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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mardi 22 juin 2010

- Présidence de M. Alain Lambert, président -

Compensation des transferts de compétences - Examen du rapport d'information

La délégation procède à l'examen du rapport de MM. Yves Krattinger et Roland du Luart, co-rapporteurs, sur la compensation des transferts de compétences.

M. Roland du Luart, co-rapporteur. - En préambule, je souhaite rappeler que j'ai eu beaucoup de plaisir à travailler avec Yves Krattinger car, malgré nos différences politiques, nous partageons des valeurs communes, qui nous ont permis de rédiger le présent rapport.

En effet, notre Délégation nous a confié le soin de réfléchir à la situation actuelle des compensations des transferts de compétences et de leurs perspectives d'amélioration. Je souhaite tout d'abord vous préciser que, par le terme de transferts, nous avons en réalité analysé les compensations liées aux transferts de compétences proprement dit, et les créations-extensions de compétences. En effet, les dispositions de l'article 72-2 de la Constitution distinguent deux régimes de compensation sensiblement différents.

Le premier concerne les compensations des compétences transférées par l'État, qui sont soumises au respect de cinq principes :

- l'intégralité de la compensation : les ressources transférées par l'État aux collectivités territoriales (sous la forme de transfert d'impôts nationaux par exemple) doivent être équivalentes aux dépenses effectuées par l'État au titre des compétences transférées ;

- la concomitance de la compensation au transfert ;

- l'évolution de la compensation ;

- le contrôle de la compensation, qui est assuré par la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), dont le président, M. Thierry Carcenac, a été auditionné par notre Délégation le 4 mai dernier ;

- la conformité des compensations de transferts à l'objectif d'autonomie financière, si bien que sont privilégiés les transferts de fiscalité nationale aux dotations budgétaires de l'État.

Le second dispositif décrit à l'article 72-2 de la Constitution concerne le dispositif des créations et extensions de compétences, qui font l'objet, non d'une compensation intégrale de la part de l'État, mais d'un simple accompagnement financier. Bien qu'aucun seuil n'ait été fixé par la Constitution, le pouvoir d'appréciation du législateur ne doit pas dénaturer le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, si bien que la compensation budgétaire doit être suffisamment élevée, comme l'a d'ailleurs rappelée le Conseil constitutionnel dans une décision du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale.

A partir de ces règles constitutionnelles, nous avons analysé le respect de ces principes par l'État. Il ressort, des multiples auditions auxquelles nous avons procédées, que l'activité de la CCEC a permis la garantie de l'application des obligations constitutionnelles qui s'imposent à l'État. Par ailleurs, le Gouvernement a accepté, ponctuellement, de déroger à certaines règles constitutionnelles lorsqu'elles étaient plus favorables aux collectivités territoriales, ce qui a été le cas, par exemple, pour les formations sanitaires ou les bourses sociales. La CCEC évalue à 158 millions d'euros l'effort total du gouvernement par rapport au droit à compensation théorique qui aurait résulté de la stricte application des dispositions constitutionnelles.

Cependant, le respect par l'État de ces obligations constitutionnelles ne doit pas masquer les difficultés liées à deux phénomènes.

Le premier concerne ce que nous appelons « l'incontinence normative » des administrations d'État, phénomène particulièrement visible dans les domaines de l'aide sociale ou de la fonction publique, eu égard au nombre de textes qui sont soumis à la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), présidée par notre collègue et président, M. Alain Lambert. La charge cumulée de ces obligations réglementaires s'élève, chaque année, pour les collectivités territoriales, à plusieurs millions d'euros. Il faut au passage saluer le travail remarquable de la CCEN, qui a permis, à travers son analyse pertinente des textes qui lui sont soumis, de générer 528 millions d'euros de recettes potentielles pour les collectivités territoriales.

Le second phénomène est lié à la problématique des transferts rampants, expression qui désigne l'ensemble des décisions de l'État qui entraînent une augmentation des charges pesant sur nos collectivités territoriales, sans qu'elles puissent, pour autant, prétendre, à une compensation financière de la part de l'État. Un des exemples de cette problématique, évoqué à plusieurs reprises dans le cadre de notre Délégation, est celui de la sécurité publique. La fermeture d'une gendarmerie ou d'un commissariat de police conduit les communes à renforcer, légitimement, les effectifs de leur police municipale. Cependant, ce renforcement ne constituant pas une obligation légale pour les communes, mais relevant du principe de libre administration des collectivités, elles ne peuvent prétendre à une compensation financière de la part de l'État.

Nous avons également abordé la problématique des SDIS. Ces derniers ne s'apparentent pas, effectivement, à un transfert de compétences au sens de l'article 72-2 de la Constitution, mais plutôt à un transfert de charges. Ils représentent une charge budgétaire importante pour les départements, d'autant plus que ces derniers, rappelons-le, ne disposent d'aucune compétence en matière de sécurité civile et d'incendie, qui demeure du ressort de l'État. En 2008, la part de financement des conseils généraux représentait 54 % du budget des SDIS, contre 43 % en 2000, sur un total de 4,2 milliards d'euros. La contribution du bloc communal étant gelée depuis le 1er janvier 2010, toute évolution du budget des SDIS est désormais supportée par les départements dont la contribution pourrait augmenter - et je dirai même augmentera - de 4 à 5 % par an dans les prochaines années.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Je confirme que nous avons travaillé, Roland du Luart et moi-même, en très bonne harmonie et nos expériences respectives d'élu local nous ont permis d'aboutir à des propositions communes, ce qui était notre objectif.

