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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Lundi 16 novembre 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Saint-Martin - Examen des amendements au texte de la commission

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des amendements au texte de la commission n° 57 (2009-2010) sur la proposition de loi organique n° 634 (2008-2009), modifiant le livre III de la sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif à Saint-Martin.

A l'article 1er (compétences fiscales de la collectivité), la commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à supprimer la disposition du code général des collectivités territoriales relative à la compensation intégrale par l'Etat, pendant les cinq premières années d'application du statut de Saint-Martin, des pertes de recettes résultant pour la collectivité de l'application de la règle des cinq ans de résidence.

M. Christian Cointat, rapporteur, a précisé que la collectivité aurait, comme le prévoit la proposition de loi organique, la possibilité d'imposer, à raison de leurs revenus de source locale, les personnes physiques et morales dont le domicile fiscal n'est pas établi à Saint-Martin parce qu'elles y résident depuis moins de cinq ans. Dès lors, la règle des cinq ans n'entraînant plus de pertes de recettes pour Saint-Martin, la compensation n'a plus lieu d'être.

Sur l'ensemble des amendements, la commission a donné les avis suivants :

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article additionnel avant l'article premier

 

1

M. Louis-Constant Fleming

Demande de retrait

Article 2

Compétences du conseil exécutif en matière d'agrément fiscal et de désignation des membres des commissions administratives intervenant dans l'application de l'impôt

2

M. Louis-Constant Fleming

Demande de retrait

Article 3

Rôles du président du conseil territorial et du conseil exécutif dans l'animation et le contrôle de l'administration locale

4

M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Article 5

Insertion, dans le statut de Saint-Martin, de dispositions relatives à l'environnement

5

M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Chapitre III

 

3

M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

M. Christian Cointat, rapporteur, a indiqué que l'amendement n° 1 tendant à insérer un article additionnel après l'article premier, présenté par M. Louis-Constant Fleming, tendait à permettre à Saint-Martin de fixer les règles de recouvrement de la fiscalité qu'elle définit en s'inspirant des règles applicables en matière douanière à l'échelle nationale. Rappelant que Saint-Martin n'a pas de compétence normative en matière douanière, il a expliqué qu'elle détenait en revanche la compétence fiscale et pouvait, en ce domaine, définir les règles applicables sur son territoire en se référant, le cas échéant, aux règles définies par l'État en matière douanière. Il a jugé que l'amendement affirmait une compétence que Saint-Martin possédait déjà.

M. Louis-Constant Fleming, signalant que son amendement visait à préciser les compétences de la collectivité de Saint-Martin, a indiqué qu'il serait prêt à le retirer si le rapporteur et le Gouvernement confirmaient en séance publique que le statut de Saint-Martin lui permettait de se référer aux règles applicables en matière douanière.

M. Christian Cointat, rapporteur, a souligné que l'amendement n° 2 (article 2), présenté par M. Louis-Constant Fleming, visait à permettre au conseil exécutif de Saint-Martin de procéder à la détermination de l'assiette et à la liquidation des taxes liées aux autorisations d'urbanisme et de déléguer ces compétences au fonctionnaire responsable du service de l'urbanisme de la collectivité. Il a expliqué que cet amendement rétablissait donc en partie les dispositions de l'article 4, supprimées par la commission, sans revenir sur le fait que le conseil exécutif reste collégialement compétent pour délivrer les autorisations d'urbanisme.

Il a estimé qu'il n'était pas justifié de confier au conseil exécutif la liquidation des taxes liées aux opérations d'urbanisme et de lui permettre de déléguer cette tâche au responsable de l'urbanisme.

M. Louis-Constant Fleming a précisé que l'amendement visait à améliorer le recouvrement de la taxe locale d'équipement par la collectivité de Saint-Martin.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que l'amendement entrerait en contradiction avec le II de l'article LO 6314-4 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel les opérations d'assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts, droits et taxes et autres prélèvements sont assurées, à Saint-Martin, par des agents de l'État, dans les conditions prévues par une convention entre l'Etat et la collectivité. Rappelant que le recouvrement était une compétence de l'État, il a jugé qu'il ne fallait pas attribuer au conseil exécutif une compétence concurrente de celle que le statut de la collectivité donne à l'État.

M. Christian Cointat, rapporteur, a expliqué que les amendements n° 3, 4 et 5 présentés par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés tendaient à supprimer le chapitre II de la proposition de loi organique, relatif aux compétences du président du conseil territorial et du conseil exécutif de St Martin. Estimant que les dispositions de ce chapitre ne présentaient pas le même caractère d'urgence que les dispositions relatives aux compétences fiscales de la collectivité, il a rappelé que la commission avait apporté plusieurs modifications à ce chapitre :

- elle a maintenu le principe d'information du conseil exécutif sur l'exercice des missions confiées à chacun de ses membres en matière d'animation d'un secteur de l'administration territoriale (article 3). Le principe de responsabilité des membres du conseil exécutif et de transparence de son fonctionnement est donc entièrement préservé ;

- elle a supprimé l'article 4, qui tendait à confier au seul président du conseil territorial la compétence en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme. La commission a souhaité maintenir, en ce domaine, le principe de collégialité de la décision, prise par le conseil exécutif.

Il a souligné que ne restaient donc, dans ce chapitre II, que des dispositions qui ne remettent pas en cause l'équilibre du statut de 2007 et qui pouvaient être adoptées dans le cadre de cette proposition de loi organique.

M. Bernard Frimat indiquant qu'il maintiendrait ces trois amendements en séance publique, a rappelé que le groupe socialiste n'avait pu les déposer avant l'examen de la proposition de loi organique par la commission, en raison de délais particulièrement courts. Il a estimé que, si la procédure accélérée paraissait fondée s'agissant des dispositions relatives à la compétence fiscale de Saint-Martin à l'égard des revenus de source locale, rien ne justifiait l'adoption dans ce régime d'urgence de dispositions modifiant par ailleurs le statut organique défini en 2007.

Présidence de Mme Catherine Troendle, vice-présidente.

Projet d'accord entre l'Union européenne et les Etats-Unis sur le traitement de données de messagerie financière - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, du rapport de M. Jean-Jacques Hyest sur la proposition de résolution européenne n° 72 (2009-2010), présentée par M. Hubert Haenel au nom de la commission des affaires européennes, sur le projet d'accord entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique portant sur le traitement et le transfert de données de messagerie financière afin de combattre le terrorisme.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que le Sénat avait été saisi, le 21 novembre 2007, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, d'un projet d'accord entre l'Union européenne et les États-Unis sur le transfert de données détenues par la société de messagerie financière internationale SWIFT.

Cet accord a pour but d'encadrer l'accès du département du Trésor américain à certaines données concernant les flux financiers ayant pour origine des donneurs d'ordre qui peuvent être européens, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.

L'adoption de cet accord, qui est en cours de négociation et est susceptible de recevoir encore des modifications ou des changements substantiels, aura probablement lieu lors du Conseil Justice et affaires intérieures (JAI) des 30 novembre et 1er décembre 2009.

La commission des affaires européennes a examiné le 28 octobre 2009 ce projet d'accord et son président, M. Hubert Haenel, a présenté, en application de l'article 73 quater du règlement du Sénat, une proposition de résolution dont la commission des lois est désormais saisie.

Cette proposition de résolution offre en l'état, selon M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, une rédaction satisfaisante.

Toutefois, une question de procédure a conduit la commission des lois à l'examiner rapidement ainsi qu'à déposer un rapport.

En effet, il est nécessaire que ce texte devienne résolution du Sénat avant le 30 novembre, date de l'adoption probable de l'accord par le Conseil JAI européen.

Or, si la commission ne s'en était pas saisie et si, comme il est probable, cette proposition de résolution européenne n'avait pu être inscrite à l'ordre du jour du Sénat dans un délai très court, elle ne serait devenue résolution du Sénat que passé un délai d'un mois et trois jours francs suivant sa transmission à la commission, conformément à l'article 73 quinquiès du règlement du Sénat, soit le 3 décembre, donc après la réunion du Conseil JAI.

En revanche, l'examen de cette proposition de résolution par la commission des lois ce 16 novembre 2009 lui permet de devenir résolution du Sénat dans les trois jours si aucune demande tendant à son examen en séance publique n'est effectuée. Elle pourra ainsi être prise en compte lors des négociations en cours.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a ensuite exposé brièvement le fond du dossier.

Il a ainsi indiqué que la société SWIFT, société coopérative de droit belge, était un prestataire international de services informatiques, qui facilite les opérations financières grâce à un système de messagerie. Il s'agit d'une entreprise dominante dans son secteur et une grande partie des paiements de masse internationaux effectués par les institutions financières passe par elle.

Si la base de données de SWIFT est située aux Pays-Bas, il existe une duplication de sauvegarde en Virginie. Cette localisation a permis aux autorités américaines, en 2006, d'adresser des injonctions à SWIFT pour avoir accès à des données à caractère personnel contenues dans la base, au nom de la lutte contre le terrorisme. Ces données concernaient notamment des personnes et des entreprises européennes.

En novembre 2006, le groupe dit « de l'article 29 » -qui réunit les «CNIL» européennes- a émis un avis, selon lequel SWIFT, en répondant aux injonctions du Trésor américain, violait la législation communautaire en matière de protection des données.

Des négociations ont alors été engagées entre la Commission européenne et le département du Trésor, et ont abouti à des engagements unilatéraux américains, offrant des garanties telles que la limitation de l'utilisation des données à la seule finalité de lutte contre le terrorisme et un effacement des données transmises mais non utilisées dans le cadre d'une enquête.

En mars 2008, l'Union européenne a désigné M. Jean-Louis Bruguière pour évaluer le respect des engagements américains. Il a rendu un rapport concluant de manière positive sur ce respect.

Un nouvel élément a toutefois modifié l'équilibre ainsi trouvé et a rendu nécessaire la négociation d'un nouvel accord.

En effet, SWIFT est en passe de réorganiser ses activités en distinguant deux zones de traitement : la zone européenne et la zone transatlantique. En conséquence, les messages internes à l'espace européen seront traités et stockés exclusivement en Europe et ne seront plus accessibles aux Américains.

Or, le programme américain a permis aux États membres de l'Union de bénéficier d'informations qu'ils ont jugées utiles pour lutter contre le terrorisme. La Commission européenne a donc proposé l'ouverture de négociations avec les États-Unis en vue de conclure un nouvel accord qui assure la continuité du transfert de données malgré la nouvelle architecture de SWIFT.

En l'état actuel, le projet d'accord contient un certain nombre de garanties. En particulier, les transmissions de données en faveur des autorités américaines ne pourront avoir pour but que la lutte anti-terroriste. Surtout, les autorités américaines devront faire des demandes motivées et l'Etat européen concerné vérifiera la conformité de ces demandes avec l'accord bilatéral en matière d'entraide judiciaire signé en 2003.

Le projet d'accord contient néanmoins également quelques points qui appellent une certaine vigilance. C'est pourquoi la proposition de résolution de M. Hubert Haenel, qui a bénéficié de l'expertise en la matière de M. Alex Türk, membre de la commission des lois et président de la commission nationale informatique et libertés (CNIL), demande fermement que des garanties soient apportées concernant la finalité de la transmission des données, leur délai de conservation, l'existence d'une possibilité effective de recours pour les personnes concernées, enfin le caractère provisoire de l'accord en attendant le traité de Lisbonne .

En conséquence, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a proposé d'adopter la proposition de résolution sans modification.

M. Richard Yung a souhaité connaître les raisons qui rendront nécessaire la conclusion d'un nouvel accord une fois le traité de Lisbonne entré en vigueur. M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a expliqué que l'accord en cours de négociation était rattaché au troisième pilier de l'Union européenne (justice et affaires intérieures), mais que le traité de Lisbonne prévoyait la suppression des piliers et l'extension de la procédure de codécision aux matières actuellement traitées dans le cadre du troisième pilier. En conséquence, un nouvel accord devra être négocié dans ce cadre juridique rénové.

M. Alex Türk a estimé que la rédaction de la proposition offrait toute satisfaction de par sa fermeté. Il a souhaité que les autres parlements européens émettent des avis semblables. Il a signalé que le G29, groupe rassemblant les « CNIL » des pays de l'Union, allait adresser à ces parlements la résolution du Sénat afin de les alerter et de leur donner un exemple de la manière dont peut se formuler un avis dans ce genre de négociations.

Il a indiqué que l'ouverture du site suisse de Swift devait permettre à l'origine d'éviter que les flux de données puissent être captés par le Trésor américain, de sorte que ceux-ci soient obligés de demander expressément les informations qui leur sont nécessaires. Pourtant, l'Union européenne a souhaité donner la possibilité aux autorités américaines d'accéder au site suisse, puis au site originel néerlandais, dont le site suisse est un « miroir ».

Il a par ailleurs expliqué que, bien que le rapport de M. Jean-Louis Bruguière sur le respect par les autorités américaines de leurs engagements ait été classé secret par les États-Unis, il pouvait être consulté par les parlementaires à Matignon. M. Alex Türk a indiqué qu'il avait, pour sa part, obtenu une synthèse très succincte du rapport.

Il a enfin marqué l'importance de demander -comme le fait la proposition de résolution- un renforcement des contrôles sur les transmissions de données.

A Mme Catherine Troendle, qui a souhaité savoir à qui la demande de données émise par le Trésor américain serait adressée, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a répondu que ce point n'était pas encore tranché et que la proposition de résolution demandait précisément que l'autorité désignée pour répondre aux sollicitations des autorités américaines offre toutes les garanties d'indépendance et soit à même d'exercer les contrôles nécessaires.

En conséquence, la commission des lois a constaté que l'adoption rapide de cette proposition de résolution, dont elle a approuvé la rédaction sans modification, était particulièrement souhaitable. Elle a proposé qu'elle devienne la résolution du Sénat à l'issu du délai de trois jours suivant le présent examen.

Mardi 17 novembre 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Loi de finances pour 2010 - Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

La commission a entendu M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »).

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a tout d'abord souligné que les crédits demandés en 2010 pour le programme « fonction publique » s'élevaient à 223 millions d'euros en crédits de paiement, dont les deux tiers sont consacrés à l'action sociale interministérielle (aide aux familles, offres de services collectifs...), et le tiers restant à la formation des fonctionnaires.

Il a déclaré que le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux permettait de :

- maîtriser la masse salariale ;

- revaloriser les rémunérations des agents publics en utilisant la moitié des économies réalisées ;

- améliorer la productivité de l'administration.

Il a souligné que cette politique rejoignait une tendance forte en Europe, citant le Portugal qui a connu entre 2006 et 2009 une réduction de 10 % des effectifs dans la fonction publique.

Il a ajouté que :

- la fonction publique territoriale devait également s'engager dans une maîtrise de ses effectifs ;

- contrairement à certaines idées reçues, les effectifs de la fonction publique hospitalière avaient progressé de 15 % entre 2000 et 2007.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a ensuite mis en avant la nécessité de mener une politique salariale fondée sur les trois principes suivants :

- aucun fonctionnaire ne doit perdre du pouvoir d'achat : aussi a été créée « la garantie individuelle de pouvoir d'achat » ;

- les augmentations de salaire doivent tenir compte du mérite des fonctionnaires, qu'il soit individuel au travers de la prime de fonctions et de résultats, en cours de développement, ou collectif au travers de l'intéressement collectif aux résultats, en cours de négociation ;

- certains métiers doivent être valorisés, ce qui passe par un réexamen des grilles de rémunération de différents corps.

Présentant la politique du Gouvernement en matière de gestion des ressources humaines et du dialogue social, il a défini ses priorités :

- renforcer la santé et la sécurité au travail pour les trois fonctions publiques ;

- poursuivre la fusion des corps dans la fonction publique de l'Etat afin de clarifier son organisation et de créer une « fonction publique de métiers » sur le modèle de la fonction publique territoriale ;

- rénover en 2010 le dialogue social ;

- ouvrir la fonction publique à la diversité, au travers de classes préparatoires intégrées ;

- tirer les conséquences de la fin du classement de sortie de l'ENA ; il a indiqué que cette réforme, contestée par certains, permettait de passer à une logique de recrutement, basée sur l'adéquation entre un profil et un poste.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis des crédits du programme « fonction publique », a jugé nécessaire de faire preuve de la plus grande pédagogie pour expliquer la réorganisation des services qui résulte du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux. Elle a ensuite demandé au ministre des précisions concernant le calendrier d'examen du projet de loi relatif à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 1er avril 2009. S'agissant de l'action sociale interministérielle, elle a demandé les raisons de la diminution des aides au logement et s'est enquise des projets du Gouvernement après la disparition, en 2009, de l'aide ménagère à domicile.

Concernant le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a indiqué que les inquiétudes qu'il suscitait pouvaient être dissipées par le dialogue et la concertation.

S'agissant du projet de loi sur le dialogue social, il a constaté que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait désigné un rapporteur, M. Pierre Morel-A-L'Huissier et il a dit escompter un examen du texte en séance publique début 2010.

Au sujet de la réduction des crédits consacrés aux aides au logement, il a admis que, pour l'instant, il n'avait pas d'explication.

Le ministre a déclaré qu'un bilan de l'aide ménagère à domicile était en cours d'élaboration et qu'il était prêt à venir le présenter à la commission au cours du premier trimestre 2010. Il a précisé que pour l'instant les crédits avaient été redéployés sur d'autres prestations.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis des crédits du programme « fonction publique », a souligné que l'augmentation des effectifs dans la fonction publique territoriale était souvent liée au transfert de compétences opéré par l'Etat ou à son désengagement, citant l'exemple de l'instruction des permis de construire, de plus en plus souvent assumée par les services d'urbanisme des mairies et non plus par les directions départementales de l'équipement. En conséquence, elle a mis en garde contre tout discours pouvant être perçu par les élus locaux comme une dénonciation de leur mauvaise gestion des effectifs.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a indiqué que l'augmentation des effectifs dans la fonction publique territoriale permettait de mettre en place des services de proximité, par exemple dans le domaine culturel ou de l'enfance, mais qu'il n'était pas moins nécessaire de maîtriser les effectifs, notamment dans les établissements publics de coopération intercommunale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a regretté que certaines communes, bénéficiant de recettes importantes tirées de la taxe professionnelle, aient augmenté leurs effectifs de manière déraisonnable.

M. Pierre-Yves Collombat a rappelé que la réforme des collectivités territoriales visait notamment à généraliser l'intercommunalité d'ici 2011 et pourrait donc avoir pour effet indirect de conduire à une augmentation des effectifs de la fonction publique territoriale.

Il a également relevé que le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux était insuffisant pour résorber le déficit budgétaire.

Il a ensuite souhaité connaître les évolutions des effectifs de l'administration centrale et des services déconcentrés.

Il a salué la mise en place des classes préparatoires intégrées et souhaité obtenir davantage de précisions sur les profils des étudiants concernés.

Enfin, il a jugé réussie la fusion, tant au plan national que départemental, des services des impôts et du Trésor.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a fait valoir que le non-renouvellement d'un fonctionnaire sur deux permettait de réaliser une économie annuelle d'un demi-milliard d'euros.

Il a précisé que les effectifs de l'administration centrale avaient plutôt décru au cours de ces dernières années, au contraire des services déconcentrés. Il s'est engagé à transmettre les données correspondantes.

