Mercredi 27 mai 2009
- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -Engagement national pour l'environnement - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a commencé l'examen du rapport sur le projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement.
M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que la discussion qui s'engage se déroulera selon la nouvelle procédure législative issue de la révision constitutionnelle de juillet 2008 dans laquelle les travaux de la commission prennent un relief particulier. Les amendements des rapporteurs, des membres de la commission et, au-delà, de tous les membres du Sénat seront donc examinés en présence du Gouvernement et le texte adopté par la commission publié avant le 14 juillet pour un examen en séance publique envisagé en septembre prochain. Compte tenu de l'importance du projet de loi, le Bureau de la commission a décidé que son examen sera réparti sur plusieurs semaines, ce qui induit plusieurs délais limites de dépôt des amendements en commission. Il en a informé également la Conférence des présidents, qui, à la demande du président M. Michel Mercier, et pour tenir compte du pont de l'Ascension, a fixé le délai de dépôt en commission des amendements au titre I au mardi 26 mai.
Il a rappelé que le titre I, examiné ce jour, consacré au bâtiment et à l'urbanisme, était rapporté par M. Dominique Braye, les titres II, III et IV, consacrés aux transports, à l'énergie et à la biodiversité, respectivement rapportés par MM. Louis Nègre et Bruno Sido seraient examinés le 10 juin prochain et, enfin, les titres V, VI et VII, consacrés aux risques, à la santé, aux déchets et à la gouvernance, rapportés respectivement par MM. Louis Nègre, Dominique Braye et Daniel Dubois seraient examinés le 8 juillet.
M. Jean-Paul Emorine, président, a par ailleurs précisé que M. Bruno Sido, en tant que rapporteur du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, coordonnait l'examen du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, avant d'indiquer que sur le titre I comprenant 15 articles, 288 amendements avaient été déposés dont 47 par le rapporteur.
Il a ajouté que le ministre avait la possibilité, tout au long de cette réunion, de prendre la parole pour exprimer son point de vue ou éclairer les débats sur un point particulier, sans être formellement sollicité pour émettre un avis sur les amendements examinés.
M. Bruno Sido, rapporteur, s'est félicité que les nombreuses auditions réalisées par la commission, d'une part, et par les quatre rapporteurs, dans le cadre du groupe de suivi du Grenelle de l'environnement, d'autre part, aient permis de constater que l'ensemble des acteurs ayant participé au processus du Grenelle, qu'il s'agisse des collectivités locales, des représentants du monde de l'entreprise, des syndicats, des représentants de l'administration ou encore des associations de défense de l'environnement, étaient parvenus à réaliser des compromis dans un esprit de responsabilité et de pragmatisme.
Ces acteurs sont désormais d'accord sur deux points fondamentaux : d'une part, le défi environnemental nécessite de prendre rapidement des mesures fortes ; d'autre part, l'environnement, l'économie et le social sont les trois piliers indissociables du développement durable et les actions en faveur de l'environnement ne doivent pas se traduire par un affaiblissement des deux autres piliers et négliger les réalités économiques et sociales.
M. Bruno Sido, rapporteur, a jugé indispensable de prendre un engagement national fort pour l'environnement, tout en veillant au respect de l'équilibre global de notre modèle de développement afin de ne pas mettre en contradiction l'efficacité économique, la justice sociale et la soutenabilité environnementale. Il s'est déclaré optimiste, considérant que non seulement l'élévation des exigences environnementales n'était pas un obstacle à la compétitivité et à la croissance, mais que cela pouvait même devenir l'un de ses principaux moteurs. En quelques années, il s'est opéré une rupture profonde de la demande aussi bien au niveau national qu'international, aussi bien parmi les consommateurs que parmi les entreprises ou les acheteurs publics. Les besoins en biens et en services compatibles avec la préservation de l'environnement connaissent ainsi une croissance exponentielle en France et dans tous les pays développés. La croissance verte n'est donc pas qu'un slogan marketing, mais constitue l'avenir de notre modèle de croissance : les dépenses de protection de l'environnement en France s'établissent à plus de 41 milliards d'euros en 2007 ; le volume de « l'emploi environnemental », à la fois public ou privé, s'élève à environ 400 000 personnes. Pour l'avenir, l'étude d'impact réalisée en octobre 2008 par le Boston consulting group pour le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) estime que les mesures du Grenelle permettront, à l'horizon 2020, de créer 535 000 emplois, de générer 440 milliards d'euros d'investissements et d'impacter la croissance annuelle à hauteur de 0,8 point de PIB.
M. Bruno Sido, rapporteur, a toutefois mis en garde contre un optimisme béat, en évoquant l'image du passager clandestin. Si l'engagement national pour l'environnement nécessite des investissements représentant une dépense immédiate, il ne faut pas que certains acteurs s'exonèrent de l'effort commun en reportant la charge de l'adaptation sur d'autres, un tel comportement faisant peser un risque de distorsion de la concurrence porteur d'un dumping environnemental. Afin de concilier réalisme économique et engagement en faveur de l'environnement, il faut s'engager dans une régulation de la concurrence.
Ce sujet doit être pleinement pris en compte au sein de l'Union européenne, dans le cadre du marché unique, notamment à travers la question des ajustements aux frontières. S'il y a de grand espoirs de parvenir à un accord international contraignant dans le cadre de l'après Kyoto en particulier pour les Etats-Unis, la Chine, l'Inde et les autres puissances émergentes, il faut, en cas d'échec, instaurer un mécanisme d'inclusion des importations de carbones (MIIC), la Commission européenne ayant d'ailleurs reconnu l'efficacité d'un tel dispositif pour neutraliser les effets de distorsion imputable aux importations, tout comme le Président de la République qui s'est prononcé en faveur de cette taxation du carbone « importé ».
M. Bruno Sido, rapporteur, a fait valoir que le traitement de ces questions était indissociable des ambitions du Grenelle sans quoi celles-ci pourraient se heurter à des réalités économiques adverses. Le pragmatisme doit présider dans la détermination des objectifs, afin de se donner les moyens d'être à la hauteur des ambitions affichées.
Enfin, il a tenu à rappeler l'originalité du processus d'élaboration du projet de loi portant engagement national pour l'environnement : la phase participative initiée à l'été 2007 a abouti à la formulation de 265 engagements fin 2007 ; la phase des comités opérationnels a permis, à la fin du premier semestre 2008, de définir des pistes concrètes pour traduire ces engagements ; la phase de la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, commencée à l'automne, tend à afficher solennellement les objectifs de l'Etat ; enfin, l'examen de ce texte constitue la phase proprement normative du processus du Grenelle, dans laquelle le Parlement retrouve le premier rôle puisqu'il lui revient la responsabilité d'arbitrer en tant que détenteur de la légitimité démocratique.
Intervenant pour présenter l'économie du titre I du projet de loi, M. Dominique Braye , rapporteur, a tout d'abord estimé que les conditions d'examen du texte par la commission étaient loin d'être optimales, considérant que les délais d'examen des amendements par le rapporteur avaient été beaucoup trop courts ; d'autre part, rappelant que les articles du projet de loi étaient parfois très longs et d'une grande complexité, il a jugé indispensable la mise en place d'une numérotation simple des alinéas afin de faciliter la rédaction des amendements par les commissaires et a vivement regretté que le Sénat n'ait pas encore adopté cette pratique, mise en oeuvre par l'Assemblée nationale depuis plusieurs années, pour la plus grande satisfaction des députés.
M. Jean-Paul Emorine, président, a également reconnu l'intérêt d'une telle méthode pour améliorer les conditions d'examen des textes par les commissions au moment où celles-ci voient leurs pouvoirs renforcés en application de la révision constitutionnelle.
Puis M. Dominique Braye, rapporteur, évoquant brièvement les principales dispositions de cette partie, a souligné que les trois premiers articles du chapitre consacré au bâtiment visent à améliorer la performance énergétique de ceux-ci, conformément aux objectifs fixés par le chapitre premier du projet de loi « Grenelle I ».
L'article premier renforce l'application de la réglementation thermique et acoustique dans les bâtiments neufs et existants, et institue une obligation de réaliser dans les cinq ans un diagnostic de performance énergétique (DPE) dans tous les bâtiments équipés d'une installation collective de chauffage.
