Mercredi 9 février 2005

Travaux de la commission des lois

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques - Demande de renvoi pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

Après un échange de vues, la commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques et a nommé M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de ce texte sous réserve de son dépôt sur le Bureau du Sénat.

Résolutions européennes - Décision-cadre sur la rétention de données traitées et stockées en rapport avec la fourniture de services de communications électroniques accessibles au public ou de données transmises via des réseaux de communications publics, aux fins de la prévention, la recherche, la détection, la poursuite des délits et d'infractions pénales, y compris du terrorisme - Délai limite pour le dépôt des amendements

La commission a ensuite fixé au mardi 15 février 2005 à 17 heures le délai limite pour le dépôt des amendements auprès du secrétariat de la commission sur la proposition de résolution n° 128 (2004-2005), présentée par M. Alex Türk au nom de la Délégation pour l'Union européenne, sur le projet de décision-cadre sur la rétention de données traitées et stockées en rapport avec la fourniture de services de communications électroniques accessibles au public ou de données transmises via des réseaux de communications publics, aux fins de la prévention, la recherche, la détection, la poursuite des délits et d'infractions pénales, y compris du terrorisme (E 2616) dont le rapporteur est M. Hugues Portelli.

Mission d'information - Procédures accélérées de jugement en matière pénale - Désignation des membres

Puis la commission a procédé à ladésignation des membres de la mission d'information sur les procédures accélérées de jugement en matière pénale et de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire.

Ont été désignés membres de la mission d'information sur les procédures accélérées de jugement en matière pénale, Mme Michèle André, MM. José Balarello, Laurent Béteille, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Hubert Haenel, Georges Othily, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, François Zocchetto.

Mission d'information - Nouvelle génération de documents d'identité et fraude documentaire - Désignation des membres

Ont été désignés membres de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, MM. Nicolas Alfonsi, Philippe Arnaud, Mmes Eliane Assassi, Alima Boumediene-Thiery, MM. Christian Cointat, Jean-Patrick Courtois, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Jacques Mahéas, Henri de Richemont, Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Justice - Traitement de la récidive des infractions pénales - Examen des amendements

La commission a ensuiteprocédé, sur le rapport de M. François Zocchetto, à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 127 (2004-2005), adoptée par l'Assemblée nationale, relative au traitement de la récidive des infractions pénales.

A l'article premier (extension de la catégorie des délits assimilés au regard de la récidive), la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 27 présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery, tendant à limiter l'assimilation des délits de violences volontaires aux seuls délits commis avec la circonstance aggravante de violences ayant entraîné une incapacité temporaire de huit jours.

A l'article 2 (définition du régime de la réitération d'infractions), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 38 de M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

A ce même article, la commission a constaté que l'amendement n° 39 présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer la précision selon laquelle le juge devait tenir compte des antécédents judiciaires du réitérant, était satisfait par l'amendement n° 2 de la commission.

A ce même article, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 53 présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à exclure les mineurs du champ d'application de la réitération.

A l'article 3 (limitation du nombre de sursis avec mise à l'épreuve susceptibles d'être prononcés par les juridictions), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 41 et 54 présentés respectivement par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Eliane Assassi, Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

La commission a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 28 présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery, tendant à exclure les mineurs du champ d'application de cet article.

A l'article 4 (incarcération, dès le prononcé de la peine, des prévenus en état de récidive légale en matière sexuelle, pour des faits de violence ou commis avec violence), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 29 et 55 présentés par Mme Alima Boumediene-Thiery et Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Eliane Assassi, Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 5 (limitation du crédit de réduction de peine pour les récidivistes), la commission a estimé satisfaits par l'amendement n° 5 de la commission les amendements de suppression n°s 42 et 56 présentés respectivement par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Eliane Assassi, Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 6 (faculté pour la juridiction de jugement de relever d'office l'état de récidive légale), la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 30, 31, 32 et 33 présentés par Mme Alima Boumediene-Thiery, tendant à encadrer les conditions dans lesquelles l'état de récidive légale peut être relevé à l'audience.

A l'article 7 (régime juridique applicable au placement sous surveillance électronique mobile), la commission a constaté que les amendements de suppression n°s 43 et 57, présentés respectivement par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, étaient satisfaits par l'amendement n° 6 présenté par la commission. Elle a estimé en conséquence que l'amendement n° 58 présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et tendant à exclure les mineurs du champ d'application de l'article 7, n'avait plus d'objet.