Concernant les étudiants des classes préparatoires intégrées, il a indiqué qu'ils étaient au nombre de 400, préparant les concours des ministères mais également ceux des IRA et de l'ENA. Il a déclaré que la préparation à l'ENA s'inscrivait dans une démarche, non pas de « discrimination positive », en l'absence de création d'une voie d'accès spécifique, mais de « rétablissement de l'égalité des chances », par la concentration de moyens pédagogiques et matériels sur une quinzaine d'étudiants particulièrement méritants, titulaires de diplômes de niveau master et issus de milieux modestes.

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis des crédits du programme « modernisation de l'Etat » a souhaité savoir :

- quels enseignements le ministre avait retiré des résultats de l'enquête « mystère » menée par ses services pour évaluer la qualité de l'accueil des administrations ;

- quel premier bilan il pouvait dresser du fonctionnement du site « monservice-public.fr » et quels développements il envisageait à l'avenir ;

- ce qui justifiait le rattachement de l'action « politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines » au programme « modernisation de l'Etat », plutôt qu'au programme « fonction publique », alors même que les objectifs et indicateurs associés à l'action de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) relèvent de ce dernier programme ;

- quelle réponse le ministre entendait apporter aux observations de la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire pour 2008, au sujet de la déconnexion qui existe parfois entre les indicateurs de performance et les indicateurs opérationnels utilisés par les services déconcentrés.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a indiqué que le bilan de l'enquête « mystère », qu'il tient à la disposition des parlementaires, était relativement satisfaisant même s'il regrettait que 80 % des courriels adressés à l'administration n'obtiennent pas de réponse. Il a également souhaité que le traitement des réclamations soit amélioré.

M. Pierre-Yves Collombat a souligné que les mesures de simplification et de rationalisation permettaient la plupart du temps d'améliorer le traitement de la majorité des cas mais paraissent rendre encore plus difficile le traitement des cas atypiques.

Sur le site « monservice-public.fr », le ministre a précisé que le nombre de comptes déjà ouverts, 200 000, devait fortement progresser dans les mois à venir, à la faveur notamment de l'augmentation du nombre de partenaires institutionnels de la plateforme.

A propos du rattachement de l'action « politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines », il a souligné que les crédits de la DGAFP ne concernaient que des salaires.

Enfin, il s'est réjoui que de nombreux parlementaires souhaitent engager un débat sur la pertinence des indicateurs de performance et s'est déclaré favorable à un nombre d'indicateurs plus réduit mais mieux renseignés.

Mercredi 18 novembre 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, et de M. Patrice Gélard, vice-président -

Nomination d'un rapporteur

La commission a tout d'abord nommé M. Dominique de Legge rapporteur de la proposition de loi  2 (2009-2010), présentée par M. Hervé Maurey, relative aux contrats d'assurance sur la vie.

Comité de suivi des orientations de la mission d'information sur les départements d'outre-mer - Désignation du représentant de la commission

Puis la commission a désigné M. Christian Cointat pour assurer la mission de surveillance des dispositions relatives à l'outre-mer relevant du champ de compétences de la commission des lois, dans le cadre du comité de suivi des orientations arrêtées par la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer.

Loi de finances pour 2010 - Mission Outre-mer - Audition de Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'Outre-mer

Puis la commission a entendu Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'Outre-mer, sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Outre-mer »).

Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, a souligné que le Sénat était très attentif à la situation de l'outre-mer, attention qui s'était traduite en particulier par la création, à l'initiative de M. Gérard Larcher, président du Sénat, d'une mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer qui avait rendu en juillet 2009 un rapport très complet. Elle a rappelé qu'un échange avait déjà eu lieu en séance publique, le 20 octobre 2009, sur les suites de ce rapport.

Elle a indiqué que, le 6 novembre 2009, le conseil interministériel de l'outre-mer, présidé par le Président de la République, avait repris un grand nombre des recommandations figurant dans le rapport de la mission commune d'information.

Elle a insisté sur le fait que ce conseil interministériel, aboutissement d'une réflexion menée dans le cadre des Etats généraux de l'outre-mer, donnait une feuille de route pour la conduite des politiques publiques outre-mer et marquait une volonté de rénover profondément la relation entre la France et ses collectivités ultramarines. Elle a souligné que, parmi les 137 mesures décidées le 6 novembre 2009, figurait en particulier la lutte contre la cherté de la vie outre-mer par un renforcement du droit de la concurrence, le développement des filières agricoles afin de satisfaire un objectif d'autosuffisance alimentaire, le soutien du tourisme ainsi que le développement du dialogue social.

Elle a indiqué que ces décisions avaient d'ores et déjà trouvé une traduction budgétaire grâce à un abondement dans le projet de loi de finances pour 2010 de 123 millions d'euros en autorisations d'engagement et 53 millions d'euros en crédits de paiement. Elle a souligné que, sur ces sommes, 83 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 33 millions d'euros en crédits de paiement seraient affectés à la mission outre-mer au profit du logement social, des équipements scolaires de Guyane et Mayotte ainsi que de l'agence française de développement. Elle a insisté sur le fait que ces financements nouveaux intervenaient dans un contexte dans lequel le budget de la mission outre-mer augmentait déjà de plus de 6 % par rapport à l'année précédente, atteignant une somme proche de 2 milliards d'euros.

Mme Marie-Luce Penchard a précisé que l'effort budgétaire le plus important au sein de la mission outre-mer concernait le financement du régime des exonérations de cotisations sociales patronales, indispensable pour le soutien de l'emploi outre-mer. Ces crédits s'élèveront pour 2010 à 1,1 milliard d'euros, représentant ainsi une augmentation de 92 millions d'euros par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2009. Elle a rappelé que le projet de loi de finances rectificative pour 2009 avait par ailleurs prévu une ouverture de crédits d'environ 520 millions d'euros au titre du remboursement des organismes de sécurité sociale. Elle a indiqué que ces efforts conjugués permettraient d'éteindre la dette de l'Etat au titre des exonérations de charges d'ici à la fin de l'année 2009.

La ministre a par ailleurs insisté sur la priorité donnée par le Président de la République à l'évolution du service militaire adapté (SMA), qui se concrétiserait par un doublement de la capacité de formation sur trois ans, afin d'accueillir 6.000 volontaires de 18 à 25 ans. Elle a indiqué que les crédits prévus à cet effet pour 2010 permettraient de préparer la montée en puissance du SMA, en particulier afin de construire des infrastructures, de réhabiliter les bâtiments et de recruter les cadres. Elle a précisé que la durée des formations dans le cadre du SMA serait en conséquence adaptée en fonction des profils des appelés. Elle a précisé que, dans les territoires où la situation de l'emploi des jeunes est la plus dégradée, une durée de formation longue de 10 ou 12 mois serait conservée tandis que, pour les jeunes déjà titulaires d'un diplôme, des formations plus courtes seraient mises en place. Elle a souligné que l'objectif du SMA demeurait l'insertion et que la qualité de la formation dispensée serait maintenue, un bilan de la nouvelle organisation envisagée devant être effectué dans les prochaines années afin d'évaluer en particulier le maintien du taux d'insertion des appelés, qui atteint 79 % aujourd'hui.

Mme Marie-Luce Penchard a rappelé que l'une des priorités du ministère restait le logement social, dans la mesure où l'offre actuelle est largement insuffisante alors que les demandes sont en progression constante. Elle a souligné que, à la suite du conseil interministériel de l'outre-mer, la ligne budgétaire unique (LBU) serait abondée de 20 millions d'euros en autorisations d'engagement afin d'aboutir à un financement à hauteur de 275 millions d'euros. Elle a ajouté que, pour cette même année, la dépense fiscale prévue pour le logement social dans le cadre de la loi pour le développement économique des outre-mer était de 110 millions d'euros. Elle a insisté sur le fait que le droit en vigueur offrait désormais une gamme de produits locatifs étendue permettant de répondre à toutes les situations.

Elle a indiqué que l'Etat appuierait les opérateurs dans le montage des dossiers, qui serait facilité par une déconcentration des décisions d'agrément pour tous les dossiers inférieurs à 10 millions d'euros. Elle a exposé que le conseil interministériel de l'outre-mer était par ailleurs venu lever d'autres freins liés à la disponibilité foncière et à la prise en charge, notamment par les communes, de la surcharge foncière.

Mme Marie-Luce Penchard a rappelé que la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer nécessitait environ quarante mesures réglementaires d'application qui seraient regroupées dans une vingtaine de décrets. Elle a précisé que dix décrets, en particulier ceux relatifs au logement social, aux zones franches d'activité ainsi qu'aux exonérations des cotisations sociales patronales, faisaient l'objet d'une consultation auprès des collectivités locales concernées et devraient être publiés avant la fin du mois de novembre 2009. Elle a ajouté que trois décrets, relatifs à l'aide à la rénovation hôtelière, au secteur prioritaire des zones franches d'activité et à l'aide au fret, faisaient actuellement l'objet de discussions interministérielles. Elle a indiqué que le décret relatif à la continuité territoriale devrait être adopté au cours du mois de décembre 2010.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis des crédits alloués à la mission « outre-mer », s'est félicité que le périmètre de la mission, tel qu'il résulte de la présente loi de finances, soit enfin stabilisé et que les crédits consacrés à l'outre-mer progressent de manière substantielle dans le cadre du projet de loi de finances. Il a souligné la qualité des réponses au questionnaire budgétaire et du document de politique transversale. Il a salué l'effort fait par le Gouvernement en faveur du SMA.

Il a rappelé que les électeurs de Guyane et de Martinique seraient appelés les 10 et 24 janvier 2010 à se prononcer sur l'évolution de leur collectivité dans le cadre de l'article 74 ou de l'article 73 de la Constitution. Il a interrogé la ministre sur les moyens matériels et financiers qui seraient mis à disposition par l'Etat pour que ces consultations interviennent dans des conditions permettant d'assurer la sincérité du scrutin. Il s'est également interrogé sur l'articulation entre la demande d'évolution statutaire de la Guyane et de la Martinique, d'une part, et la réforme du conseiller territorial prévue dans le cadre du projet dont le Sénat est actuellement saisi, d'autre part. Il a souhaité savoir si un calendrier législatif et réglementaire était d'ores et déjà envisagé en cas de réponse positive à une évolution du statut de la Guyane et de la Martinique.

S'agissant du conseil interministériel de l'outre-mer, dont il s'est félicité qu'il ait repris de nombreuses recommandations formulées par la mission commune d'information du Sénat sur la situation des départements d'outre-mer, il a souhaité savoir si le Gouvernement envisageait pour la mise en oeuvre des mesures annoncées un texte spécifique ou, à l'inverse, des dispositions ponctuelles dans des projets de loi « sectoriels ».

Abordant la situation des collectivités d'outre-mer, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a souhaité obtenir des précisions sur les moyens alloués à la commission de révision de l'état civil (CREC) de Mayotte et, en particulier, à l'affectation d'un secrétaire général et d'un magistrat qui présiderait cette instance à plein temps. Il a demandé quand ce travail de révision serait achevé. S'agissant du calendrier d'examen des textes relatifs à la départementalisation, il a souhaité connaître en particulier l'état d'avancement du projet relatif au régime électoral de l'assemblée unique du département-région de Mayotte.

Il s'est interrogé sur les perspectives de réforme du statut des communes de Polynésie française, essentielle à la stabilité politique et à la responsabilisation des élus locaux, à laquelle la commission des lois a consacré en 2008 un rapport d'information.

S'agissant de Saint-Martin, il a souhaité savoir si une avance de trésorerie avait été accordée par le Gouvernement à la collectivité, qui connaît de graves difficultés financières.

Il a interrogé la ministre sur l'état d'avancement du dossier relatif à la demande d'extension de la zone économique exclusive entourant Saint-Pierre-et-Miquelon jusqu'aux limites du plateau continental.

Concernant la Nouvelle-Calédonie, il a évoqué le dépôt récent de trois projets de loi du pays destinés à assurer le transfert de compétences en application de la loi organique statutaire, qui devraient être débattus par le congrès le 30 novembre 2009. Il a souhaité savoir si les mesures envisagées s'inscrivaient bien dans le cadre des dispositifs de l'accord de Nouméa et de la loi organique du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, a indiqué que, dans le cadre de la consultation des électeurs de Guyane et de Martinique, les dépenses électorales seraient prises en charge par l'Etat dans les conditions du droit commun. Ainsi, les frais d'impression des affiches et des circulaires seraient remboursés sur présentation des pièces justificatives et dans la limite du nombre des électeurs inscrits, majoré de 5 %, les frais de campagne radiodiffusée et les frais d'envoi des documents de propagande étant pris en charge par l'administration centrale du ministère de l'intérieur. Elle a précisé que, pour participer à la campagne électorale, un parti ou groupement politique devra avoir reçu une déclaration de rattachement d'au moins quatre élus parmi les parlementaires, les conseillers régionaux et les conseillers généraux élus en Guyane ou en Martinique. Elle a indiqué que le temps de parole de deux heures à la télévision et de deux heures à la radio, pour chaque consultation, sera réparti entre les partis et groupements en fonction du nombre d'élus rattachés, et que chaque parti ou groupement politique habilité pourra faire imprimer des affiches et une circulaire.

Abordant la question de la réforme du conseiller territorial, elle a indiqué que le projet de loi discuté au Sénat renvoyait à une ordonnance le soin d'assurer l'application éventuelle de cette réforme aux trois départements qui envisageaient une évolution statutaire. Elle a ajouté que, à l'inverse, le dispositif prévu par ce projet de loi s'appliquerait sans modification à La Réunion, qui n'était pas engagée dans une telle démarche.

Elle a exposé que le Gouvernement n'entendait pas anticiper les résultats du scrutin et n'avait donc pas arrêté un éventuel calendrier législatif, rappelant que plus de trois ans s'étaient écoulés entre la consultation organisée à Saint-Martin et Saint-Barthélemy en 2003 et le vote des lois organiques subséquentes en février 2007.

S'agissant du conseil interministériel de l'outre-mer, la ministre a assuré la commission de la volonté du Gouvernement de mettre en oeuvre rapidement les décisions prises le 6 novembre 2009. Elle a marqué que, en matière budgétaire, le Gouvernement avait déjà pris acte de certaines mesures dans le cadre du présent projet de loi de finances et que le ministère de l'outre-mer était en train d'identifier les incidences fiscales liées à certaines des mesures décidées. Elle a indiqué que le Gouvernement n'envisageait pas de texte spécifique pour concrétiser ces mesures mais entendait utiliser divers vecteurs législatifs tels que le projet de loi portant modernisation de l'agriculture et le projet de loi portant engagement national pour l'environnement.

S'agissant de Mayotte, la ministre a indiqué que les effectifs de la CREC venaient d'être renforcés par l'intervention de deux magistrats, et que huit rapporteurs supplémentaires y seraient affectés, l'objectif étant de parvenir à un traitement de 45 dossiers par mois et par rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté que la qualité des rapporteurs avait également été renforcée.

Puis la ministre a indiqué que le texte concernant le régime électoral de l'assemblée unique interviendrait au premier trimestre 2010 afin qu'il puisse s'appliquer aux élections de mars 2011.

Pour Saint-Martin, elle a confirmé qu'une avance de trésorerie de 10 millions d'euros avait été accordée par l'Etat à la collectivité.

Concernant la question de la zone économique exclusive de Saint-Pierre-et-Miquelon, elle a indiqué qu'une lettre d'intention avait été adressée par le Gouvernement au secrétaire général de l'ONU au mois de mai 2009, à laquelle le Canada avait répondu par une note verbale le 9 novembre 2009.

S'agissant des lois du pays en Nouvelle-Calédonie, elle a souligné que le calendrier de mise en oeuvre des transferts de compétences serait respecté.

Au sujet de la Polynésie française, la ministre a indiqué travailler avec le gouvernement polynésien à la réforme de la dotation globale de développement économique et accorder dans ce cadre une grande importance à l'autonomie financière des communes. Elle a précisé qu'elle souhaitait, d'une part, que les instruments financiers destinés à remplacer cette dotation puissent comprendre une dotation spécifique d'investissement permettant d'abonder les budgets des communes et, d'autre part, que le gouvernement polynésien prenne des engagements pour transférer vers les communes une véritable fiscalité, par exemple la taxe foncière.

M. Bernard Frimat s'est inquiété de l'éventuelle inadéquation entre les objectifs assignés au SMA et les moyens accordés par le projet de loi de finances. Rappelant qu'en Polynésie française des unités du Saint-Martin existaient à Tahiti, dans les îles Australes et aux Marquises, il s'est interrogé sur la disparition éventuelle de certains de ces sites, dont les résultats en termes de formation et d'insertion étaient remarquables. Concernant la mise en oeuvre de la loi pour le développement économique des outre-mer, il a regretté l'absence de mesures d'application. Enfin, il a souligné l'existence de certains dysfonctionnements entre les services déconcentrés de l'Etat outre-mer et l'administration centrale de l'outre-mer.

Mme Marie-Luce Penchard a insisté sur le fait que le SMA continuerait à jouer pleinement son rôle d'insertion et de formation, la montée en charge du dispositif devant intervenir sur trois ans. Elle a souligné que cette extension se traduirait par une adaptation des temps de formation consacrés aux appelés, en fonction de la demande des secteurs économiques. S'agissant des implantations du SMA, elle a précisé que cette extension conduisait à revoir la logistique et les installations du SMA mais que, à ce stade, il n'avait pas été décidé de modifier les implantations du SMA en Polynésie française.

Abordant les mesures d'application de la loi pour le développement économique des outre-mer, elle a rappelé que le décret relatif à la valorisation de la bagasse avait d'ores et déjà été publié et que la consultation des collectivités locales sur dix décrets d'application devait se terminer le 24 novembre 2009, le Gouvernement prenant alors en compte les observations qui auront été formulées, en particulier sur le logement. Elle a ajouté que trois décrets étaient en discussion interministérielle et que le Gouvernement entendait anticiper sur le décret pour la mise en oeuvre du fonds de continuité territoriale afin qu'il puisse, dès le mois de janvier 2010, financer le droit au passage entre l'outre-mer et la métropole.

M. Jean-Paul Virapoullé s'est félicité de l'effort soutenu et constant de la France en faveur de l'outre-mer. Il a souligné que la récente réunion du conseil interministériel de l'outre-mer était destinée à répondre à une crise liée à la permanence d'une économie de comptoirs dans les collectivités ultramarines. Il a estimé que, à défaut d'une transformation de cette économie et d'une meilleure répartition des flux de solidarité en provenance de la métropole, de nouvelles crises sociales interviendraient dans les prochaines années.

Evoquant le rapport de l'autorité de la concurrence qui a mis en exergue une surévaluation des prix de 55 % dans les départements d'outre-mer par rapport à la métropole, il a salué les décisions courageuses annoncées par le Président de la République, en particulier le renforcement du droit de la concurrence outre-mer et l'accroissement du rôle des observatoires des prix. Il a souhaité connaître le calendrier du Gouvernement pour mettre en oeuvre l'ensemble de ces mesures.

S'agissant des dispositions adoptées à l'occasion de la loi pour le développement économique des outre-mer, il s'est interrogé sur la pertinence du reversement aux industriels locaux de la somme de 3 euros sur le prix d'achat garanti de l'électricité produite à partir de la bagasse, alors même que ces industriels bénéficient déjà d'une réduction de leurs coûts par l'utilisation du potentiel énergétique de la bagasse. Il a, en outre, regretté que certains dispositifs de défiscalisation en faveur du logement applicables en métropole restent à ce jour plus incitatifs que ceux prévus spécifiquement pour l'outre-mer, malgré l'urgence à intervenir sur le logement social dans les collectivités ultramarines.

