Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mardi 24 novembre 2015

- Présidence de Alain Milon, président -

Loi de finances pour 2016 - Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - Examen du rapport pour avis

La réunion est ouverte à 15 heures.

La commission examine le rapport pour avis de M. Philippe Mouiller sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »).

M. Philippe Mouiller, rapporteur pour avis. - La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », septième du budget de l'Etat par le montant de ses crédits, sera dotée l'année prochaine de 18,2 milliards d'euros, en progression de 16 % par rapport à 2015. Cette augmentation soutenue résulte de la mise en oeuvre de plusieurs réformes dans le champ des politiques de solidarité. Deux d'entre elles se traduisent par des transferts de dépenses vers le budget de l'Etat.

L'entrée en vigueur au 1er janvier prochain de la prime d'activité, créée par la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, conduit en effet à intégrer au programme « Inclusion sociale et protection des personnes » les financements jusqu'à présent consacrés à la prime pour l'emploi (PPE) et inscrits à la mission « Travail et emploi ». Au total, 3,95 milliards d'euros doivent être dédiés l'année prochaine au versement de cette nouvelle prestation.

La réforme du financement de la protection juridique des majeurs a également un impact sur ce même programme qui finance désormais les mesures jusqu'à présent prises en charge par les organismes de sécurité sociale, pour un montant de 390 millions d'euros. Quoique bienvenue, cette simplification, qui place l'essentiel de ces dépenses sous la responsabilité d'un seul financeur, reste partielle dans la mesure où les départements continuent de participer à hauteur de 0,3 % aux dotations globales des services mandataires.

Deux autres mesures, d'une ampleur moindre, mobilisent des financements nouveaux. Une aide à la réinsertion familiale et sociale sera consacrée à compter du 1er janvier prochain à l'accompagnement des anciens travailleurs migrants -les chibanis en particulier- qui effectuent des séjours réguliers dans leur pays d'origine. Entre 10 000 et 15 000 personnes devraient bénéficier de cette aide d'un montant prévisionnel de 60 millions. Il s'agit de mettre en oeuvre l'une des recommandations du rapport d'information de l'Assemblée nationale sur les immigrés âgés publié en juillet 2013, qui soulignait la nécessité de donner, enfin, une existence réelle à une aide dont le principe a été fixé dès la loi « DALO » du 5 mars 2007.

Créé par l'article 4 de la proposition de loi relative à la lutte contre le système prostitutionnel, le fonds pour la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées est abondé à hauteur de 2,8 millions d'euros par des crédits du programme « Egalité entre les femmes et les hommes » et par des recettes provenant de la confiscation des biens ayant servi à commettre l'infraction de proxénétisme ainsi que des produits issus de cette infraction. Sa mission principale consistera à financer le parcours de sortie de la prostitution et d'insertion sociale et professionnelle créé par cette même proposition de loi.

L'allocation aux adultes handicapés (AAH), qui concentre près de la moitié des crédits de la mission, est versée chaque année à un nombre croissant de bénéficiaires (près de 1 100 000 l'année prochaine). Systématiquement sous-évaluée en loi de finances initiale, l'enveloppe consacrée à l'AAH est abondée chaque année à un niveau significatif pour faire face à la dépense effective. En 2015, ce sont encore 300 millions d'euros qui devraient être mobilisés à cette fin. Cette sous-budgétisation structurelle est problématique. Ou bien l'on considère, comme Eric Bocquet, rapporteur spécial de la commission des finances, que l'Etat doit se donner les moyens d'assumer pleinement le coût des politiques de solidarité dont il a la charge, et a par conséquent le devoir d'abonder de façon significative les crédits consacrés à l'AAH dès la loi de finances initiale ; ou bien l'on tire les conséquences de la conjoncture budgétaire en prenant des mesures structurelles de maîtrise de la dépense. En 2016, comme les années précédentes, le Gouvernement reste au milieu du gué, après avoir proposé puis renoncé à la prise en compte des revenus du patrimoine non fiscalisés - dérisoire par sa portée financière mais hautement symbolique pour les personnes handicapées.