A l'article 8 (régime juridique applicable au placement sous surveillance électronique mobile), la commission a constaté que les amendements de suppression n°s 44 et 59 présentés respectivement par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer cet article, étaient satisfaits par l'amendement n° 7 de la commission.

Elle a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 34 à l'amendement n° 8 de la commission, visant à créer un article additionnel après l'article 8, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et tendant à subordonner le placement sous surveillance électronique mobile à l'accord du condamné. M. François Zocchetto, rapporteur, a en effet indiqué que le dispositif prévu par l'amendement de la commission impliquait nécessairement cet accord.

A l'article 9 (extension des critères autorisant le placement en détention provisoire), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 45 présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. M. François Zocchetto, rapporteur, a précisé que l'amendement de suppression de la commission visait à placer cette disposition dans le cadre d'un nouveau titre inséré dans la proposition de loi et consacré aux dispositions diverses.

A l'article 10 (coordinations), la commission a estimé que l'amendement de suppression n° 46 présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, était satisfait par l'amendement n° 11 de la commission.

A l'article 11 (sanctions encourues par le condamné se soustrayant au placement sous surveillance électronique mobile), la commission a estimé que l'amendement de suppression n° 47 présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, était satisfait par l'amendement n° 12 de la commission.

A l'article 12 (possibilité d'ordonner le placement sous surveillance mobile pour l'exécution de certaines obligations liées au suivi socio-judiciaire), la commission a estimé que l'amendement de suppression n° 48 présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, était satisfait par l'amendement n° 13 de la commission.

A l'article 14 (élargissement du fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles aux informations relatives aux irresponsables pénaux), la commission a estimé que l'amendement de suppression n° 49 des mêmes auteurs était satisfait par l'amendement n° 17 de la commission.

A l'article 15 (entrée en vigueur du fichier des délinquants sexuels), la commission a donné un avis favorable à l'amendement de suppression n° 50 des mêmes auteurs, sous réserve des garanties qu'apporterait le Gouvernement sur une entrée en application rapide du fichier des auteurs d'infractions sexuelles.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 26 présenté par M. Pierre Fauchon, tendant à insérer un article additionnel après l'article 15, visant, d'une part, à clarifier le point de départ des prescriptions en le fixant à la date de la commission des faits et, d'autre part, à allonger les délais de prescription.

M. François Zocchetto, rapporteur, a relevé que cet amendement répondait à une triple préoccupation : la nécessité d'une clarification quant au point de départ de la prescription en matière de délit qui est aujourd'hui apprécié diversement par la jurisprudence ; l'allongement du délai de prescription qui, en particulier pour les délits les plus graves, apparaît trop court ; la définition d'un régime commun en matière de prescription, alors même que tendent à se multiplier les régimes spécifiques.

M. Pierre Fauchon a rappelé qu'il avait déjà présenté cet amendement auquel la commission avait donné un avis favorable, dans le cadre de la première lecture de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et qu'il l'avait retiré en séance publique après avoir obtenu l'assurance que le Gouvernement engagerait une réflexion sur cette question. Plus d'une année s'était écoulée depuis lors et il était opportun aujourd'hui pour le Parlement de reprendre l'initiative dans ce domaine.

M. Hugues Portelli a observé que s'il était sans doute envisageable d'allonger le délai de la prescription en matière criminelle, en revanche l'interprétation extensive donnée par la jurisprudence aux actes susceptibles d'interrompre le délai de prescription conduisait à prolonger de manière excessive la période d'imprescriptibilité en matière délictuelle.

M. Robert Badinter a jugé qu'il convenait de reprendre la question de la prescription dans son ensemble, les régimes juridiques en la matière étant devenus hétérogènes. Il a interrogé M. Pierre Fauchon sur le choix de fixer le point de départ du délai de prescription pour les délits à la date de la commission de l'infraction.

M. Pierre Fauchon a précisé qu'il s'agissait de clarifier plus particulièrement les règles pour certains délits pour lesquels la jurisprudence présente encore des incertitudes.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé pour sa part que si l'amendement de M. Pierre Fauchon ouvrait des pistes de réflexion intéressantes, la modification du régime de prescription méritait, compte tenu de l'importance de cette question, d'être traitée dans un texte de loi spécifique.

