Mission "Engagements financiers de l'État" - CAS "Participation de la France au désendettement de la Grèce" et "Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics"

Mme Nathalie GOULET, rapporteur spécial

PREMIÈRE PARTIE :
LES ÉVOLUTIONS DE CRÉDITS PRÉVUES POUR 2018

I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT »

A. LE PROGRAMME 117 « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ÉTAT » REPRÉSENTE 99 % DES CRÉDITS DE LA MISSION

Le programme 117 vise un double objectif. Le premier est de garantir la solvabilité de l'État à tout moment, donc à couvrir ses besoins de financement en émettant des titres de dette, dans les conditions d'endettement les moins onéreuses possible. Le second objectif est de garantir que le solde du compte de l'État à la Banque de France, appelé le « compte unique du Trésor », présente un solde positif à la fin de chaque journée.

C'est l'Agence France Trésor (AFT) qui assure la gestion de la dette et de la trésorerie de l'État . Il s'agit d'un service à compétence nationale (SCN), créé en 2001, qui relève de la direction générale du Trésor. En 2016, les équipes étaient composées de 25 fonctionnaires et 11 contractuels.

Pour l'année 2018, ce programme représente 15,9 % des dépenses de l'État , estimées au total à 256,9 milliards d'euros ^{1 ( * )} .

Les 41,197 milliards d'euros (AE=CP) demandés pour 2018, en baisse de 1 % par rapport à 2017 , sont répartis entre deux actions .

L'action 01 porte les crédits liés à la gestion de la dette, qui représentent 98 % des crédits du programme , soit un montant de 40,235 milliards d'euros. Ce chiffre est en baisse de 1 % par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2017.

L'action 02 correspond aux charges de gestion de la trésorerie , qui recouvrent les 2 % restants des crédits du programme. Ce chiffre est en hausse de 1 % par rapport aux crédits ouverts en 2017.

Selon l'article 22 de la LOLF, « les opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l'État, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont retracées dans un compte de commerce déterminé » ^{2 ( * )} . Ainsi, les crédits du programme 117 sont reversés au compte de commerce « Gestion de la dette et trésorerie de l'État ». Y figurent également les recettes issues des opérations d'adjudications, à savoir les primes et décotes reçues et versées. Il n'y a pas d'identité parfaite entre le programme 117 et le compte de commerce « Gestion de la dette et trésorerie de l'État », dans la mesure où ce dernier retrace d'autres opérations, comme les interventions de la Caisse de la dette publique, qui ne sont pas comprises dans le champ du programme 117.

1. Les taux d'intérêt restent très bas, concourant à une légère baisse de la charge de la dette

L'évolution de la charge de la dette dépend de plusieurs facteurs : la courbe des taux d'intérêt, l'inflation, le volume de titres émis et, de manière moins significative, le moment de l'année auquel l'État procède aux opérations de financement (effet calendaire).

Pour 2018, l'inflation, l'augmentation du volume de titres et l'effet calendaire concourent à une hausse de la charge de la dette à hauteur de 0,9 milliard d'euros, qui est plus que compensée par « l'effet taux », qui contribue à faire baisser la charge d'intérêts de 1,4 milliard d'euros .

Facteurs d'évolution de la charge de la dette entre 2017 et 2018

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Ainsi, il apparaît que la baisse de la charge de la dette résulte uniquement d'un environnement de taux très faibles.

En effet, depuis 2015, et en particulier depuis l'été 2016, les taux d'intérêt pour les pays européens se situent à des niveaux historiquement bas . Les taux d'intérêt à court terme sont même négatifs dans le cas de la France : les investisseurs acquérant des titres de dette français à court terme permettent à l'État de « gagner de l'argent » en s'endettant : il ne paie pas d'intérêts, mais au contraire reçoit une contrepartie de la part des investisseurs.

Cette situation macroéconomique explique la légère diminution de la charge de la dette en valeur nominale. Cependant, il est à noter que la charge de la dette représente une part relativement stable du budget de l'État (hors remboursements et dégrèvements d'impôts et y compris fonds de concours).

Évolution de la charge de la dette de 2014 à 2018

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Ainsi, entre 2017 et 2018, une légère diminution de la charge de la dette est prévue, de l'ordre de 1 %. En valeur absolue, elle passerait de 40,6 milliards d'euros à 40,24 milliards d'euros.

2. Un encours de dette en hausse

Après une hausse constante en 2012 et 2016 (de 17 % environ au total), la progression de l'encours de dette devrait se poursuivre entre 2017 et 2018, passant de 1 677,2 milliards d'euros à 1 752,8 milliards d'euros, soit une progression de 4,5 %.