L'article 2 institue une obligation de réaliser des travaux d'amélioration de la performance énergétique dans tous les bâtiments à usage tertiaire existants, dans un délai de huit ans à compter du 1er janvier 2012.
L'article 3 oblige, d'une part, toutes les copropriétés qui auront réalisé un DPE à mettre à l'ordre du jour de leur assemblée générale la question d'un contrat de performance énergétique et, d'autre part, classe les travaux d'économie d'énergie ou de réduction des gaz à effet de serre (GES) dans la catégorie des travaux pouvant être adoptés à la majorité simple des copropriétaires.
Sur le chapitre « urbanisme », l'essentiel du projet de loi porte sur la réforme des documents de planification et d'aménagement.
L'article 5 réforme le dispositif des directives territoriales d'aménagement, qui deviennent des directives territoriales d'aménagement et de développement durable (DTADD) et cessent d'être opposables aux documents d'urbanisme inférieurs en particulier les schémas de cohérence territoriale (SCOT), ce qui devrait faciliter leur élaboration.
L'article 9 renforce les SCOT en leur assignant des objectifs environnementaux nouveaux, en particulier dans le domaine de la consommation d'espace et des continuités écologiques. Il renforce aussi leur caractère prescriptif, en les dotant d'outils grâce auxquels ils pourront conditionner l'ouverture à l'urbanisation ou imposer des normes minimales de densité urbaine en fonction de la présence d'équipements de transport. Enfin, il étend le rôle du préfet en lui permettant, d'une part, de contrôler plus activement la pertinence des périmètres des SCOT et, d'autre part, en élargissant l'éventail des motifs l'autorisant à s'opposer à leur entrée en vigueur.
L'article 10 assigne également aux plans locaux d'urbanisme (PLU) des objectifs environnementaux renforcés et les dote de moyens adaptés pour les réaliser, par exemple en rendant possible l'imposition d'une densité minimale de constructions dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés. Comme pour les SCOT, le contrôle préfectoral des PLU est réformé afin d'intégrer la prise en compte du respect des continuités écologiques ou des projets d'intérêt général (PIG). L'article 10 affirme enfin le principe de l'élaboration intercommunale des PLU, ce qui revêt avant tout une portée symbolique, puisque la compétence « PLU » reste de plein droit aux communes, qui sont libres de la déléguer ou non. Il prévoit notamment qu'en cas d'élaboration intercommunale, le PLU couvrirait l'intégralité du territoire intercommunal et tiendrait lieu de programme local de l'habitat et de plan de déplacements urbains.
Outre la réforme du triptyque DTA / SCOT / PLU, l'article 4 du projet de loi rend les règles relatives à l'aspect extérieur des bâtiments inopposables aux demandes d'installation de matériaux renouvelables ou de systèmes individuels de production d'énergie renouvelable, en dehors de secteurs protégés ; l'article 6 intègre la prise en compte des objectifs environnementaux dans les principes généraux du droit de l'urbanisme ; l'article 8 revoit les conditions de l'évaluation environnementale de certains PLU ; l'article 11 autorise le dépassement des règles de densité pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable.
M. Dominique Braye, rapporteur, a ainsi estimé que ce texte contenait des avancées qui méritaient d'être saluées. Sans bouleverser le droit de l'urbanisme, il renforce de manière significative les outils de planification de l'usage de l'espace déjà existants tout en les adaptant de manière pragmatique aux enjeux environnementaux du Grenelle, en particulier dans le domaine de la consommation d'espace et d'énergie et dans celui de la prise en compte de la biodiversité.
Il a ensuite présenté les modifications qu'il proposait en soulignant qu'elles s'inscrivaient pleinement dans la continuité de ces objectifs :
- sur la question de la performance énergétique des bâtiments, il proposera que l'ADEME collecte les DPE non seulement à des fins statistiques, mais aussi pour les évaluer et les améliorer. Un autre amendement rend obligatoire l'affichage de la performance énergétique des biens immobiliers dans les annonces de vente ou de location ;
- s'agissant des SCOT, qui ne couvrent que 10 % du territoire alors même qu'ils sont considérés comme un outil pertinent pour définir les conditions d'occupation de l'espace dans les zones urbaines, périurbaines et même rurales, il a proposé de renforcer les incitations pour les communes à entrer dans un SCOT en modifiant la portée de la règle dite de l'urbanisation limitée prévue par l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme.
Ayant rappelé que le Gouvernement s'était engagé, lors de l'examen du dernier projet de loi de finances, à mettre en place un dispositif d'aide financière pour la création des SCOT, il a indiqué qu'il proposerait à la Haute assemblée d'introduire elle-même les dispositions nécessaires lors de l'examen du projet de loi en séance publique si les mesures promises n'étaient pas présentées par le Gouvernement.
M. Dominique Braye, rapporteur, a ensuite plaidé, au-delà de leur généralisation sur les territoires à enjeux, pour une plus grande efficacité des SCOT en clarifiant leurs relations avec les autres documents d'aménagement et de planification territoriale. D'une part, les SCOT doivent mieux encadrer les documents d'urbanisme inférieurs et être plus précis, afin que leurs orientations soient mieux prises en compte dans les PLU, les plans de déplacement urbain (PDU) et les plans locaux de l'habitat (PLH). Il a à cet égard indiqué qu'il ferait plusieurs propositions allant dans le sens d'une cohérence renforcée entre les SCOT et les documents qui sont censés leur être compatibles, comme par exemple pour associer systématiquement la personne publique en charge de la gestion des SCOT à l'élaboration des PDU et des PLH, ou bien encore pour combler le vide juridique relatif aux conditions de mise en compatibilité des PLH et des PDU avec un SCOT.
Mais il faut veiller également à ce que les SCOT restent uniquement des documents d'orientation sans empiéter sur le domaine propre des PLU. Il sera proposé de supprimer les dispositions qui tendent à faire des SCOT des « super PLU », notamment lorsqu'ils prétendent réglementer les formes urbaines.
En ce qui concerne les PLU, il a fait valoir que si les PLU intercommunaux constituaient le bon niveau de gouvernance pour mettre en cohérence les politiques d'urbanisme, d'habitat et de transport, le pragmatisme oblige à constater que toutes les communes n'étaient pas encore prêtes à s'engager dans cette voie. C'est pourquoi, pour éviter toute mesure contre-productive, il faut créer les conditions d'un dialogue étroit et d'une confiance solide entre les communes et la communauté chargée de la maîtrise d'ouvrage des PLU afin d'inciter à l'élaboration de PLU intercommunaux.
En conséquence, il a proposé qu'une communauté, lorsque celle-ci est compétente, puisse élaborer un PLU unique pour tout son territoire, celui-ci pouvant néanmoins être décliné en plusieurs plans de secteurs correspondant chacun au territoire d'une ou plusieurs communes. Chaque plan de secteur serait ainsi élaboré en liaison étroite entre la communauté responsable de la maîtrise d'ouvrage et les communes concernées qui pourront contrôler la définition d'un droit des sols auquel elles sont très attachées. Tous les plans de secteur partageront le même plan d'aménagement et de développement durable, qui définira le projet urbain de la communauté. En outre, en cas de rejet du projet de PLU par les communes consultées, celui-ci ne pourra être adopté qu'en cas de majorité renforcée des membres de la communauté, une telle solution constituant un bon compromis entre la prise en compte de l'intérêt général communautaire et les intérêts particuliers de chaque commune.
Enfin, M. Dominique Braye, rapporteur, a évoqué deux sujets ayant particulièrement suscité des débats lors des auditions de la commission, à savoir le champ des ordonnances prévues à l'article 13 et la suppression, à l'article 14, de l'avis conforme de l'Architecte des bâtiments de France (ABF) pour les autorisations de travaux dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP).