Nous avons ensuite abordé la question sensible de la décentralisation sociale et du financement des trois prestations sociales universelles, à savoir :

- l'allocation personnalisée pour l'autonomie (APA) ;

- la prestation de compensation du handicap (PCH) ;

- le revenu de solidarité active (RSA).

Compte tenu de l'effet de ciseaux auxquels sont actuellement confrontés les départements avec, d'une part, la chute - très nette et très forte - des droits de mutation à titre onéreux, l'une des ressources les plus dynamiques pour la période 2004-2008, et, d'autre part, la forte hausse des dépenses sociales, la question du financement de ces trois prestations se pose aujourd'hui avec acuité.

S'agissant de la chute des droits de mutation à titre onéreux, sans entrer dans le détail pour expliquer cette forte baisse depuis 2008, nous souhaitons insister sur un point : le dynamisme des DMTO entre 2004 et 2008 ne doit pas masquer les disparités de ressources qui existaient - et qui existent toujours - entre les départements au cours de cette même période. En effet, une analyse fine par départements depuis 2004 témoigne d'importantes disparités de ressources de DMTO entre territoires, allant de 10 millions d'euros, pour les départements les moins bien dotés, à plus de 300 millions d'euros. Ainsi, deux conseils généraux disposant de la même population peuvent bénéficier de ressources en DMTO d'un montant variable tandis que deux départements avec une population sensiblement différente peuvent bénéficier de ressources identiques. Enfin, en termes de migrations interdépartementales, la France de l'Ouest et du Sud est beaucoup plus attractive que celle du Centre et du Nord-Est, ce qui se traduit, quel que soit le dynamisme du cycle économique, par des différences de ressources importantes en DMTO, compte tenu de la différence du nombre de transactions immobilières entre ces territoires. Ce produit a pu couvrir, pour certains départements, la totalité de leurs dépenses sociales. Ces différences de ressources témoignent de la nécessaire péréquation en matière de DMTO.

Sur la question de la croissance des prestations sociales des départements, force est de constater que le nombre de bénéficiaires a fortement augmenté depuis 2002, sous l'effet conjugué de la crise économique et des évolutions démographiques, avec notamment un vieillissement de la population.

Pour l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), le financement de cette prestation est actuellement partagé entre les départements et l'État, par le biais de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Lors des débats parlementaires, le 19 juin 2001, le gouvernement avait annoncé la parité de financement de cette allocation entre l'État et les conseils généraux. Or, bien que cette annonce n'ait jamais été formalisée dans la loi - et on comprend maintenant pourquoi - on constate aujourd'hui que la part de l'État dans le financement des allocations sociales départementales atteint, en 2009, 30 % des dépenses totales de l'APA, contre 32 % en 2008, et devrait diminuer à 28,5 % en 2010. Ainsi, la part de l'État diminue d'année en année. Par ailleurs, au titre de l'année 2009, le concours de la CNSA devrait atteindre 1,5 milliard d'euros alors que les dépenses d'APA s'élèveront à 5,1 milliards d'euros, la différence étant autofinancée par les départements. La croissance de la fiscalité départementale observée ces dernières années s'explique en grande partie par ce manque de compensation, complétée par les ressources en DMTO, jusqu'en 2008. Comme l'a judicieusement écrit la Cour des Comptes, dans son rapport public consacré à la conduite de la décentralisation par l'État, « la capacité du système existant à faire face à l'avenir reste incertaine ».

Pour la prestation de compensation du handicap (PCH), son financement est également partagé entre les départements et l'État, via la CNSA. Deux périodes sont à distinguer. Dans un premier temps, la dotation de la CNSA s'est avérée largement supérieure aux besoins des départements, compte tenu des délais de mise en place des maisons départementales pour les personnes handicapées et aussi du manque d'accompagnement des familles des personnes à mobilité réduite comparativement à celles des personnes âgées. Ainsi, nous constatons qu'entre 2005 et 2008, la dépense cumulée des départements en faveur de la PCH est évaluée à 900 millions d'euros et le concours de la CNSA à 1,5 milliard. Cependant, cette tendance se renverse, depuis 2009 pour certains départements, 2010 pour d'autres. Je rappelle par ailleurs que les conseils généraux n'avaient pas la possibilité de mutualiser les concours de la CNSA au titre de la PCH avec ceux au titre de l'APA, ce qui aurait ainsi pu permettre de combler, en partie, le manque de compensation de l'APA.

Enfin, le revenu de solidarité active (RSA) est cofinancé par le département, au titre du « RSA socle », et l'État, via le fonds national des solidarités actives (FNSA), au titre du « RSA chapeau ». A cela s'ajoute le concours de 500 millions d'euros versés par le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI). Selon certaines estimations, les dépenses des départements au titre du « RSA socle » s'élèvent à 6,9 milliards d'euros. La compensation de l'État sera égale à environ 6 milliards d'euros, près de 900 millions d'euros demeurant à la charge des conseils généraux. En outre, les dépenses des départements en la matière pourraient s'alourdir, notamment en raison du possible transfert des chômeurs en fin de droit vers le « RSA socle ».

Cette analyse rapide de la situation des départements au regard des trois principales prestations versées par les départements nous a conduits à la question suivante : quelles sont les causes du désaccord en matière de compensations financières entre l'État et les collectivités territoriales, en général, et les départements, en particulier. Nous en avons considérées deux.