La participation de l'Etat en direction des établissements et services d'aide par le travail (Esat) sera maintenue l'année prochaine à un niveau de 2,75 milliards d'euros. Ces crédits sont consacrés au financement de la dotation globale de fonctionnement, à celui de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH) et, pour un montant symbolique de 1,5 million d'euros, à la mise en oeuvre d'un plan d'aide à l'investissement. De nouveau, l'Etat prévoit le gel des créations de places dans les Esat.

En 2017, le financement du fonctionnement des Esat sera transféré à l'assurance maladie. Espérerons que cette réforme, qui donnera davantage de marges de manoeuvre aux ARS dans la gestion des enveloppes consacrées au secteur médico-social, aidera à mieux organiser les parcours des personnes en situation de handicap et à renforcer l'offre de places en Esat, structurellement insuffisante. Comme l'a déjà souligné Colette Giudicelli, il convient malgré tout de rester attentif aux modalités concrètes de ce transfert, qui ne seront connues qu'à l'automne prochain, et de veiller à ce que les financements relatifs à la GRTH et au fonctionnement des structures, désormais confiés à deux financeurs différents, connaissent des évolutions concordantes.

L'enveloppe consacrée à la prime d'activité a été construite sur la base d'un taux de recours égal à 50 % l'année prochaine, contre 32 % pour le RSA activité. Prévoir, dès 2016, une hausse de 18 points du taux de recours pour une prestation qui, fondamentalement, diffère assez peu de l'ancien RSA activité, me paraît très optimiste. De nombreux ménages qui percevaient de façon automatique la PPE risquent de ne pas présenter de demande, ce qui n'est pas fait pour améliorer le taux de recours à la prime d'activité. La commission des finances a adopté la semaine dernière un amendement de son rapporteur général diminuant de 650 millions d'euros le niveau des crédits en se fondant sur l'hypothèse, plus réaliste, d'un taux de recours de 32 %. Tout en partageant l'analyse pragmatique effectuée de la commission des finances pour l'année 2016, j'estime qu'il nous faudra, à l'avenir, veiller à ce que le taux de recours à la prime d'activité atteigne un niveau satisfaisant.

La participation de l'Etat au fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) s'élèvera l'année prochaine à 67,6 millions d'euros. Comme en 2015, cette enveloppe inclut une contribution complémentaire de 10 millions, prélevée sur le budget de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). L'Etat ne maintient son effort en direction des MDPH que par la mobilisation de ressources extérieures. De surcroit, dans de nombreux territoires, les départements sont très largement mis à contribution pour assurer l'équilibre financier de ces structures, insuffisamment accompagnées par l'Etat et la CNSA.

Mes auditions ont montré que la charge de travail des MDPH est difficilement soutenable. Ces dernières sont en pratique placées face à deux injonctions contradictoires : gérer un nombre croissant de tâches administratives particulièrement chronophages tout en développant l'accompagnement des personnes handicapées et de leurs familles. Équation difficile à résoudre quand les moyens humains et financiers sont contraints et que le législateur leur confie de nouvelles missions.

Les directeurs de MDPH que j'ai rencontrés s'inquiètent de la mise en oeuvre de l'article 21 bis du projet de loi « Santé ». Sans remettre en cause l'opportunité d'un dispositif dans lequel sont déjà engagés, à titre expérimental, vingt-trois départements, beaucoup s'interrogent sur les moyens dont disposeront les MDPH pour assurer la coordination des acteurs chargés de proposer le plan d'accompagnement global créé par cet article. En effet, aucun accompagnement financier n'est prévu pour les aider à remplir cette mission. Afin que cet article 21 bis, dont nous connaissons les attentes qu'il suscite dans le monde associatif, puisse être appliqué dans des conditions satisfaisantes, je vous proposerai un amendement qui augmente de 10 millions d'euros la contribution de l'Etat au fonctionnement des MDPH.