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 35 et 36 présentés par MM. Aymeri de Montesquiou et Jacques Pelletier, tendant à insérer deux articles additionnels après l'article 15, afin de prévoir respectivement l'incompressibilité des peines prononcées pour les crimes en matière de terrorisme, ainsi que l'imprescriptibilité de ces infractions.

Elle a ensuite donné un avis de sagesse à l'amendement n° 51 présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et aux amendements n°s 61, 62, 63, 64, 65, 66, 60 présentés par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Eliane Assassi et Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer des articles additionnels après l'article 15, afin d'instituer un contrôleur général des prisons.

M. François Zocchetto, rapporteur, a rappelé que la loi du 9 septembre 2002, d'orientation et de programmation pour la justice, avait prévu le dépôt d'un projet de loi pénitentiaire avant la fin de la législature, qui devrait donner l'occasion d'examiner l'ensemble des points abordés par ces amendements.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que ces amendements reprenaient les éléments issus d'une proposition de loi adoptée par le Sénat en 2001 et inspirés par le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur les prisons. Il a estimé opportun d'interroger le Gouvernement sur la perspective d'une loi pénitentiaire.

Puis la commission a estimé que les amendements n°s 52 et 67, présentés respectivement par M. Robert Badinter et les membres du groupes socialiste, apparentés et rattachés, et Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Eliane Assassi et Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, étaient satisfaits par l'amendement n° 24 de la commission.

Constitution - Révision constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution - Examen du rapport

La commission a enfin procédé, sur le rapport de M. Patrice Gélard, à l'examen en première lecture du projet de loi constitutionnelle n° 167 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, modifiant le titre XV de la Constitution.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a observé que le traité établissant une Constitution pour l'Europe maintenait les spécificités du droit de l'Union européenne par rapport aux règles classiques du droit international public.

Il a rappelé que, sur saisine du Président de la République, le Conseil constitutionnel avait considéré, le 19 novembre 2004, que la ratification de ce traité appelait une révision préalable de la Constitution dans la mesure où, d'une part, certaines de ses clauses affectaient les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale en transférant à l'Union européenne des compétences nouvelles ou en lui permettant d'exercer certaines de ses compétences selon des modalités nouvelles et, d'autre part, les nouvelles prérogatives reconnues par le traité aux deux assemblées, ne pouvaient être mises en oeuvre dans le cadre des dispositions actuelles de la Constitution.

Il a expliqué que le projet de loi constitutionnelle comportait trois volets ayant respectivement pour objet de permettre au Président de la République de soumettre au référendum l'autorisation de ratifier le traité établissant une Constitution pour l'Europe, de refondre le titre XV de la Constitution en cas d'entrée en vigueur de ce traité et de rendre obligatoire l'adoption par la voie référendaire de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne. Il a ensuite présenté le contenu des quatre articles de ce texte comprenant des dispositions transitoires et des dispositions permanentes.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a préconisé l'adoption sans modification du projet de loi constitutionnelle en faisant valoir que sa rédaction, améliorée par l'Assemblée nationale, permettait la ratification du traité et la mise en oeuvre des nouveaux pouvoirs reconnus aux assemblées, sans préjuger une adaptation ultérieure de la Constitution à la spécificité du droit de l'Union européenne, qui nécessiterait une réflexion plus globale sur l'équilibre des institutions de la Ve République. Il a par ailleurs indiqué qu'il conviendrait de modifier en conséquence le règlement du Sénat pour assumer pleinement les nouvelles compétences découlant de la révision.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le projet de loi constitutionnelle avait été adopté à une très large majorité par l'Assemblée nationale.

Il a ensuite indiqué que la réforme du règlement du Sénat devrait tenir compte de la portée juridique des actes adoptés : simple avis pour les résolutions adoptées sur le fondement de l'article 88-4, avis motivé pouvant contraindre les institutions de l'Union européenne à réexaminer un projet d'acte législatif pour la première catégorie de résolutions instituées par l'article 88-5, recours devant la Cour de justice de l'Union européenne pour la seconde catégorie des résolutions prévues par cet article, veto à la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée du traité pour les motions adoptées en termes identiques par les deux assemblées en application de l'article 88-6.

Il a estimé que les motions prévues par l'article 88-6 devraient être adoptées en séance plénière, tandis que les procédures d'adoption des résolutions prévues par l'article 88-5 pourraient s'inspirer de celle régissant les résolutions prévues par l'article 88-4. Mettant en exergue la brièveté des délais accordés à chaque assemblée pour adopter un avis motivé contre un projet d'acte législatif européen (six semaines) ou former un recours contre un acte législatif européen devant la Cour de justice (huit semaines), il a indiqué que ces résolutions devraient pouvoir être adoptées sans examen en séance plénière non seulement hors session, mais également en période de session.