Sur la question des ordonnances, il a rappelé que le ministre d'Etat avait pris l'engagement d'éclairer la commission avant le vote sur leur portée exacte et de définir une méthode permettant d'associer le Parlement à leur élaboration. Un groupe de travail « permanent » regroupant l'ensemble des professionnels concernés sera installé, tandis qu'un groupe « miroir », constitué à parité de sénateurs et députés, sera régulièrement tenu informé de l'avancement des travaux et veillera au respect de l'habilitation législative. Toutefois, s'agissant du contenu des ordonnances, il a fait valoir que le champ de cette habilitation était trop large. Ainsi, la réforme des taxes d'urbanisme ou des procédures contentieuses en matière d'urbanisme touche le noyau dur des compétences du Parlement et, dans la mesure où son adoption ne présente pas un caractère d'urgence manifeste, elle doit suivre la procédure législative ordinaire. C'est pourquoi il a proposé de retirer ces éléments ainsi que celui relatif aux évaluations environnementales pour lesquelles aucune précision ne lui a été apportée.
Enfin, il s'est déclaré convaincu, après de nombreuses auditions, de l'intérêt du maintien de l'avis conforme de l'ABF pour la préservation du patrimoine communal, en dépit de quelques réels dysfonctionnements. Le maintien de ce dispositif sera donc proposé, assorti d'une réforme de la procédure d'appel sur ces avis qui donnerait au préfet de département le dernier mot.
Un large débat s'est ensuite instauré.
M. Hervé Maurey a indiqué que si le groupe de l'Union centriste soutenait ce projet de loi ainsi que la démarche participative du Grenelle qui l'a initié, il manifestait toutefois de fortes inquiétudes concernant son impact sur les petites communes et l'avenir de la ruralité. Les communes sont soumises à des contraintes environnementales de plus en plus lourdes alors qu'aucun moyen supplémentaire n'est déployé par l'Etat pour faire face à ces charges nouvelles. En outre, s'il convient d'être économe dans la consommation de l'espace, il faut se garder de tout excès qui conduirait à geler le développement de l'espace rural et renforcer celui des zones déjà fortement urbanisées. La ruralité n'est pas qu'un simple ensemble de beaux paysages mais constitue un lieu de vie à part entière dans lequel l'activité économique ou culturelle doit être développée. Il a enfin indiqué que le groupe de l'Union centriste avait déposé une soixantaine d'amendement sur le titre I du projet de loi.
M. Daniel Raoul a regretté le manque de cohérence dans la fixation du calendrier d'examen des textes du Grenelle, puisque le Sénat commence l'examen du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, alors que le projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement n'est toujours pas adopté. Cela pose un problème de cohérence entre ces deux textes, le risque étant de voir adopter des dispositions contradictoires à l'occasion des différentes lectures dans les deux assemblées. Il a ensuite rappelé que le groupe socialiste avait voté le projet de loi de programmation de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, assorti de l'engagement du Gouvernement d'enrichir le projet de loi portant engagement national pour l'environnement sur plusieurs thèmes, ce qui devra être vérifié. Evoquant l'intitulé du projet de loi, il l'a jugé trop restrictif. En effet, l'engagement national ne concerne pas seulement l'environnement mais l'homme au sens large qui doit être replacé au centre du développement durable. Enfin, il a considéré qu'il ne fallait pas se fixer des exigences irréalistes en matière d'environnement afin d'éviter des effets contre-productifs tant dans le domaine social qu'économique, et il a appelé également à une régulation de la concurrence.
M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que le projet de loi de programmation dit « Grenelle I » devait être définitivement adopté par le Parlement avant fin juillet, permettant ainsi un examen en toute connaissance de cause du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, à compter de septembre prochain. Quant à l'intitulé du projet de loi, il pourra être discuté en commission, étant entendu que la place de l'« homme » dans l'environnement est essentielle et qu'il ne faut pas défendre une conception environnementaliste déconnectée des activités humaines.
M. Michel Houel, tout en se déclarant très favorable au maintien de l'avis conforme des architectes des bâtiments de France dans les ZPPAUP, a souhaité que ces architectes acceptent l'installation de panneaux solaires et plus généralement d'équipements utilisant des énergies propres dans ces zones.
M. Thierry Repentin, après avoir salué l'initiative du président de la commission d'associer les membres du groupe de suivi du Grenelle de l'environnement aux auditions menées par les rapporteurs, a regretté que les contraintes d'agenda aient rendu difficile leur participation effective. Il a en outre déploré de n'avoir pu disposer, avant la réunion de la commission, que d'une liasse d'amendements classée par ordre de dépôt. Il a indiqué qu'environ 240 amendements avaient été déposés par le groupe socialiste sur le titre I du projet de loi, mais que d'autres seraient déposés lors de l'examen en séance publique, compte tenu des réflexions en cours des organismes auditionnés. Il a ensuite constaté que le volet financier du Grenelle de l'environnement était absent des deux projets de loi de programmation et d'engagement national pour l'environnement. En outre, il a rappelé que le Gouvernement avait repoussé de très nombreux amendements présentés lors de l'examen des projets de loi de mobilisation pour le logement et de développement et modernisation des services touristiques, et s'était engagé à ce qu'il en soit débattu lors de la discussion de ce projet de loi.
M. Didier Guillaume, après avoir déploré que pratiquement 80 % des amendements adoptés lors de l'examen en séance publique du projet de loi portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires soient d'origine gouvernementale, a souhaité que l'examen du projet de loi portant engagement national pour l'environnement traduise mieux le rôle renforcé des commissions. Soulignant que l'opposition avait accordé sa confiance au Gouvernement lors de l'examen du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, il a insisté pour que les trois piliers du développement durable soient effectivement pris en compte. Il a considéré que les SCOT ne devaient fixer que des orientations et des objectifs en matière de développement. Il s'est déclaré en faveur du maintien de l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France dans les ZPPAUP. Enfin, il a plaidé pour que le développement des agglomérations ne se fasse pas au détriment de celui des zones rurales afin d'éviter la désertification de certaines parties du territoire.
Après avoir exprimé sa crainte que le texte adopté par la commission soit trop complexe pour être compris et mis en oeuvre par nos concitoyens, M. François Fortassin a défendu l'idée de plans locaux d'urbanisme intercommunaux tout en mettant en garde contre les risques de conflit d'intérêt pour les maires concernés.
Apportant son soutien aux interventions des membres du groupe socialiste, Mme Évelyne Didier a indiqué que ce projet de loi s'inscrivait dans une politique globale décidée par le Président de la République. Compte tenu des contraintes liées au traité de Lisbonne, elle a ensuite appelé les membres de la commission à faire collectivement pression auprès des instances de l'Union européenne pour éviter tout risque de dumping social, fiscal ou environnemental entre Etats membres.
M. Gérard Bailly, rappelant l'état dramatique des finances de l'Etat et des collectivités territoriales, a mis en garde ses collègues contre tout nouvel alourdissement des obligations dans le domaine environnemental et il a, en conséquence, indiqué qu'il ne souhaitait pas voter les articles relatifs à l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments.
M. Jacques Muller, rappelant l'urgence d'agir avec pragmatisme pour préserver l'environnement, a indiqué que la législation actuelle dans les ZPPAUP était justifiée mais regretté la trop grande hétérogénéité des avis émanant des architectes, selon les projets et les zones géographiques concernés.
M. Bruno Retailleau, apportant son soutien au rapporteur sur la question des architectes des bâtiments de France, a souhaité une réforme de leur statut afin de créer une ligne hiérarchique claire au sein de ce service. Concernant l'article 10 du projet de loi relatif au PLU dont il a dénoncé « l'obscure clarté », il a souhaité que toutes les ambiguïtés soient levées lors des débats en commission puis en séance publique.
M. François Patriat a exhorté ses collègues à ne pas légiférer sans se référer à une étude d'impact approfondie des normes nouvelles envisagées. En outre, il a plaidé pour la suppression de l'avis, qu'il soit conforme ou non, des architectes des bâtiments de France dans les ZPPAUP.
M. Louis Nègre, rapporteur, constatant l'inquiétude de certains de ses collègues sur plusieurs dispositions de ce projet de loi, a estimé que le Parlement devait faire preuve d'audace et de pragmatisme. Il a souhaité conserver l'avis conforme des architectes des bâtiments de France dans les ZPPAUP, compte tenu des pressions exercées sur les maires des communes concernées pour la réalisation de certains projets.