La hausse de l'encours de la dette provient à la fois de l'amortissement des titres de dette antérieurs (le refinancement n'étant pas effectué à coût nul) et des déficits budgétaires accumulés.

3. L'évolution du besoin et des ressources de financement de l'État en 2018 : le poids des amortissements de dette arrivant à échéance

Fin 2017, le besoin de financement s'élevait à 191,7 milliards d'euros (contre 185,4 milliards d'euros en loi de finance initiale). Pour 2018, le besoin de financement serait de 203,3 milliards d'euros, soit une hausse de 6,4 %.

Évolution du besoin de financement de l'État

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir du projet annuel de performances de la mission « Engagements financiers de l'État » annexé au projet de loi de finances pour 2018

L'amortissement de titres d'État à moyen et à long termes est subdivisé en deux branches principales : la valeur nominale des titres à amortir, d'une part , ou valeur faciale, qui correspond à la valeur monétaire du titre de dette à rembourser , et les suppléments d'indexation, d'autre part, dus par l'État à ses créanciers si le titre est indexé sur l'inflation.

La seconde partie du besoin de financement est composée du déficit à financer, qui recouvre deux éléments : le déficit budgétaire, qui explique la majeure partie de la hausse du besoin de financement, et les dotations budgétaires au titre des investissements d'avenir.

Enfin, la rubrique « Autres besoins de trésorerie » retrace les besoins résultant d'opérations de transfert ou d'administration , ayant un impact nul ou minime sur le besoin de financement (neutralisation des opérations budgétaires sans impact en trésorerie, décaissements opérés à partir des comptes consacrés aux investissements d'avenir nets des intérêts versés, passage de l'exercice budgétaire à l'année civile).

Si le déficit à financer augmente davantage que l'amortissement des titres de dette, ce dernier représente 60 % du besoin de financement. La majorité des titres de dettes émis le sont donc afin de pouvoir rembourser les intérêts de la dette passée.

Montant des dettes de moyen et long terme à amortir

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des questionnaires du rapporteur spécial

Ainsi, il apparaît que le montant à amortir concernant les dettes à moyen et long termes passerait de 127,6 milliards d'euros à 140,3 milliards d'euros entre 2017 et 2018, soit une hausse de 10 % environ. En effet, les amortissements progressent en raison de l'arrivée à échéance des volumes de dette importants émis lors de la crise économique et financière de la fin des années 2000. Il s'agit d'un élément de tension sur le programme de financement de l'État : la hausse des amortissements fait augmenter les volumes à émettre, avec le risque que le marché ne puisse pas absorber des montants trop importants.

Ce besoin de financement est couvert par des recettes de financement, composées à 96 % d'émissions de titre à moyen et à long terme (nettes des rachats de dettes opérés chaque année).

Évolution des recettes de financement de l'État

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir du projet annuel de performances de la mission « Engagements financiers de l'État » annexé au projet de loi de finances pour 2018

L'émission de titres à moyen et long terme est en hausse de 5 % par rapport à 2017 .

L'encours de titre à court terme sert à couvrir les opérations quotidiennes afin de garantir une trésorerie positive .

L'estimation nulle pour l'année 2018 ne reflète pas la réalité. Mais l'émission de titres de court terme n'est pas prévisible, car elle dépendra des aléas de la gestion budgétaire.

Les dépôts des correspondants du Trésor sont les dépôts d'excédents de trésorerie effectués par des administrations . Le but de ces opérations de dépôts est la limitation des emprunts auprès d'acteurs privés. En effet, ces dépôts constituent des ressources de financement pouvant servir à couvrir des besoins de financement : plus ils sont importants, plus les ressources de financement augmentent. Ainsi, les dépôts des correspondants du Trésor représentent environ la moitié des mouvements du compte unique de l'État.

Les contributions des disponibilités du Trésor sont des ressources déposées à la Banque de France ou sous la forme de placement de trésorerie de l'État. Leur hausse représente une dégradation des ressources de financement, car ces ressources sont placées et ne peuvent donc pas être utilisées.

B. LES AUTRES PROGRAMMES : DES MONTANTS PLUS FAIBLES MAIS DES ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES EN 2018

1. Programme 114 « Appels en garantie de l'État » : une hausse très marquée des crédits liée à une mesure de périmètre

Les appels en garantie de l'État constituent des crédits évaluatifs , qui ne sont activés que si l'un des organismes dont l'État se porte garant se trouve en situation de défaut de paiement de ses dettes. Les garanties sont divisées en cinq grands domaines : agriculture et environnement ; soutien au domaine social, logement, santé ; finances des entreprises et industries ; développement international de l'économie française ; autres garanties.