Concernant la défiscalisation et l'exonération de charges sociales patronales, il s'est interrogé sur la pertinence de l'exclusion du dispositif des agences de voyages et sur le traitement réservé aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, qui constitue un secteur d'avenir pour les départements de l'outre-mer.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, a reconnu la nécessité de mettre en oeuvre le plus rapidement possible les décisions du conseil interministériel de l'outre-mer relatives aux prix. Elle a souligné que l'application de ces mesures ne nécessiterait pas, pour l'essentiel, de mesures législatives ou réglementaires nouvelles, à l'exception notable de l'abaissement du seuil du contrôle des opérations de concentration outre-mer. Elle a rappelé que l'autorité de la concurrence serait chargée d'enquêtes complémentaires sur le niveau et la formation des prix et pourrait être notamment saisie à cette fin directement par les observatoires des prix, dont la présidence serait désormais assurée par une personnalité indépendante. Elle a appelé à ce que l'ensemble des acteurs concernés assume leurs responsabilités en la matière.

Concernant le prix d'achat de l'électricité issue de la bagasse, elle a rappelé que, lors de sa récente visite à La Réunion, le Premier ministre avait indiqué le 11 juillet 2009 que 10 euros sur les 13 euros du prix garanti seraient reversés aux planteurs, les 3 euros restants devant être répartis selon la décision des professions concernées. S'agissant du logement et des nouvelles technologies de l'information et de la communication, elle a annoncé la tenue prochaine d'une réunion interministérielle destinée à avancer sur le sujet.

Loi de finances pour 2010 - Mission Conseil et contrôle de l'Etat - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Simon Sutour sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Conseil et contrôle de l'Etat »).

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis des crédits alloués au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », a estimé que le rattachement du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » à la mission « conseil et contrôle de l'Etat » et son placement sous la responsabilité du Premier ministre lui avait permis de bénéficier d'un sort budgétaire favorable.

Indiquant que ce programme n'avait fait l'objet d'aucune mesure de régulation budgétaire en 2009, il a expliqué que le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait une progression de 11,9 % des autorisations d'engagement (+ 36,9 millions d'euros) et de 5,71 % des crédits de paiement (+ 17,3 millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale pour 2009. Il a précisé que l'augmentation plus forte des autorisations d'engagement résultait de la mise en oeuvre, à compter du 1er janvier 2010, d'un nouveau mode de budgétisation concernant notamment les baux des locaux des juridictions administratives.

Il a souligné que les créations d'emplois de magistrats administratifs réalisées depuis 2003 permettraient d'atteindre, en 2010, avec trois années de retard, l'objectif fixé par la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, qui prévoyait la création de 210 emplois sur la période 2002-2007. La création de vingt emplois supplémentaires en 2010 portera le nombre total d'emplois de magistrats, créés depuis 2003 à 227.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, s'est félicité de la création, en 2009, d'un nouveau tribunal administratif ayant pour ressort la Seine-Saint-Denis, à Montreuil-sous-Bois. Ce nouveau tribunal administratif a accueilli magistrats et agents de greffe le 1er septembre 2009 et a commencé à enregistrer des affaires et à tenir des audiences en novembre 2009. Sa création vise à faire face à la progression du contentieux issu de ce seul département (+ 73 % sur la période 2002/2007) et à permettre le rééquilibrage de l'activité des tribunaux administratifs de Cergy-Pontoise et de Versailles dont le ressort correspondra respectivement, en 2010, d'une part, aux départements des Hauts-de-Seine et du Val-d'Oise et, d'autre part, aux départements de l'Essonne et des Yvelines. Les locaux abritant le nouveau tribunal administratif de Montreuil accueilleront également le centre de formation de la juridiction administrative, dont la capacité d'accueil sera, en conséquence, doublée, ainsi que la direction des systèmes d'information du Conseil d'Etat.

Evoquant la mesure de la performance au sein de la justice administrative, M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a indiqué que, entre 1998 et 2008, le nombre moyen d'affaires traitées, chaque année, par les magistrats des tribunaux administratifs était passé de 209 à 275, soit une hausse de 31,27 %, tandis que le nombre moyen d'affaires traitées par les magistrats des cours administratives d'appel était passé de 74 à 109, soit une augmentation de 47 %. Saluant ces bons résultats, il a estimé que l'on pouvait y voir l'effet des réformes ayant instauré le juge unique pour l'examen de certaines affaires ainsi que du développement des outils informatiques pour le traitement des contentieux de masse.

Il a expliqué que contrairement aux craintes exprimées en 2008, la progression du contentieux avait connu, en 2009, un ralentissement, le nombre des nouvelles affaires enregistrées dans les tribunaux administratifs diminuant de 4,63 % au cours du premier semestre de l'année 2009. Il a relevé que le nombre des affaires enregistrées avait toutefois connu une augmentation sensible en 2008 : de 3,91 % dans les tribunaux administratifs, 4,77 % dans les cours administratives d'appel et 6 % au Conseil d'Etat, juridiction pour laquelle le contentieux des élections municipales et cantonales de mars 2008 avait eu un impact significatif.

Soulignant que les contentieux des étrangers et de la police occupaient une part prépondérante dans les nouvelles affaires enregistrées, il a indiqué que, suivant la recommandation de M. Robert Le Goff, président du syndicat de la juridiction administrative, les statistiques relatives aux contentieux de la police devraient être affinées afin d'assurer le recensement précis des nouvelles affaires portant sur le permis à points.

Il a indiqué que, si le délai moyen de jugement atteignait en 2008 cinq mois et quinze jours à la cour administrative d'appel de Nantes, il s'élevait à un an, trois mois et seize jours à la cour administrative d'appel de Lyon. Expliquant que certaines juridictions connaissaient une situation particulièrement difficile, il a observé que le nombre de nouvelles affaires enregistrées à la cour administrative d'appel de Paris, entre 2003 et 2008, avait augmenté de 131 % et que cette cour était confrontée, comme celle de Versailles, à une progression du contentieux de 30 % par an. Il a jugé souhaitable que chacune de ces cours bénéficie en 2010 de la création d'une nouvelle chambre afin d'éviter une détérioration des délais de jugement.

Rappelant que la création récente des tribunaux administratifs de Nîmes et de Toulon entraînait, par ailleurs, un surcroît d'activité au sein de la cour administrative d'appel de Marseille, il a considéré qu'une nouvelle chambre devrait également, à terme, être créée dans cette cour.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a indiqué que le tribunal administratif de Paris connaissait également une situation critique en raison d'une forte augmentation des affaires enregistrées au cours du premier semestre de l'année 2009, cette situation pouvant encore se dégrader sous l'effet du développement du contentieux relatif au droit au logement opposable dont une part importante devrait se concentrer sur la capitale.

Rappelant que ce tribunal était confronté à un problème immobilier, il a estimé que le renforcement de ses moyens paraîtrait inévitable au cours des prochaines années.

Il a relevé que le nombre d'affaires relatives au droit au logement opposable pourrait, à terme, représenter un flux annuel de 5 à 7 000 affaires, concentré essentiellement dans les tribunaux administratifs de la région Ile-de-France : Paris, Versailles, Cergy-Pontoise et Melun.

S'agissant du contentieux relatif au revenu de solidarité active, il a indiqué que le nombre de nouvelles affaires pourrait s'élever à 12 000 par an, chiffre qui pourrait toutefois être réduit de moitié si la procédure de recours administratif préalable obligatoire, instituée en la matière, se révélait efficace.

Evoquant les modifications relatives au fonctionnement de la justice administrative, il a expliqué que le Conseil d'Etat, les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs avaient développé le recours à des assistants de justice, recrutés sur contrat, et à des assistants du contentieux, agents titulaires de catégorie A, chargés d'apporter aux magistrats administratifs une aide à la décision.

Il a indiqué que, en application du décret du 7 janvier 2009, relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience, le commissaire du Gouvernement avait pris le nom de rapporteur public afin de lever toute ambiguïté sur le rôle qu'il joue dans la procédure. Précisant que ce décret visait à améliorer les conditions du déroulement de la procédure contradictoire devant la justice administrative, il a indiqué qu'il prévoyait, en outre, la communication du sens des conclusions du rapporteur public aux parties et à leurs conseils en temps utile, avant l'audience. Rappelant que de nouvelles étapes de la réforme de la justice administrative devraient être mises en oeuvre par voie législative, il a souligné que, à cette occasion, la commission des lois aurait à examiner des dispositions visant à dispenser, dans certains contentieux répétitifs, le rapporteur public de prononcer des conclusions à l'audience. Il a relevé que cet aspect de la réforme suscitait des objections de la part du syndicat de la juridiction administrative et de l'union syndicale des magistrats administratifs.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, rappelant que, depuis le 1er janvier 2009, la cour nationale du droit d'asile était rattachée au conseil d'Etat, a indiqué que la nouvelle organisation de cette juridiction dotée de dix emplois de magistrats devrait permettre d'harmoniser des procédures et d'améliorer le délai moyen de jugement.

Il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission Conseil et contrôle de l'Etat.

M. Jean-René Lecerf, se félicitant du rattachement de la Cour nationale du droit d'asile au Conseil d'Etat, a relevé que les divergences de jurisprudence entre cette cour et l'office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) se développaient de façon très inquiétante et montraient que des liens entre ces deux organismes devaient être préservés.

M. Jean-Claude Peyronnet, a indiqué qu'il avait eu l'opportunité d'effectuer, en octobre 2009, un stage de trois jours au Conseil d'Etat et que le vice-président du Conseil d'Etat avait exprimé le souhait de développer ces échanges avec les parlementaires.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a formulé le voeu que le vice-président du Conseil d'Etat soit prochainement entendu par la commission des lois, comme il l'avait été en 2008, afin de présenter sa vision de la réforme de la justice administrative.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que le vice-président du Conseil d'Etat était responsable de la gestion du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » et que le Conseil d'Etat jouait un rôle essentiel dans les nominations au sein de la justice administrative, cette concentration des responsabilités se distinguant fortement du régime appliqué à la justice judiciaire. Il a souligné que le refus du Parlement de renvoyer à une ordonnance de l'article 38 de la Constitution la réforme du code de justice administrative avait eu pour effet de rendre également nécessaire le dépôt d'un projet de loi spécifique pour la réforme des juridictions financières.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Missions Justice et Pouvoirs publics - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Yves Détraigne sur le projet de loi de finances pour 2010 (missions « Justice », « Pouvoirs publics »).

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits du programme « justice judiciaire » de la mission « justice » connaîtraient globalement une stabilisation en 2010, puisqu'ils ne progresseraient que de 0,56 %. Rappelant que cette stabilisation succédait à plusieurs années d'effort budgétaire en faveur de la justice, il a expliqué que les crédits relatifs aux dépenses de personnel augmentaient de 2,2 % afin de prendre en compte :

- le financement du schéma de recrutement de 380 salariés des études d'avoués ;

- 419 emplois temps plein travaillés (ETPT) d'auditeurs de justice précédemment affectés au sein du plafond d'emplois alloué à l'opérateur « Ecole nationale de la magistrature » ;

- les mesures d'accompagnement en faveur des personnels des services judiciaires affectés par la réforme de la carte judiciaire.

Déplorant l'absence d'amélioration du ratio greffiers/magistrats, il a indiqué que ce dernier s'inscrivait en baisse depuis 2005 et s'établissait à 2,46 greffiers par magistrat en 2009. Jugeant que cette situation était d'autant plus difficile à supporter pour les fonctionnaires qu'ils étaient soumis à des contraintes de productivité et des amplitudes horaires élevées, il a considéré que le ministère de la justice devait renouer le dialogue avec eux et mettre en oeuvre des mesures concrètes de revalorisation des carrières.

Exprimant sa surprise à l'égard de la baisse de 20,2 % des crédits alloués au Conseil supérieur de la magistrature en 2010, alors que cet organe doit connaître une augmentation du nombre de ses membres et une extension de ses prérogatives, il a indiqué que, selon la Chancellerie, cette baisse n'était que le résultat d'un changement de périmètre des dépenses de personnel, et que le Conseil supérieur pourrait recevoir au cours de la gestion 2010 des moyens complémentaires, afin de prendre en compte l'impact de la réforme en cours d'examen. Il a proposé à la commission de demander à nouveau que le budget du Conseil supérieur de la magistrature relève de la mission « Pouvoirs publics » et non d'un programme dont la gestion dépend du secrétaire général du ministère de la justice, afin de concrétiser dans la maquette budgétaire l'indépendance de cet organe.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a regretté que le projet annuel de performance consacré à la justice comporte des indicateurs de performance établis selon une approche essentiellement quantitative. Relevant que l'indicateur relatif aux procédures pénales ne distinguait pas les différents modes de poursuites (comparution immédiate, information judiciaire), il a estimé que le ministère de la justice devait mettre à profit la définition de nouveaux outils informatiques de suivi de la chaîne pénale, pour affiner les indicateurs de performance.

Rappelant que le ministère de la justice s'efforçait de favoriser le recours à la visioconférence, afin d'alléger les charges occasionnées par les extractions judiciaires, il a expliqué que cette technologie, d'abord perçue avec réticence par les magistrats, connaissait ses premiers résultats positifs. Il a indiqué que, selon les magistrats rencontrés à la cour d'appel de Bordeaux, pionnière dans l'utilisation de la visioconférence, celle-ci présentait l'avantage d'épargner aux détenus des déplacements vers le palais de justice et leur permettait d'intervenir plus sereinement, dans un cadre moins impressionnant.

Soulignant que la maîtrise des frais de justice à compter de 2006 était apparue comme l'heureuse surprise de la LOLF, il a indiqué que le passage de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs avait permis de contenir la progression de ces dépenses, sans porter atteinte à la liberté de prescription des magistrats, sensibilisés à l'impact budgétaire des différentes opérations requises dans le cadre d'une procédure. Il a relevé que, en 2009 des difficultés de paiement des frais de justice étaient cependant réapparues dès le mois de juin dans certaines juridictions, la Chancellerie attribuant ces difficultés au raccourcissement des délais de paiement dans le cadre de la mise en oeuvre d'un nouveau circuit de règlement. Il a indiqué que les dispositifs de centralisation du paiement des frais de justice étaient en cours d'expérimentation dans certaines juridictions.

Évoquant des difficultés persistantes dans la réalisation des projets informatiques du ministère de la justice, il a indiqué que le schéma directeur pour la période 2009-2013 prévoyait, en 2010, le lancement ou la poursuite de quinze grands chantiers tels que le projet d'infocentre dénommé « Pharos », destiné à améliorer le pilotage des moyens alloués aux juridictions. Il expliqué que le projet CASSIOPÉE, destiné à remplacer les applications pénales existantes afin de mettre un terme aux saisies multiples et de limiter les sources d'erreur, entraînait d'importante difficultés au sein des juridictions, obligeant paradoxalement les greffiers à saisir le même dossier plusieurs fois ou engendrant des incohérences dans les affaires traitées. Précisant que, devant l'ampleur de ces difficultés, l'installation de cette application avait été suspendue pendant six semaines, il a jugé que le ministère de la justice devrait accorder davantage d'attention à la conception de ses applications informatiques, dont les défauts se traduisaient rapidement par une désorganisation de l'activité.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a expliqué que les 1 800 agents -400 magistrats et 1 400 fonctionnaires - affectés dans les juridictions supprimées dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire bénéficiaient d'un plan d'accompagnement social individualisé comportant des mesures de reclassement, d'indemnisation et de formation. Relevant que les syndicats de fonctionnaires estimaient insuffisantes les indemnités allouées aux personnels contraints de parcourir de plus grandes distances pour rejoindre leurs lieux de travail, il a indiqué que le volet immobilier de la réforme, portant sur plus de 400 opérations, faisait également l'objet de critiques des syndicats de magistrats et des syndicats de fonctionnaires, en raison d'un renchérissement du coût d'hébergement des juridictions.

S'inquiétant de la baisse de 27,65 millions d'euros des crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2010 à l'aide juridictionnelle, il a jugé cette réduction surprenante dans une période de crise économique laissant supposer que le nombre de personnes éligibles à cette aide devrait connaître une augmentation. Il a estimé que l'aide juridictionnelle devrait en toute hypothèse être développée dans le cadre de la réforme de la procédure pénale. Il a regretté que le dispositif de la loi du 19 février 2007, relative à l'assurance de protection juridique, prévoyant la subsidiarité de l'aide juridictionnelle par rapport à ce type d'assurance, n'ait pas donné de résultats concluants, le régime défini reposant sur une déclaration du justiciable difficile à vérifier. Il a estimé que le dispositif d'aide juridictionnelle devrait faire l'objet d'une réforme approfondie dans les années à venir, dans le prolongement des recommandations du rapport de Me Jean-Michel Darrois, et que les crédits alloués à cette aide connaîtraient nécessairement une augmentation.

Expliquant que les dispositifs d'accès au droit devraient être renforcés dans les territoires affectés par la réforme de la carte judiciaire, il a souligné que la Chancellerie privilégiait désormais l'implantation de maisons de la justice et du droit (MJD) de nouvelle génération, équipées de bornes interactives. Indiquant que cinq de ces MJD devraient être implantées dans des villes moyennes en zone rurale (Briançon, Châteaubriant, Lodève, Nogent-le-Rotrou et Toul), il a estimé que la politique d'accès au droit du ministère de la justice mettait fortement à contribution les collectivités territoriales. Il a observé que celles-ci devaient en effet mettre à disposition des locaux équipés, ainsi que du personnel d'accueil.

Evoquant la mise en oeuvre de la réforme de la formation à l'école nationale de la magistrature, entrée en vigueur le 1er janvier 2009, il a précisé que cette réforme s'inspirait largement des préconisations du rapport de MM. Pierre Fauchon et Charles Gautier sur le recrutement et la formation des magistrats. Il a relevé que le nouveau concours d'entrée à l'ENM avait été recentré sur les fonctions des magistrats, en particulier grâce au renforcement des épreuves juridiques et qu'il prenait davantage en compte la personnalité des candidats avec la mise en oeuvre de tests de personnalité et d'une épreuve de mise en situation collective. Soulignant que l'enseignement dispensé à l'ENM était désormais structuré en huit pôles de formation, il a indiqué que la logique d'apprentissage mise en oeuvre était plus transversale. Il a rappelé que la loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats avait porté de sept semaines à six mois la durée du stage que les auditeurs de justice effectuent au sein d'un cabinet d'avocat. La réforme de l'ENM assure en complément une nouvelle approche de la relation avec la profession d'avocat et met l'accent sur l'éthique publique et la déontologie.

Saluant l'augmentation des actions de formation continue proposées aux magistrats, il a indiqué que la loi organique du 5 mars 2007 avait rendu cette formation obligatoire et que, en 2009, 80 % des magistrats s'étaient inscrits pour suivre au moins une action de formation continue. Relevant que l'ENM avait, en outre, développé des formations spécifiques pour les chefs de pôles et les chefs de juridiction, il a estimé que la réforme mise en oeuvre assurait globalement un meilleur équilibre entre la technicité et l'humanité des magistrats.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué la dotation allouée en 2010 au Conseil constitutionnel dans le cadre de la mission « pouvoirs publics ». Signalant que cette dotation connaissait une baisse de 6,63 %, il a indiqué que le Conseil constitutionnel, anticipant l'exercice des nouvelles missions qui lui ont été confiées par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, avait décidé de créer, au rez-de-chaussée de ses locaux, un espace accueillant les avocats et le public.

Il a observé que la dotation allouée à la cour de justice de la République connaîtrait une hausse de 11,4 % visant notamment à prendre en charge les dépenses liées aux procès, puisque cette cour devrait examiner sur trois dossiers en 2010.