Leur répondant, M. Dominique Braye, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :
- le projet de loi n'opère aucun transfert de compétences entre collectivités territoriales ;
- le développement des zones rurales n'est pas remis en cause et le projet de loi entend promouvoir un développement harmonieux du territoire français, quel que soit son caractère rural ou urbain ;
- l'adoption définitive du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement est hautement souhaitable avant l'examen de ce projet de loi par le Sénat ;
- s'agissant de l'avis conforme des architectes des bâtiments de France dans les ZPPAUP, les élus qui souhaitent la suppression de cet avis n'ont généralement pas de ZPPAUP dans leur commune, contrairement à ceux qui souhaitent le maintien du droit actuel ;
- une réforme du service des bâtiments de France est inéluctable afin d'instituer une hiérarchie administrative cohérente ;
- les amendements tendant à modifier les règles en matière d'urbanisme commercial ne seront examinés que lors de la dernière réunion de la commission sur l'examen du projet de loi en juillet ;
- l'économie française peut tirer partie de la croissance verte, à condition d'activer conjointement les leviers environnementaux, écologiques et sociaux et de faire preuve d'ambition et de pragmatisme. L'amélioration de la performance énergétique des bâtiments constitue indiscutablement un vecteur majeur de croissance économique à l'avenir.
Puis la commission a procédé à l'examen des amendements déposés sur le titre I du projet de loi.
Lors de l'examen de ces quatre amendements, M. Philippe Leroy a souhaité qu'une loi sur la forêt soit prochainement votée, pour donner au bois une place spécifique dans le domaine de la construction.
M. Jacques Muller a indiqué que son amendement n° 218 reprend l'engagement n° 9 des tables rondes du Grenelle de l'environnement.
M. Dominique Braye, rapporteur, a donné un avis défavorable à ces amendements en raison de l'impossibilité de définir aujourd'hui les notions d'« énergie grise » ou d' « énergie incorporée » de manière suffisamment concrète pour qu'elles puissent être intégrées aux exigences de la réglementation thermique.
M. Daniel Raoul ayant expliqué que l'amendement n° 144 permet de prendre en compte, non pas seulement l'« énergie grise » incorporée dans les bâtiments, mais également celle résultant du transport, M. Dominique Braye, rapporteur, a répondu que la notion d'« énergie grise » intégrait l'ensemble des dépenses énergétiques, y compris celles se rapportant au transport.
M. Thierry Repentin a appelé à établir une priorité s'agissant de l'obligation de fournir une attestation de prise en compte de la réglementation théorique dans les bâtiments neufs, considérant que les collectivités territoriales ne pourront pas tout réaliser en même temps.
M. Dominique Braye, rapporteur, a jugé que la priorité doit être donnée aux bâtiments les moins performants d'un point de vue énergétique.
En désaccord avec le rapporteur, M. Philippe Leroy a mis en garde contre toute charge supplémentaire pour les collectivités territoriales.
M. Daniel Raoul a insisté sur la nécessité d'une plus grande sensibilisation des administrés, à travers un effort particulier d'information dans les bâtiments publics qu'ils fréquentent.
M. Jean-Jacques Mirassou a souligné, à cet égard, la valeur emblématique des bâtiments communaux.
M. Dominique Braye, rapporteur, a souligné que les études statistiques réalisées à partir des diagnostics de performance énergétique seront disponibles sur le site Internet de l'ADEME. M. Philippe Leroy, M. Thierry Repentin et Mme Évelyne Didier sont convenus qu'une transmission dématérialisée est pleinement satisfaisante.
Mme Evelyne Didier a regretté de devoir faire appel, pour la réalisation des DPE, à des organismes privés coûteux.
M. Dominique Braye, rapporteur, a fait valoir la nécessaire indépendance des personnes réalisant les DPE, qui ne sera pas satisfaite si les organismes HLM s'en chargent eux-mêmes.
M. Thierry Repentin a fait remarquer que la possibilité de réaliser le diagnostic était ouverte aux collectivités par le projet de loi.
M. Dominique Braye, rapporteur, a répondu que les collectivités, à la différence des organismes HLM, assument elles-mêmes le coût des charges de chauffage de leurs bâtiments et n'ont donc aucune raison de minorer les DPE réalisés par leurs salariés.
La commission a adopté l'article 1er dans la rédaction issue de ses travaux.
La commission a adopté l'article 2 dans la rédaction issue de ses travaux.
M. Hervé Maurey a fait valoir que l'on ne peut pas demander toujours plus aux communes, sans leur donner des moyens nouveaux.
M. Dominique Braye, rapporteur, a considéré que l'amendement n° 71 constitue un dévoiement de l'éco-prêt à taux zéro, un dispositif réservé aux particuliers.
Puis, la commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction résultant de ses travaux.
M. Thierry Repentin a souligné la dissymétrie existant entre le propriétaire et le locataire, qui est souvent contraint d'accepter les hausses de loyers imposées par le premier. Il a dénoncé l'absence de mesure sociale dans le projet de loi.
M. Dominique Braye, rapporteur, a fait observer que la hausse des loyers, résultant des travaux d'isolation, est compensée, au moins en partie, par la réduction des charges locatives. Il faut prendre en compte le total « loyer + charges ».
M. Daniel Raoul a rappelé que le débat a déjà eu lieu lors de l'examen du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement et de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, et que Mme Christine Boutin, ministre du logement, s'est engagée à ce que des réponses législatives soient apportées lors de l'examen du projet de loi Grenelle portant engagement national pour le logement.
M. Daniel Dubois, rapporteur, approuvé par M. Dominique Braye, rapporteur, a jugé incitatif le fait que le propriétaire puisse bénéficier d'un retour sur investissement lorsqu'il engage des travaux de réhabilitation.
M. Bruno Sido, rapporteur, rejoint par M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé opportun d'introduire dans le projet de loi le total « loyer + charges » qui doit rester constant.
M. Dominique Braye, rapporteur, a appelé à ne pas prévoir de limitation de la majoration de loyer à 50 % de la réduction des charges mensuelles.
M. Daniel Raoul a souhaité que l'adoption de l'amendement n° 154 puisse servir de base à un travail plus approfondi sur le sujet d'ici l'examen du texte en séance publique.
Puis, la commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction résultant de ses travaux.
M. Thierry Repentin a souligné que l'amendement n° 158 est conforme à un accord signé dans le cadre de la mise en place de l'éco-prêt à taux zéro, à la suite du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, et qu'il correspond à un engagement du Gouvernement.
Après l'avis défavorable donné par M. Dominique Braye, rapporteur, à cet amendement, M. Daniel Raoul a estimé que le présent projet de loi ne pourra être que décevant s'il remet systématiquement en cause des engagements pris par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ou de la loi de mobilisation pour le logement.
La commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction résultant de ses travaux.
M. Thierry Repentin a estimé que l'amendement n° 162 n'est que partiellement satisfait par l'amendement n° 250 du rapporteur adopté par la commission, car il prévoit en outre que les travaux d'économies d'énergie sont assortis d'engagements de performance.
Mme Évelyne Didier s'est inquiétée de la multiplication du démarchage auprès des particuliers, s'engageant sur des promesses d'économies d'énergie que les professionnels concernés ne sont pas en mesure de tenir. Elle a appelé à la moralisation du secteur.
M. Dominique Braye, rapporteur, a estimé qu'il fallait prendre garde à ne pas nuire aux petites et moyennes entreprises, qui éprouveront des difficultés à s'engager sur des critères de performance énergétique.
M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé que les artisans sont souvent crédibles en matière de performance énergétique, tout en ne pouvant pas toujours s'engager en la matière.
La commission a alors adopté l'article 3 dans la rédaction issue de ses travaux.
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Article additionnel après l'article 3 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Dominique Braye, rapporteur |
255 |
Exclusion des travaux d'isolation par l'extérieur du calcul de la surface hors oeuvre. |
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M. Dominique Braye, rapporteur, a expliqué que son amendement n° 255 a pour objet d'éviter l'effet dissuasif de la majoration des taxes d'urbanisme assises sur la surface hors oeuvre, lorsque celle-ci se trouve accrue par des travaux d'isolation.
Puis, la commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction résultant des ses travaux, le groupe socialiste votant pour.