Crédits alloués en garanties de l'État aux différents secteurs bénéficiaires

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performances de la mission « Engagements financiers de l'État » annexé au projet de loi de finances pour 2018

Le programme « Appels en garantie de l'État » enregistre une forte augmentation entre 2017 et 2018, passant de 27,4 millions d'euros à 104,9 millions d'euros .

La majeure partie de la hausse est due à une mesure de périmètre liée à la création de l'action « Développement international de l'économie française » en 2018. Jusqu'en 2016, ces garanties étaient gérées directement par Coface . Elles sont désormais assurées par la Banque publique d'investissement (Bpi).

L'action « Développement international de l'économie française » représente ainsi 60,6 % des garanties du programme.

2. Programme 145 « Épargne » : des crédits en baisse, la suppression prévue du régime fiscal dérogatoire de l'épargne logement

Les crédits du programme servent principalement à financer des primes d'épargne logement lors de la mobilisation de comptes épargne-logement (CEL) ou de la clôture de plan d'épargne logement (PEL), sous réserve de la souscription d'un prêt épargne-logement .

Certains instruments supplémentaires pour le soutien au logement sont également compris comme les reliquats des prêts spéciaux du Crédit Foncier de France accordés avant 1977.

Évolution des crédits du programme 145 « Épargne »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Les crédits de ce programme sont en baisse de 22 % pour l'année 2018 .

Il s'agit de crédits évaluatifs car le déclenchement des instruments financiers découle de la décision d'achat de logement par les particuliers, et des droits acquis pendant la phase d'épargne.

L'estimation du Gouvernement se fonde notamment sur la baisse du taux de mobilisation des CEL entre 2013 et le premier semestre 2016 : en 2013, 51 676 primes ont été versées pour un montant total de 13,3 millions d'euros. Après une diminution constante sur la période, en 2016, 5 529 primes ont été versées pour un montant de 1,1 million d'euros. Concernant le taux de clôture des PEL, le Gouvernement se fonde sur les statistiques fournies par les organismes distributeurs des titres d'épargne valorisés, sur l'évolution du montant des primes versées et l'évolution du taux de clôture des PEL, qui est passé de 14,31 % en 2015 à 11,02 % en 2016 ^{3 ( * )} .

Le Gouvernement propose la suppression de la prime pour tout nouveau CEL ou PEL ouverts à compter du 1 ^er janvier 2018 . Cette mesure s'inscrit dans le cadre de la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) sur les revenus du capital, prévu à l'article 11 du présent projet de loi de finances.

Elle n'aurait pas de conséquence sur les crédits ouverts en 2018 car le versement de la prime est conditionné à la détention minimale de deux ans - mais conduirait, à terme, à une baisse marquée des crédits du programme .

L'article 55 bis rattaché vise à obtenir une évaluation de l'impact économique et budgétaire de cette suppression (cf. commentaire de l'article infra ).

3. Programme 168 « Majoration de rentes » : une suppression du dispositif qui aurait un impact budgétaire à partir de 2019

La forte inflation caractéristique de la période d'après-guerre a conduit l'État à décider du versement, par les organismes débirentiers aux personnes crédirentières, d'une majoration visant à préserver leur pouvoir d'achat. Cependant, afin de ne pas pénaliser les sociétés concernées, une participation de l'État leur a été accordée.

Ce dispositif est en extinction, du fait des limitations qui ont été progressivement imposées.

Les crédits alloués à ce programme sont donc en baisse chaque année : ils diminuent de 2,6 % entre 2017 et 2018, passant de 145,6 millions d'euros à 141,8 millions d'euros.

L'article 55 rattaché vise à supprimer ce dispositif à compter du 1 ^er janvier 2018 . Ainsi, les majorations de rentes perçues par les rentiers resteraient identiques, mais l'État n'effectuerait plus de versement aux organismes débirentiers, qui prendraient en charge l'intégralité des majorations.

Cependant, des crédits sont prévus, en 2018, pour le remboursement des majorations versées au titre de l'année 2017 : l'impact budgétaire de la réforme ne serait donc sensible qu'à partir de 2019 (cf. commentaire de l'article 55 infra ).