Au-delà, un effort plus poussé doit être engagé dans le sens de la simplification du travail des MDPH. Certains chantiers ont déjà abouti, par exemple pour faire passer de deux à cinq ans la durée d'attribution de l'AAH aux personnes atteintes d'une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (RSDAE) ou pour délivrer de façon quasi-automatique les cartes européennes de stationnement et les cartes d'invalidité aux personnes relevant des GIR 1 et 2. D'autres prennent davantage de temps, en particulier les systèmes d'information. Si plusieurs scénarios sont encore à l'étude, les acteurs penchent pour une harmonisation à partir des systèmes d'information existants plutôt que pour leur remplacement par un dispositif unique.

En termes de gouvernance, le maintien du groupement d'intérêt public (GIP) semble privilégié par un grand nombre d'acteurs, à la fois pour garantir aux MDPH leur indépendance et pour que les associations soient pleinement parties prenantes de la prise de décision.

A l'égard des maisons départementales de l'autonomie (MDA), les avis convergent pour adopter une démarche pragmatique consistant à mutualiser les tâches là où elles peuvent l'être le plus utilement, c'est-à-dire pour l'accueil, l'information et, dans une certaine mesure, l'évaluation des besoins. Au-delà, c'est la question des contours que revêtirait une véritable politique de l'autonomie qui doit être posée : faut-il aller vers la suppression des barrières d'âge et la mise en place d'un dispositif unique de compensation de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ? La réponse n'est pas évidente et est loin de faire consensus chez les acteurs concernés.

Ainsi, s'il convient de rester prudent sur les hypothèses d'évolution des dépenses formulées par le Gouvernement, je vous proposerai malgré tout, par cohérence avec la position de la commission des finances, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission ainsi qu'à l'article 63 qui donne un caractère pérenne au financement par l'Etat du RSA-jeunes.

Mme Evelyne Yonnet. - Je salue le fait qu'aient été reprises sur les chibanis les propositions que nous avions présentées lors de l'audition du ministre des anciens combattants.

M. Jean-Marie Morisset. - Le rapport d'information d'Eric Bocquet a fait le point sur les Esat, sujet que nous connaissons bien dans nos départements. Confrontés à une concurrence de plus en plus vive, les Esat subissent la conjoncture économique et sont soumis à une contrainte budgétaire accrue, tant en fonctionnement qu'en investissement. Le vieillissement des personnes prises en charge représente un défi supplémentaire. Lorsque celles-ci ont plus de 60 ans, certains départements ruraux tentent de les accueillir dans les Ehpad, où le nombre de places est limité. Souvent les départements ont décidé de construire des Ehpad pour les personnes handicapées vieillissantes. Celui des Deux-Sèvres en a réalisé deux de quarante places chacun, ce qui a libéré des places dans les Esat. Au final, ce sont les collectivités territoriales qui, indirectement, compensent le manque de places dans les Esat. Il faudra un jour clarifier les responsabilités des uns et des autres.

M. René-Paul Savary. - L'Etat consacre 67,6 millions aux MDPH, des structures qu'il a pris la responsabilité de créer. Dans la Marne, la participation du département est supérieure à celle de l'Etat. D'où ma question : quel est le coût total de fonctionnement des MDPH, en prenant en compte les contributions de l'ensemble des financeurs ? En outre, il serait temps d'arrêter de modifier sans cesse les règles en leur imputant de nouvelles missions.

Enfin, il me semblait que l'adoption de l'amendement Ayrault entrainerait mécaniquement un taux de recours de 100 % à la prime d'activité. Qu'en est-il ?

Mme Aline Archimbaud. - Les crédits de l'économie sociale et solidaire sont-ils toujours inscrits dans cette mission ? De même, où ceux de la garantie jeunes sont-ils inscrits ?