M. Thierry Repentin a souligné que cet amendement ne vise qu'un seul produit, le prêt social location-accession (PSLA), et relevé que l'augmentation du coût de la construction peut avoir un effet d'éviction des familles modestes. Il a précisé que le surcoût d'une construction à haute performance énergétique (HPE) est d'au moins 10 %.
En réponse à M. Dominique Braye, rapporteur, qui a souligné que, si cet amendement est adopté, seuls les logements HLM les plus coûteux pourront être vendus à leurs locataires, M. Thierry Repentin a affirmé que son amendement vise à sécuriser les accédants à la propriété.
M. Jean-Claude Merceron a souligné qu'il est urgent d'agir plus en amont en matière de précarité énergétique, au lieu de se contenter d'en financer les conséquences. M. Dominique Braye, rapporteur, lui a suggéré de déposer un amendement qui sera examiné en séance publique, afin qu'un véritable débat puisse avoir lieu sur cette question qu'il a jugé importante.
Au cours d'une seconde séance tenue l'après-midi, la commission a poursuivi, sur le rapport de M. Dominique Braye, l'examen des amendements sur le titre Ier du projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement.
Abordant la question du calendrier des travaux en séance publique Mme Évelyne Didier s'est interrogée sur la fixation de la date limite de dépôt d'amendement, estimant indispensable de disposer suffisamment tôt de cette information pour permettre aux groupes politiques de s'organiser.
M. Jean-Paul Emorine, président, a confirmé qu'une session extraordinaire aurait bien lieu en septembre et attiré l'attention du ministre d'Etat sur la nécessité de veiller à ce que l'inscription du texte en séance publique préserve un temps suffisant pour que la commission puisse examiner les amendements.
M. Daniel Raoul a considéré que, en l'absence en commission de l'auteur d'un amendement, ce dernier doit en toute logique tomber puisqu'il n'est pas défendu.
M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que, en dépit de l'absence de son auteur, l'amendement fait néanmoins l'objet d'un examen par la commission
A l'appui de son amendement, M. Jacques Muller a indiqué que les élus locaux sont trop souvent confrontés aux avis fluctuants de l'ABF selon les dossiers et les secteurs géographiques concernés. L'amendement n° 220 vise à mettre un terme à cette situation qui s'observe en matière d'installation de dispositifs de production d'énergie renouvelable sur des bâtiments classés. Il a donc estimé indispensable de limiter le pouvoir discrétionnaire de l'ABF.
M. Dominique Braye, rapporteur, a reconnu que la gouvernance de l'ABF constitue un des problèmes majeurs qui conduit souvent à des réponses variables sur le terrain pour des situations pourtant identiques. Toutefois il a fait valoir que cet amendement remet en cause toute la législation sur la protection des sites et peut conduire certains élus à commettre des abus.
M. Jacques Muller a expliqué qu'il ne souhaite nullement remettre en cause la protection des sites mais qu'il suggère seulement que l'avis de l'ABF puisse porter sur la qualité de l'intégration du projet sur le site et non interdire le projet.
M. Dominique Braye, rapporteur, a répondu que cela est déjà prévu par la législation actuelle, et que l'amendement est à cet égard satisfait.
M. Jean-Paul Emorine, président, a souhaité que l'ABF soit placé sous l'autorité hiérarchique du représentant de l'Etat dans le département afin d'instaurer un recours possible sur les avis conformes de l'ABF.
M. Jean Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a considéré que cette question est au coeur d'une contradiction. D'un coté, la qualité des sites et des bâtiments de France est un élément fondamental de l'attractivité du territoire. De l'autre coté, il faut résoudre la problématique de l'intégration d'installations utilisant les énergies renouvelables sur ces sites. Il a précisé que, à sa connaissance, le seul recours possible contre une décision de l'ABF est le ministre de la culture lui-même, ce qui justifie en effet de trouver un système intermédiaire plus équilibré.
Mme Odette Herviaux a considéré que le maire dispose bien du dernier mot après l'avis formulé par l'ABF.
Mme Évelyne Didier a considéré qu'un équilibre dans la détermination des périmètres concernés par ces installations pouvait être trouvé et qu'il convenait de travailler sur la notion de co-visibilité.
La commission a adopté l'article 4 dans la rédaction résultant de ses travaux.
M. Hervé Maurey a expliqué que cet amendement se justifie dans la mesure où la rédaction proposée est plus large que celle de l'article 5 qui mentionne uniquement le développement des communications numériques et ne vise pas les territoires ruraux.
M. Daniel Soulage a indiqué que cet amendement tend à la prise en compte des territoires ruraux, ceux-ci devant pouvoir bénéficier d'un développement économique, social et culturel comparable aux zones urbaines. Il a ainsi jugé indispensable de ne pas oublier la ruralité dans le développement, regrettant à cet égard que les communes urbaines fassent l'objet d'une attention plus importante de la part de l'Etat.
M. Jean-Paul Emorine, président, a confirmé cette analyse, reconnaissant que l'organisation de l'espace en général et des espaces ruraux en particulier constitue un des enjeux fondamentaux de ce projet de loi.
M. Didier Guillaume a considéré que s'il ne faut pas stigmatiser certains territoires par rapport à d'autres, force est de constater que les zones rurales font souvent l'objet d'une attention moins soutenue des pouvoirs publics en matière de services publics ou d'aménagement du territoire. Il a à cet égard estimé que, dans la réforme en cours des collectivités territoriales, la proposition visant à remplacer les conseillers généraux par des conseillers territoriaux signe la mort des territoires ruraux.
M. Jackie Pierre a indiqué que le SCOT est un outil important d'aménagement de l'espace ; il permet d'associer tous les élus y compris ceux des communes rurales qui sont hésitants au départ puis très vite convaincus de l'intérêt du dispositif.
M. Daniel Dubois, rapporteur, a estimé que l'amendement n° 124 ne met pas en cause les SCOT mais vise à une meilleure prise en compte de la ruralité afin que celle-ci soit considérée non pas comme un espace naturel mais comme un espace de vie à part entière. Il ne s'agit donc pas d'opposer l'urbain au rural mais plutôt de se prémunir contre un risque d'oubli de la ruralité.
Mme Christiane Hummel a fait observer que ce débat trouve des similitudes avec celui sur la parité homme/femme en politique à ses débuts : même si celle-ci apparaissait naturelle, il fallait l'accompagner de mesures spécifiques pour la faire réellement émerger. Il faut donc viser spécifiquement les territoires ruraux pour les faire exister.
M. Jean-Paul Emorine, président, a fait remarquer que la commission des affaires économiques a toujours défendu la ruralité et que le SCOT constitue un outil d'aménagement tout à fait adapté à l'espace rural.
M. Dominique Braye, rapporteur, a rassuré ses collègues en indiquant que la ruralité n'est pas oubliée dans ce projet de loi et a confirmé l'analyse selon laquelle les SCOT sont aujourd'hui un instrument privilégié pour concilier harmonieusement les zones urbaines et les territoires ruraux.
En réponse à Mme Mireille Schurch qui l'a interrogé sur les freins à la diffusion des SCOT, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a avancé les coûts financiers, en confirmant l'engagement d'une aide de l'Etat.
M. Marc Daunis a souhaité que les directives territoriales d'aménagement et de développement durable (DTADD) ne soient pas imposées aux collectivités territoriales.
M. Dominique Braye, rapporteur, a indiqué que les DTADD doivent être élaborées en « association » avec les collectivités territoriales mais que ce document demeure de la responsabilité de l'Etat. Après avoir plaidé pour l'abaissement des délais d'élaboration des DTADD, il a interrogé M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, pour savoir si certaines directives territoriales d'aménagement (DTA) ont déjà été refusées par des collectivités territoriales.
M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, a indiqué qu'à sa connaissance aucune collectivité territoriale ne s'est opposée à une DTA.
M. Marc Daunis, a souhaité toutefois a minima une consultation des collectivités territoriales sur les DTADD.
Sur son amendement n° 180, M. Jean-Claude Merceron a indiqué que la consultation des établissements publics de coopération compétents en matière d'organisation de la distribution d'énergie lors de l'élaboration des DTADD est indispensable compte tenu de l'article 17 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.