Mme Alima Boumediene-Thiery a estimé que si la visioconférence permettait de réaliser des économies en réduisant le nombre d'extractions judiciaires, l'utilisation de ce procédé devait rester exceptionnelle. Elle a rappelé que cette technique suscitait encore de nombreuses réticences chez les magistrats comme chez les avocats.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a considéré que les juridictions où la visioconférence était le mieux acceptée étaient aussi celles dans lesquelles ce procédé était le plus utilisé. Rappelant que la visioconférence était envisageable dans des cadres procéduraux variés en matière pénale, tels que l'instruction, les contentieux de détention provisoire ou de l'exécution des peines, il a précisé qu'elle ne présentait plus aujourd'hui de difficulté technologique et que l'objectif de développement de son utilisation était motivé par la recherche d'économies au bénéfice du ministère de l'intérieur. Il a indiqué que, si les charges supportées par ce ministère en matière d'escortes de police et de gendarmerie pouvaient ainsi être allégées, en revanche, le ministère de la justice devait prévoir une assistance technique spécifique lors du recours à la visioconférence. Il a souligné que, selon les magistrats de la cour d'appel de Bordeaux, les avocats n'avaient pas formulé de critiques quant à l'usage de la visioconférence.

Mme Alima Boumediene-Thiery a observé que la salle de visioconférence installée au centre de rétention administrative du Mesnil-Amelot restait inutilisée.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que la situation particulière du centre de rétention administrative du Mesnil-Amelot pouvait expliquer l'absence d'utilisation de la visioconférence.

M. Patrice Gélard a déploré que le ministère de la justice demeure dans l'incapacité d'établir un tableau prévisionnel du nombre de places qui seront offertes au cours des prochaines années aux différents concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature, empêchant ainsi les facultés de droit d'adapter leur activité aux débouchés attendus dans la magistrature. Il a souligné que le projet de loi de finances pour 2010 ne semblait comporter aucune mesure spécifique pour avancer rapidement les projets de dématérialisation de la procédure d'appel alors que la disparition de la profession d'avoué devrait intervenir à brève échéance. Précisant que la réforme de la procédure d'appel pourrait prévoir, selon les indications de la Chancellerie, l'irrecevabilité des recours qui ne seraient pas présentés sous une forme dématérialisée, il a jugé que l'effort attendu à cet égard des cours d'appel et des avocats était considérable et les moyens prévus insuffisants.

M. Jean-Jacques Hyest, président, considérant que l'histoire des projets d'informatisation du ministère de la justice était marquée par plusieurs échecs, a relevé que de tels dysfonctionnements paraîtraient intolérables s'ils affectaient, par exemple, le ministère de l'économie et des finances, dans son activité de recouvrement de l'impôt. Regrettant les retards de développement des projets informatiques du ministère de la justice, il a estimé que le projet visant à faire de la dématérialisation de la procédure d'appel une condition de recevabilité des recours devait être examiné avec prudence en raison des graves conséquences qu'il pourrait avoir pour les justiciables et pour l'égalité d'accès à la justice.

M. Jacques Mézard, jugeant que le ministère de la justice souhaitait mettre en oeuvre rapidement la réforme de la procédure d'appel alors que ni les cours d'appel ni les avocats n'étaient prêts d'un point de vue technique, a considéré que cette précipitation pourrait conduire à de graves blocages des juridictions. Il a déclaré que l'effort d'équipement informatique demandé aux avocats paraissait démesuré pour les cabinets les plus modestes. Il s'est interrogé sur les mesures prévues dans le projet de loi de finances pour 2010 à l'égard des juridictions de proximité dont un tiers était supprimé dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire. Considérant que le fonctionnement de l'aide juridictionnelle devait être rapidement amélioré, il a relevé que le montant de cette aide ne permettait pas aux avocats d'intervenir dans des conditions satisfaisantes et que les crédits qui lui étaient consacrés étaient insuffisants pour assurer l'égalité d'accès au droit des justiciables.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a indiqué que l'Ecole nationale de magistrature elle-même n'avait pas connaissance des effectifs d'auditeurs de justice qu'elle aurait à former dans les années à venir. Il a relevé que le projet de loi de finances pour 2010 ne comportait pas de mesure spécifique relative aux juridictions de proximité. Estimant que le ministère de la justice devait accomplir d'importants efforts pour améliorer la conception et la mise en place de ces applications informatiques, il a souligné que l'application CASSIOPÉE devrait d'ailleurs être modifiée peu de temps après son installation si la réforme de l'instruction était adoptée.

La commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes « justice judiciaire », « accès au droit » et à la « justice et conduite et pilotage de la politique de la justice » de la mission « justice », ainsi qu'à l'adoption des dotations allouées par le projet de loi de finances pour 2010 au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République.

Loi de finances pour 2010 - Mission Administration pénitentiaire - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-René Lecerf sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Administration pénitentiaire »).

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis des crédits alloués à l'administration pénitentiaire, a rappelé que comme chaque année le rapport pour avis sur les crédits du programme « administration pénitentiaire » se nourrissait de très nombreuses visites dans les établissements pénitentiaires au cours desquelles des échanges étaient organisés avec l'ensemble des intervenants dans les prisons.

Le rapporteur pour avis a précisé que le programme « administration pénitentiaire » représentait 39 % de la mission justice, soit une dotation en crédits de paiement de 2,7 milliards d'euros en augmentation de 9,8 % par rapport à l'an passé. Par un effet d'inertie compréhensible, a-t-il poursuivi, le projet de loi de finances pour 2010 est encore largement déterminé par la mise en service progressive des nouveaux établissements pénitentiaires dans le cadre du programme de réalisation de 13 200 places, engagé par la loi d'orientation et de programmation pour la justice de 2002. Il a noté que les créations effectives d'emplois seraient portées à 1 113 emplois parmi lesquels 518 au titre de l'ouverture des nouvelles prisons, 141 pour l'ouverture des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA), 114 pour le renforcement du service de nuit, 189 pour le renforcement du dispositif de surveillance électronique fixe et mobile, 133 pour le renforcement des services pénitentiaires d'insertion et de probation. Il a indiqué par ailleurs que le budget de fonctionnement de l'administration pénitentiaire serait accru de 7,85 % afin notamment de permettre le fonctionnement des nouveaux établissements pour majeurs.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a relevé que, dans le cadre du programme « 13 200 », quatre nouveaux établissements ouvriraient en 2010 : les centres pénitentiaires du Mans (400 places), de Rennes (690 places), du Havre (690 places) et de Bourg-en-Bresse (690 places). Ainsi, aux 5 109 places ouvertes en 2008-2009, devraient s'ajouter, en 2010, 3 025 places et, en 2011, 1 931 places, soit sur la période comprise entre 2009 et 2011, compte tenu de la fermeture des places obsolètes, un solde net de créations de 7 659 places.

Le rapporteur pour avis a ainsi observé que l'effort consacré à l'administration pénitentiaire était indiscutable et justifiait qu'un avis favorable soit donné à l'adoption de ces crédits. Il a souhaité néanmoins faire part de plusieurs sujets de préoccupation pour l'avenir. Il a d'abord rappelé que l'année 2009 a été marquée par l'adoption par le Parlement de la loi pénitentiaire. Il a relevé que le débat sur la question de l'encellulement individuel s'inscrivait dans un contexte caractérisé par l'infléchissement de la tendance à l'augmentation continue de la population pénale observée depuis le début de la présente décennie. Ainsi, le nombre de personnes écrouées détenues en métropole et outre-mer s'élevait à 61 781 au 1er octobre 2009, soit une baisse de 2,2 % par rapport à l'année précédente. En outre, du fait de l'augmentation des capacités opérationnelles, le nombre de détenus en surnombre avait diminué de 20 % par rapport à cette même année.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a estimé que, en revanche, le projet de loi de finances ne prenait en compte que de manière très partielle les effets de la loi pénitentiaire. Il a d'abord constaté que le programme annuel de performances, dont les objectifs et indicateurs constituent un instrument précieux de suivi et de contrôle des politiques publiques, apparaissait en retrait par rapport aux ambitions de ce texte. Tel était le cas, selon lui, de la cible retenue, en 2011, pour le taux de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée passée de 44,2 % dans le projet de loi de finances pour 2008 à 37 % dans le présent projet de loi de finances, ce qui n'était pas cohérent avec l'obligation d'activité prévue par la loi pénitentiaire.

Par ailleurs, le rapporteur pour avis a relevé que les créations d'emplois pour permettre le développement des aménagements de peine (322) ne correspondaient pas aux objectifs fixés par l'étude d'impact qui accompagnait la loi pénitentiaire prévoyant la création de 1 000 postes d'insertion et de probation. Enfin, évoquant le nouveau programme de construction, annoncé par le garde des Sceaux, qui devrait prendre le relais du programme « 13 200 » sur la période 2012-2018, il s'est déclaré favorable à la réalisation de 12 300 places en remplacement des places vétustes mais beaucoup plus réservé sur la création nette de 5 000 places, dans un contexte de stabilisation de la population pénale et alors même que l'effort doit porter par priorité sur l'encadrement humain des établissements existants.

M. Richard Yung s'est étonné que les autorisations de programme pour 2010 connaissent une forte diminution. Il s'est inquiété des conséquences de ces évolutions heurtées sur le déroulement du programme immobilier de l'administration pénitentiaire. Il a regretté en outre que le nombre de créations de conseiller d'insertion et de probation soit très en deçà des besoins constatés.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a partagé les préoccupations exprimées sur l'insuffisance des emplois d'insertion et de probation. Il a néanmoins indiqué que la garde des Sceaux avait reconnu la nécessité d'établir un programme pluriannuel de créations pour cette catégorie d'emplois. Il a précisé en outre que la réduction des autorisations d'engagement s'expliquait par l'exécution en 2010 des autorisations considérables prévues en 2009 au titre du renouvellement des marchés des établissements à gestion déléguée et de la notification des marchés pour les nouveaux établissements livrés en 2010.

Mme Alima Boumediene-Thiery a rappelé que la revalorisation liée à la réforme du statut des conseillers d'insertion et de probation n'était prise en compte que de manière partielle par le projet de loi de finances. Elle a dénoncé par ailleurs les conséquences des politiques répressives sur la surpopulation pénale.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a relevé à cet égard que l'infléchissement observé dans l'évolution du nombre de personnes détenues n'avait qu'un caractère conjoncturel.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a souligné que selon les spécialistes qu'il avait entendus, les tendances actuelles paraissaient ouvrir une période de réelle stabilisation. Il a insisté de nouveau sur les réserves que lui inspirait le projet de création de nouvelles places au terme de l'achèvement du programme « 13 200 ».

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la possibilité d'assigner à résidence des personnes prévenues devrait encore contribuer à limiter la détention provisoire dont il a souhaité par ailleurs que la procédure soit réformée.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a indiqué que la mission menée conjointement par la commission des lois et la commission des affaires sociales sur la responsabilité pénale des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions réfléchissait aussi sur les moyens de réduire le nombre de personnes détenues pour lesquelles, compte tenu de leur état de santé, la peine n'avait aucun sens.

La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice » inscrite dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission Outre-mer - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Christian Cointat, sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Outre-mer »).

Regrettant que l'outre-mer soit souvent décrié pour son coût, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis des crédits alloués à la mission « outre-mer », a indiqué qu'il constituait également une richesse pour la République et que, à ce titre, il nécessitait une prise en charge financière. Il a rappelé que ce constat avait été mis en lumière par la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer mise en place par le Sénat en mars 2009.

Il a exposé qu'une prise de conscience de la nécessité de rénover la politique de l'outre-mer était intervenue en 2009 et s'était traduite, tant par l'adoption de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, que par la mise en place des Etats généraux de l'outre-mer et les décisions du conseil interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009.

Insistant sur la stabilité du périmètre de la mission outre-mer et la progression de ses crédits de 6,4 % en autorisations d'engagement et 6,3 % en crédits de paiement par rapport à l'an passé, il a précisé que les priorités du Gouvernement étaient le financement du logement social, le développement du service militaire adapté (SMA) et le développement de l'économie des collectivités ultramarines dans leur environnement régional.

Il a rappelé que la mission « outre-mer » ne comportait que 15 % de l'effort global de l'Etat en faveur de l'outre-mer qui, en incluant les dépenses fiscales, atteignait près de 17 milliards d'euros.

Il a indiqué que la volonté du Gouvernement était de passer désormais d'une logique de rattrapage de l'outre-mer par rapport à la métropole à une logique de valorisation de ses atouts, ce à quoi répondaient les dispositifs adoptés dans le cadre de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président -

Abordant la question institutionnelle dans les départements d'outre-mer, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a souligné que, malgré l'assouplissement des possibilités d'adaptation locale des lois et règlements, peu de collectivités avaient sollicité des habilitations. Il a précisé que si le conseil régional de la Guadeloupe avait demandé et obtenu deux habilitations, les demandes formulées par le département et la région de Martinique s'étaient heurtées à un examen de leur opportunité de la part de l'Etat, alors que celui-ci n'y était pas autorisé par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Il a néanmoins précisé que, dans le cadre de la discussion du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, le Sénat avait adopté une habilitation reprenant la demande formulée par le conseil régional de la Martinique, malgré l'absence de publication préalable de celle-ci au journal officiel.

Il a souligné que l'évolution statutaire envisagée en Martinique et en Guyane, et évoquée en Guadeloupe, intervenait alors que la réforme des collectivités territoriales était en cours de discussion devant le Parlement.

Il a rappelé que l'évolution vers la départementalisation de Mayotte impliquait de résoudre la question de l'état civil et nécessitait de mieux prendre en compte l'environnement régional.

S'agissant de la délinquance et de l'immigration clandestine, tout en saluant les efforts déployés par l'Etat dans l'ensemble des territoires ultramarins, il a évoqué la persistance de problèmes très importants dans certaines collectivités, en particulier en Guyane, où l'indice de criminalité s'élevait à 109 %o alors qu'il n'est en France métropolitaine que de 53 %o. En Polynésie française, il a relevé l'augmentation de 15 % des faits de délinquance en zone de gendarmerie. Il a rappelé que la pression migratoire restait particulièrement forte en Guyane et à Mayotte.

Il a souligné la lente amélioration des moyens de la justice et des établissements pénitentiaires, évoquant la création d'un nouveau centre pénitentiaire à Saint-Denis de La Réunion. Il a indiqué que le centre de rétention administrative de Mayotte avait, quant à lui, fait l'objet de travaux de réhabilitation.

En matière de coopération régionale, il a relevé la volonté manifeste du Gouvernement de développer une action plus approfondie.

Abordant plus spécifiquement la situation des collectivités d'outre-mer, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a indiqué que la France avait adressé en mai 2009 au secrétariat général des Nations Unies une lettre d'intention relative au dépôt d'une demande d'extension de la zone économique exclusive entourant Saint-Pierre-et-Miquelon jusqu'aux limites du plateau continental. Soulignant la nécessité pour le ministère de l'outre-mer de rester vigilant sur cette question en raison de la moindre attention qu'y accorde le ministère des affaires étrangères dans le cadre des relations franco-canadiennes, il a estimé que les relations amicales de la France avec le Canada ne devaient en aucun cas conduire à sacrifier les intérêts français à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Rappelant que la loi organique du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte facilitait les transferts de compétences de l'Etat à la Nouvelle-Calédonie, permettant ainsi l'application de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, il a précisé que le congrès de Nouvelle-Calédonie devrait examiner le 30 novembre 2009 les projets de loi du pays définissant l'échéancier et les modalités du transfert des compétences relatives à l'enseignement du second degré, à l'enseignement primaire privé et à la circulation aérienne et maritime intérieure.

Il a observé que Wallis-et-Futuna restait la dernière collectivité d'outre-mer dont le statut défini en 1961 n'avait pas été mis en conformité avec les dispositions de la Constitution issues de la révision du 28 mars 2003. Rappelant que l'organisation territoriale de Wallis-et-Futuna comportait trois vice-présidents du territoire, chefs traditionnels des trois royaumes d'Uvéa (Wallis), d'Alo et de Sigave (Futuna), il a estimé que la révision du statut devrait nécessairement respecter la place de la coutume.

Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Soulignant que les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) constituaient une collectivité dépourvue de résidents permanents, il a expliqué qu'elles jouaient un rôle essentiel dans le développement de la recherche scientifique et la préservation de l'environnement. Regrettant que l'Etat n'assure toujours pas la compensation pour les TAAF de la perte de recettes occasionnée par la disparition du pavillon des Kerguelen, mise en oeuvre par la loi du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français, il a précisé que cette perte de recettes s'élèverait en 2010 à 1,15 million d'euros. Il a jugé indispensable que l'Etat maintienne son soutien aux TAAF en raison de leur activité indispensable aux travaux de recherche conduits dans cette zone.

M. Patrice Gélard s'est inquiété du maintien de la présence française dans les zones économiques exclusives entourant les collectivités d'outre-mer. Il a relevé que, en l'absence d'une protection suffisante de ces zones, l'exploitation des ressources halieutiques était effectuée par des navires étrangers, si bien que la France était conduite à acheter à des fournisseurs étrangers le produit de la pêche réalisée dans les zones économiques exclusives françaises.

M. Christian Cointat, soulignant les efforts considérables réalisés par la France dans les Terres australes et antarctiques françaises pour lutter contre la pêche illicite, a indiqué que cette mission devrait être renforcée dans les zones économiques exclusives entourant les îles Eparses, grâce au développement de liens particuliers avec La Réunion et avec Mayotte. Il a précisé que le ministère de la défense avait été sensibilisé à la nécessité de maintenir une présence française effective dans les îles Eparses et que la protection de ces terres isolées devrait être assurée par la présence combinée d'effectifs militaires et civils.

Evoquant la situation des zones économiques exclusives françaises dans l'Océan pacifique, il a indiqué que si la Nouvelle-Calédonie assurait une bonne gestion de la pêche, des progrès pourraient être accomplis en Polynésie française. Appuyé par M. Bernard Frimat, il a expliqué que la mission de la commission des lois qui s'était rendue en Polynésie française en 2008 avait constaté que d'importants aménagements portuaires avaient été réalisés à Tahiti, alors que les ressources halieutiques se situent plutôt au large des Iles Marquises.

Observant que l'absence de présence française régulière à Clipperton avait permis à des narcotrafiquants de faire de cette île leur base arrière tout en en saccageant le milieu naturel, il a estimé que cette situation devait inciter la France à maintenir une présence vigilante dans les îles Eparses de l'Océan indien. Il a précisé que la zone économique exclusive entourant Clipperton était essentiellement exploitée par la flotte de pêche mexicaine, dans le cadre d'un accord entre la France et le Mexique, et en l'absence de bateaux français dans cette zone.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Cumul des fonctions et des rémunérations - Examen des amendements au texte de la commission

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements au texte de la commission 88 (2009-2010) sur la proposition de loi n° 8 (2009-2010), tendant à interdire ou à réglementer le cumul des fonctions et des rémunérations de dirigeant d'une entreprise du secteur public et d'une entreprise du secteur privé.