La délégation du Sénat pour l'Union européenne lui a semblé devoir jouer un rôle majeur dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité par les institutions de l'Union européenne. Il a néanmoins observé que, dans la mesure où ce contrôle impliquait d'examiner le contenu des mesures envisagées, les commissions permanentes ne pouvaient s'en désintéresser.

A la demande de M. Pierre Fauchon, M. Patrice Gélard, rapporteur, a précisé que, selon les articles I-33 et I-34 du traité, les actes législatifs européens étaient la loi et la loi-cadre et qu'aux termes de l'article 2 du protocole n° 1 annexé au traité, les projets d'acte législatif européen étaient les propositions de la Commission, les initiatives d'un groupe d'Etats membres, les initiatives du Parlement européen, les demandes de la Cour de justice, les recommandations de la Banque centrale européenne et les demandes de la Banque européenne d'investissement visant à l'adoption d'un acte législatif européen.

Après avoir rappelé que la définition de la loi française obéissait à des critères matériels, établis par les articles 34 et 37 de la Constitution, tandis que celle de la loi européenne résultait d'un critère formel, l'exigence d'une loi ou d'une loi-cadre européenne par un article du traité établissant une Constitution pour l'Europe, il a estimé qu'un grand nombre de projets d'actes législatifs européens devrait concerner des domaines qui, en France, relèvent de la compétence du pouvoir exécutif.

Observant que le projet de loi constitutionnelle n'avait pas pour unique objet la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe, M. Pierre Fauchon a estimé que rien ne justifiait le rejet de tout amendement. Il s'est déclaré favorable à une modification de l'article 88-4 consistant à permettre aux assemblées parlementaires de contraindre le Gouvernement à leur soumettre tout document européen afin de prendre position au moyen d'une résolution.

M. Christian Cointat a souhaité savoir ce que deviendraient les dispositions des articles 2 et 4 du projet de loi constitutionnelle si le traité établissant une Constitution pour l'Europe n'entrait pas en vigueur. Tout en comprenant leur motivation, il s'est déclaré hostile à ces dispositions ayant pour objet de rendre obligatoire l'adoption par la voie référendaire de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion de nouveaux Etats à l'Union européenne. Il a souligné que ces Etats y verraient l'expression d'une méfiance injustifiée à leur endroit. Aussi a-t-il espéré que ces dispositions revêtent un caractère transitoire et soient un jour abrogées. Par ailleurs, il s'est demandé s'il n'eût pas été préférable de préciser dans la Constitution les rôles respectifs des délégations pour l'Union européenne et des commissions permanentes des deux assemblées en matière européenne.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné qu'il conviendrait de prêter la plus grande attention à la réforme du règlement du Sénat, dans la mesure où elle pourrait conduire ce dernier à être engagé par l'un de ses organes.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a observé que l'obligation d'organiser un référendum sur tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne ne risquait pas de placer le Président de la République en porte à faux puisque la négociation, la signature et la ratification des traités relevaient de ses pouvoirs discrétionnaires en application de l'article 52 de la Constitution. Il a constaté que les dispositions proposées étaient destinées à éviter toute interférence entre la question de la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe et celle de l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne. Il n'a pas exclu que ces dispositions puissent, à terme, n'avoir plus de raison d'être. Enfin, il a réaffirmé que l'adaptation de la Constitution aux spécificités du droit européen nécessiterait une révision globale, mais s'avérait prématurée en l'absence de consensus sur les mesures à prendre.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que le nombre des commissions permanentes était fixé par la Constitution et que les parlementaires pouvaient à la fois être membres de l'une d'entre elles et de la délégation pour l'Union européenne de leur assemblée. Il a estimé que l'articulation entre la délégation pour l'Union européenne et la commission des lois du Sénat par exemple, déjà excellente, pouvait encore être améliorée sans qu'il faille réviser la Constitution.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a déclaré que le groupe communiste républicain et citoyen voterait contre le projet de loi constitutionnelle. Elle s'est déclarée consternée de constater que la majorité sénatoriale s'apprêtait à renoncer à exercer son rôle de constituant et à adopter ce texte sans modification. Après s'être interrogée sur le devenir de l'article premier et l'utilité du maintien de l'article 88-2 de la Constitution, elle a jugé inadmissible de proposer l'inscription dans la Constitution de dispositions rendant obligatoire l'adoption par la voie référendaire de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne et, dans le même temps, de laisser entendre que ces dispositions pourraient être supprimées ultérieurement.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a fait valoir que l'adoption sans modification du projet de loi constitutionnelle ne signifiait pas le renoncement du Sénat à l'exercice de ses attributions.