M. Dominique Braye, rapporteur, a fait part de son scepticisme sur cet amendement car il ne souhaite pas alourdir la procédure d'élaboration de ces directives.
M. Jean-Paul Emorine, président, et M. Jean Bizet ont indiqué que l'amendement accepté par la commission tendant à associer les collectivités territoriales à l'élaboration des DTADD donne satisfaction.
M. Daniel Dubois, rapporteur, a souhaité savoir si les syndicats mixtes dans le domaine du numérique seront consultés lors de la rédaction de ces directives.
M. Dominique Braye, rapporteur, a indiqué que, à ses yeux, cet amendement est inutile puisque tout transfert de compétence d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne ipso facto le droit pour ces établissements de représenter les communes.
Après les doutes émis par M. Hervé Maurey sur cette assertion, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, a indiqué qu'il apporterait une réponse sur ce point lors de la discussion en séance publique de l'article 5 du projet de loi.
M. Jean-Paul Emorine, président, a réservé l'examen de cet amendement jusqu'à la fin du titre Ier du projet de loi.
Sur son amendement n° 125, M. Daniel Soulage a craint que la quasi-absence de mentions relatives aux départements et aux communes dans ce projet de loi ne préfigure la réforme institutionnelle attendue pour l'automne prochain et qui supprimerait les départements dans leur forme actuelle tout en renforçant l'intercommunalité.
M. Dominique Braye et M. Bruno Sido, rapporteurs, l'ont assuré que ces craintes sont infondées.
M. Jean-Paul Emorine, président, a souhaité que la procédure d'élaboration des DTADD ne soit pas alourdie.
M. Marc Daunis a remarqué que les communes s'intègrent de plus en plus dans des structures intercommunales.
M. Hervé Maurey a estimé qu'il n'est pas acceptable pour l'Etat d'élaborer unilatéralement des DTADD car cela constitue un « recul démocratique » des droits des collectivités territoriales.
M. Bruno Sido, rapporteur, a déploré que l'on ne tienne pas suffisamment compte des projets interdépartementaux et interrégionaux dans le projet de loi. Il s'est en outre interrogé sur la rédaction proposée par l'article 5 pour l'article L. 113-2 du code de l'urbanisme car elle semble exclure certaines communes de la concertation qui accompagne l'élaboration d'une DTADD.
M. Dominique Braye, rapporteur, a répondu que toutes les communautés de communes exercent la compétence obligatoire d'aménagement du territoire, et que les communes membres de ces communautés ne sont pas consultées en tant que telles. Par ailleurs, il a fait observer que l'article 5 du projet de loi élargit la consultation des communes par rapport à ce que prévoit l'actuel article L. 111-1 du code de l'urbanisme.
M. Daniel Dubois, rapporteur, a réitéré ses craintes quant à l'utilisation de la notion d'« espace rural ». En outre, il convient, selon lui, de ne pas être prisonnier d'une conception de court terme en matière de politique d'aménagement du territoire car le succès d'une telle politique dépend de l'implication des élus concernés.
M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé qu'il ne faut pas confondre le régime juridique des DTADD avec celui des schémas de cohérence territoriale (SCOT).
M. Daniel Soulage a regretté que la naissance des structures intercommunales s'explique aujourd'hui essentiellement par des arguments financiers. Par surcroît, il a déploré que les conseils municipaux ne bénéficient pas d'un retour d'informations satisfaisant de la part des structures intercommunales.
M. Bruno Sido a regretté que certaines dispositions de l'article 5 du projet de loi soient redondantes.
M. Dominique Braye, rapporteur, a exposé le dilemme auquel il est constamment confronté en tant que rapporteur : la suppression des dispositions redondantes risque de susciter des craintes infondées, tandis que leur maintien alourdit le texte mais rassure les personnes et organismes concernés. Ensuite, il a indiqué que la loi ne doit pas résoudre des problèmes locaux mais viser uniquement l'intérêt général. Enfin, il a estimé que plus les structures intercommunales sont importantes et regroupent de nombreuses communes et plus leur fonctionnement est démocratique.
M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que les présidents de communautés de communes qui ont la compétence pour l'aménagement de l'espace n'ont pas ipso facto la compétence pour élaborer un SCOT.
La commission a adopté l'article 5 dans la rédaction résultant de ses travaux, le groupe socialiste votant pour.
M. Daniel Dubois, rapporteur, se déclarant favorable en règle générale aux SCOT, a déploré vivement l'utilisation de l'expression « espace rural » dans le projet de loi car il estime que le législateur doit engager une réflexion de fond sur la notion de ruralité en France. En outre, l'objectif de « diminution des obligations de déplacement », imposé aux SCOT par cet article du projet de loi, lui semble complètement inadapté pour les territoires ruraux car il fait fi des progrès technologiques du secteur automobile favorisant une diminution des rejets de CO2. La lutte contre les émissions de gaz à effet de serre n'implique pas nécessairement la limitation des déplacements véhiculés.
M. Hervé Maurey a estimé que le SCOT doit rester un document d'orientation et que les dispositions de l'article 6 ne respectent pas ce principe.
M. Dominique Braye, rapporteur, a fait valoir que l'objectif de « diminution des obligations de déplacement » prévu par les SCOT correspond précisément aux préoccupations de 80 % de la population française qui vit dans des milieux urbains.
M. Jean-Paul Emorine, président, a souhaité que le débat sur la préservation de l'espace rural n'entraîne pas une sclérose des communes rurales.
M. Bruno Sido, rapporteur, relevant la complexité des dispositifs législatifs examinés souhaite que le tableau comparatif, annexé au rapport législatif, mette clairement en exergue, par des techniques traditionnelles de typographie, les ajouts, suppressions et modifications entre le droit en vigueur et le texte du projet de loi.
M. Daniel Soulage a craint que la nouvelle définition du SCOT aboutisse à figer la répartition entre les territoires urbains et ruraux, voire accentue la désertification des campagnes françaises.
M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que le SCOT a précisément pour but de permettre un développement harmonieux entre le renouvellement et le développement urbains d'une part, et le développement de l'espace rural d'autre part.
M. Louis Nègre, rapporteur, a estimé que la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme est satisfaisante. Mettant en garde contre le fléau du mitage du paysage, il a mis en avant la nécessité d'élaborer des SCOT ambitieux et prospectifs.
M. Daniel Dubois, rapporteur, a également insisté sur le danger du mitage et d'un urbanisme non maîtrisé.
M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, a estimé que le véritable risque en matière d'urbanisme aujourd'hui est le gâchis d'espace, que l'on soit dans une zone rurale ou urbaine. Il a indiqué que la philosophie de l'article 6 est clairement d'éviter l'enclavement de l'espace rural.
M. Jean-Jacques Mirassou a jugé qu'il convient de distinguer les zones périurbaines des zones rurales classiques. Par ailleurs, il a pointé la contradiction entre, d'une part, la volonté du Gouvernement de développer les territoires ruraux et, d'autre part, les fermetures des succursales de la banque de France, des gendarmeries et des bureaux de poste dans ces territoires.
A propos de l'amendement n° 126, M. Bruno Sido, rapporteur, a fait observer qu'il serait judicieux de faire référence simultanément à la notion de développement rural et à celle de développement de l'espace rural.
M. Jean-Paul Emorine, président, a fait valoir que ces notions ne présentaient pas de portée juridique précise.
M. Jacques Muller a plaidé pour que soient inscrits dans le texte de loi des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espace, seuls à même de donner une réelle portée à la mesure.
M. Dominique Braye a précisé que le principe retenu lors du « Grenelle de l'environnement » est de réaliser des économies à l'échelle nationale en termes d'espace urbanisé, et que l'amendement n° 223 risque de figer le développement local.
Mme Évelyne Didier a indiqué que les circuits courts permettent de réaliser des économies d'énergie et de développer la production locale, en agriculture comme dans d'autres secteurs.
M. Dominique Braye a souligné le caractère relativement imprécis de la notion de circuit court.
MM. Didier Guillaume et Bruno Sido, rapporteur, ont approuvé le principe d'un développement de ces circuits courts.
