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Mission "Sécurités" - Programmes "Gendarmerie nationale" et "Police nationale"

M. Philippe DOMINATI, rapporteur spécial

II. UN NIVEAU DE DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET D'INVESTISSEMENT TOUJOURS TROP FAIBLE POUR DISSIPER LE RISQUE DE « PAUPÉRISATION »

A. POUR LA GENDARMERIE NATIONALE, DES MARGES DE MANoeUVRE BUDGÉTAIRES TOUJOURS TRÈS LIMITÉES

1. Des dépenses de fonctionnement et d'investissement en légère hausse

Évolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme « Gendarmerie nationale »

(en millions d'euros, en %)

 

AE

CP

 

LFI 2017

PLF 2018

Évolution

LFI 2017

PLF 2018

Évolution

Dépenses de personnel

7 270,99

7 306,49

0,49%

7 270,99

7 306,50

0,49 %

Dépenses de fonctionnement

1 362,65

1 419,90

4,20%

1 190,56

1 139,62

- 4,28 %

Dépenses d'investissement

174,92

177,00

1,19%

139,30

205,33

47,40 %

Dépenses d'intervention

6,02

10,00

66,11%

7,90

6,29

- 20,42 %

Total hors FDC et ADP

8 814,58

8 913,39

1,12%

8 608,75

8 657,74

0,57 %

FDC et ADP

131,07

131,07

0,00%

131,07

131,07

0,00 %

Total y.c. FDC et ADP

8 945,65

9 044,46

1,10%

8 739,82

8 788,81

0,56 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Pour le projet de loi de finances pour 2018, les dotations hors titre 2 du programme « Gendarmerie nationale » s'élèvent à 1 607 millions d'euros en AE et 1 351 millions d'euros en CP.

Évolution des dépenses de fonctionnement
de la Gendarmerie nationale

(en millions d'euros, en CP)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les dépenses de fonctionnement12(*) s'élèveront à 1 419,9 millions d'euros en AE et 1 139,6 millions d'euros en CP contre 1 362,6 millions d'euros AE et 1 190,6 millions d'euros en CP en 2017.

Une baisse de 51 millions d'euros CP est constatée entre 2017 et 2018. Elle s'explique essentiellement par la fin des plans d'équipements gouvernementaux. Les dépenses devraient donc permettre de reconduire, à périmètre constant, les achats d'équipements (hors systèmes d'information et de communication), et de loyers de droit commun (43 % des dépenses de fonctionnement).

Par ailleurs les dotations de fonctionnement courant des unités13(*) seront reconduites à leur niveau de 2017, alors même que ces dernières sont très insuffisantes. À cet égard, alors que l'utilisation de la dotation de fonctionnement des unités élémentaires (DFUE) était initialement destinées aux dépenses d'agrément pour les unités (achat de matériel de cuisine, de mobilier destiné à la vie de l'unité), dont l'usage était libre, cette dotation est de plus en plus souvent détournée pour permettre l'équipement professionnel (ordinateurs), les autres dotations étant insuffisantes pour assurer ces achats. Ce « détournement » est parfaitement symptomatique de l'insuffisance des dépenses de fonctionnement de la Gendarmerie nationale.

Ces dépenses devraient également permettre :

- de financer l'achat de véhicules ;

- d'assurer la couverture des besoins d'habillement (dont passation d'un nouveau marché d'externalisation de 110 millions d'euros commun avec la police nationale) et des besoins opérationnels en munitions, armement et en moyens de protection et d'intervention ;

- la continuation du déploiement des tablettes NEOGEND à l'échelle nationale et dans toutes les unités, dont il convient de relever l'utilité ;

- le financement des besoins prioritaires des systèmes d'information et de communication (ordinateurs, moyens radio, applications métier et maintien en condition opérationnelle) pour préserver les moyens capacitaires ;

- la poursuite du plan de réhabilitation de l'immobilier de la gendarmerie nationale, prenant en compte les besoins urgents (résorption des points noirs du parc domanial) ainsi que la « maintenance minimum de l'existant » ;

- la couverture du maintien en condition opérationnelle des hélicoptères de gendarmerie.

S'agissant des dépenses d'investissement14(*), le projet de loi de finances pour 2018 prévoit l'ouverture de 177 millions d'euros en AE et de 205,3 millions d'euros en CP, contre 175 millions d'euros en AE et 139,3 millions d'euros en CP en 2017.