A l'article premier (intervention de la commission de déontologie de la fonction publique préalablement à un cumul de fonctions de direction dans des entreprises du secteur public et du secteur privé), la commission a examiné l'amendement n° 4 du Gouvernement, tendant à prévoir que, pour la nomination des dirigeants des entreprises soumises aux dispositions du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, le ministre chargé de l'économie élabore un rapport spécifique avec le concours des services compétents du ministère et en particulier de l'agence des participations de l'Etat.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a indiqué que les aménagements proposés par cet amendement ne remettaient pas en cause la philosophie du dispositif adopté par la commission puisque l'agence des participations de l'Etat participerait à l'élaboration du rapport du ministre. Il a souligné que si le champ d'application de la procédure était limité à l'article 13 de la Constitution, il avait obtenu du ministre qu'il s'engage, en séance publique, à ce que la situation de cumul qui interviendrait dans des entreprises publiques non soumises à l'article 13 de la Constitution soit également examinée par cette agence, dont l'activité serait retracée dans le cadre de son rapport annuel.

Mme Josiane Mathon-Poinat ayant demandé si ces informations seraient connues après que la décision de nomination des dirigeants a été prise, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a indiqué que deux situations devaient être distinguées :

- d'une part, celle où l'entreprise est soumise à l'article 13 de la Constitution, auquel cas le rapport sera transmis préalablement aux commissions permanentes compétentes du Parlement ;

- d'autre part, celle où l'entreprise n'est pas soumise aux dispositions de cet article, auquel cas l'avis de l'agence serait connu après la nomination.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que la question du cumul des fonctions de dirigeant d'une entreprise publique avec celles de dirigeant d'une entreprise privée ne se rencontrerait vraisemblablement que dans les grandes entreprises, c'est-à-dire celles soumises à l'article 13 de la Constitution.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a indiqué que, dorénavant, un examen plus attentif de cette question serait conduit par le Gouvernement dans de telles hypothèses, M. Jean-Jacques Hyest, président, soulignant que l'agence constituait un service non personnalisé du ministère de l'économie.

Mme Anne-Marie Escoffier a indiqué que le groupe du rassemblement démocratique et social européen ne pourrait voter l'amendement du Gouvernement.

Puis la commission a décidé de donner un avis favorable à cet amendement.

Sur l'ensemble des amendements, la commission a donné les avis suivants :

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article premier

Intervention de la commission de déontologie de la fonction publique préalablement à un cumul de fonctions de direction dans des entreprises du secteur public et du secteur privé

4

Gouvernement

Favorable

3 rect. bis

M. Richard Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

2

M. Yvon Collin et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article additionnel après l'article premier

 

1

Mme Nathalie Goulet

Défavorable

Violences de groupes - Examen des amendements au texte de la commission

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements au texte de la commission n° 86 (2009-2010) sur la proposition de loi n° 506 rectifié (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public.

A l'article 3 bis (création d'une police d'agglomération), la commission a tout d'abord adopté un amendement de coordination présenté par M. François Pillet, rapporteur.

Sur l'ensemble des amendements, la commission a donné les avis suivants :

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article additionnel avant l'article premier

 

12

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Demande de retrait

   

13

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Demande de retrait

Article
premier A

Délai en matière d'exécution des sanctions éducatives prononcées par le tribunal pour enfants

34

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Demande de retrait

Article premier

Délit de participation à un groupement violent

1

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis défavorable

35

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

52

MM. Jacques Mézard et Yvon Collin

Avis défavorable

Article 2 bis

Habilitation des agents de surveillance ou de gardiennage employés par les propriétaires, exploitants ou affectataires d'immeubles collectifs à usage d'habitation à porter une arme de sixième catégorie dans l'exercice de leurs missions

2

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis défavorable

36

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

19

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis favorable

17

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis défavorable

16

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis favorable

18

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Demande d'avis du Gouvernement

Article 3

Instauration d'une circonstance aggravante pour dissimulation volontaire de tout ou partie du visage afin d'échapper à toute identification

3

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis défavorable

37

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

51

MM. Jacques Mézard et Yvon Collin

Avis défavorable

Article 3 bis

Création d'une police d'agglomération

4

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis défavorable

38

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

Article 4

Enregistrement audiovisuel des interventions de la police et de la gendarmerie

39

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

21

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis favorable sous réserve de rectification

22

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Demande de retrait

5

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis défavorable

28

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis favorable sous réserve de rectification

6

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis défavorable

24

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis défavorable

23

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Demande de retrait

7

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis défavorable

8

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis défavorable

26

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis défavorable

9

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis défavorable

Article 4 bis

Raccordement des forces de l'ordre aux systèmes de vidéosurveillance des bailleurs

10

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis défavorable

40

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

53

MM. Jacques Mézard et Yvon Collin

Avis défavorable

30

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis défavorable

29

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis défavorable

27

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis favorable sous réserve de rectification

Sur l'amendement n° 27, au cours d'un débat auquel ont pris part MM. Christian Cointat, Hugues Portelli et Jean-Jacques Hyest, président, la commission a relevé qu'imposer que la décision de transmettre les images des systèmes de vidéosurveillance soit prise à l'unanimité par l'assemblée générale des copropriétaires risquait de poser des difficultés d'application. En conséquence, elle a accepté de donner un avis favorable à cet amendement à la condition que celui-ci soit rectifié afin de faire référence à une majorité des deux tiers des voix.

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article 4 ter

Délit d'occupation abusive des halls d'immeubles

41

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

Article 4 quater

Instauration d'une peine complémentaire de TIG pour occupation abusive de halls d'immeubles

32

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis défavorable

42

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

Article 4 sexies

Délai d'exécution des sanctions éducatives prononcées par le tribunal pour enfants

43

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

Article 4 septies

Extension du délit d'introduction de fumigènes dans les enceintes sportives

44

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

Article 4 octies

Renforcement du dispositif relatif aux interdictions administratives de stade

45

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

Article 5

Circonstance aggravante pour violences commises, en raison de leurs fonctions, sur les personnels des établissements d'enseignement scolaire ou sur leurs proches

46

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

11

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Demande de retrait

33

Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues

Avis défavorable

Article 6

Instauration d'une circonstance aggravante pour vols et extorsions commis dans les établissements d'enseignement scolaire ou à leur proximité immédiate

47

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

Article additionnel après l'article 6

 

14

M. Charles Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis défavorable

Article 7

Correctionnalisation de l'intrusion injustifiée dans un établissement d'enseignement scolaire

48

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

Article 7 bis

Coordination - Extension de la compétence du juge unique en matière correctionnelle

49

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

Article 8

Application de la présente proposition de loi dans les collectivités d'outre-mer

50

Mme Eliane Assassi et les membres du Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche

Avis défavorable

Loi de finances pour 2010 - Missions Relations avec les collectivités territoriales, Sécurité, Sécurité civile, Administration générale et territoriale de l'Etat - Audition de M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur,de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Enfin, la commission a entendu M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, sur le projet de loi de finances pour 2010 (missions « relations avec les collectivités territoriales », « sécurité », « sécurité civile », « administration générale et territoriale de l'Etat »).

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a indiqué que, conformément à la volonté du Président de la République exprimée lors du premier conseil de modernisation des politiques publiques en 2007, le projet de loi de finances pour 2010 s'inscrivait dans le cadre d'un budget triennal pour la période 2009-2011. Ce budget triennal prévoit, pour l'année 2010, l'affectation de 24 milliards d'euros pour les cinq missions du ministère, ce qui correspond bien à la somme qui figure dans le projet de loi de finances.

Le ministre a précisé que la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui avait déjà fait l'objet de nombreux débats, ne serait pas abordée lors de son intervention.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a ensuite évoqué la mission « Sécurité ».

Il indiqué que le principal objectif de la politique menée en matière de sécurité en 2010 serait de faire baisser la délinquance de manière importante et durable. A cet égard, il a d'abord annoncé la création de cellules anti-cambriolage : 96 cellules départementales et 10 cellules régionales ont ainsi été mises en place à ce jour. Le nombre de cambriolages avait en effet augmenté de 14 % pour les résidences principales en juillet, puis de 13 % en août, ce qui appelait une réponse déterminée. Le ministère s'efforcera également de lutter contre les bandes violentes, notamment grâce à des groupes spéciaux d'investigation sur les bandes créés dans les 34 départements les plus touchés par les violences urbaines.

Il a également mentionné les deux nouvelles bases de données créées afin de prévenir les risques d'atteinte à la sécurité publique (décret n° 2009-1249 du 16 octobre 2009 portant création d'un traitement de données à caractère personnel relatif à la prévention des atteintes à la sécurité publique et décret n° 2009-1250 du 16 octobre 2009 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel relatif aux enquêtes administratives liées à la sécurité publique) : la première permet d'anticiper les actions des bandes et des Hooligans ; la seconde devra permettre de sécuriser les recrutements dans les professions de sécurité (police, gendarmerie, métiers de sécurité, travailleurs des installations nucléaires). Il a ensuite souligné que la création de la police d'agglomération en région parisienne par le décret du 14 septembre 2009 permettait au préfet de police de coordonner l'action de 33 000 policiers, qui peuvent désormais agir de part et d'autre du périphérique, de manière à mieux lutter contre des délinquants qui circulent de la banlieue vers Paris. La moitié des actes de délinquance commis dans Paris ont en effet pour auteurs des personnes résidant dans les départements périphériques.

Il a par ailleurs fait mention de la proposition de loi « renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public », en cours de discussion, qui tend à constituer en délit le simple fait d'appartenir à une bande violente.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a ensuite indiqué qu'il souhaitait intensifier la lutte contre les trafics de drogue, en prenant des mesures contre les petits autant que contre les gros trafiquants. A cette fin seront mis en place des plans départementaux contre le deal de proximité afin de mener des opérations de lutte contre les petits trafics, d'étendre la vidéosurveillance (à propos de laquelle il a souhaité réfuter toute comparaison avec les installations existant au Royaume-Uni) dans les lieux connus de trafic, de mener des opérations de sécurisation et de contrôle dans les établissements scolaires, à leurs abords immédiats, sur les voies d'accès et dans les moyens de transports vers ces établissements.

En outre, le poste de police de la gare de St-Denis serait désormais ouvert cinq jours sur sept et non deux jours par semaine comme auparavant.

Il a par ailleurs estimé que les opérations énergiques menées contre des sites notoires de trafics de drogue, bien qu'elles ne mettent pas fin à ces trafics, permettent de les désorganiser et de les affaiblir.

Concernant la sécurité routière, il a fait valoir que les opérations de communication menées par les pouvoirs publics et les ministres lors du dernier week-end de la Toussaint, et notamment l'annonce de nombreux contrôles sur les routes départementales, avaient permis de contenir le nombre d'accidents mortels. M. Bernard Frimat a signalé que deux facteurs conjoncturels avaient également pu jouer : le 1er novembre était un dimanche et les conditions météorologiques étaient meilleures. M. Brice Hortefeux a indiqué que la situation des deux roues, pour lesquels le risque d'accident est 24 fois plus élevé que pour les voitures, restait très préoccupante, en particulier dans les régions où le climat est favorable à ce mode de transport.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a ensuite évoqué le plan gouvernemental de prévention de la délinquance. Ce plan, applicable dès le 1er janvier 2010, vise à mieux exploiter les possibilités offertes par la loi du 5 mars 2007 sur la prévention de la délinquance.

Il a également fait part de son intention d'élaborer de nouvelles mesures concernant la sécurité des personnes âgées. En effet, 1,5 million de Français ont plus de 80 ans et ce nombre s'élèvera à 2 millions en 2015. Une réflexion est notamment menée sur la possibilité d'aggraver les peines encourues par les agresseurs de personnes âgées.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a remarqué que la particulière vulnérabilité due à l'âge de la victime pouvait déjà être considérée par le juge comme une circonstance aggravante pour de nombreuses infractions au nombre desquelles les violences.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a également évoqué une hausse de la délinquance des personnes de plus de soixante ans.

Concernant les statistiques de la délinquance, les faits constatés, en diminution continue au cours des dernières années, ont connu une hausse continue depuis mars 2009. Cependant, une amélioration est apparue au mois d'octobre, la délinquance générale ayant baissé de 5,94 % par rapport au mois d'octobre 2008.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a ensuite présenté les crédits du budget 2010 de la mission sécurité. Ce budget est stable par rapport à celui de l'année 2009, avec un montant total de 16,4 milliards d'euros, dont les charges de personnels représentent 85 %, soit 14 milliards d'euros, correspondant à un plafond de 242 945 000 emplois de policiers et de gendarmes. Il a fait valoir à cet égard qu'il avait souhaité que le ministère de l'intérieur ne soit pas soustrait à l'effort de maîtrise des effectifs accompli par l'ensemble des services de l'Etat. Toutefois, dans le respect de ce plafond d'emplois, un effort important de recrutement sera réalisé en 2010.

Ainsi, pour la police nationale, 900 gardiens, 900 cadets et 600 adjoints de sécurité ont été recrutés en 2009, et 4 240 incorporations (150 gardiens de la paix, 700 adjoints de sécurité et 900 cadets) auront lieu en 2010. S'y ajouteront 1 000 personnels administratifs, techniques et scientifiques. S'agissant de la gendarmerie, qui connaît une situation différente avec un nombre d'emplois vacants et un nombre de départs à la retraite plus important, 820 sous-officiers et 1 080 gendarmes-adjoints volontaires ont été recrutés en 2009. Les incorporations prévues en 2010 sont de l'ordre de 6 500, dont 1 200 sous-officiers et 820 personnels administratifs. Par ailleurs, un minimum de 3 800 gendarmes-adjoints volontaires seront incorporés.

Au total, les incorporations de policiers et de gendarmes s'élèveront à 10 740 en 2010, et à 15 040 sur 18 mois (dernier semestre 2009 et année 2010).

Le plafond résultant de la RGPP incite, par ailleurs, à une mutualisation accrue des moyens entre la police et la gendarmerie. Cette mutualisation concerne aussi bien les moyens matériels que les moyens humains. Il convient également d'améliorer la collaboration entre les agents des douanes, les forces de sécurité et les services fiscaux afin de s'attaquer directement au patrimoine des malfaiteurs. Cinquante agents du fisc seront ainsi affectés sur 43 sites sensibles.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la collaboration entre la police, le fisc et les douanes était déjà effective dans les groupements d'intervention régionaux. Il a souligné que l'intervention des douanes était, en général, très efficace.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a ensuite évoqué la coopération avec la justice, en appelant à une grande fermeté dans les affaires pénales.

Il a enfin énuméré quatre grands axes de modernisation pour 2010 :

- le développement de la police technique et scientifique, qui sera notamment utilisée systématiquement lors des cambriolages ;

- la modernisation de la protection individuelle des policiers. A ce propos, le ministre a rendu hommage aux policiers et gendarmes dont les missions sont souvent dangereuses, 20 policiers et gendarmes ayant été tués en service en 2009 et 8 400 ayant été blessés ;

- le déploiement des outils vidéo, avec des caméras embarquées lors des interventions. Cet équipement aurait notamment permis, selon le ministre, d'éviter la polémique qui a suivi l'affaire récente de Bagnolet, dans laquelle il est apparu finalement que le véhicule des policiers n'était pas entré en contact avec celui des jeunes qu'ils poursuivaient ;

- la rationalisation du parc automobile.

Enfin, M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a ensuite présenté les objectifs de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » en 2010, après avoir rappelé qu'elle se composait de trois programmes complémentaires (« Administration territoriale » qui regroupe la totalité des moyens mis à la disposition des préfectures et des sous-préfectures, pour un montant total de 1,7 milliard d'euros ; « Vie politique, cultuelle et associative », qui comprend l'essentiel des crédits consacrés à l'organisation des élections et au financement de la vie publique, soit 270 millions d'euros ; et un programme soutien de l'administration centrale du ministère, intitulé « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et doté de 595 millions d'euros).

Tout d'abord, M. Brice Hortefeux a affirmé que la modernisation des préfectures et des sous-préfectures serait poursuivie en 2010, avec plusieurs réformes emblématiques. À cet égard, il a indiqué que le système d'immatriculation à vie des véhicules (SIV) avait été étendu aux véhicules d'occasion depuis le 15 octobre 2009 et que les passeports biométriques étaient délivrés, depuis le mois de juin 2009, dans 2 074 communes volontaires. En outre, en ce qui concerne le contrôle de légalité, il a souligné que l'ordonnance prévue par la loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures du 12 mai 2009 avait été présentée lors du conseil des ministres du 16 novembre 2009 ; celle-ci permettra une réduction sensible du champ de la transmission obligatoire, dont certains actes relatifs à la voirie et à la gestion du personnel seront désormais exclus.

Ces réformes de modernisation conduiront à la suppression de près de 800 emplois en 2010, soit 2,3 % des effectifs de la mission.

Rappelant que la réorganisation de « l'Etat local » visait à optimiser l'efficacité des services présents aux niveaux régional et départemental, M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a précisé que, sans préjudice des ajustements ponctuels qui pourraient être mis en oeuvre pour rationaliser la carte des sous-préfectures en milieu très urbain, il importait de préserver le maillage territorial dense constitué par les 240 sous-préfectures d'arrondissement. Il a ainsi fait valoir que les sous-préfectures avaient vocation à se transformer progressivement en administrations de mission et conserveraient un rôle prépondérant dans les actions de développement local.

Présentant ensuite les crédits alloués à la mission « sécurité civile », M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a indiqué que le ministère de l'intérieur était désormais le coordinateur de l'action des services de l'Etat en matière de gestion de crise. Il a souligné que la mission était dotée de 427 millions d'euros de crédits et assurée par près de 2 500 agents.

Il a défini les priorités de son ministère en 2010 :

- le renforcement des moyens de lutte contre le terrorisme nucléaire, radiologique ou biologique ; il a souligné en particulier avoir prévu, pour faire face à la menace biologique, la mise au point d'équipements permettant d'isoler rapidement et en tout point du territoire une victime à risques ;

- l'acquisition de quatre hélicoptères, dont trois destinés à l'outre-mer ;

- l'installation d'un centre interministériel de crise au ministère de l'intérieur.

Par ailleurs, il a indiqué avoir mis en oeuvre de nombreuses recommandations du rapport de M. Luc Ferry afin d'inciter de nouveaux volontaires à s'engager dans les métiers de la sécurité civile et à pérenniser la démarche de ceux qui l'ont déjà fait.

En conclusion, M. Brice Hortefeux a indiqué que le budget du ministère de l'intérieur pour 2010, quoique contraint, permettait d'agir et d'innover pour toujours plus d'efficacité.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur des crédits de la mission « sécurité », a interrogé le ministre sur les points suivants :

- le rapprochement budgétaire et ministériel entre la police et la gendarmerie étant maintenant effectif, il a souhaité connaître les améliorations obtenues en 2009 grâce à ce rapprochement et les nouveaux progrès attendus en 2010 ;

- il a demandé le montant exact consacré en 2010 à la modernisation technologique, pour la police et pour la gendarmerie, ces crédits étant adossés à la LOPPSI qui n'est pas encore adoptée, la compréhension des documents budgétaires sur ce sujet est ardue ;

- il a ensuite interrogé le ministre sur les dernières statistiques de la délinquance, au regard non seulement des faits constatés par les forces de l'ordre mais aussi des études effectuées par l'Observatoire national de la délinquance, notamment les enquêtes de « victimation » ;

- il a enfin sollicité le ministre sur la possibilité, pour offrir davantage de crédits à la police scientifique et technique et lui permettre d'intervenir plus fréquemment, en particulier dans des cambriolages ayant pour auteurs des membres d'une population itinérante, d'instaurer une taxe assise sur les compagnies d'assurances et qui alimenterait un fonds bénéficiant à la police scientifique et technique. En effet, les assurances bénéficient de l'activité de la police scientifique et technique lorsque celle-ci permet de retrouver les objets volés. Il a indiqué que les entreprises d'assurances n'étaient pas opposées à cette idée.