M M. Daniel Soulage, Bruno Sido, rapporteur, Jean-Paul Emorine, président, et Marc Daunis ont insisté sur l'insécurité juridique qu'entraîne, au niveau local, une disposition préconisant la restauration des continuités écologiques, du fait des incertitudes quant à l'état de référence de cette restauration et à la diversité des interprétations fournies par les administrations.
Citant un exemple rencontré localement, Mme Évelyne Didier a fait observer que la restauration vise logiquement, non au retour à un état biologique originel, mais à celui précédant l'opération d'aménagement.
M. Jacques Muller a dit partager la même opinion, estimant qu'une restauration ne nécessite pas toujours d'importantes mesures.
M. Michel Bécot a attiré l'attention sur le coût éventuel d'une telle disposition.
M. Dominique Braye, rapporteur, a souligné que la restauration doit être supportable, tant socialement qu'économiquement.
M. Daniel Dubois, rapporteur, a remarqué qu'une compensation est prévue légalement.
Convenant que le retour à un état originel était illusoire, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, s'est dit prêt à travailler sur une formulation différente permettant de lever toute ambiguïté au niveau de son application.
La commission a adopté l'article 6 dans la rédaction résultant de ses travaux.
La commission a adopté l'article 7 dans la rédaction résultant de ses travaux.
La commission a adopté l'article 8 dans la rédaction résultant de ses travaux.
M. Daniel Raoul a indiqué qu'il préfère l'utilisation de l'expression « consommation optimisée de l'espace » plutôt que « limitation » ou « réduction » de la consommation d'espace.
M. Dominique Braye, rapporteur, lui a répondu qu'une telle expression peut être sujette à un contentieux important.
M. Daniel Raoul a indiqué n'être pas totalement satisfait par la référence faite à la lutte contre l'étalement urbain, jugeant que cela ne visait pas l'optimisation de l'espace.
Après les interventions de M. Dominique Braye, rapporteur, de Mme Christiane Hummel et de M. Marc Daunis, M. Jean-Paul Emorine, président, a jugé qu'un amendement déposé à la séance pourrait améliorer la rédaction du texte.
M. Daniel Dubois a souligné l'intérêt de l'amendement n° 131, relevant que le terme « rural », à la différence du terme « naturel », prend en compte les habitants.
Mme Évelyne Didier a relevé que les questions relatives au maintien de la biodiversité évoquées dans l'amendement n° 1 sont traitées dans le cadre des articles portant sur la trame verte, les schémas régionaux devant déterminer les différents espaces.
M. Daniel Dubois a indiqué que l'amendement n° 133 illustre l'inquiétude déjà exprimée à travers d'autres amendements quant à la rupture d'équilibre entre les mondes rural et urbain induite par le projet de loi. Il a exprimé sa crainte d'une limitation de la construction en milieu rural.
M. Dominique Braye, rapporteur, a relevé qu'il est nécessaire de concentrer l'habitat près des transports collectifs, afin d'améliorer les conditions de transport des habitants.
M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué comprendre les craintes des élus ruraux que la priorité donnée à l'urbanisation dans les secteurs desservis par les transports collectifs ne conduise à laisser de côté les espaces ruraux.
M. Dominique Braye, rapporteur, a considéré que ces craintes ne sont pas justifiées, faisant valoir que celles exprimées par les petites communes lors de la mise en place des SCOT se sont révélées infondées.
En réponse aux interventions de MM. Daniel Dubois et Gérard Bailly, M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé qu'il convient de rassurer les élus des petites communes afin de renforcer la coopération intercommunale.
A Mme Evelyne Didier, M. Dominique Braye, rapporteur, a indiqué que la taxe foncière sur les entreprises constitue la principale ressource des communes et que toutes les communes ont intérêt à faire venir des entreprises sur leur territoire.
M. Thierry Repentin a souligné que l'urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs existe depuis de nombreuses années dans la pratique et que cela n'empêche pas l'urbanisation des zones rurales.
M. Dominique Braye, rapporteur, a demandé que l'examen de l'amendement n° 205 soit réservé pour la discussion des dispositions relatives à l'urbanisme commercial, lors d'une prochaine réunion de la commission.
M. Dominique Braye, rapporteur, a considéré que cet amendement apporte une précision inutile car il vise principalement les départements, qui peuvent déjà être associés à l'élaboration du SCOT.
M. Dominique Braye, rapporteur, a demandé que l'examen de cet amendement soit réservé pour la discussion des dispositions relatives à l'urbanisme commercial, lors d'une prochaine réunion de la commission.
M. Jacques Muller, rappelant les engagements du Grenelle de l'environnement, a considéré que le SCOT doit être compatible avec les schémas de cohérence écologique. M. Dominique Braye, rapporteur, a jugé préférable de s'en tenir à la formulation selon laquelle le SCOT « prend en compte » les schémas de cohérence écologique, l'exigence de compatibilité étant porteuse selon lui d'un risque de contentieux trop élevé.
M. Jean-Paul Emorine, président, s'est interrogé sur l'impact des amendements n°s 268, 213 et 231 en termes de pourcentage de territoire couvert, de pourcentage de population et de communes concernées. Il a souhaité aller plus loin et que la réflexion s'engage sur un objectif de couverture de l'ensemble du territoire par les SCOT en fixant un échéancier raisonnable de mise en oeuvre, assorti d'incitations financières pour les communes concernées.
M. Daniel Raoul a déclaré adhérer au principe de la couverture du territoire par les SCOT, tout en soulignant que certaines zones très peu habitées, en montagne notamment, ne justifient pas nécessairement l'élaboration d'un SCOT. Il s'est référé à la prise en compte prioritaire des territoires à enjeux.
M. Dominique Braye, rapporteur, a indiqué qu'il s'agit, par les amendements n°s 268, 213 et 231, de revenir au seuil de 15 000 habitants, en vigueur avant la loi « Urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003.
M. Dominique Braye, rapporteur, s'est inquiété du possible transfert de compétence que peut induire cet amendement et a estimé que c'est le rôle du préfet d'assurer la coopération entre les élus locaux. M. Thierry Repentin a fait valoir que cet amendement tend seulement à organiser une coordination des autorités organisatrices de transports urbains (AOTU) présentes sur le périmètre d'un même SCOT, afin de permettre à celui-ci d'assurer sa mission d'organisation des transports.
Mme Christiane Hummel s'est dite favorable à cet amendement, soulignant les difficultés que pose l'organisation des transports dans une telle situation.
M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné la nécessité également de rechercher, à l'échelle d'un SCOT, une meilleure cohérence avec la politique des transports du Conseil général
M. Dominique Braye, rapporteur, a fait observer que la fusion de SCOT est déjà possible en l'état du droit. Il s'est opposé à l'introduction de contraintes procédurales qui risquent selon lui de limiter les possibilités de fusion.
M. Dominique Braye, rapporteur, a fait valoir que la rédaction proposée par le projet de loi pour l'article L. 122-5-1 du code de l'urbanisme prend déjà en compte la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, ce qui inclut la question des « continuités écologiques », et que la problématique de consommation de l'espace est elle aussi intégrée dans le dispositif.
M. Jacques Muller a estimé nécessaire de maintenir une orientation nationale concernant l'objectif de limitation de l'espace consommé, cette orientation devant être garantie par l'Etat.
Mme Christiane Hummel s'est interrogée sur la pertinence d'un délai d'évaluation de six ans, qui correspond à la durée du mandat municipal, craignant qu'une phase d'évaluation réalisée par une nouvelle équipe municipale n'induise des retards dans la mise en oeuvre du SCOT. M. Dominique Braye a fait observer que, compte tenu de la date prévisible de mise en oeuvre de la loi, l'évaluation aura lieu en cours de mandat et qu'elle ne représentera pas nécessairement une charge excessive.
À la demande de M. Dominique Braye, rapporteur, Mme Évelyne Didier a rectifié l'amendement n° 36 de manière à ce que l'évaluation du SCOT intègre les transports et les déplacements et non l'énergie. Les amendements n°s 69 et 230, identiques à l'amendement n° 36, ont été adoptés avec la même rectification.
La commission a adopté l'article 9 dans la rédaction résultant de ses travaux, le groupe socialiste votant pour.