Il a expliqué que l'article premier du projet de loi constitutionnelle avait pour objet de lever les obstacles juridiques à la ratification du traité relevés par le Conseil constitutionnel, afin de permettre au Président de la République d'organiser un référendum sur un projet de loi autorisant cette ratification, sans préjuger les résultats ni du scrutin français, ni des procédures de ratification engagées par les autres Etats membres de l'Union européenne. Il a expliqué que les dispositions proposées avaient vocation à être remplacées par celles de l'article 3 du projet de loi constitutionnelle en cas d'entrée en vigueur du traité et à être abrogées dans le cas contraire.

Enfin, il a jugé nécessaire de maintenir le texte proposé pour l'article 88-2 de la Constitution au motif que les actes déjà pris ou restant à prendre pour la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen devaient reposer sur une base juridique solide.

M. Jean-René Lecerf a relevé qu'un référendum était actuellement obligatoire dans l'hypothèse, prévue par l'article 89 de la Constitution, d'une révision constitutionnelle d'initiative parlementaire. Il a estimé que les dispositions proposées par le projet de loi constitutionnelle ne garantissaient pas l'organisation d'un référendum sur les prochains élargissements et s'est interrogé sur les conséquences d'une éventuelle modification des règles d'adhésion à l'Union européenne.

M. Robert Badinter a indiqué que le projet de loi constitutionnelle comportait deux volets, l'un juridiquement nécessaire à la mise en oeuvre du traité établissant une Constitution pour l'Europe, l'autre pas.

Après avoir rappelé le retard de la France en matière de transposition des directives communautaires, il a estimé que l'exercice des nouvelles prérogatives reconnues à chacune des deux assemblées pour veiller au respect du principe de subsidiarité par les institutions européennes, enserrées dans des délais très brefs, devait être confié à leurs délégations pour l'Union européenne. Il a jugé plus prudent, compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, de le prévoir expressément dans la Constitution.

Il a considéré que les dispositions du projet de loi constitutionnelle rendant obligatoire l'adoption par la voie référendaire de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne n'étaient en revanche ni nécessaires ni cohérentes. Il a estimé qu'elles auraient l'effet inverse de celui recherché en liant, au lieu de dissocier, la question immédiate de la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe et celle, bien plus lointaine, de l'adhésion de la Turquie.

Il a dénoncé l'absence de débat parlementaire préalable à l'organisation d'un référendum sur un projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne et a estimé qu'en instituant une relation directe entre le Président de la République et le peuple, le projet de loi constitutionnelle risquait de provoquer des crises institutionnelles majeures.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que le garde des sceaux, ministre de la justice, avait fait valoir, lors de son audition devant la commission des lois, d'une part, que le Président de la République n'aurait pas la possibilité de renoncer à organiser le scrutin et de faire adopter le projet de loi par le Parlement, contrairement à la procédure prévue par l'article 11 de la Constitution, d'autre part, que les débats prévus à l'article 11 et à l'article 72-4 de la loi fondamentale constituaient le corollaire du pouvoir reconnu au Gouvernement de demander la consultation des électeurs.

M. Patrice Gélard, rapporteur, et M. Jean-Jacques Hyest, président, ont souligné qu'en transformant en une obligation la faculté actuellement offerte au Président de la République d'organiser un référendum, les dispositions proposées éviteraient l'organisation de plébiscites, puisque la responsabilité personnelle du Président de la République ne serait en aucun cas engagée.

M. Robert Badinter a dénoncé la suppression des pouvoirs du Parlement en matière de ratification des traités.

M. Bernard Frimat a déploré que le projet de loi constitutionnelle soit rendu encore plus complexe par l'insertion de dispositions transitoires et de dispositions permanentes, au demeurant difficiles à identifier. Il a estimé que les délégations parlementaires pour l'Union européenne devraient jouer un rôle majeur dans la mise en oeuvre des nouvelles prérogatives reconnues aux assemblées pour veiller au respect du principe de subsidiarité par les institutions de l'Union européenne, en raison de l'extrême brièveté des délais prévus par le traité. Il s'est interrogé sur les difficultés pouvant naître de l'impossibilité d'inscrire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, ou du Sénat, dans les délais requis, une proposition de résolution. Enfin, il s'est déclaré hostile aux dispositions du projet de loi constitutionnelle rendant obligatoire l'adoption par la voie référendaire de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne.