Évolution des dépenses d'investissement
de la gendarmerie nationale

(en millions d'euros, en CP)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette hausse de 66 millions d'euros en CP résulte principalement de l'augmentation du reste à payer (+ 65 millions d'euros en CP) au titre des engagements pris entre 2015 et 2017 relatifs au plan d'urgence de l'immobilier de la gendarmerie nationale et aux acquisitions effectuées dans le cadre des plans gouvernementaux. Cette hausse de 47,4 % des CP d'investissement ne doit donc pas être considérée comme une augmentation des marges de manoeuvre de la gendarmerie nationale. Aussi, alors que le numérique est souvent présenté comme une priorité pour la gendarmerie nationale, aucune AE d'investissement n'est destinée aux systèmes d'information et de communication.

2. Des marges de manoeuvre également réduites par la subsistance d'une « dette des loyers »

Les marges de manoeuvre de la gendarmerie nationale sont en outre réduites par la subsistance d'une dette engendrée par une absence de paiement des loyers, faute de crédits disponibles.

Ainsi, fin 2016, en raison d'un manque de crédits disponibles sur l'exercice, une partie des baux n'a pas pu être couverte par des autorisations engagement. Cette situation, qui va se reproduire fin 2017, provoquera un report de charges cumulé sur les deux exercices de 114 millions d'AE et 92 millions d'euros de CP sur la gestion 2018.

Les modalités d'apurement de cette dette restent toujours à déterminer. Le directeur général de la gendarmerie nationale a toutefois indiqué qu'un plan de désendettement sur cinq ans pourrait être envisagé, comprenant le remboursement de 13 à 15 millions d'euros par an.

B. POUR LA POLICE NATIONALE : UNE FORTE AUGMENTATION DES AE DE FONCTIONNEMENT, AFFECTÉES AUX DÉPENSES D'ENTRETIEN DES BÂTIMENTS

Évolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement
depuis 2017 pour le programme « Police nationale »

(en millions d'euros, en %)

 

AE

CP

 

LFI 2017

PLF 2018

Évolution

LFI 2017

PLF 2018

Évolution

Dépenses de personnel

9 187,97

9 374,21

2,03%

9 187,97

9 374,21

2,03%

Dépenses de fonctionnement

951,33

1 113,46

17,04%

804,52

814,65

1,26%

Dépenses d'investissement

314,79

323,29

2,70%

327,48

335,98

2,60%

Dépenses d'intervention

39,63

39,57

-0,15%

39,63

39,57

-0,15%

Total hors FDC et ADP

10 493,72

10 850,53

3,40%

10 359,60

10 564,41

1,98%

FDC et ADP

26,6

26,6

0,00%

26,6

26,6

0,00%

Total y.c. FDC et ADP

10 520,32

10 877,13

3,39%

10 386,20

10 591,01

1,97%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Pour la police nationale, les dépenses hors titre 2 s'élèveront à 1 476 millions d'euros en AE et 1 190 millions d'euros en CP.

Les crédits de fonctionnement comprennent une nouvelle hausse de 17 % en AE et restent stables en CP (+ 1,4 %). Ils intègrent notamment :

- les crédits consacrés aux travaux d'entretien et travaux d'aménagement (TA/TE) et les AE pluriannuelles relatives aux nouveaux marchés de gaz et électricité (216,33 millions d'euros en AE et 101,29 millions d'euros en CP) ;

- les AE relatives au marché d'habillement (203,4 millions d'euros d'AE) destinés à couvrir les dépenses du futur marché d'externalisation de l'habillement qui sera notifié au deuxième semestre 2018, pour une durée de quatre ans, en sus des 47,4 millions d'euros d'AE destinés à terminer le marché actuel et renouveler les équipements non intégrés au marché d'externalisation.

Entre 2016 et 2018, les crédits alloués pour le titre 3 auront globalement augmenté de 39 % en AE et 9 % en CP.

Évolution des dépenses de fonctionnement de la Police nationale

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Ce budget est également marqué par une augmentation des crédits d'investissement de 2,7 % en AE et de 2,6 % en CP. Celle-ci concerne :

- les opérations de construction des commissariats et hôtels de police de Bourgoin-Jallieu (4,3 millions d'euros en AE), Saint-André de la Réunion (4,5 millions d'euros en AE), Annemasse (13 millions d'euros en AE) et Carcassonne (11 millions d'euros en AE), qui seront lancées en 2018 ;

- les paiements, qui concerneront principalement la construction du commissariat de Saint-Denis et du siège de l'institut national de la police scientifique (20,4 millions d'euros en CP) ainsi que la construction de l'hôtel de police de Fort-de-France (11,2 millions d'euros en CP).

Entre 2016 et 2018, les crédits alloués pour le titre 3 auront globalement augmenté de 39 % en AE et 9 % en CP.