M. François Zocchetto, rapporteur de la proposition de loi permettant d'étendre le champ des confiscations et des saisies, a rappelé que son adoption permettrait de rendre possible une saisie pénale, d'accélérer la procédure de saisie et d'étendre le champ des biens qui peuvent être confisqués. Une agence de gestion de ces biens confisqués serait également créée, regroupant les directeurs généraux de la police nationale, de la gendarmerie nationale et des douanes.

M. Jean-Claude Peyronnet a évoqué la polémique récente concernant les chiffres annoncés par le ministre pour les recrutements dans la police et la gendarmerie, et a souhaité connaître le solde exact entre les départs et les recrutements. Il a également demandé au ministre si la hausse récente de la délinquance n'était pas liée à un manque d'effectifs. Enfin, il a estimé que les interventions menées dans les lieux notoires de trafic de drogue provoquent un essaimage des délinquants dans des sites périphériques. Il a en conséquence demandé si cette répression serait accompagnée par de nouvelles mesures de prévention et par un renforcement de la présence territoriale des forces de l'ordre.

Mme Alima Boumediene-Thiery a exprimé des doutes sur l'effet dissuasif de la vidéosurveillance et a souhaité savoir en quoi le cas de l'Angleterre n'était pas comparable à celui de la France à cet égard.

M. Jean-Pierre Sueur a interrogé le ministre sur le projet d'instaurer un couvre-feu pour les mineurs. Citant sa propre expérience, il a fait valoir que les maires avaient déjà l'habitude d'intervenir lorsque des enfants sont repérés seuls, la nuit, sur la voie publique. Il a souligné qu'une telle disposition risquait en outre de stigmatiser les quartiers auxquels elle s'appliquerait. Par ailleurs, il a évoqué l'article 2 bis de la proposition de loi sur la lutte contre les bandes violentes, qui prévoit que les agents des sociétés chargées de la sécurité dans les immeubles de logements sociaux pourront porter des armes de sixième catégorie. Il a estimé qu'un tel port d'arme, dès lors qu'il serait connu de tous dans le quartier, pouvait causer des difficultés à ces agents dans l'exercice de leurs fonctions. Selon lui, ce port d'armes devrait être limité et réservé à des personnes spécialement formées.

M. Pierre Fauchon a questionné le ministre sur les auxiliaires de gendarmerie.

Concernant le rapprochement de la police et de la gendarmerie, Mme Anne-Marie Escoffier a pointé les difficultés résultant de la différence de leurs ressorts territoriaux respectifs, la police étant organisée par zones, tandis que la gendarmerie est régionalisée.

Mme Catherine Troendle a salué la répression accrue de la délinquance liée à la drogue. Elle a insisté sur la nécessité de ne pas oublier les zones rurales. Elle s'est inquiétée de l'augmentation de la consommation de drogues dites douces dans les collèges et à leur domicile par les collégiens, et a demandé si des actions de sensibilisation pouvaient être organisées à ce sujet.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a fait valoir que les délinquants qui avaient été chassés du 18e arrondissement de Paris s'étaient réinstallés dans d'autres quartiers des départements périphériques. Elle a souhaité savoir s'il était envisagé d'interdire l'utilisation du taser, dont le fabricant a, selon elle, reconnu la dangerosité.

Mme Éliane Assassi a souhaité avoir des précisions sur la composition des cellules anti-cambriolage évoquées par le ministre. Elle a ensuite craint que la mutualisation des forces de police, annoncée aux élus de la région parisienne par le préfet de région et qui trouve sa raison d'être dans la diminution des effectifs liée à la RGPP, ne permette pas, à moyens constants, d'obtenir des résultats suffisants.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a indiqué, en réponse à M. Jean-Patrick Courtois, que la politique de mutualisation entre la police et la gendarmerie était déjà très avancée, notamment sur le plan de l'armement, des munitions, des protections et du soutien automobile. Il a également cité à ce sujet les groupements d'intervention régionaux, le réseau des attachés de sécurité intérieure pour la coopération internationale, le partage des connaissances dans le domaine de la police technique et scientifique ainsi que certaines formations spécialisées (maîtres-chiens, plongeurs, secouristes). Il a estimé qu'il existait cependant encore une marge de progression importante pour cette mutualisation, par exemple pour l'enseignement de la langue allemande qui n'est pas effectué selon les mêmes méthodes pour les policiers et les gendarmes.

Concernant les crédits affectés à la modernisation technologique, il a indiqué qu'ils se monteront en 2010 à 200 millions d'euros pour six projets : la vidéoprotection, la lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI), les outils antiterroristes, des moyens supplémentaires contre la cybercriminalité, une amélioration des dispositifs de communication (radiolocalisation des véhicules, retransmission vidéo aux hélicoptères) ainsi qu'une modernisation des fichiers d'analyse criminelle (fichiers des empreintes digitales et fichiers des empreintes génétiques).

Concernant les statistiques de la délinquance, il a indiqué que les cambriolages avaient diminué de 3,28 % en octobre et de 5,13 % pour les seules résidences principales. Il a également signalé une baisse des escroqueries, des infractions économiques et financières et des atteintes à l'intégrité physique, de 0,72 % pour ces dernières. Il n'a pas exclu que la délinquance soit en baisse sur les douze mois de 2009 par rapport à 2008.

Il a admis un manque de crédits pour les parquets en matière de police scientifique et technique et a signalé que ce problème serait traité dans la LOPPSI en relation avec les compagnies d'assurance.

En réponse à M. François Zocchetto, il s'est dit favorable à l'idée de développer les confiscations et les saisies.

Il a indiqué en réponse à M. Jean-Claude Peyronnet que la RGPP impliquait globalement la suppression de 1 354 postes dans la gendarmerie nationale et 1 390 postes dans la police nationale en 2010. Il a par ailleurs affirmé que l'amélioration des résultats ne découlait pas seulement d'une augmentation des effectifs mais aussi d'une meilleure organisation.

Concernant la police d'agglomération, il a indiqué que la généralisation aurait peut-être lieu, en concertation avec les élus locaux, une fois connus les résultats de la mise en oeuvre de cette mesure dans la petite couronne.

En réponse à Mme Alima Boumediene Thiery, il a souligné que le nombre de caméras installées en Grande-Bretagne était de 4 millions contre 20 000 en France. Ces 4 millions de caméras ont, selon lui, donné des résultats spectaculaires dans la lutte contre le terrorisme. En revanche, l'implantation des systèmes n'a pas été faite suffisamment en concertation avec la police. Au contraire, en France, les systèmes de vidéosurveillance, que le ministre a dit préférer appeler vidéoprotection, sont reliés aux locaux de la police municipale puis au commissariat central ou à la gendarmerie. Le partenariat est ainsi plus étroit entre la collectivité locale et les services de sécurité. Les collectivités, encore peu nombreuses, qui sont ainsi équipées, tirent un grand bénéfice de l'usage de cette technologie. Il a proposé à Mme Alima Boumediene-Thiery de lui transmettre le rapport de l'inspection générale de l'administration sur la vidéosurveillance.

En réponse à M. Jean-Pierre Sueur, il a indiqué que le couvre-feu proposé pour les mineurs ne concernerait que ceux qui ont déjà eu affaire à la justice, notamment pour des actes de dégradation du mobilier urbain, et qui sont âgés de dix à treize ans. Ces enfants seraient également suivis par la protection judiciaire de la jeunesse et les services sociaux. Il a estimé à cet égard que ce couvre-feu, qui serait décidé par le préfet, permettrait d'obliger les parents à exercer leur autorité. Concernant l'article 2 bis de la proposition de loi concernant les bandes, il s'est dit réservé sur la possibilité pour les agents de sécurité employés par les propriétaires d'immeubles d'habitation de porter une arme de sixième catégorie.

En réponse à M. Pierre Fauchon, il a souligné l'importance des auxiliaires de gendarmerie et des réservistes.

Il a évoqué la nécessité d'un rapprochement des ressorts territoriaux de la gendarmerie et de la police pour résoudre le problème évoqué par Mme Anne-Marie Escoffier.

Il a indiqué qu'il avait souhaité que le directeur général de la police ait désormais un uniforme pour qu'il y ait un équilibre visuel avec les uniformes portés par les gendarmes qui s'installeront prochainement au ministère de l'intérieur, place Beauvau.

En réponse à Mme Catherine Troendle, il a expliqué qu'un travail était engagé avec le ministre de l'Éducation nationale au sujet de la prévention de la toxicomanie dans les lycées, en soulignant que ce sujet concernait 40 % des jeunes de 17 ans.

Il a par ailleurs indiqué, en réponse à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, qu'il avait demandé la rédaction d'une nouvelle instruction aux policiers pour l'application de la recommandation de la firme Taser de ne pas viser le thorax. Concernant les flashballs, les incidents sont rares et il a été demandé aux forces de l'ordre de tirer dans la poitrine. Il existe par ailleurs une nouvelle arme avec des balles plus grosses qui ne pourraient pas rentrer dans l'arcade sourcilière.

Concernant les cellules anti-cambriolages, il s'agit de réaliser des enquêtes de voisinage et de réaliser une cartographie locale des cambriolages. Il a également estimé que la population non sédentaire était responsable d'une hausse importante du nombre de cambriolages.

Concernant la police d'agglomération, il a fait part de la création de trois groupes « cités » dans les services de la police judiciaire, qui agissent en coordination avec les services de renseignement et des groupes spécialisés de la préfecture de police. Il a indiqué que 80 petits trafiquants de drogue étaient arrêtés quotidiennement en France, et que ce problème concernait aussi les départements ruraux.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis des crédits de la mission « sécurité civile », s'est félicitée de la prise en compte par le ministère de nombreuses recommandations du rapport Ferry.

Elle a ensuite fait état des difficultés que rencontrent les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour atteindre le taux d'emploi légal de 6 % de travailleurs handicapés et souhaité connaître les travaux menés par le ministère de l'intérieur pour améliorer la situation.

Relevant l'interruption du fonctionnement du système ANTARES au moment de la tempête Klaus dans le Sud-ouest, elle a demandé quelles mesures seraient prises à l'avenir pour éviter ce dysfonctionnement.

Enfin, elle a souhaité obtenir des précisions concernant l'évolution des actions « sécurité civile » impulsées dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a indiqué :

- que la majorité des sapeurs-pompiers reclassés pouvait désormais être considérés comme travailleurs handicapés ;

- que la mise en place de nouveaux groupes électrogènes et de nouveaux faisceaux hertziens, programmée sur la période 2010-2014, permettrait de répondre à toute nouvelle catastrophe climatique sans risque de défaillance du système ANTARES ;

- a mis en avant la nécessité de renforcer la coopération en matière de sécurité civile à l'échelle européenne. A cet égard, il a souligné que certains pays étaient moins avancés que la France dans le domaine de la sécurité civile.

Ayant rappelé que des controverses persistaient sur l'indemnisation des communes qui délivrent des titres sécurisés et qu'un rapport sur cette question était en cours d'élaboration par l'Inspection générale de l'administration, M. Alain Anziani, rapporteur pour avis sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

- a fait état des difficultés rencontrées par la MIVILUDES, qui ne semble pas pleinement associée à la politique du ministère de l'intérieur en matière de lutte contre les dérives sectaires : il a donc souhaité savoir quelles actions seraient entreprises pour résoudre cette difficulté ;

- a rappelé qu'une « Maison de l'Etat » devait prochainement remplacer la sous-préfecture de Boulogne-Billancourt (Hauts-de-Seine) ; dans ce cadre, il a demandé des éclaircissements sur cette notion et si de telles « Maisons » devaient, à terme, être créées dans d'autres départements ;

- a demandé des chiffres précis sur les conséquences de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) sur les effectifs des préfectures et des sous-préfectures ;

- s'est interrogé sur l'articulation entre la refonte des services déconcentrés, effective au 1er janvier 2010, et la réforme des collectivités territoriales, qui devrait être votée par le Parlement au cours de l'année 2010.

En réponse à ces questions, M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a indiqué que :

- une circulaire du 9 septembre 2009 avait rappelé l'obligation de prévoir la présence d'un « référent secte » au sein, d'une part, de la Sous-direction de l'information générale de la sécurité publique (SDIG), d'autre part, de toutes les directions départementales de la sécurité publique ;

- la « Maison de l'Etat » de Boulogne-Billancourt, dont la création a été proposée par le préfet des Hauts-de-Seine, serait une « antenne » de la préfecture du département et qu'elle aurait notamment vocation à assurer une mission de délivrance des titres aux usagers. Il a estimé que cette solution était particulièrement adaptée aux grandes agglomérations et que, au vu de la proximité entre Boulogne-Billancourt et Nanterre, la présence continue d'un haut fonctionnaire à Boulogne n'était pas nécessaire. Parallèlement, il a précisé que le conseil général serait consulté sur cette réforme, dans la mesure où la mise en place d'une telle « Maison de l'Etat » implique de supprimer l'un des trois arrondissements du département ;

- la RGPP provoquerait la suppression de 736 ETPT, dont 73 dans les services chargés des titres d'identité, 140 dans les services chargés de la circulation, 156 dans les services chargés du contrôle de légalité, et 367 dans les services chargés des fonctions « support » ;

- la modernisation des services déconcentrés et la réorganisation territoriale répondaient à des principes communs : ayant souligné que ces deux réformes ne seraient pas simultanées -puisque la réforme des collectivités territoriales ne serait achevée qu'en 2014-, il a fait valoir que toutes deux visaient à limiter l'enchevêtrement des compétences et à rapprocher l'échelon départemental et l'échelon régional.

Jeudi 19 novembre 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Loi de finances pour 2010 - Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » - programme « Fonction publique »).

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis des crédits alloués au programme fonction publique, abordant la question du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, a indiqué que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat pour 2010 était fixé par l'article 39 du projet de loi de finances à 2 007 745 ETPT (équivalent temps plein travaillé). Elle a précisé que la réduction des effectifs qui s'établissait à 33 749 ETP équivalait à 50 % des départs à la retraite prévus l'an prochain. Elle a noté que la situation différait d'un ministère à l'autre, précisant que le ministère de la justice était le seul dont le schéma d'emploi croîtrait en 2010. En revanche, si les effectifs des ministères du logement et de l'enseignement supérieur et de la recherche restaient inchangés, tous les autres départements ministériels perdaient des emplois. Le rapporteur pour avis a indiqué que sur la période 2007-2010, les effectifs de l'Etat auraient diminué de 100 000, soit environ de 1,5 %. Elle a précisé que les économies induites par ces suppressions d'emplois étaient estimées de l'ordre de 770 millions d'euros en 2009 et de 900 millions d'euros en 2010. Elle a noté que le salaire net mensuel s'établissait en 2007 à 2 244 euros pour les fonctionnaires d'Etat contre 1 709 euros dans la fonction publique territoriale.

Le rapporteur pour avis a rappelé la volonté du Gouvernement de poursuivre cette réduction des effectifs, comme l'a confirmé M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, lors de son audition par la commission sur le budget du programme fonction publique.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a évoqué les mesures retenues en contrepartie par le Gouvernement pour améliorer le pouvoir d'achat des fonctionnaires, dont des revalorisations indiciaires, le relèvement au 1er juillet 2009 du minimum de traitement de la fonction publique et le versement de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) qui, fin 2008, a bénéficié à plus de 130 000 agents pour un montant moyen de 700 euros.

Puis, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a abordé le programme fonction publique qui regroupe les crédits d'intervention de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Elle a indiqué que celle-ci était désormais intégrée à l'administration centrale du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, depuis le 1er janvier 2009. Elle a précisé que la maquette budgétaire du programme contenait deux actions : la première consacrée à la formation des fonctionnaires, la seconde à l'action sociale interministérielle. Elle a marqué la progression des crédits du programme de 1,18 % pour s'établir à un montant de 222,75 millions d'euros pour 2010.

Elle a précisé que l'enveloppe consacrée à la formation s'élevait à 83,365 millions d'euros et constituait plus d'un tiers du total des crédits du programme. Elle a rappelé que les crédits d'intervention étaient destinés au financement de l'appareil de formation initiale et continue de l'Etat par l'allocation des subventions destinées à ses opérateurs dont l'ENA (Ecole nationale d'administration) et les cinq IRA (Instituts régionaux d'administration) notamment. Le rapporteur pour avis a précisé que les ministères avaient pour leur part consacré 2,13 millions d'euros à la formation continue en 2007.

Elle a noté que les crédits inscrits au titre de l'action sociale interministérielle, d'un montant de 139,385 millions d'euros en crédits de paiement pour 2010, complétaient l'action sociale de chacun des ministères. Elle a évoqué les prestations financées sur le programme comme le chèque-vacances, la réservation de places en crèches ou de logements sociaux, l'allocation pour la garde d'enfants ou encore les aides au logement. Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a indiqué que, de manière générale, cette action sociale était appréciée des fonctionnaires. Elle a cependant regretté la suppression, depuis le 1er janvier 2009, de l'aide ménagère à domicile qui bénéficiait aux agents retraités de l'Etat faiblement dépendants et disposant de revenus modestes. Elle a indiqué que le Gouvernement avait voulu évaluer cette prestation en constatant qu'elle était accordée selon des critères de dépendance moins sélectifs que pour le régime général. Elle a rappelé l'engagement du ministre chargé de la fonction publique lors de son audition par la commission, le 17 novembre, à revenir devant elle pour faire le point sur l'évolution de ce dossier.

Après les interventions de M M. Pierre-Yves Collombat et Jean-Jacques Hyest, président, qui observaient que les bénéficiaires de l'AMD n'étaient pas suffisamment dépendants pour bénéficier de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a indiqué à M. Jean-Claude Peyronnet qu'en 2008, 30 274 retraités avaient bénéficié de cette aide soit 2,15 % des fonctionnaires retraités et ayant-cause.

M. Jacques Mahéas s'est ému des déclarations du ministre de l'intérieur devant la commission lors de son audition budgétaire, lequel motivait la diminution des effectifs de son ministère par l'effet de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il a remarqué que la masse salariale augmentait moins que le taux d'inflation. Il a estimé que les économies réalisées par cette réduction du nombre de fonctionnaires auraient pu être dégagées dans d'autres secteurs. Qualifiant la RGPP de très mauvaise politique, il a jugé que la fonction publique constituait le parent pauvre de l'Etat, alors qu'elle faisait partie de l'identité française. Evoquant successivement les questions de la formation continue puis des restaurants inter-administratifs, il a estimé qu'il convenait plutôt de rénover ces derniers que de développer des restaurants propres à chaque ministère. Abordant la question des contingents de logements, il a marqué que les préfets étaient dépassés par les demandes très nombreuses de fonctionnaires et par celles résultant de la loi sur le droit au logement. Il a souligné qu'il était de plus en plus difficile de loger des fonctionnaires. M. Jean-Jacques Hyest, président, a évoqué la situation des départements de la petite et grande couronne parisienne, soulignant que les logements proposés n'étaient pas toujours acceptés par les fonctionnaires. M. Jacques Mahéas a remarqué que certains ministères bénéficiaient de contingents mais que d'autres rencontraient des problèmes pour loger leurs fonctionnaires, par exemple les policiers. Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a indiqué que, dans son département, les logements ne trouvaient pas preneur. Elle a souligné qu'en ce qui concerne la réservation de logements sociaux, l'administration concentrait ses efforts sur les agglomérations d'au moins 400 000 habitants et, parmi celles-ci, privilégiait celles où les loyers étaient les plus chers. Elle a signalé que la rénovation des restaurants inter-administratifs faisait l'objet d'un plan pluriannuel sur la période 2007-2012 et qu'une dotation d'une hauteur de 21 067 548 € en CP était inscrite au budget 2010 à cette fin. M. Jacques Mahéas a regretté la lenteur de la mise en oeuvre de ce programme. MM  Jean-Jacques Hyest, président, et Jean-Claude Peyronnet ont estimé que certains restaurants n'attiraient pas, par leur qualité, les fonctionnaires qui demandaient, en conséquence, à bénéficier de chèques restaurant. M. Jacques Mahéas a évoqué les qualités nutritives des menus proposés pour contribuer à lutter contre l'obésité. M. Pierre-Yves Collombat a demandé à la commission de veiller à obtenir, dans un délai raisonnable, les informations promises par le ministre sur l'évolution des effectifs dans les administrations centrales et les services déconcentrés.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est interrogé sur le format des services de l'Etat après le transfert des compétences exercées aux collectivités territoriales. M. Alain Anziani a évoqué le problème des doublons en matière d'action sociale.