La première source de désaccord relève d'une lecture différente des dispositions de l'article 72-2 de la Constitution. Ainsi, le respect par l'État des principes constitutionnels en matière de compensation ne joue qu'au moment du transfert : l'État ne garantit que le montant des dépenses qu'il y affectait à cette date. Il existe rarement des procédures visant à réactualiser les évaluations initiales effectuées par l'État, à l'exception notable du RMI, sous le gouvernement Raffarin, puis du RSA. La mise en place du fonds national de protection de l'enfance (FNPE) en est un récent exemple, très révélateur, d'un désaccord sur ce point. J'insiste également sur l'existence de mesures prises par l'État, qui alourdissent les finances départementales. Par exemple, le raccourcissement de la durée de perception de l'allocation spécifique de solidarité (ASS) pour les chômeurs en fin de droit a fait basculer ses bénéficiaires dans le dispositif du « RSA socle », générant ainsi des dépenses nettes non compensées pour les départements.

La seconde tient à la connaissance tardive, par les administrations centrales, de la situation budgétaire réelle des collectivités territoriales, et, in fine, des départements. Dix-huit mois, au mieux, séparent la situation budgétaire d'une collectivité à l'instant T de sa prise de connaissance par les ministères, d'où les nombreuses incompréhensions que nous avons pu observer ces dernières semaines, qui ne sont pas encore toutes réglées. Le Premier ministre a finalement reconnu la réalité des difficultés budgétaires des conseils généraux, lors de sa rencontre avec le bureau de l'Assemblée des Départements de France (ADF), le 1er juin dernier.

Afin d'améliorer les conditions de compensation des créations / extensions de compétences et permettre, in fine, de meilleures relations financières entre l'État et les collectivités territoriales, nous soumettons à la sagacité de notre Délégation les propositions suivantes.

La première proposition vise à simplifier le financement des prestations sociales. En effet, l'APA est financée par un concours de la CNSA ; il en est de même pour la PCH, tandis que le RSA est financé par un concours du FNSA, par un transfert de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) au titre de l'API et par un concours du FMDI. Or, il n'existe par exemple aucun lien entre la TIPP et le RSA, ce qui contribue à une certaine illisibilité du système actuel. C'est pour cela que nous proposons d'octroyer une ressource unique aux départements, qui sera neutre sur le budget de l'État, comme, par exemple, une part de la cotisation sociale généralisée (CSG). Cet impôt, associé aux compétences sociales et sanitaires, dispose d'un rendement par point égal à 10 milliards d'euros. Ainsi, une augmentation de la CSG de 0,1 point assurerait aux conseils généraux un milliard d'euros supplémentaire, leur permettant ainsi de faire face au déficit de compensations du RSA et de la PCH. En contrepartie, afin de ne pas alourdir la charge fiscale pesant sur nos concitoyens, seraient supprimés les financements actuels des prestations sociales dont les produits seraient reversés au budget de l'État.

Nous proposons également la réintroduction du recours sur succession pour le financement de l'APA, qui demeurerait facultatif à l'instar de ce qui était prévu dans le cadre de la prestation sociale de dépendance (PSD), comme nous l'a rappelé notre collègue M. Thierry Carcenac, lors de son audition devant notre Délégation. Un seuil de franchise devrait être introduit : ainsi, en-deçà d'un certain seuil, le recours sur succession ne serait pas utilisé, afin de préserver les patrimoines des personnes à faible revenu.

M. Roland du Luart, co-rapporteur. - La deuxième proposition vise à mettre en place une nouvelle présentation de la section de fonctionnement des budgets départementaux, afin d'individualiser les dépenses sociales des conseils généraux et d'évaluer dans la clarté les financements correspondants.

Cette nouvelle présentation permettrait de distinguer, d'une part, les dépenses d'administration générale - que sont, par exemple, les dépenses de personnel - et, d'autre part, les dépenses d'intervention. Celles-ci procéderaient également à une deuxième distinction entre les dépenses sociales et les autres dépenses d'intervention comme, par exemple, les subventions aux communes.

Si cette proposition ne règle pas, en soi, la question du financement des prestations sociales, elle permet d'apprécier la différence entre les dépenses sociales à la charge des départements et les recettes nécessaires pour les financer. Cette proposition a également été suggérée par M. Pierre Jamet, lors de son audition le 7 avril dernier.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Je rappelle que le conseil général de Meurthe-et-Moselle a mis en place une procédure similaire, avec la constitution d'un budget annexe pour les dépenses de prestations sociales.

M. Roland du Luart, co-rapporteur. - La troisième proposition vise à améliorer l'échange d'informations entre les collectivités territoriales et les administrations d'État. Celle-ci pourrait s'opérer par deux biais complémentaires :

- d'une part, par la signature de conventions de partage d'informations entre les départements et les autres partenaires oeuvrant dans le domaine social ;

- d'autre part, par une amélioration de l'interopérabilité entre les systèmes d'information des différents partenaires.

En effet, l'amélioration du partage d'informations permettra aux administrations centrales de connaître la situation des collectivités territoriales en temps réel, et non pas dix-huit mois après. Par ailleurs, l'amélioration de l'interopérabilité devrait garantir un meilleur contrôle du versement des prestations sociales, évitant ainsi les indus et autres gaspillages financiers qui peuvent s'évaluer, pour les départements, à plusieurs centaines de millions d'euros. Il est indiscutable qu'il existe de nombreuses fraudes pour certaines prestations sociales.

La quatrième et dernière proposition que nous soumettons à votre sagacité consiste à renforcer le rôle et les pouvoirs de la commission consultative d'évaluation des normes. La création de la CCEN a permis de modifier en profondeur les méthodes de travail des administrations d'État, puisqu'elles sont désormais tenues d'évaluer les conséquences budgétaires des normes qu'elles édictent.