Mme Laurence Cohen. - Ce rapport est très clair. Certaines mesures sont positives comme l'augmentation des crédits, même si elle résulte largement de transferts, l'aide à la réinsertion des chibanis, ou encore la mise en place d'un fonds pour la prévention de la prévention de la prostitution. Toutefois nous déplorons l'absence de créations de places en Esat. De même, alors qu'une aide d'urgence a été annoncée pour les départements qui ne peuvent pas verser le RSA, la dotation de l'Etat n'est pas revalorisée. Ces inquiétudes nous conduisent à nous abstenir.

M. Gérard Roche. - Les MDPH, après un démarrage difficile, donnent satisfaction et des progrès ont eu lieu sur la prise en charge par l'Etat. Certes, tout n'est pas parfait et les personnels ont du mal à tenir les délais d'instruction des dossiers. Je ne suis pas a priori défavorable à la transformation des MDPH en MDA. La gouvernance sous forme de GIP a l'avantage d'impliquer les associations. Toutefois, le périmètre n'est pas le même. La stratégie d'accompagnement diffère pour une personne qui entre dans le handicap à 70 ou 80 ans, à cause de la vieillesse, ou pour une personne qui a toujours été handicapée ou qui a subi un accident jeune. Qui, du département ou de la MDA, établira les plans à la personne liés à l'APA ? Qu'en sera-t-il également des méthodes d'action pour l'intégration des services d'aide et de soins dans le champ de l'autonomie (Maia) ? Il ne faudrait pas qu'en voulant améliorer les choses on détruise ce qui fonctionne bien.

J'ai longtemps été favorable au placement en Ehpad des personnes prises en charge en Esat lorsqu'elles atteignent l'âge de 60 ans. Il me semblait opportun de rassembler au sein d'une même structure spécialisée toutes ces personnes, tout en favorisant le brassage de la population. Je me suis pourtant aperçu que c'était une mauvaise idée : les personnes sortant des Esat à 60 ans se mêlent mal aux personnes très âgées et dépendantes accueillies dans les Ehpad. Dans les faits, on n'observe pas de vie sociale. Je suis convaincu désormais de la nécessité de créer des Ehpad spécialisés dans l'accueil des personnes sortant des Esat.

M. Philippe Mouiller, rapporteur pour avis. - En effet, la création de places en Esat est gelée. Le décalage entre les besoins et les crédits disponibles reste criant et rien n'a changé depuis l'an dernier. Chaque département est contraint au bricolage pour assurer la prise en charge des personnes handicapées vieillissantes. Cela durera tant que les moyens financiers n'augmenteront pas.

Les missions des MDPH ne cessent de s'accroître tandis que les moyens n'augmentent pas. Résultat, les délais d'instruction des dossiers explosent et les départements doivent compenser les manques de financement. Chacun est conscient des problèmes. Au-delà, il faut s'engager dans la voie de la simplification. Une réflexion est engagée. Des expérimentations avec la CNSA pour diminuer la lourdeur des démarches administratives sont en cours. Il faut accélérer. L'article 21 bis est une avancée sociale mais les directeurs de MDPH ne savent pas comment ils feront. Mon amendement, qui octroie dix millions supplémentaires aux MDPH, se veut un signal et les aidera à traverser cette phase de transition jusqu'en 2017.

Les méthodes de travail doivent aussi évoluer, de même que la prise en charge du handicap. Le lien avec les MDA est essentiel. La situation en France est très hétérogène : parfois le département joue un rôle prépondérant en matière de handicap, parfois ce sont les MDPH, parfois les structures coexistent. Une simplification est urgente. La mutualisation entre services est nécessaire. Espérons que cela ne restera pas un voeu pieux.

L'amendement Ayrault, s'il est adopté définitivement, ne s'appliquera qu'en 2017. La commission des finances du Sénat est partie du même constat : le taux de recours n'atteindra pas 50 %. C'est pourquoi elle a choisi de faire des économies sur cette ligne...

M. René-Paul Savary. - Le raisonnement est le même mais les conclusions sont différentes !

M. Philippe Mouiller, rapporteur pour avis. - C'est cela. Dans tous les cas, chacun souhaite améliorer le niveau de recours, ce qui implique une hausse des dépenses.