M. Hugues Portelli a estimé qu'il eût été plus simple et moins risqué, compte tenu de la difficulté d'obtenir la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés au Congrès, de soumettre simultanément au référendum le projet de loi constitutionnelle et la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Il a fait observer que l'article 11 de la Constitution garantissait un débat parlementaire préalable à un référendum sur un projet de loi autorisant la ratification d'un traité, mais non l'organisation d'un tel scrutin, tandis que le projet de loi constitutionnelle rendait obligatoire l'adoption par la voie référendaire de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne, mais non la tenue d'un débat parlementaire. Il a ajouté que la France constituait le seul Etat où, seul, le chef de l'Etat pouvait décider d'organiser un référendum.

Il a jugé nécessaire d'adapter la Constitution française à la spécificité du droit européen par rapport aux règles classiques du droit international public, citant en exemple les réformes opérées en Pologne et en Finlande.

Rappelant que le principe de subsidiarité n'était pas un principe juridique, mais un principe politique, donc difficilement applicable, il a jugé nécessaire de s'interroger sur la répartition des tâches entre les Etats membres et l'Union européenne pour l'exercice des compétences partagées, avant de déterminer la procédure d'adoption des résolutions portant avis motivé contre un projet d'acte législatif européen ou recours contre un acte législatif européen.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a observé que les parlements nationaux jouaient un rôle plus actif dans la construction européenne dans les Etats de tradition bicamérale.

Mme Alima Boumediene-Thiery a dénoncé les confusions et contradictions entourant la révision constitutionnelle. Elle a ainsi jugé surprenant, en premier lieu, que le Sénat renonce à exercer son pouvoir constituant au moment où de nouvelles prérogatives lui étaient accordées, en deuxième lieu, que la Constitution puisse être révisée à deux reprises, d'abord pour permettre l'organisation d'un référendum, ensuite pour tirer les conséquences d'un vote négatif, en dernier lieu, que la question de la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe et celle de l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne soient liées au prétexte de les dissocier. Enfin, elle a jugé nécessaire de consacrer dans la Constitution les délégations parlementaires pour l'Union européenne, afin de leur confier un rôle important dans la mise en oeuvre des nouvelles prérogatives reconnues aux assemblées pour le contrôle du respect du principe de subsidiarité par les institutions de l'Union européenne.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné qu'il n'avait pas été nécessaire de réviser la Constitution pour confier aux délégations pour l'Union européenne un rôle essentiel dans l'application de l'article 88-4. Il s'est engagé à ce que la réforme du règlement du Sénat confie d'importantes responsabilités à la délégation dans la mise en oeuvre des nouvelles prérogatives reconnues aux assemblées par le traité établissant une Constitution pour l'Europe.

M. Charles Guené a déclaré que les dispositions du projet de loi constitutionnelle rendant obligatoire l'adoption par la voie référendaire de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne répondaient à une demande des Français. Il a jugé que la précision selon laquelle le projet est soumis au référendum par le Président de la République n'était pas indispensable en raison du caractère obligatoire du scrutin.

M. Nicolas Alfonsi a souhaité connaître les raisons pour lesquelles l'autorisation de ratifier les traités d'adhésion à l'Union européenne de la Roumaine, de la Bulgarie et de la Croatie pourrait ne pas être soumise au référendum.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que cette dérogation était motivée par la volonté de ne pas troubler le cours des négociations d'adhésion déjà engagées avec ces Etats.

M. Christian Cointat a observé que la Bulgarie risquait, pour des raisons gouvernementales, de ne pas pouvoir participer à ces négociations.

M. Robert Badinter a souligné que la question de la procédure de ratification par la France d'un traité d'adhésion à l'Union européenne était distincte de celle des négociations préalables à cette adhésion. Il a réaffirmé son souhait que la Constitution charge la délégation pour l'Union européenne du suivi, de l'évaluation et du contrôle des affaires européennes, sous peine d'exposer la réforme des règlements des assemblées à la censure du Conseil constitutionnel.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé, d'une part, qu'il était possible de renforcer le rôle de la délégation pour l'Union européenne sans réviser la Constitution, d'autre part, que les commissions permanentes, loin de se désinvestir, devaient conserver un rôle dans le suivi, l'évaluation et le contrôle des affaires européennes.