Nous vous proposons ainsi :

- d'élargir les travaux de la CCEN au stock des normes réglementaires, alors que ses missions actuelles limitent son action sur le flux de ces normes ;

- de renforcer les avis de la CCEN, avec la possibilité pour cette dernière de donner des avis conformes - et pas seulement consultatifs comme c'est le cas actuellement - à certains projets réglementaires ;

- de renforcer enfin l'articulation entre la CCEN et l'AFNOR au titre des normes techniques non obligatoires concernant les collectivités territoriales.

M. Alain Lambert, président. - Je vous remercie pour votre travail et votre présentation très claire. Je laisse désormais la parole à nos collègues.

M. Bruno Sido. - Je souhaiterais dans un premier temps féliciter nos rapporteurs pour le travail remarquable qu'ils ont accompli.

Je souhaiterais présenter quatre remarques. La première concerne la PCH. Nous avons effectivement été surcompensés et, depuis 2009 ou 2010 suivant les départements, nous assistons aujourd'hui à un renversement de tendance : la surcompensation est aujourd'hui consommée par un certain nombre de surcoûts.

Ensuite, la proposition relative à une nouvelle présentation de la nomenclature budgétaire permettrait effectivement de mettre en exergue les contributions départementales au titre du financement des prestations sociales universelles. Je rappelle toutefois que la comptabilité analytique permet d'atteindre le même objectif. Je vais présenter en fin de semaine mon compte administratif en utilisant cette méthode, ce qui me permettra de mettre en valeur le manque de compensations de l'État comparé aux dépenses sociales de mon département. Par conséquent, cette proposition n'apporte pas, de mon point de vue, de nouveautés substantielles.

Ma troisième remarque, plus fondamentale, porte sur le financement du RSA qui n'est actuellement pas satisfaisant. Le 20 de chaque mois, nous recevons de la part de la CAF le montant dû par les départements au titre du RSA, sans que nous disposions des justificatifs nécessaires, qui nous sont fournis plusieurs mois après, ce qui peut être source d'indus. C'est pourquoi je propose une alternative entre confier la gestion totale du RSA, et je dis bien totale, soit à l'État, via la CAF, soit aux conseils généraux.

Ma dernière remarque porte sur le financement global des prestations sociales. Je ne partage pas la proposition faite par nos rapporteurs d'augmenter la CSG pour financer le versement des prestations départementales. L'augmentation de la CSG s'apparente à une augmentation d'impôt, ce qui peut être néfaste à notre économie, compte tenu de la conjoncture actuelle ; je ne suis pas favorable à augmenter les impôts. C'est pourquoi je propose à la Délégation de réfléchir à l'instauration d'une journée de solidarité supplémentaire, à l'instar de ce qui a déjà été décidé. Il s'agit d'une proposition qui n'a jamais fait l'objet d'une critique. Une telle journée rapporte 2,3 milliards d'euros, elle ne s'apparente pas à un impôt supplémentaire, elle concerne l'ensemble des actifs (fonctionnaires, artisans, employés) au même titre que la CSG. Elle n'est pas non plus une charge pour les entreprises, compte tenu de la cotisation de 0,3 % sur la masse salariale. Enfin, une journée de travail supplémentaire conduit à 0,5 point de PIB supplémentaire. Pour nos concitoyens, cette journée peut être perçue comme un outil de solidarité vis-à-vis de nos aînés. C'est pourquoi je souhaiterais que cette proposition soit mentionnée dans le rapport. Je propose que cette deuxième journée de solidarité porte sur un jour de RTT, à choisir par les intéressés, plutôt que sur la suppression d'un jour chômé.

M. Claude Jeannerot. - Je souhaite à mon tour féliciter le travail de nos deux rapporteurs car, à travers les conclusions du rapport, je reconnais la question que j'ai posée lors du débat sur la mutualisation en séance publique, le 17 juin dernier, à savoir celle du financement des prestations qui relèvent de la solidarité nationale. Ce rapport a l'ambition de répondre à cette question.

Vous affirmez tout d'abord que l'octroi d'un pouvoir de modulation des prestations sociales aux départements affaiblirait notre Pacte Républicain, idée que je partage pleinement. Mais il me semble nécessaire de dire aussi qu'un autre élément affaiblit ce même pacte : c'est le fait que la solidarité nationale repose de plus en plus sur les capacités contributives du contribuable local.

Ce constat m'amène à formuler deux remarques. La première est que la solidarité nationale ne peut relever que d'un financement national, ce qui nous conduit à conclure qu'il faut écarter le recours aux contributions locales pour financer les prestations sociales dont nous avons la charge, mais sous la réserve, bien sûr, qu'une contribution nationale puisse compenser l'intégralité des dépenses sociales. Ensuite, je souscris à l'ensemble des autres propositions que vous nous soumettez mais je serais plus offensif. En effet, la responsabilité confiée aux CAF est source d'opacité, car nous ne disposons pas des outils permettant d'apprécier la validité des informations qu'elles nous envoient, ce qui est source d'indus.

Mme Dominique Voynet. - Je remercie nos rapporteurs pour la clarté de leur exposé et la simplicité apparente des propositions, ce qui montre qu'il n'est pas toujours nécessaire de réfléchir à de grandes réformes pour parvenir aux mêmes objectifs.

Je regrette toujours que la dépendance n'ait pas été considérée comme un nouveau risque, lors de la mise en place de l'APA, avec une branche autonome de la sécurité sociale. Si cette question avait été réglée à l'époque, nul doute que cela aurait permis de répondre à la question du financement de cette prestation par le contribuable local ou le contribuable national.