Le financement de l'économie sociale et solidaire a été transféré à la mission « Economie », et la garantie jeunes relève de la mission « Travail et emploi ». Enfin, je partage certains constats de Laurence Cohen.

M. Georges Labazée. - La transformation des MDPH en MDA a été au coeur du débat sur le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement. Nous avons décidé que la Commission exécutive (Comex) de la MDPH devait donner son accord préalable.

Mme Nicole Bricq. - L'amendement de notre rapporteur est l'amendement miroir de celui déposé par le rapporteur général de la commission des finances, qui a dégagé une manne en baissant le taux de recours à la prime d'activité à 32 %. Le groupe socialiste ne votera pas cet amendement. S'abriter derrière l'amendement de Jean-Marc Ayrault pour financer le vôtre, voilà une démarche très politicienne... Jean-Marc Ayrault n'a jamais prétendu que la prime d'activité ne servait à rien !

Mme Aline Archimbaud. - Je regrette profondément que notre commission ne se prononce pas sur les crédits de l'économie sociale et solidaire. Elle avait pourtant examiné un grand projet de loi sur celle-ci.

Mme Claire-Lise Campion. - Un chantier est en cours entre l'Etat, la CNSA et les MDPH pour simplifier les procédures administratives et privilégier l'accompagnement individualisé des personnes en offrant des solutions à proximité des lieux de vie, en évitant l'exil dans des pays frontaliers. Une expérimentation est en cours dans 22 départements. Nous sommes à la veille de modifications majeures.

M. Daniel Chasseing. - Je prends note du gel des crédits des Esat. Qu'en est-il de la participation de l'Etat à la rémunération des travailleurs handicapés des entreprises adaptées ?

M. Philippe Mouiller, rapporteur pour avis. - L'accord préalable de la Comex est une bonne mesure qui sécurise les associations représentant les adultes handicapés.

Madame Bricq, je suis pragmatique plutôt que politicien ! En vérité, Albéric de Montgolfier a été plus rapide que moi... Je n'ai jamais remis en cause l'opportunité de la prime d'activité. Les MDPH sont dans une situation difficile. Comme chacun sait que le taux de recours de 50 % ne sera pas atteint, j'ai simplement proposé de prélever dix millions sur les 3,95 milliards destinés à la prime d'activité pour financer les MDPH en attendant 2017.

Madame Archimbaud, dans le cadre du transfert de l'économie solidaire à la mission « Economie », les crédits ont été préservés, tout comme ceux consacrés à la rémunération des travailleurs handicapés des entreprises adaptées, qui relèvent de la mission « Travail et emploi ».

M. René-Paul Savary. - Vous n'avez pas répondu à ma question sur le financement des MDPH...

Mme Élisabeth Doineau. - Je voulais poser la même question ! D'une manière générale, comme l'a titré l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée, « le doute n'est plus permis » : la charge nette des départements en matière d'action sociale ne cesse de croître et ces derniers manquent de moyens. Les associations, comme celles qui gèrent les Esat ou les chantiers d'insertion, sont aussi en difficulté et les départements ne peuvent plus toujours venir à la rescousse. Je suis déçue par ce budget qui ne propose aucune solution et reste bien éloigné des besoins.

M. Philippe Mouiller, rapporteur pour avis. - En 2014, l'État assurait 35 % du financement des MDPH, les départements 41 % et la CNSA, 19 %. Mon amendement tient compte de la sous-consommation très probable des crédits relatifs à la prime d'activité  pour réaffecter 10 millions aux MDPH. C'est un signal, même si nous ne devons pas oublier l'exigence de simplification.

La commission adopte l'amendement n° II-192.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », sous réserve de l'adoption de son amendement.

Loi de finances pour 2016 - Mission « Santé » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de Mme Corinne Imbert sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Santé »).