Mme Josiane Mathon-Poinat a parlé de la formation continue, des effectifs et du montant des rémunérations dans la fonction publique territoriale et des conséquences sur l'exercice du droit d'option pour le statut de fonctionnaire territorial par les fonctionnaires d'Etat transférés aux collectivités territoriales.

En réponse, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a noté que 75 % des TOS (personnels techniciens, ouvriers et de service) et 80 % des agents des DDE (directions départementales de l'équipement) avaient opté pour le statut de fonctionnaire territorial.

Elle a indiqué que les ministères avaient consacré, en 2007, 2,13 millions d'euros à la formation continue représentant 6,3 millions/jours de formation.

M. Patrice Gélard a déploré l'absence de gestion programmée des effectifs et a considéré qu'il revenait au Parlement d'étudier le nombre optimum de fonctionnaires par service et par ministère.

M. Jean-Claude Peyronnet a indiqué que le Canada, où il s'était rendu en mission, avait procédé à une réduction drastique des effectifs de sa fonction publique et avait été obligé de procéder à des recrutements en urgence cinq ans plus tard.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, en est convenue et a indiqué qu'elle en avait fait part au ministre.

Mme Virginie Klès a considéré qu'avant de supprimer des postes, il convenait de s'interroger sur les objectifs et sur ce qui pouvait être abandonné. Elle a estimé que la RGPP aboutissait parfois à des aberrations.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a cité la fusion exemplaire et réussie des services fiscaux avec les trésoreries générales, soigneusement préparée.

M. Jacques Mahéas et M. Jean-Jacques Hyest, président, ont évoqué les péripéties de cette réorganisation des services de Bercy entamée quinze ans auparavant.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « fonction publique » de la mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Loi de finances pour 2010 - Mission Protection judiciaire de la jeunesse - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Nicolas Alfonsi sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Protection judiciaire de la jeunesse »).

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis des crédits alloués à la protection judicaire de la jeunesse, a rappelé que le programme 182 : « protection judiciaire de la jeunesse » représentait environ 10 % des crédits de la mission « justice ». Il a indiqué qu'après avoir baissé de 2 % en 2009, les crédits alloués à la PJJ diminueraient de 1 % en 2010 et que la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) disposerait, en 2010, de 776,8 millions d'euros en crédits de paiement. Il a précisé que cette diminution se traduirait par une perte de 333 équivalents temps plein travaillé, tout en indiquant que la baisse du nombre de postes pourvus et non remplacés serait en réalité de 140.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a souligné que cette diminution globale masquait toutefois des évolutions de structure importantes. Il a indiqué qu'en 2010, pour la seconde année consécutive, la PJJ accentuerait son action en faveur de la prise en charge des mineurs délinquants et qu'elle tendrait corrélativement à réduire son intervention en faveur des mineurs en danger et des jeunes majeurs.

Il a rappelé que les 8 900 agents de la PJJ exerçaient leurs fonctions dans un certain nombre de structures extrêmement diverses que l'on peut regrouper en trois catégories : les structures de milieu ouvert, d'insertion et d'investigation, d'une part, les structures de placement d'autre part, les quartiers pour mineurs et établissements pénitentiaires pour mineurs, enfin. Il a rappelé que la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 avait prévu la construction de centres éducatifs fermés (CEF) et d'établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM). Il a indiqué que le programme de construction des CEF était pratiquement achevé, qu'aujourd'hui, 38 centres étaient ouverts et que 12 autres ouvriraient d'ici à 2012, la capacité totale d'accueil atteignant alors 540 places. Il a rappelé les inquiétudes qu'avait suscitées la création des CEF en 2002 et a estimé qu'après six ans de fonctionnement, ces craintes semblaient s'être apaisées. Il a en effet souligné que ces centres étaient fortement sollicités par les magistrats (comme en témoigne leur taux d'occupation de 80 %), qu'ils permettaient de proposer à des mineurs délinquants particulièrement difficiles une éducation strictement encadrée et un réapprentissage des savoirs fondamentaux, et qu'ils constituaient de ce fait une alternative à l'incarcération. D'après les informations qui lui ont été communiquées, 60 % des jeunes qui ont passé au moins quatre mois en CEF ne font pas l'objet de nouvelles poursuites dans l'année suivant leur sortie, ce qui est encourageant.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a noté que six EPM étaient aujourd'hui en service (le septième, qui devait ouvrir au début de l'année 2009, ayant été reconverti en centre pénitentiaire pour adultes en raison de la baisse du nombre de mineurs détenus). Il a indiqué qu'il avait visité l'EPM de Porcheville au début du mois de novembre 2009 en compagnie de M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis des crédits de l'administration pénitentiaire. Il a estimé qu'il était prématuré de tirer un bilan du fonctionnement de ces établissements. Néanmoins, il a constaté l'importance des moyens mobilisés par l'Etat, le prix de journée à l'EPM de Porcheville approchant actuellement 800 euros. En outre, il a considéré qu'il serait probablement opportun d'envisager la reconversion des unités pour filles (qui ne sont pratiquement pas utilisées en raison du nombre très faible de mineures détenues) en quartiers de semi-liberté pour garçons afin de favoriser la réinsertion.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a constaté que, dans l'ensemble, la prise en charge des mineurs confiés aux services de la PJJ tendait à s'améliorer. Il a ainsi indiqué que le délai d'attente de la prise en charge était passé de 21,2 jours en 2007 à 19,6 jours en 2008, ce qui traduit une amélioration globale, même si d'importantes disparités persistent entre régions. Il a observé que le taux d'occupation des structures tendait à augmenter, ce qui permet de faire légèrement diminuer les prix de journée, et que la qualité de la prise en charge s'améliorait également, comme en témoignent l'accroissement de l'encadrement éducatif des mineurs délinquants et la baisse relative du taux de récidive ou de réitération des jeunes pris en charge par la PJJ (deux tiers d'entre eux ne font pas l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui suit la fin de leur prise en charge).

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a constaté que l'amélioration de la prise en charge des mineurs confiés à la PJJ constituait l'un des aspects de la modernisation dans laquelle cette administration s'est engagée depuis quelques années. Il a indiqué qu'en 2009, ce mouvement de modernisation s'était notamment traduit par une restructuration des services déconcentrés de la DPJJ. Neuf directions interrégionales sont désormais opérationnelles et, en 2010-2011, les directions départementales seront transformées en 55 directions territoriales. Il a fait valoir que le but de ces restructurations était d'adapter le niveau d'intervention de la PJJ à des territoires pertinents. En outre, il a indiqué que les directions interrégionales de la PJJ coïncidaient désormais avec les directions interrégionales des services pénitentiaires, ce qui permettra la réalisation d'économies par la mutualisation des moyens. Il a néanmoins regretté que la carte de ces directions interrégionales ne coïncide pas avec le ressort des cours d'appel.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a rappelé que la DPJJ s'était engagée dans une politique de réforme de sa gestion des ressources humaines (diversification des modes de recrutement des éducateurs, réforme des statuts, révision des régimes indemnitaires, etc.), qui n'avait néanmoins pas permis de mettre un terme aux difficultés réelles rencontrées par la PJJ. Il a souligné que le métier d'éducateur demeure en effet mal connu et que les postes offerts au concours sont rarement pourvus en totalité, ce qui contraint la DPJJ à recourir chaque année à l'embauche de contractuels (dans la limite de 10 % de ses effectifs budgétaires). Enfin, il a fait état du malaise que suscitent chez une partie du personnel les réformes en cours, prenant acte des mesures de dialogue social annoncées par la ministre lors de son audition par la commission le 10 novembre 2009.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a attiré l'attention sur les inquiétudes que suscite, tant en son sein que chez les magistrats et les conseils généraux, la décision de recentrer la PJJ sur la seule prise en charge des mineurs délinquants. Il a rappelé que, depuis les lois de décentralisation de 1982-1983, les conseils généraux sont compétents en matière de protection de l'enfance en danger, qu'il s'agisse des mesures de protection administrative ou des mesures de protection décidées par l'autorité judiciaire, et que la loi du 5 mars 2007 n'a fait que réaffirmer le rôle central du département en matière de protection de l'enfance en danger. Il a indiqué que la PJJ avait néanmoins continué, pour des raisons historiques, à prendre en charge les mineurs en danger qui lui étaient confiés par les juges des enfants. Une clarification des compétences de chacun avait été préconisée en 2002 par la commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs. Il a souligné que, depuis 2008, l'Etat tendait à se désengager de la prise en charge des mineurs en danger et des jeunes majeurs, les crédits alloués à cette action diminuant de 70 % sur la période 2008-2010. Il a ajouté qu'à terme, l'Etat ne financerait plus, au civil, que les mesures d'investigation et que le Gouvernement prévoyait d'abroger le décret du 18 février 1975 sur la protection judiciaire des jeunes majeurs dans le courant de l'année 2010.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a souligné que cette évolution suscitait des inquiétudes dans son principe comme dans ses modalités. Il a rappelé que la frontière séparant mineurs en danger et mineurs délinquants était souvent ténue. Il s'est fait l'écho des critiques formulées par la Cour des comptes dans un récent rapport consacré à la protection de l'enfance concernant l'absence d'évaluation de cette évolution sur les budgets des départements. Enfin, il a déploré la décision prise cette année par le Gouvernement de ne pas créer le Fonds national de financement de la protection de l'enfance, prévu à l'article 27 de la loi du 5 mars 2007, qui aurait dû être doté de 30 millions d'euros par an pour accompagner financièrement les départements dans la mise en oeuvre de leurs compétences en matière de protection de l'enfance en danger. Il a indiqué que l'Assemblée des départements de France, qui a saisi le Conseil d'Etat d'un recours contre cette décision du Premier ministre, lui avait fait part de ses plus vives inquiétudes quant aux incidences financières du recentrage au pénal de la PJJ pour les finances des départements, déjà mises à mal par la crise économique. Il a attiré l'attention sur le fait que les modalités selon lesquelles les départements mettent en oeuvre les mesures judiciaires de protection sont très variables d'un département à un autre. Il a notamment indiqué que dans certains départements, les placements en foyer étaient exécutés plusieurs mois après la décision judiciaire. Prenant acte des orientations décidées par la PJJ, il a plaidé en faveur d'un renforcement des mécanismes de concertation entre magistrats, PJJ et services d'aide sociale à l'enfance des départements, afin de permettre un meilleur suivi des mineurs et des jeunes majeurs concernés et éviter autant que possible les ruptures de prises en charge. Il a conclu en considérant que les conséquences pour les conseils généraux du recentrage de la PJJ devaient être évaluées et, le cas échéant, faire l'objet d'un accompagnement financier, et en souhaitant que l'Etat mette rapidement en oeuvre les moyens nécessaires pour s'assurer que les mineurs faisant l'objet d'une mesure judiciaire de protection bénéficient d'une prise en charge de qualité sur l'ensemble du territoire national.

Au bénéfice de ces observations, M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse.

M. Jacques Mahéas a insisté sur la diversité des situations des départements pour la protection des mineurs en danger. Il a marqué que le département de la Seine-Saint-Denis prenait en charge, du fait de sa proximité avec l'aéroport Roissy Charles De Gaulle, un nombre de plus en plus important de mineurs isolés. Il a souhaité que la commission insiste sur la charge financière croissante que représente pour les départements la prise en charge de ces mineurs étrangers.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la prise en charge des mineurs en danger relevait de la compétence des départements depuis les lois de décentralisation de 1982-1983. Il a considéré que, pendant longtemps, la compétence en matière de prise en charge de mineurs pouvant être considérés comme étant à la fois des mineurs en danger et des mineurs délinquants avait relevé de façon indifférenciée et mal définie de la PJJ et des conseils généraux, et que la réforme actuellement opérée par la PJJ, tendant à clarifier les rôles de chacun, permettait de mettre un terme à une ambiguïté. Pour autant, il a souligné que certains conseils généraux prenaient en charge des dépenses de prévention qui devraient logiquement relever de la compétence de la PJJ. Il a souligné que l'investissement des conseils généraux en matière de prévention de la délinquance chez les jeunes en difficulté était extrêmement variable d'un département à un autre. Il a par ailleurs souligné que certains éducateurs de la PJJ préféraient parfois exercer leurs fonctions dans les associations habilitées par les services d'aide sociale à l'enfance des conseils généraux.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a considéré que la charge financière résultant pour les conseils généraux du recentrage de la PJJ sur les mineurs délinquants serait plus importante pour les départements présentant des difficultés sociales. Il a regretté l'hétérogénéité des conditions de prise en charge des mineurs en danger en France, considérant que la délimitation des compétences de l'Etat et des départements en matière de protection judiciaire de l'enfance en danger n'était pas encore parfaitement claire.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'est inquiétée des risques de rupture d'égalité dans la mise en oeuvre de la protection de l'enfance du fait de la disparité des situations sociales des départements et de l'implication inégale des conseils généraux dans ce domaine. Elle a rappelé que Mme Claire Brisset, alors Défenseure des enfants, avait dénoncé cette situation il y a quelques années, ce qui lui avait été reproché. Elle a considéré qu'il appartenait à l'Etat d'assurer le respect du principe d'égalité sur l'ensemble du territoire.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a considéré que ces difficultés mettaient en évidence la nécessité de mettre en oeuvre un système de péréquation en matière de prise en charge de l'enfance en danger.

La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice » inscrite dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission Direction de l'action du Gouvernement - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Claude Peyronnet sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Direction de l'action du Gouvernement » - programme « Protection des droits et libertés »).

M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que le programme « Protection des droits et libertés », créé l'an passé, était né de la volonté renouvelée du Sénat, et en particulier de Mme Jacqueline Gourault et de M. Patrice Gélard, de sanctuariser les crédits des autorités administratives indépendantes (AAI) en charge de la protection des droits et libertés.

Il a donné la liste des onze autorités figurant dans le programme :

- le Médiateur de la République ;

- la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- le Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) ;

- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ;

- la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) ;

- la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) ;

- la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) ;

- la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) ;

- la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) ;

- la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;

- le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Il s'est étonné que le Défenseur des enfants ne soit pas rattaché à ce programme, alors que cette institution assure une mission de protection des droits.

Par ailleurs, il a indiqué que, quelle que soit la position qui serait prise par le Sénat lors de l'examen du projet de loi organique relatif au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, ce texte ne devait pas laisser accroire que certaines autorités seraient plus importantes que d'autres pour la protection des droits et devraient donc être mieux dotées sur le plan budgétaire.

Présentant le budget proposé par le Gouvernement pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté en 2010, il a relevé qu'il progressait de 5,2 %, ce qui devrait permettre à l'institution, d'une part, d'effectuer autant de visites qu'en 2009 (soit 150 environ) mais plus longues, d'autre part, de traiter des courriers de plus en plus nombreux.

Après avoir souligné que les AAI pouvaient, sans dommage pour le bon accomplissement de leurs missions, délaisser le centre de Paris, voire s'installer en proche banlieue, il a noté l'importance des coûts locatifs actuellement supportés par certaines AAI, citant le Médiateur de la République, la HALDE, et le CSA. Il s'est toutefois réjoui de l'effort général de renégociation des baux et a déclaré que la création du Défenseur des droits offrait l'opportunité à l'Etat d'anticiper pour trouver un bâtiment fonctionnel, évolutif et dont la localisation, en périphérie de Paris ou en proche banlieue, garantirait un loyer raisonnable.

Il a ensuite précisé que l'avis budgétaire tentait d'apprécier le ratio prévisionnel efficacité/coût du futur Défenseur des droits, sujet d'autant plus important que le Sénat aura à se prononcer, dans les prochains mois, sur les projets de loi organique et ordinaire définissant les attributions et les modalités d'intervention de cette nouvelle autorité ainsi que, ultérieurement, sur le choix du titulaire de la fonction.

Il a indiqué avoir interrogé toutes les AAI susceptibles d'être concernées, dans les prochains mois, par la création du Défenseur des droits afin de recueillir leur analyse sur la création de cette institution : il ressort de ces consultations qu'à l'exception du Médiateur, toutes considèrent que le Défenseur risque d'affaiblir la protection des droits sans générer d'économies budgétaires.

Sur le premier point, elles ont exprimé plusieurs inquiétudes :

- la crainte de perte d'indépendance ;

- la crainte d'une dégradation de leur visibilité et de leur notoriété, tant à l'égard des réclamants que de leurs partenaires européens, voire mondiaux ;

- la crainte d'un alourdissement de la procédure, alors que ces autorités sont actuellement des structures légères, capables d'une forte réactivité ;

- la crainte d'une dilution de leur savoir-faire et de leurs compétences dans un ensemble généraliste ;

- la crainte de perdre une partie des missions qui leur sont actuellement confiées par la loi.

Sur le second point, ces autorités ont contesté que la création d'un Défenseur des droits aux compétences larges puisse conduire à des économies budgétaires, par exemple par la mutualisation des moyens humains, matériels et immobiliers. Elles ont mis en avant que la modestie de leurs moyens et la spécificité de leurs missions n'offraient guère de perspectives de mutualisation.

Par ailleurs, M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis, a indiqué avoir examiné le rapport efficacité/coût des correspondants locaux des autorités administratives indépendantes. Il a souligné que le développement des réseaux de correspondants locaux devait, selon lui, être salué comme une évolution positive pour la protection des droits, ce qui l'a conduit à préconiser pareille déconcentration pour la CNIL et le futur Défenseur des droits.

Enfin, M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis, a signalé l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un amendement tendant à réduire le budget de fonctionnement de la HALDE proposé par le Gouvernement pour 2010.

M. Jean-Jacques Hyest, président, n'a pas jugé pertinent le principal argument avancé par les députés pour soutenir l'amendement, à savoir le caractère prohibitif du loyer acquitté par la HALDE. En effet, une renégociation du bail est en cours et tant qu'elle n'a pas abouti, la réduction des marges de manoeuvre budgétaires de l'autorité risquerait de mettre l'institution en difficultés pour honorer son loyer.

En conséquence, la commission a adopté un amendement afin de rétablir les crédits de la HALDE, tels que prévus dans le projet de loi de finances pour 2010.

Au sujet du périmètre de compétence du futur Défenseur des droits, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission des lois, réunie le 29 mai 2008 afin de donner son avis sur la candidature de M. Jean-Marie Delarue aux fonctions de Contrôleur général, avait unanimement exprimé sa volonté de maintenir l'autonomie de cette institution, au moins jusqu'au terme du premier mandat de six ans du Contrôleur, position ensuite approuvée par Mme Rachida Dati, alors garde des Sceaux.

Sous le bénéfice de cet amendement, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Protection des droits et libertés » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission Sécurité - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Patrick Courtois, sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Sécurité »).