Le rapport qui vient de nous être présenté est principalement axé sur la question d'actualité relative aux relations entre l'État et les départements. Je souhaiterais néanmoins évoquer une autre dimension, moins préoccupante par son volume budgétaire mais tout aussi importante : les relations entre l'État et les autres collectivités territoriales. L'État prescrit un certain nombre d'obligations pour les collectivités qui ne sont pas financées par celui-ci : on peut citer les exemples liés à la gestion de la grippe A, du recensement, de l'organisation des élections, des passeports biométriques, qui n'entraînent pas toujours des dépenses élevées pour les communes mais qui illustrent un mauvais fonctionnement dans les relations entre l'État et les collectivités et sur la nature des négociations lorsque l'État prescripteur impose aux communes des dépenses nouvelles auxquelles elles ne sont pas organisées pour y répondre.

Ce constat est d'autant plus problématique que les communes sont amenées à mettre en place un certain nombre de politiques destinées à pallier l'inefficacité relative de l'État, voire son absence dans certains domaines. Il en est ainsi, par exemple, pour remédier aux difficultés d'installation des jeunes médecins dans les zones rurales isolées, ou pour faire face aux violences faites aux femmes : bien que ce ne soit pas des responsabilités communales, les municipalités interviennent et cela représente des coûts considérables. C'est pourquoi je souhaiterais que le rapport ne fasse pas l'impasse sur les conséquences de ces transferts de compétences de fait.

Enfin, je souhaite évoquer un dernier point qui ne doit pas être éludé. Les conseils généraux, qui souffrent actuellement d'une situation budgétaire difficile, ont un comportement similaire à l'égard de leurs communes, notamment au niveau de leurs subventions dans les domaines du sport, de la culture ou des affaires sociales. Par exemple, les communes de mon département accueillent dans leurs locaux les équipes du conseil général qui instruisent les dossiers du RSA. Lors d'une vacance de poste d'assistantes sociales, le reproche en est fait, non au département, mais aux communes, via les agents municipaux.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Sur la question relative à la présentation de la section de fonctionnement des départements, soulevée par Bruno Sido, nous estimons important de connaître, pour chaque allocation, dont le montant et les modalités sont entièrement définies au niveau national, la part financée par l'impôt national de celle qui l'est par l'impôt local. La Cour des comptes s'achemine d'ailleurs vers une telle proposition.

S'agissant des CAF, nous avons noué de multiples partenariats avec elles dans de nombreux domaines, tels que celui de la petite enfance. Cependant, force est de constater qu'elles ne disposent pas des outils adéquats pour effectuer les contrôles nécessaires, pour éviter les indus et autres gaspillages financiers, que nous devons finalement payer. Ce problème, soulevé par nos collègues Bruno Sido et Claude Jeannerot, ne fait pas l'objet de propositions dans notre rapport qui traite uniquement de la question des compensations des transferts de compétences. Or, la question de la CAF est une problématique annexe aux compensations financières, mais qui peut également être évoquée dans le rapport.

M. Roland du Luart, co-rapporteur. - Il faut cependant évoquer cette idée avec nuance, car nos agents sociaux nous rappellent régulièrement qu'ils n'ont pas pour mission de surveiller les gens pour contrôler que les bénéficiaires respectent bien leurs obligations.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Sur la question de la journée de solidarité supplémentaire, évoquée par Bruno Sido, il est vrai qu'une telle proposition, qui génèrerait une ressource de 2,3 milliards d'euros, nous permettrait de régler un certain nombre de nos difficultés actuelles. Mais il s'agit également d'un prélèvement supplémentaire. Je demeure donc attaché à notre proposition, qui permet d'apporter un financement global à nos prestations sociales, en supprimant l'ensemble des financements actuels (TIPP, CNSA) et apporte une meilleure lisibilité au système actuel. En outre, elle rendrait possible les comparaisons entre départements.

A titre personnel, je suis donc très réservé sur la proposition d'une journée de solidarité supplémentaire. Mais le rapport peut effectivement l'évoquer sans que nous la reprenions à notre compte. Par ailleurs, notre proposition a l'avantage de concerner plus de personnes qu'une journée de solidarité supplémentaire.

M. Roland du Luart, co-rapporteur. - Il manque toutefois un point assez consensuel, évoqué par Claude Jeannerot. Lorsque nous écartons l'idée d'octroyer un pouvoir de modulation des aides sociales aux départements, au motif que cela affaiblirait notre Pacte Républicain, nous devons préciser qu'il ne revient pas au budget départemental de financer des prestations nationales.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Pour revenir à la question de la journée de solidarité supplémentaire, je ne m'oppose pas à ce qu'elle soit mentionnée mais je ne souhaite pas qu'elle apparaisse comme une proposition du rapport.

M. Bruno Sido. - Cette proposition concerne uniquement le financement du cinquième risque qui a été annoncé récemment par le Gouvernement.

M. Alain Lambert, président. - Cette proposition doit être évoquée dans le rapport mais ne doit pas apparaître comme une proposition de nos rapporteurs.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Lors de la création de l'APA, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, alors secrétaire d'État aux personnes âgées, était favorable à la création d'une nouvelle branche de la Sécurité sociale, tandis que je défendais l'idée de la création d'un cinquième risque. Mais elle considérait que sa proposition serait moins longue à mettre en oeuvre. C'est pourquoi la gestion de l'APA a été confiée aux départements, en raison de leur capacité d'adaptation, qui ne s'est jamais démentie, comme l'ont encore prouvé les exemples récents du RSA ou du transfert des ouvriers des parcs et ateliers.