Mme Corinne Imbert, rapporteure pour avis. - A 1,26 milliard d'euros, les crédits de la mission « Santé » sont en hausse de 4,7 % par rapport à 2015. Comme les années précédentes, cette tendance résulte de l'évolution en sens contraires des deux programmes de la mission. Tandis que le programme 204, « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », voit ses crédits diminuer de 2,6 % en raison de la poursuite des efforts de rationalisation demandés aux agences sanitaires, le programme 183 « Protection maladie » affiche une progression de près de 10 %, après 13,7 % en 2015, à cause du dynamisme des dépenses d'aide médicale de l'Etat (AME).

La mission « Santé » ne regroupe qu'une partie limitée des dépenses en matière sanitaire, dont l'essentiel relève de l'assurance maladie. Elle ne comporte en outre pas de dépenses de personnel et ne concerne que certains établissements publics dont la tutelle est au moins partiellement assurée par le ministère des affaires sociales.

Au programme 204, la participation de l'Etat au Fonds d'intervention régional (Fir) est stable, à 124,5 millions d'euros, pour un budget total du Fir de plus de 3 milliards. On constate ensuite une certaine érosion des crédits de prévention alloués au niveau national, notamment des dépenses d'accompagnement dans le domaine de la lutte contre le Sida et les hépatites ainsi que des crédits dédiés à la lutte contre les maladies neuro-dégénératives. Enfin la réduction des subventions pour charges de service public versées aux agences sanitaires se poursuit.

Comme en 2015, le programme 204 financera l'année prochaine, à titre principal ou complémentaire, huit opérateurs sanitaires de l'Etat, pour un montant total de 292 millions d'euros contre 301 millions cette année. Le montant des subventions se réduit ainsi de 3,2 % après une diminution de 4,4 % en 2015. Cette évolution s'accompagne, comme les années précédentes, d'une baisse des plafonds d'emplois : une baisse de 50 équivalents temps plein (ETP) est programmée, après une baisse de 52 ETP en 2015. Les agences sanitaires sont ainsi appelées à poursuivre leurs efforts de rationalisation pour contribuer au redressement des finances publiques.

La subvention à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) représente à elle seule 40 % du montant total des subventions inscrites sur le programme. Cette jeune agence, qui s'est substituée à l'Afssaps le 1er mai 2012 à la suite de la crise du Mediator, a pour mission d'assurer la sécurité des produits de santé tout au long de leur cycle de vie et de garantir à tous les patients un accès équitable à l'innovation. Elle dispose pour ce faire d'un pouvoir de police sanitaire et prend chaque année plus de 80 000 décisions. Opérateur sous forte tension, elle doit tout à la fois assumer de nouvelles missions, se moderniser et réaliser des efforts de productivité.

L'agence rencontre en effet des difficultés d'organisation et de fonctionnement mises en évidence par la Cour des comptes en 2014 et l'Igas en 2015. Premier constat, les missions de l'ANSM n'ont cessé de s'étendre sans que la question de l'adéquation des moyens aux objectifs poursuivis n'ait reçu de réponse. Malgré l'engagement de son personnel, l'agence n'est toujours pas en mesure de résorber les retards significatifs apparus dans le traitement des signalements et des demandes d'autorisation de mise sur le marché (AMM). En outre, il semble que la généralisation des règles déontologiques formalisées à la suite de la crise du Mediator ne soit pas tout à fait achevée, faute de temps et d'outils adaptés. A l'échelle européenne, l'ANSM a subi ces dernières années une perte d'influence indéniable, qui se manifeste par le recul sensible du nombre de dossiers considérés comme stratégiques traités par la France au sein des instances européennes.

Les évaluations appellent l'agence à poursuivre la remise à niveau de ses outils de gestion et de ses systèmes d'information afin de sécuriser les procédures et de gagner en productivité. Ces constats sont partagés par la direction de l'agence. La nouvelle convention d'objectifs et de performance (Cop) pour les années 2015 à 2018 tente d'y répondre en recentrant son activité sur la mission de surveillance du marché et la poursuite de la recherche d'une meilleure efficience.