Évolution des dépenses d'investissement
de la police nationale

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

C. UNE INSUFFISANCE DES MOYENS PESANT SUR LA CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE DES FORCES

1. Des avancées toujours très insuffisantes

Des avancées notables ont été réalisées, notamment dans le domaine de l'armement (acquisition de fusils HK pour les unités primo-arrivantes en cas de tuerie de masse), de l'équipement numérique (projets NEOPOL et NEOGEND) ou de l'habillement.

Plusieurs points noirs demeurent néanmoins, qui menacent directement la capacité opérationnelle des forces, leur sécurité, ainsi que celle des administrés. La vétusté de l'immobilier est souvent citée, à juste titre, comme la principale préoccupation des policiers et des gendarmes. D'autres points alarmants méritent toutefois d'être soulevés :

- la formation continue (financée par les dépenses de fonctionnement) reste très largement insuffisante. Pour la police nationale, elle est en grande partie utilisée pour la formation au tir (12 heures annuelles/90 cartouches tirées, elle-même considérée comme insuffisante par les policiers), rendant difficile l'accès aux formations plus spécialisées ;

- les crédits d'équipement et notamment l'accès aux munitions restent très largement déficitaires. Cette « pénurie » de munitions empêche de nombreux agents de faire le nombre minimal de tir d'entrainement demandé. La progression des dépenses d'équipement des fonctionnaires de police, passant de 85,5 millions d'euros en 2017 à 113,9 en 2018 (+ 33,2 % ), dont 24,6 millions d'euros pour renouveler les matériels de protection et d'intervention et 11,9 millions d'euros pour l'achat de munitions, est très largement insuffisante pour enrayer ces carences.

2. Un exemple préoccupant de moyens inadaptés : le vieillissement du parc automobile

Cette vétusté est attestée par l'augmentation continue de l'âge moyen des véhicules, qui constituent pourtant l'un des principaux outils quotidiens des différentes unités. Les crédits prévus pour 2018 ne devraient pas inverser cette tendance.

Au 1er janvier 2017, le parc automobile se compose de 29 730. Depuis 2010, l'âge moyen du parc a augmenté de près de deux ans, passant de 4 ans et 10 mois en 2010 à 6 ans et 9 mois en 2017.

Nombre de véhicules et âge moyen

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses aux questionnaires budgétaires)

Le kilométrage annuel moyen parcouru par un véhicule léger15(*) de Police nationale est de 20 746 km, soit un kilométrage moyen particulièrement élevé, dépassant les 140 000 kilomètres. L'objectif de remplacer un cinquième du parc des véhicules légers chaque année permettrait une baisse de ce kilométrage moyen.

En 2018, 61,40 millions d'euros sont consacrés au renouvellement du parc automobile léger, permettant le remplacement 2 500 véhicules. Ce budget ne permettra donc pas d'assurer un abaissement de l'âge de la flotte.

Pour la Gendarmerie nationale, les véhicules légers du parc opérationnel ont respectivement un âge moyen de 8,2 ans et 6,8 ans pour un potentiel moyen de 132 500 km et 87 000 km. Le respect des critères de réforme, désormais fixés à 8 ans et 200 000 km, nécessite l'acquisition de 3 000 véhicules par an.

En 2018, le budget consacré au renouvellement de la flotte de véhicules de la Gendarmerie nationale, qui devrait se porter à hauteur de 70 millions d'euros d'AE (+ 10 millions d'euros par rapport à 2017), ne devrait pas permettre d'atteindre ce seuil.


* 12 Les dépenses de fonctionnement (titre 3) regroupent principalement les dépenses relatives à la formation, à l'alimentation et aux déplacements des personnels, le carburant, les achats de matériels d'équipements, les effets d'habillement, les matériels informatiques et bureautiques, les loyers budgétaires et de droit commun ainsi que les dépenses d'action sociale.

* 13 D'un montant de 49,7 millions d'euros en AE et 48,9 millions d'euros en CP, les dotations de fonctionnement courant regroupent notamment les postes suivants : les fournitures de bureau, la papeterie, la documentation, les consommables, la reprographie, la téléphonie, l'affranchissement, la communication, les frais de représentation et de relations publiques, la dotation de fonctionnement des unités élémentaires et les frais de santé.

* 14 Les crédits d'investissement (titre 5) regroupent principalement l'acquisition des moyens mobiles (véhicules légers et parc lourd) ainsi que les projets immobiliers et informatiques.

* 15 Hors véhicules utilisés par les CRS, cars et véhicules de soutien des SGAMI.