Le lien financier entre les départements et l'État est aujourd'hui distendu, comme l'a d'ailleurs reconnu récemment le chef du gouvernement.

D'autres dimensions doivent effectivement être rappelées, comme l'a rappelé Dominique Voynet, qui a cité les dépenses liées à la gestion de la grippe A ou des passeports biométriques et toutes les politiques dans lesquelles on constate un désengagement de l'État. Nous partageons ce constat, notamment pour les petites communes qui ont accepté de prendre en charge la gestion des passeports biométriques. Nous pouvons faire le même constat pour les SDIS : l'État négocie avec les pompiers et décide mais il revient aux départements de financer les décisions nationales.

Par ailleurs, la problématique des relations entre les départements et les communes n'entrait pas dans le cadre de notre réflexion et ce constat d'un éloignement des départements par rapport aux communes ne se vérifie pas, loin de là, dans tous les territoires. La plupart des départements ont maintenu leur soutien aux communes, aux intercommunalités et aux associations, malgré leurs difficultés budgétaires actuelles.

M. Roland du Luart, co-rapporteur. - Pour que les départements continuent d'apporter des subventions aux acteurs de leur territoire, il est nécessaire d'apporter des solutions rapides au problème du financement des prestations sociales.

M. Alain Lambert, président. - Je souhaiterais prolonger la question de Claude Jeannerot. Bien que je partage son idée, selon laquelle la solidarité doit relever de l'effort national, je crois qu'il faut être très vigilant lorsqu'on choisit une ressource qui évolue en fonction de la croissance. En effet, je vous rappelle que les dépenses de nos départements ont, notamment du fait du vieillissement de la population, une dynamique supérieure à celle de la croissance. Dès lors, choisissez-vous une ressource fiscale, à l'instar d'une part de CSG, ou estimez-vous que cette ressource doit relever de la responsabilité nationale et prendre la forme d'une dotation ? Il est nécessaire de clarifier ce sujet qui touche directement l'autonomie financière des collectivités En effet, si nous choisissons une ressource fiscale pour financer les grandes prestations comme l'APA, l'API et le RSA, cela signifie que le département n'est pas simplement maître d'oeuvre dans ce domaine mais qu'il est aussi en charge de la solidarité, pourtant qualifiée de nationale. En revanche, opter pour une dotation de l'Etat, limite la mise en oeuvre du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Je rappelle que les départements ne disposent d'aucune d'autonomie sur les modalités de mise en oeuvre des grandes allocations et qu'ils ne la souhaitent pas.

M. Roland du Luart, co-rapporteur. - Cette situation créerait des distorsions importantes entre les départements.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - En tant que rapporteurs, de droite comme de gauche, nous estimons être dans un Etat républicain, où la solidarité nationale doit être financée par une ressource nationale.

En revanche, il devient nécessaire d'instaurer un véritable dialogue avec l'Etat permettant une relation équilibrée et constante, qui favorise ainsi une meilleure connaissance des problématiques financières des collectivités territoriales. Par exemple, le problème du financement des trois grandes prestations sociales (APA, API, RMI-RSA) ne s'est pas posé la première année du transfert de compétence mais plus tard, l'Etat n'ayant pas réévalué l'importance des dépenses auxquelles étaient soumises chacun des départements.

M. Alain Lambert, président. - S'agissant de votre proposition, il serait utile de préciser que vous jugez nécessaire d'envisager l'attribution d'une part de CSG variable selon l'évolution de la dépense pour chaque département.

M. Yves Daudigny. - Je félicite les deux rapporteurs pour avoir su trouver un accord sur un sujet aussi complexe que la compensation financière des transferts de charges.

Je souhaitais également revenir sur les propos de notre collègue, Dominique Voynet, concernant la dialectique cinquième risque : cinquième branche. Souvent, le terme de branche renvoie au modèle post 1945, géré paritairement et financé par des ressources issues des cotisations. Cependant, cette forme de cinquième branche est désormais généralement écartée, même si elle est encore défendue par des syndicats, en raison de sa gestion paritaire.

Parler de cinquième risque n'est pas seulement une question de sémantique : cela traduit le fait que l'on considère que le vieillissement et l'allongement de la durée de vie génère un risque de perte d'autonomie, que la société doit prendre partiellement en charge, au nom de la solidarité, au même titre que la maladie, des accidents de travail, de la vieillesse et les questions liées à la famille.

Par ailleurs, je constate l'existence d'un nouveau mode de gestion dans le domaine social, associé à cette notion de cinquième risque. Rappelons ainsi que le mode de gouvernance de la caisse nationale de solidarité et d'autonomie (CNSA) a récemment changé, l'Etat, les conseils généraux, les organisations syndicales, les représentants des associations de personnes âgées et de personnes handicapées et les représentants des organismes professionnels participant ainsi à sa gestion. Cependant, cette nouvelle gouvernance ne règle pas le problème du financement des grandes prestations de solidarité.

A ce titre, j'observe que le problème du financement se pose à deux niveaux. Le premier, celui auquel les rapporteurs apportent une réponse, est un problème de répartition entre le financement départemental, éventuel, et le financement national. Cependant, même si le financement des prestations était intégralement assuré par l'Etat, la question de la ressource idoine pour financer les trois grandes prestations resterait entière.