M. Dominique Braye, rapporteur, a demandé que l'examen de cet amendement soit réservé pour la discussion des dispositions relatives à l'urbanisme commercial, lors d'une réunion prochaine de la commission.
Au cours d'une troisième séance tenue dans la soirée, la commission a examiné la suite des amendements sur le titre 1er du projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement.
Mme Évelyne Didier a souligné que, en matière de continuité écologique, dans la majorité des cas, les élus ne prévoient pas d'aménagements particuliers afin de préserver un environnement aussi naturel que possible.
M. Dominique Braye a confirmé cette analyse en insistant sur la nécessité de faire confiance aux élus dans la gestion de ces espaces.
M. Jean Bizet a fait remarquer qu'aujourd'hui les départements ruraux commencent à être effrayés par la consommation des espaces agricoles.
M. Jean Bizet a tenu à indiquer qu'actuellement la configuration locale des associations agréées de protection de l'environnement engendre systématiquement des recours devant le juge administratif qui mettent les élus dans une situation de plus en plus insoutenable. Les associations réclament, en effet, d'être systématiquement associées à l'élaboration des PLU au moyen d'une expertise rémunérée, faute de quoi, elles n'hésitent pas à attaquer les décisions des élus. C'est pourquoi il apparaît indispensable de réfléchir aux mécanismes d'agrément de ces associations afin, d'une part, d'encadrer le coût de leurs prestations, et, d'autre part, de limiter les recours abusifs.
Mme Évelyne Didier a estimé que cette question doit impérativement être envisagée dans le cadre du chapitre du projet de loi consacré à la « gouvernance ». Fortes de leurs expertises, ces associations sont des interlocuteurs privilégiés dans le cadre du processus du Grenelle de l'environnement et elles ne doivent pas être mises hors jeu. Toutefois, les élus ne doivent pas non plus être dépossédés de leurs prérogatives, puisqu'ils sont responsables devant leurs concitoyens.
M. Jean Bizet a considéré qu'il faudra toutefois trouver une articulation satisfaisante pour mieux encadrer les associations de protection de l'environnement au niveau local.
M. Daniel Dubois, rapporteur, a indiqué s'être vu confirmer lors de ses auditions, que les associations recourent à des pratiques parfois contestables au niveau local, notamment en matière de recours abusifs auprès des juridictions administratives.
Sur son amendement n°114, M. Jean-Claude Merceron a souhaité que les chambres consulaires soient systématiquement concertées lors de l'élaboration d'un PLU à l'instar des associations agréées de protection de l'environnement.
M. Dominique Braye, rapporteur, a estimé que cet amendement n'est pas justifié et qu'il risque d'alourdir indûment le texte.
M. Dominique Braye, rapporteur, a rappelé que le maire peut consulter, en l'état actuel du droit, les organismes qu'il souhaite et qu'il accède toujours, en pratique, aux demandes des organismes qui le sollicitent.
Mme Évelyne Didier et M. Jean-Claude Merceron ont insisté sur le rôle grandissant des établissements publics compétents en matière de distribution d'énergie et d'eau.
Mme Évelyne Didier, M. Daniel Dubois, rapporteur, et M. Thierry Repentin se sont interrogés sur les conséquences de l'amendement n° 283 qui risque de favoriser les « communes centres » au détriment des petites communes.
M. Dominique Braye, rapporteur, a tenu, tout d'abord, à distinguer les notions de majorité qualifiée et de majorité renforcée. En outre, il a rappelé que certaines communautés de communes ont bénéficié d'un transfert total de compétence en matière d'élaboration du PLU, à la plus grande satisfaction des communes concernées.
Mme Évelyne Didier a estimé que le succès d'un EPCI dépend pour beaucoup de la disposition d'esprit des élus qui le composent.
M. Daniel Dubois, rapporteur, a jugé que, en règle générale, les communes n'ont guère intérêt à transférer les compétences d'aménagement vers les communautés de communes.
La commission a adopté l'article 10 dans la rédaction résultant de ses travaux.
M. Jean-Claude Merceron et M. Thierry Repentin ont souligné l'intérêt, tant en termes d'efficacité que d'équité, qu'il y aurait à augmenter le coefficient d'occupation des sols (COS) pour permettre le raccordement à un réseau de chaleur utilisant majoritairement les sources d'énergie renouvelable ou de récupération.
M. Dominique Braye, rapporteur, a rappelé qu'il faut introduire avec prudence les règles permettant des dépassements de COS, surtout lorsque ces dépassements peuvent atteindre 30 à 50%, car cela risque de nuire à la cohérence du projet d'occupation de l'espace élaboré dans le cadre du PLU.
M. Daniel Dubois, rapporteur, a souligné que le dépassement de COS prévu par l'amendement n° 116 ne s'impose pas aux communes mais est décidé par celles-ci, puisque l'amendement n° 285 du rapporteur a permis de modifier le texte de l'article 11 de telle sorte que la majoration du COS ne puisse intervenir qu'à l'issue d'une délibération explicite du conseil municipal.
M. Thierry Repentin s'est demandé si la rédaction actuelle de l'article 11 ne présente pas une incohérence dans la mesure où elle autorise un relèvement du COS pour des constructions comportant des équipements de production d'énergie renouvelable mais pouvant par ailleurs présenter de faibles performances énergétiques, du fait notamment d'une mauvaise isolation thermique.
La commission a adopté l'article 11 dans la rédaction résultant de ses travaux.
La commission a adopté l'article 12 dans la rédaction résultant de ses travaux.
Sur son amendement n° 287, M. Dominique Braye, rapporteur, a indiqué que l'autorisation donnée au Gouvernement de légiférer par ordonnances pour réécrire le code de l'urbanisme ne doit pas permettre à celui-ci de redéfinir le champ d'application des évaluations environnementales, de modifier les règles des taxes et participations d'urbanisme ni de réformer les dispositions contentieuses de ce code. En outre, la durée de l'habilitation est ramenée de trente à dix-huit mois.
La commission a adopté l'article 13 dans la rédaction résultant de ses travaux.
La commission a adopté l'article 14 dans la rédaction résultant de ses travaux.
La commission a adopté l'article 15 sans modification.
Sur son amendement n° 61, M. Jean Bizet a souhaité une dérogation à la loi littoral pour permettre aux éleveurs de moutons de « pré-salé » de construire les bâtiments et installations nécessaires à leur activité. Cette dérogation est très encadrée par l'amendement lui-même.
Sur son amendement n° 62, M. Jean Bizet a déploré que les éleveurs de moutons de « pré-salé » ne puissent pas mettre aux normes sanitaires leurs bâtiments compte tenu d'une réglementation trop restrictive en matière d'urbanisme proche du littoral.
Suite à l'intervention de M. Michel Bécot pour soutenir cet amendement, Mme Évelyne Didier a indiqué n'être pas en mesure d'en apprécier la portée et les conséquences. Elle a souligné les fortes pressions des promoteurs immobiliers et du monde économique sur les zones littorales.
M. Jean Bizet a plaidé pour une modification du code de l'urbanisme car les éleveurs de moutons de « pré-salé », qui sont engagés depuis longtemps dans une démarche d'appellation d'origine contrôlée (AOC), peinent aujourd'hui à poursuivre leur activité. En particulier, il a rappelé l'existence d'un cercle vicieux qu'il convient de briser, selon lequel moins les moutons sont nombreux dans les pâturages et plus l'herbe perd en qualité gustative, ce qui porte naturellement préjudice à la qualité de la viande produite.
Après une intervention de M. Gérard Bailly soutenant les deux amendements examinés, M. Dominique Braye, rapporteur, a estimé que le milieu agricole est un « territoire vivant » qu'il ne faut pas « mettre sous cloche » et il a insisté sur le caractère mesuré de la disposition proposée par cet amendement. Il a par ailleurs reconnu les fortes pressions qui existent en règle générale pour contourner les règles d'urbanisme.
La commission a adopté, à l'unanimité des suffrages exprimés, ces deux articles additionnels dans la rédaction résultant de ses travaux.
La commission a ensuite repris l'examen de l'amendement n° 180 à l'article 5, qui avait été précédemment réservé.