Pour 2016, la subvention allouée à l'ANSM est fixée à 117 millions d'euros (- 9 % par rapport à 2013). Le plafond d'emplois sera réduit de 13 ETP, après une baisse de 20 ETP en 2015. Depuis la création de l'agence, des prélèvements importants ont été effectués sur son fonds de roulement dont le niveau devrait être ramené de 45 millions d'euros en 2012 à 17 millions l'année prochaine. Compte tenu des défis considérables auxquels elle est confrontée et pour tenir compte de sa capacité d'adaptation, il me paraît nécessaire de stabiliser ses moyens à compter de 2017.

La loi « Santé » mettra en place d'une nouvelle agence nationale de santé publique l'année prochaine. Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une fusion à moyens constants, les plafonds d'emplois des trois opérateurs concernés, l'Institut de veille sanitaire (InVS), l'Institut pour la prévention et l'éduction à la santé (Inpes) et l'Etablissement de préparation aux urgences sanitaires (Eprus) restant inchangés. La participation à l'effort de maîtrise des dépenses publiques est quant à elle limitée à 0,6 % du montant total des subventions accordées en 2015.

Cette stabilité est bienvenue. Dans un premier temps, le regroupement des 585 agents des trois opérateurs et l'harmonisation des systèmes d'information induiront inévitablement des surcoûts. Le ministère de tutelle estime que les gains dégagés par la mutualisation se produiront progressivement à partir de 2017. Les trois agences ont réalisé d'importants efforts de rationalisation au cours des cinq derniers exercices. Enfin, la préservation des moyens dont dispose l'Eprus est essentielle. Le maintien de ses capacités d'anticipation et de réactivité est plus que jamais fondamentale dans la période que nous traversons.

Le programme 183 retrace les crédits de financement de l'aide médicale d'Etat (AME) et la dotation de l'Etat au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva). La prévision de dépenses d'AME s'élève à 744 millions d'euros, en progression de 9,9 % par rapport aux crédits initialement ouverts en 2015. Ce montant apparaît inférieur de près de 20 millions d'euros à la prévision actualisée par le projet de loi de finances rectificative pour 2015, qui prévoit d'ailleurs l'ouverture de 88 millions d'euros supplémentaires pour couvrir les dépenses effectivement constatées en fin d'année. Comme les années précédentes, une nouvelle sous-budgétisation est ainsi à craindre pour 2016.

En outre, les dotations inscrites dans les lois de finances ne couvrant pas la totalité des dépenses d'AME prises en charges par l'assurance maladie, il y aura accroissement de la dette de l'Etat vis-à-vis de la Cnam. Des apurements de dette ont eu lieu en 2007 et 2009. Une nouvelle dette s'est cependant constituée dès 2011. Son montant atteignait près de 75 millions d'euros à la fin du mois de septembre.

La Cour des comptes a critiqué le désengagement progressif de l'Etat envers l'assurance maladie dans le cadre de la mission « Santé ». Dans sa note d'analyse d'exécution budgétaire pour 2014, elle constate que « pour faire face à l'insuffisance récurrente des crédits AME, toutes les autres lignes budgétaires du programme sont progressivement réduites, voire annulées », citant en particulier la disparition du fonds CMU du périmètre de la loi de finances, l'annulation de la dotation de l'Etat au Fiva en 2014 et sa sous-budgétisation en 2015. Pour la Cour, « ces évolutions de périmètre ne suffisent pas à résoudre les difficultés provoquées par la croissance des dépenses d'AME, auxquelles la croissance de la dette vis-à-vis de la Cnam devient la réponse récurrente ».

Au-delà du nécessaire respect du principe de sincérité budgétaire, il me paraît indispensable d'approfondir les efforts déployés pour une meilleure maîtrise du dispositif.

La réforme de la tarification des séjours hospitaliers devrait entraîner une économie de 60 millions d'euros en 2016. De son côté, la Cnam travaille à harmoniser les procédures d'instruction tandis que les caisses primaires ont renforcé leurs contrôles pour lutter contre les fraudes.