Ensuite, je note que les rapporteurs ont résisté à la tentation de revenir sur les modalités de gestion des trois prestations (APA, API, RMI-RSA), pour se concentrer sur la question de leur financement. Comme eux, je suis également d'accord avec le fait qu'il ne puisse pas exister de pouvoir de modulation des prestations au niveau départemental, cela pouvant mettre en cause le pacte républicain. Il me parait, en effet, nécessaire de conserver une organisation nationale de la solidarité, avec un mode de financement clairement établi entre l'Etat et les départements. J'adhère donc totalement à la proposition des rapporteurs sur ce point.

Mme Dominique Voynet. - Malgré les inégalités de ressources liées aux DMTO entre les départements, je constate que, dans leurs propositions, les rapporteurs écartent la mise en place d'un mécanisme de péréquation.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Je reconnais que nous avons décidé d'écarter cette piste pour les trois grandes allocations de solidarité (APA, API, RSA). En effet, au nom d'une plus grande lisibilité, nous refusons de céder à la tentation de les financer avec plusieurs ressources de nature différente.

Mme Dominique Voynet. - Nos collègues rapporteurs insistent sur le fait que les citoyens des départements ne doivent pas financer la solidarité nationale, à la place de l'Etat.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Ce qui contribue à instaurer une péréquation de fait.

Mme Dominique Voynet. - Dès lors, pourquoi, dans votre rapport, n'avez-vous pas souligné le problème des inégalités de ressources issues des DMTO ?

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Nous avons fait ce constat, mais nous refusons de prélever une partie des ressources issues des DMTO, de la TSCA ou du FDMI pour financer les grandes prestations sociales. Un tel financement serait illisible. C'est pourquoi, le financement des prestations de solidarité doit être, très majoritairement, national. Ce mécanisme introduit donc automatiquement un système de péréquation, dans la mesure où, les territoires riches contribueront beaucoup plus que les autres au financement de la solidarité nationale.

Par ailleurs, même si dans notre rapport nous constatons que les DMTO constituent la recette plus inégalitaire, je vous rappelle que Roland du Luart et moi-même n'avons pas été chargés d'un travail sur les finances des départements.

M. Roland du Luart, co-rapporteur. - S'agissant des ressources issues des DMTO, je précise effectivement, à titre d'exemple, que la Vendée et la Sarthe ont globalement le même niveau de population, pourtant mon département perçoit deux fois moins de recettes liées aux DMTO.

M. Yves Daudigny. - Selon moi, l'autonomie financière implique que les départements fixent librement leurs dépenses. Or, au cours de ce débat, nous évoquons des dépenses obligatoires dont les collectivités territoriales n'ont pas décidé elle-même des modalités.

Par ailleurs, s'agissant de la simplification du financement des prestations sociales, je me demande pourquoi les rapporteurs n'ont pas précisé que celui passait par la mise en place d'une règle précise de répartition des financements entre l'Etat et les départements ?

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Il est difficile de proposer une proportion de participation financière de l'Etat, aux grandes prestations sociales, identique pour chaque département. En effet, un seuil de participation financière de l'Etat fixé arbitrairement, pourrait se révéler trop élevé pour certains territoires, eu égard l'importance de leurs ressources financières, est trop faible pour d'autres. C'est pourquoi, notre rapport ne recommande pas un niveau de participation de l'Etat fixé unilatéralement.

M. Yves Daudigny. - Je suis d'accord avec vous : il n'est pas obligatoire de fixer un seuil ; en revanche, il faut prévoir une règle de répartition, avec des possibilités de modulations, selon les conditions financières des départements.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - En instituant une règle telle que vous l'évoquez, j'accepte alors votre amendement.

Mme Jacqueline Gourault. - Je souscris à cette idée de présentation budgétaire, dans la mesure où les départements qui versent ces prestations agissent au nom de l'Etat.

En revanche, je pense qu'il faut améliorer la rédaction du paragraphe consacré à la mise en place d'un mécanisme de péréquation afin qu'il n'y ait pas de confusion possible.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur. - Votre proposition est approuvée. 

M. Roland du Luart, co-rapporteur. - Je souligne à nouveau qu'il est indispensable de disposer d'une nouvelle présentation de la section de fonctionnement dans les budgets des départements afin d'individualiser les dépenses de prestations sociales.

M. Alain Lambert. - Sous le bénéfice de toutes ces observations, nous considérons donc que le rapport est approuvé et sera publié.

Travaux de la délégation - Communication

M. Alain Lambert, président. - Si j'ai souhaité ajouter à notre ordre du jour une brève communication sur nos travaux, c'est parce qu'il y a tout lieu de penser que nous aurons réalisé notre programme de l'année peu après la rentrée, sans doute courant octobre.

En effet, il ne nous reste plus désormais qu'à examiner trois rapports qui occuperont deux réunions :

- une réunion, notre première de la rentrée, sans doute le 14 septembre, sera consacrée aux deux rapports relatifs au statut de l'élu, à savoir celui sur le cumul (confié à François-Noël Buffet et Dominique Voynet), et celui sur le statut indemnitaire et social (confié à Philippe Dallier et Jean-Claude Peyronnet) ;

- puis, une réunion sera consacrée au rapport sur la question du transfert des effectifs de l'État aux collectivités territoriales, dont Claude Jeannerot et Éric Doligé ont la charge.

Je ne voudrais pas, et j'imagine que vous partagerez mon sentiment, que, en dehors de ces deux réunions, notre délégation se retrouve au chômage technique et attende, des semaines durant, que d'autres rapports soient préparés.

Je vous propose donc d'anticiper en vous soumettant dès aujourd'hui un codicille à notre programme pour 2010. Il concerne les thèmes dont nous pourrions discuter lors des deux derniers mois de l'année, et même, pour certains, au début de 2011.