4. Pour toute nouvelle rente souscrite, remboursement par l'État limité à 10 % de la majoration

Majoration soumise à une condition de ressources

Fermeture du dispositif pour les nouveaux contrats

Gel des taux de majorations des contrats en stock

Programme 344 « Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque » : l'éventualité d'une réouverture du fonds

Un fonds de soutien en faveur des collectivités territoriales ayant contracté des emprunts à risque a été créé en 2014 ^{4 ( * )} .

Ce fonds, abondé à hauteur de 3 milliards d'euros depuis 2016, soutient 579 collectivités territoriales selon deux modalités : une désensibilisation des emprunts toxiques par leur remboursement anticipé et une aide dérogatoire portant sur le paiement des intérêts.

Ce fonds est par nature extinctif : le dépôt des dossiers est clos depuis le 30 avril 2015. Sa gestion, qui était au départ confiée à un service à compétence nationale dédié, a été transférée à la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Le fonds est financé à la fois par l'État et par le secteur bancaire.

Ainsi, les crédits demandés pour 2018 sont de 183,917 millions d'euros, auxquels s'additionneront, sous forme de fonds de concours, la contribution de Dexia (1,5 million d'euros) et de la société de financement local ou SFIL (11,5 millions d'euros).

Le secteur bancaire dans son ensemble concourt également au financement du fonds, par le biais d'une taxe systémique additionnelle . L'assiette de la taxe est le montant des exigences minimales en fonds propres permettant d'assurer le respect des ratios de couverture ou de niveau en fonds propres adéquat, prévu par le code monétaire et financier ^{5 ( * )} . Les recettes de la taxe sont donc directement liées aux exigences prudentielles imposées aux banques.

L'article 31 de la loi de finances pour 2016 fixe le taux de la taxe au profit du fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des « emprunts toxiques » à 0,0642 % pour la taxe due au titre des années 2016 à 2025, et à 0,0505 % pour la taxe due au titre des années 2026 à 2028 ^{6 ( * )} .

En 2015, la taxe à taux initial a permis de recouvrir 34,2 millions d'euros. Selon les estimations du Gouvernement, la hausse du taux décidée en 2016 devrait permettre de recouvrir 100 millions d'euros en 2018.

La question de la réouverture du fonds doit être posée . Les réformes territoriales qui ont lieu depuis la date limite de dépôt des dossiers, principalement la loi dite « NOTRe » ^{7 ( * )} , ainsi que les renouvellements des exécutifs locaux à la suite d'échéances électorales, pourraient justifier une réouverture temporaire du dépôt de dossiers . En effet, certaines collectivités locales pourraient se voir pénalisées par des prêts toxiques contractés par les précédents exécutifs locaux. Cette réouverture pourrait également se justifier pour des collectivités territoriales dont le périmètre a été redessiné depuis 2015, comme, par exemple, deux intercommunalités qui auraient fusionné ou un établissement public de coopération intercommunale qui aurait « absorbé » une commune.

Une telle réouverture devrait, pour ne pas pénaliser les finances de l'État, se fonder sur des nouvelles ressources budgétaires .

5. Deux programmes ne font l'objet d'aucune dotation en 2018 : le programme 336 « Dotation en capital du mécanisme européen de stabilité » et le programme 338 « Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement »

Le programme 336 vise à financer la contribution française au mécanisme européen de stabilité (MES).

Le MES remplace le Fonds européen de stabilité financière (FESF), une institution temporaire créée pour le financement de programmes d'assistance financière. Il vise à mobiliser des ressources provenant des États membres, afin de soutenir la stabilité d'un pays qui ferait face à des difficultés économiques dont l'ampleur pourrait menacer la stabilité financière de la zone euro.

La participation de la France au MES ayant déjà été versée, sous la forme de cinq tranches de 3,3 milliards d'euros, aucun crédit n'est inscrit sur ce programme.

Le programme 338 porte sur la participation de la France à l'augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI), décidée en 2012. Cette augmentation a permis une hausse du capital souscrit de la BEI de 232,39 milliards d'euros à 242,39 milliards d'euros.

La dotation ayant déjà été effectuée, ce programme n'est pas non plus abondé pour l'exercice 2018.

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* ¹ Exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2018.

* ² Article 22 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ³ Projet annuel de performances portant sur la mission « Engagements financiers de l'État » annexé au projet de loi de finances pour 2018.

* ⁴ Article 92 de la loi n° 2013-1278 de finances pour 2014.

* ⁵ Article L. 511-41, 5 22-14 et 533-2.

* ⁶ Article 31 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ⁷ Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.