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a rappelé qu'il avait indiqué l'année précédente que l'exercice 2009 marquait le début d'un nouveau cycle de réformes pour la police et la gendarmerie nationales.

Si le rattachement budgétaire et organique de la gendarmerie au ministère de l'intérieur est à présent une réalité, trois autres textes encadreront la poursuite des réformes lors de l'exercice 2010 :

-la loi de programmation des finances publiques, qui tend à plafonner, à l'horizon 2011, les dotations en autorisations d'engagement et crédits de paiement de la mission ;

-la révision générale des politiques publiques (RGPP) ;

-le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de sécurité intérieure, dit LOPPSI ou LOPPSI 2.

Ce dernier texte, qui encadre les moyens de la sécurité intérieure sur la période 2009-2013, a été déposé à l'Assemblée nationale le 27 mai 2009 mais n'a pas encore été inscrit à l'ordre du jour. Cependant, 2010 est la deuxième année d'exécution de la LOPPSI et de nombreux crédits d'investissement de cet exercice, notamment en matière de progrès technologique, sont adossés à ce projet de loi, dont il est souhaitable qu'il puisse être examiné par le Parlement le plus rapidement possible.

Au sein du budget 2010, les crédits de la mission « Sécurité » sont en augmentation de 3,3 % (AE) et 1,3 % (CP) par rapport à la loi de finances initiale pour 2009. La progression des charges de personnel absorbe toutefois, comme l'année dernière, la plus grande partie de cette augmentation. En effet, la part de ces crédits de personnel dans le total des crédits de la mission continue à croître, atteignant désormais presque 86 % dans le PLF pour 2010. Cette croissance est elle-même en grande partie absorbée par la hausse des pensions. Elle coexiste avec une nouvelle diminution des effectifs, de 2 632 EPTP en 2010 pour l'ensemble de la mission, due au non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite en raison de la RGPP. Parallèlement, certains emplois seront transformés pour améliorer l'adéquation des personnels à leurs missions effectives. 600 emplois d'officiers et de sous-officiers de gendarmerie seront ainsi transformés en 500 emplois de civils et 100 de militaires du corps de soutien. De manière comparable, la police nationale verra la création de 672 emplois administratifs, techniques et scientifiques, en contrepartie d'une diminution du corps des commissaires et des officiers. Cette baisse d'effectifs rendra nécessaires de nouvelles améliorations organisationnelles. En effet, les forces de l'ordre devront parallèlement assumer de nouvelles missions, parmi lesquelles on peut citer le déploiement des unités territoriales de quartier et des compagnies de sécurisation ou encore les brigades de protection des familles.

L'exigence d'efficacité impliquera également une collaboration accrue entre la gendarmerie et la police. A cet égard, les textes essentiels ont été adoptés puisque la loi de finances pour 2009 et la loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale ont organisé le rattachement budgétaire, organique et fonctionnel de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur. La coopération passe déjà par un rapprochement concernant les équipements des deux forces, avec la passation de marchés communs. L'armement et les protections sont ainsi mutualisés et un accord-cadre a été passé pour le soutien automobile. Sur le plan opérationnel, la mutualisation se traduira notamment par la relance des groupes d'intervention régionaux (GIR), qui font travailler ensemble police, gendarmerie, douane et services fiscaux. Les exercices communs de formation sont amenés à se multiplier. Enfin, la mutualisation est de plus en plus poussée dans le domaine de la police technique et scientifique, avec notamment une utilisation conjointe des grands fichiers judiciaires.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il existait encore des réticences, voire des incompréhensions entre policiers et gendarmes sur le rapprochement qui est en train de s'opérer. Tout en allant plus loin dans la coopération sur le terrain, il conviendra donc, selon lui, de poser clairement les limites du rapprochement, afin qu'aucune des deux forces ne se sente menacée dans sa spécificité.

Concernant les chiffres de la délinquance, après six années de baisse consécutives, la diminution s'est poursuivie en 2008 avec un recul de 0,86 %. La période de janvier à septembre 2009 enregistre toutefois une augmentation de 0,45 %. Parallèlement, la délinquance de proximité a arrêté de diminuer en 2009, après une baisse de plus de 6 % en 2008. De même, les atteintes volontaires à l'intégrité physique ont augmenté de 2,40 % en 2008. La situation s'est cependant à nouveau améliorée en octobre.

Le taux d'élucidation global, indicateur essentiel de l'efficacité des services de police et de gendarmerie, continue à augmenter, pour atteindre presque 37 % en 2009.

Cette stabilisation de la délinquance n'est pas particulièrement étonnante tant la baisse a été forte au cours des dernières années, avec, par exemple, une diminution de la délinquance de proximité de 33 % depuis 2002, en grande partie sans doute grâce aux moyens dégagés par la première loi LOPSI du 29 août 2002, ainsi que par la LOPPSI 2 puisque, sans qu'elle ait été votée, ses orientations sont en partie appliquées.

Cette stabilisation ne signifie pas, selon lui, qu'il faille désormais se satisfaire des bons résultats obtenus pendant sept ans et renoncer à vouloir faire mieux. De nouvelles améliorations pourraient ainsi être obtenues, en particulier dans deux directions, qui constituent deux chantiers importants pour 2010 : la poursuite de la modernisation technologique d'une part, la lutte contre la délinquance urbaine d'autre part.

Concernant la modernisation technologique, l'effort portera notamment sur les outils d'identification criminelle, en particulier les fichiers nationaux d'empreintes génétiques et digitales. En effet, les témoignages et les enquêtes de voisinage restent encore trop souvent les seules armes dont disposent les policiers et les gendarmes pour mener leurs enquêtes et établir la vérité. Dans ce contexte, le recours systématique à la recherche d'empreintes constitue un gisement important d'amélioration et de fiabilisation de la preuve dans les procédures judiciaires. Cette systématisation implique cependant de disposer de fichiers fiables et très bien alimentés. Or, les fichiers d'empreintes digitales, palmaires et génétiques ont connu un saut quantitatif par le nombre d'empreintes enregistrées au cours des trois ou quatre dernières années. Leur amélioration technique au cours du prochain exercice représentera un saut qualitatif en termes de fiabilité et de facilité d'utilisation.

Cette amélioration devra s'accompagner de grands efforts de formation des personnels pour produire tous ses effets.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite indiqué qu'il avait proposé l'instauration d'une taxe sur les assurances qui permettrait à la police scientifique et technique, lorsqu'elle retrouve le butin d'un cambriolage, de récupérer une partie de la somme que les assurances, sans son intervention, auraient eu à payer.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite évoqué le développement de la vidéosurveillance, qui constitue un autre axe de développement technologique majeur pour 2010.

En effet, la vidéosurveillance, comme l'a montré l'analyse qu'il a effectuée avec M. Charles Gautier dans un rapport d'information, a trop souvent été développée de manière empirique, voire anarchique, sans réflexion approfondie sur son utilisation et sans suffisamment d'exploitation des images dans des procédures judiciaires. Dès lors, les futurs développements de cette technologie devront s'appuyer sur des principes simples tels qu'un maillage suffisant du territoire surveillé et une liaison systématique avec le commissariat ou la gendarmerie. Le déploiement de la vidéosurveillance sera par ailleurs mené en partenariat avec les collectivités territoriales, et continuera à bénéficier de manière prioritaire des crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance.

Ainsi, seront mis en place 75 systèmes municipaux « types » de vidéosurveillance urbaine, raccordés à des centres de supervision eux-mêmes reliés, sur crédits de la police, au commissariat ou à la gendarmerie. En outre, au moins cent établissements scolaires classés sensibles bénéficieront de l'implantation de dispositifs de vidéosurveillance. Le public devra toutefois être dûment informé de l'existence de l'ensemble de ces systèmes, afin qu'un contrôle nécessaire à la préservation des libertés publiques puisse s'exercer.

Parmi les progrès technologiques attendus, il a cité le nouveau système embarqué de lecture automatisée des plaques d'immatriculation, qui permettra de rapprocher instantanément les plaques d'immatriculation du fichier des véhicules volés, la radiolocalisation des véhicules, ou encore des moyens accrus pour la lutte contre la cybercriminalité. L'informatisation de la main courante des services de police constituera également une évolution importante.

Concernant la lutte contre la délinquance urbaine, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a évoqué la mise en place de la police d'agglomération dans la petite couronne par le décret du 14 septembre 2009, qui unifie le commandement de la fonction de sécurité sous l'autorité du préfet de police dans Paris et ses trois départements périphériques.

Cette unification permettra, selon lui, de mieux traiter la délinquance, de mettre en place un meilleur pilotage des effectifs de police et d'obtenir des économies d'échelle. Il a estimé que la police d'agglomération avait vocation à s'étendre aux autres « bassins de délinquance », notamment à Lille, Lyon et Marseille.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a également estimé que la lutte contre la délinquance urbaine passait par le renforcement de la présence policière dans les quartiers sensibles.

A cet égard, deux expérimentations ont été mises en oeuvre depuis 2008 de manière complémentaire : les Unités territoriales de quartier (UTeQ) et les compagnies de sécurisation. Les Unités territoriales de quartier sont actuellement au nombre de 35. Chaque unité rassemble environ 20 agents, dont la moitié doit occuper en permanence la voie publique. Les UTeQ sont composées de policiers volontaires, spécialement formés aux problématiques des quartiers difficiles. Elles doivent assurer dans ces quartiers une présence à la fois préventive et répressive, en entretenant des contacts étroits avec la population. Contrairement à l'ancienne police de proximité, leur présence dissuasive s'étend en soirée et les week-ends. Les UTeQ doivent également rechercher le renseignement opérationnel et collecter des éléments en vue d'alimenter les procédures judiciaires.

Bien que l'accueil des premières UTeQ dans certains quartiers ait parfois été difficile, les bandes y voyant une menace contre leur logique d'occupation territoriale, il semble cependant, selon M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, qu'elles aient réussi à gagner la confiance de la population. Par ailleurs, la délinquance a effectivement diminué dans les zones où elles sont présentes, notamment la délinquance de la voie publique. Une évaluation du dispositif est en cours de réalisation par l'IGA et l'IGPN et conclura à la généralisation ou non de ce dispositif, un total de 100 UTeQ étant l'objectif initial annoncé par le Président de la République.

Ces UTeQ reçoivent par ailleurs l'appui des compagnies de sécurisation, qui en constituent le complément logique. Il s'agit de compagnies d'une centaine de personnels, placés sous l'autorité du directeur départemental de la sécurité publique et projetable dans tout le département en fonction des besoins, et notamment pour venir en renfort auprès des UTeQ dans leur lutte contre les violences urbaines. Contrairement aux CRS et aux gendarmes mobiles, qui sont souvent employés pour ce genre de missions, mais dont le coeur de métier reste le maintien de l'ordre, ces compagnies de sécurisation sont spécialement formées à la lutte sur le terrain contre les violences urbaines et à l'interpellation des auteurs d'agression et de dégradations. Sept compagnies de sécurisation ont pour le moment été créées.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a enfin indiqué que les forces de police et de gendarmerie s'attacheront également à lutter contre les violences intrafamiliales. A cet égard, le Plan national de prévention de la délinquance et d'aide aux victimes, annoncé par le Premier ministre le 2 octobre, demande aux préfets d'inscrire dans leurs priorités la lutte contre les violences intrafamiliales et de proposer au conseil départemental de prévention de la délinquance (C.D.P.D.) de réfléchir à la problématique des violences faites aux femmes et aux enfants. Plus concrètement, des brigades de protection des familles seront mises en place progressivement dans chaque département, sur le modèle des brigades des mineurs. Bénéficiant de l'appui de psychologues, elles permettront d'améliorer l'accueil et l'écoute des victimes, le recueil de leurs dépositions, l'établissement de leurs préjudices et le traitement de la procédure judiciaire, ainsi que, le cas échéant, les conséquences de l'enquête au regard du retentissement psychologique sur ces victimes. Enfin, les violences intrafamiliales n'arrivant que rarement au stade de la plainte, le repérage des cas de violences devrait devenir l'une des priorités des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), dont l'activité sera précisément relancée dans le cadre du plan national de prévention de la délinquance.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a regretté que le rapporteur n'évoque pas davantage la gendarmerie. Il a également regretté que la vision de nombreux citoyens sur la police et sur les enquêtes pénales soit tributaire de séries télévisées qui se placent dans le cadre de la procédure anglo-saxonne et non française.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité » dans le projet de loi de finances pour 2010

Loi de finances pour 2010 - Mission Immigration, asile et intégration - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. François-Noël Buffet, sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Immigration, asile et intégration »).

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis, a indiqué que le budget de la mission « Immigration » était en augmentation de 10 % environ par rapport à 2009, du fait principalement de la hausse de la demande d'asile. Il représente ainsi 568 millions d'euros (AE) et 560 millions d'euros (CP) pour 2010.

L'immobilier des centres de rétention administrative lui ayant été transféré à compter du 1er janvier 2010, ce qui représente, dans le budget 2010, 24 millions d'euros (AE) et 14 millions d'euros (CP), le périmètre du ministère est à présent stabilisé.

Par ailleurs, l'ensemble des politiques d'immigration représente en réalité, s'il est tenu compte notamment de l'aide médicale d'Etat (500 millions d'euros) et de l'enseignement supérieur (1,5 milliard d'euros), un montant de 3,5 milliards d'euros environ. Au total, trois quarts de ces crédits sont dépensés pour des politiques d'accueil et un quart pour des politiques répressives, comme les reconduites à la frontière.

Il a également indiqué que les statistiques concernant l'immigration tant régulière qu'irrégulière étaient encore peu fiables. Ce problème devrait être résolu en partie par la mise en place du fichier AGDREF 2 (Application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France) à partir de 2010. Ce fichier permettra l'introduction de titres de séjour biométriques, réduisant les fraudes, ainsi que la prise en compte de davantage de données sur les entrées et les sorties du territoire. Concernant l'évaluation de l'immigration irrégulière par des enquêtes réalisées au sein de la population par l'INSEE, il a regretté que cette recommandation émise par le rapport « Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine », fait au nom de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine en 2006, n'ait pas encore été appliquée.

Il a souligné que la hausse de la demande d'asile constituait le sujet le plus important du budget pour 2010. En effet, à une diminution en 2005, 2006 et 2007 a succédé une hausse de 14 % en 2008 et 20 % environ en 2009. L'origine des demandeurs est variable selon les années, mais de nombreux demandeurs viennent de Turquie, du Sri Lanka ou encore de la république démocratique du Congo. Les demandeurs originaires du Moyen-Orient, notamment d'Irak et d'Afghanistan, se rendent plutôt en Allemagne ou en Suède qu'en France. Du fait de la fluctuation de la demande d'asile, il est difficile d'évaluer les crédits nécessaires au programme « Immigration et asile ». Ainsi, un décret d'avance de 70 millions d'euros, qui alimentera notamment l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente (ATA), vient d'être pris pour assurer le bouclage de l'exercice 2009.

Les crédits pour 2010 affectés aux centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) et à l'ATA sont en hausse mais celle-ci pourrait s'avérer insuffisante si la demande d'asile connaît une nouvelle augmentation.

Le délai d'examen des dossiers devant l'OFPRA augmente à nouveau, le délai moyen sur les premières décisions étant passé de 127 jours en 2008 à 140 jours en 2009. Parallèlement, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) bénéficie d'une professionnalisation partielle mais ses délais de jugement restent élevés. Par ailleurs, le taux d'annulation des décisions de l'office français des réfugiés et apatrides (OFPRA) par la CNDA s'élève à 26 %, notamment en raison de la présence croissante des avocats devant la Cour.

En outre, si 1 000 nouvelles places de CADA seront construites en 2010, les personnes qui y sont hébergées y restent encore trop souvent bien au-delà de la décision définitive d'admission ou de rejet de leur demande, malgré le décret du 23 mars 2003 qui fixe des limites de durée dans ce domaine.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué l'immigration professionnelle, qui connaît une progression encourageante et représente 24,4 % de l'immigration totale en 2008 contre 17,6 % en 2006. Il s'agit cependant souvent de simples changements de statuts, 68 % environ des admis au séjour au titre de l'immigration professionnelle étant déjà en France en tant qu'étudiants, visiteurs ou en situation irrégulière.

La carte compétence et talents connaît une certaine montée en puissance même si le volume global reste modeste : 470 cartes ont ainsi été distribuées en 2008, ce nombre étant toutefois déjà de 326 pour les six premiers mois de 2009 contre 112 pour la même période de 2008.

Enfin, l'Etat a signé de nouvelles conventions bilatérales de gestion des flux migratoires permettant de combiner la lutte contre l'immigration irrégulière et l'incitation à l'immigration professionnelle.

Enfin, M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis, a évoqué la question des mineurs isolés.

Concernant leur entrée sur le territoire français, il a souligné que l'administrateur ad hoc de la loi du 4 mars 2002 n'était pas nommé dans 10 % des cas, les mineurs pouvant être expulsés avant même qu'il puisse intervenir. Il a par ailleurs indiqué qu'une zone spéciale destinée à accueillir les mineurs de moins de 13 ans était en cours de construction à l'aéroport de Roissy.

Il a ensuite évoqué le cas des mineurs en passe de devenir majeurs et qui risquent donc d'être expulsés. Le nombre de ces mineurs est difficile à connaître car les données sont plutôt détenues par les services de l'aide sociale à l'enfance des départements et aucune consolidation n'a lieu au niveau national. Ces mineurs peuvent bénéficier, en vertu de la loi du 24 juillet 2006, d'une carte de séjour « vie privée et familiale », mais uniquement s'ils sont engagés dans un parcours d'insertion et surtout s'ils ont plus de 16 ans. Cette limite d'âge suscite un débat qu'il paraît difficile de trancher. Le ministre a indiqué avoir mis en place un groupe de travail à ce sujet, dont les conclusions sont attendues prochainement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité savoir si les raisons de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile étaient connues. Évoquant le document de politique transversale « politique française de l'immigration et de l'intégration », il a également interrogé le rapporteur sur la manière dont étaient évalués les crédits consacrés aux étrangers en matière de santé et d'enseignement supérieur.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis, a répondu que l'on pouvait observer un cycle de la demande d'asile d'environ trois ou quatre ans, qui tient à une multiplicité de facteurs difficile à analyser. Cette fluctuation imprévisible justifie que les moyens de l'OFPRA restent constants même en cas de diminution du nombre des demandes d'asile, dans la mesure où une augmentation subite est toujours possible. En outre, le budget de l'OFPRA recouvre principalement la masse salariale de ses personnels, dont le haut niveau d'expertise doit être maintenu. Concernant enfin le document de politique transversale, il a indiqué que les crédits de l'AME constituaient une dépense constatée au profit des étrangers alors que les crédits relatifs à l'enseignement supérieur sont obtenus en multipliant le nombre d'étudiants étrangers par le coût moyen d'un étudiant. Il s'agit donc dans ce dernier cas d'une simple évaluation.

La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » inscrite dans le projet de loi de finances pour 2010.

Examen d'une pétition

Enfin, la commission a procédé à l'examen d'une pétition adressée au Président du Sénat le 10 novembre 2009, en application des articles 87 et suivants du Règlement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la pétition de Mme Josette Cluze et quatorze autres pétitionnaires, qui avait pour objet de contester la fiscalisation des indemnités journalières des victimes d'accidents du travail décidée à l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi de finances, relevait du domaine de compétence de la commission des finances et qu'elle devait donc lui être renvoyée.

Il en a été ainsi décidé.