M. Hugues Portelli a lui aussi estimé que la délégation ne pouvait jouer un rôle exclusif en la matière.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que la répartition des compétences entre la délégation pour l'Union européenne, les commissions permanentes et la séance plénière devrait être graduée en fonction de l'importance des conséquences juridiques des actes engageant le Sénat.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que la consécration constitutionnelle des délégations pour l'Union européenne risquait de conduire à des demandes analogues des autres délégations parlementaires. Il a mis en exergue la cohérence du projet de loi constitutionnelle, en expliquant qu'il avait pour objet de lever l'ensemble des obstacles à la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe. Enfin, il a indiqué que l'adaptation de la Constitution à la construction d'une Union européenne revêtant de plus en plus les attributs d'un Etat fédéral nécessitait une réflexion globale dépassant l'objet du projet de loi constitutionnelle.

M. François Zocchetto a déclaré que l'on ne pouvait rejeter tout amendement au projet de loi constitutionnelle avant que le débat en séance plénière n'ait eu lieu. Il a estimé que les dispositions rendant obligatoire l'adoption par la voie référendaire de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne n'emportaient pas la conviction. Enfin, il a souhaité la mise en place d'un dispositif de veille parlementaire en matière européenne reposant sur la délégation pour l'Union européenne. Il a indiqué qu'en conséquence, les membres du groupe UC-UDF s'abstiendraient lors de la mise aux voix du rapport.

M. Christian Cointat a indiqué qu'il approuvait le projet de loi constitutionnelle, mais s'opposait aux dispositions de ses articles 2 et 4.

M. Bernard Frimat a indiqué que les membres du groupe socialiste ne prendraient pas part au vote lors de la mise aux voix du rapport.

La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption du projet de loi constitutionnelle sans modification.

Mercredi 9 février 2005 : MISSION D'INFORMATION DE LA COMMISSION DES LOIS SUR LA NOUVELLE GÉNÉRATION DE DOCUMENTS D'IDENTITÉ ET LA FRAUDE DOCUMENTAIRE

- Présidence de M. Nicolas Alfonsi, président d'âge.

Constitution du Bureau

La mission a tout d'abord procédé à l'élection de son président.

M. Charles Guené a été désigné président.

Présidence de M. Charles Guené, président.

La mission a ensuite complété son bureau, qui est ainsi constitué :

Président : M. Charles Guené

Vice-présidents : MM. Nicolas Alfonsi, Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Alex Türk, Richard Yung

Secrétaires : Mme Alima Boumediene-Thiery, M. Philippe Goujon

Rapporteur : M. Jean-René Lecerf

Après que M. Jean-René Lecerf, rapporteur, eut rappelé l'objet de la mission et présenté quelques axes de réflexion, la mission a procédé à un échange de vues auquel ont participé Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Christian Cointat, Charles Guené, président, Jean-René Lecerf, rapporteur, Alex Türk et Richard Yung, sur le champ et l'organisation de ses travaux. Ils ont en particulier attiré l'attention sur les conditions de délivrance des documents d'identité par les consulats et le développement, par le ministère de l'intérieur, du projet d'Identité nationale électronique sécurisée.

Mercredi 9 février 2005 : MISSION D'INFORMATION DE LA COMMISSION DES LOIS SUR LES PROCÉDURES ACCÉLÉRÉES DE JUGEMENT EN MATIÈRE PÉNALE

- Présidence de M. Patrice Gélard, président d'âge.

Constitution du Bureau

La mission a tout d'abord procédé à l'élection de son président.

M. Laurent Béteille a été désigné président.

Présidence de M. Laurent Béteille, président.

La mission a ensuite complété son Bureau, qui est ainsi constitué :

Président : M. Laurent Béteille

Vice-présidents : Mme Nicole Borvo, MM. Georges Othily et Simon Sutour

Secrétaires : MM. Pierre-Yves Collombat et Bernard Saugey

Rapporteur : M. François Zocchetto

Puis la mission a procédé à un échange de vues auquel ont participé, outre le rapporteur et le président, MM. Simon Sutour, Pierre-Yves Collombat, Patrice Gélard, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat,sur le champ et l'organisation de ses travaux.

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