Je vous en propose trois, identifiés à la lumière des échanges que j'ai eu avec certains d'entre vous et aussi dans le cadre des contacts que j'entretiens avec les associations d'élus.

Le premier thème porte sur le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales. C'est un sujet essentiel dans un contexte où l'on a l'impression d'un dialogue de sourds ou, au mieux, que les différentes parties ne se comprennent pas. Je vous propose de l'aborder en deux temps : d'abord, début octobre, nous entendrions les associations et le Gouvernement sur la manière dont est organisé ce dialogue, notamment dans le cadre de la conférence nationale des exécutifs, et sur les possibilités de l'améliorer. Dans un second temps, disons deux à trois semaines après, deux d'entre nous nous présenteraient un bref rapport sur les conclusions à en tirer. Ce rapport pourrait être confié à Jacqueline Gourault et à Didier Guillaume. Il pourrait se présenter comme une sorte de conclusion, ou de rapport supplémentaire, aux travaux que nous conduisons sur les relations entre l'État et les collectivités territoriales sur la base des réflexions d'Yves Daudigny, Roland du Luart, Yves Krattinger, Claude Jeannerot et Éric Doligé.

Le deuxième thème que nous pourrions aborder est celui de la clarification des compétences. Il pourrait être traité sous la forme d'un rapport thématique constitué de plusieurs rapports, comme nous l'avons fait à propos de la mutualisation ou comme nous allons le faire, par exemple, à propos du statut de l'élu local. Ces rapports pourraient porter :

- l'un sur la « problématique générale » de la clarification des compétences, qui reviendrait notamment à dresser un état des lieux trois ans après le rapport que j'ai rédigé dans le cadre de la RGPP et au lendemain de la loi de réforme des collectivités territoriales. Pour cette mission, j'ai pensé à un binôme qui pourrait être constitué d'Antoine Lefèvre et d'un de nos collègues socialistes ;

- les deux autres rapports consisteraient en des illustrations. J'ai pensé à « la compétence santé », qui pourrait relever de Marie-Thérèse Bruguière et à « la compétence transports » qui, pour respecter l'équilibre majorité-opposition dans nos travaux, relèverait d'un membre du groupe socialiste, auquel cas Yves Krattinger me semblerait tout indiqué.

Quant au troisième thème, il portera sur la question fondamentale de l'autonomie financière des collectivités territoriales. L'objectif serait de parvenir, disons au printemps de l'année 2011, à un rapport d'information de référence faisant le point de cette question dans toutes ses dimensions (constitutionnelles, budgétaires, au regard du droit européen, des réalités du terrain...). Pour la traiter, je vous propose de nous en remettre à un groupe de travail informel : tout membre de notre délégation intéressé y participera.

Bien entendu, il faut bien un coordonnateur, ne serait-ce que pour l'organisation des réunions et déplacements ou pour valider un projet de rapport à soumettre aux autres membres du groupe de travail. Ce coordonnateur devra rechercher autant que possible le consensus afin d'aboutir à un rapport collectif, signé par un maximum de membres du groupe de travail. J'ai pensé que, pour inaugurer cette méthode, nous pourrions nous en remettre à notre ami Roland du Luart.

Je signale à Edmond Hervé que je n'oublie pas sa demande d'un bilan de la décentralisation, qui pourrait constituer un quatrième thème pour nous. Mieux : je pense, s'il en est d'accord, vous proposer son nom pour être le coordonnateur d'un autre groupe de travail qui serait consacré à ce sujet. Simplement, comme la question est potentiellement fort large, et la réflexion sans doute de longue haleine, peut-être pourrait-il nous faire, lors de l'une de nos prochaines réunions, une présentation du périmètre qu'il entend donner à cette étude. Les candidats intéressés par ce groupe de travail pourraient ainsi se présenter en toute connaissance de cause.

Enfin, notre ami Pierre-Yves Collombat, qui n'a pu être présent aujourd'hui et à qui nos pensons tous dans l'épreuve que traverse le département du Var, m'a fait part de son souhait de voir la délégation travailler sur le thème du rôle économique des collectivités territoriales. C'est une très bonne idée, surtout quand on connaît la place que les collectivités tiennent dans des domaines aussi fondamentaux que, par exemple, l'investissement public.

Mme Dominique Voynet. - Je trouve en effet fort utile que l'on établisse un bilan de la décentralisation. Je pense par ailleurs qu'il conviendrait que notre délégation puisse faire un focus sur l'évolution des outils contractuels entre l'État et les collectivités territoriales : comment sommes-nous passés des contrats de plan aux contrats de projet ? Quelle est la solidité des engagements pris par chacun ? L'idée serait de dresser une évaluation à la fois quantitative et qualitative de ces cadres financiers. La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire ayant été supprimée, il me semble que c'est notre délégation qui soit la mieux à même de se livrer à cet état des lieux.

M. Alain Lambert, président. - C'est une bonne idée. Je vous proposerai une méthode sur la manière dont nous pourrons la mettre en oeuvre.

M. Jacques Mézard. - Je reviens à un thème que j'avais évoqué au tout début de notre délégation : celui du contrôle de l'État sur les collectivités, qu'il s'agisse du contrôle de légalité ou de celui de la chambre régionale des comptes.

M. Alain Lambert, président. - C'est également un sujet de réflexion intéressant. Je vous propose de vous soumettre à la rentrée un programme détaillé de nos travaux des mois à venir à la lumière de la communication que je viens de vous présenter et des suggestions des uns et des autres.