L'examen des dossiers d'AME est cependant souvent rendu difficile par le caractère déclaratif des informations fournies par les demandeurs. Il arrive en particulier que des personnes demandent à être prises en charge au titre de l'AME alors qu'elles sont arrivées en France avec un visa de court séjour et qu'elles sont en principe assurées dans leur pays d'origine. La Cpam de Paris m'a ainsi indiqué que l'examen de certaines demandes donne des raisons sérieuses de penser que le demandeur pourrait disposer d'un visa. C'est la raison pour laquelle il me paraîtrait utile de prévoir, comme les caisses le demandent, un accès aux informations contenues dans la base « Réseau mondial visas 2 » du ministère des affaires étrangères. Il pourrait s'agir d'un accès indirect par lequel les caisses se verraient communiquer les renseignements nécessaires à la bonne instruction des dossiers (nature et durée de validité du visa). Je vous présenterai un amendement en ce sens.

La dotation de l'Etat au Fiva était initialement maintenue à son niveau de 2015, soit 10 millions d'euros. Je ne reviens pas sur nos réserves sur la faiblesse persistante de cette contribution par rapport à celle consentie par la branche AT-MP du régime général (430 millions). A l'Assemblée nationale, la dotation de l'Etat au Fiva a été majorée, à l'initiative du Gouvernement, de 3,4 millions d'euros, par cohérence avec l'adoption de l'article additionnel 62 quinquies rattaché à la mission « Santé ». Cet article prévoit une remise de créance au profit de victimes de l'amiante ayant perçu des indemnités du Fiva pour un montant supérieur à celui effectivement dû à l'issue d'une procédure contentieuse. Il régularise ainsi une situation particulièrement préjudiciable aux victimes. Je vous proposerai d'y être favorable.

En revanche, compte tenu des considérations émises sur le programme 183, les crédits de la mission « Santé » ne me paraissent pas pouvoir recueillir en l'état un avis favorable de notre commission.

Mme Catherine Génisson. - Cet intéressant rapport met en évidence l'augmentation de 4,7 % des crédits de la mission. Si certains peuvent considérer que c'est insuffisant, l'augmentation est assez substantielle dans le contexte d'encadrement budgétaire pour 2016. Merci de ce focus sur l'ANSM ; nous attendons avec impatience le rapport de MM. Daudigny et Barbier sur le médicament. S'agissant de la nouvelle agence nationale de santé publique, malgré la fusion de trois agences, le budget global restera stable.

Nous aurons un débat sur l'AME en séance. Différents publics y sont éligibles. Demandez à la sénatrice-maire de Calais : ceux qui y prétendent là-bas sont très différents de ceux qui la demandent ici. Je le redirai en séance, dans les rares cas de détournement, il y a deux coupables : ceux qui sollicitent ce détournement et ceux qui le réalisent.

M. Georges Labazée. - Selon vous, l'ANSM « n'est toujours pas en mesure de résorber les retards significatifs apparus dans le traitement des signalements ». Pourriez-vous préciser la notion de signalement et nous donner quelques exemples de « dossiers considérés comme stratégiques » dont le recul aboutit à la « perte d'influence » de l'Agence ?

Mme Laurence Cohen. - La réduction de 2,6 % des crédits du programme 204 sont-ils imputables uniquement aux moindres moyens accordés aux agences sanitaires ou également à la réduction des programmes de prévention ? Les chiffres contredisent l'intérêt que le Gouvernement marque pour la prévention.

Oui, l'on confie plus de responsabilités aux agences sanitaires, et j'y suis sensible en tant que membre du conseil d'administration de l'ANSM. Mais je regrette la diminution de leurs effectifs sur deux ans : comment peuvent-ils faire plus et mieux ?

Nous débattrons du programme 183 en séance, mais je refuse, pour ma part, de stigmatiser les bénéficiaires de l'AME.

M. Jean-Pierre Godefroy. - L'Etat n'intervient pas suffisamment dans le Fiva, comme je le signalais dans le rapport que j'avais rédigé en 2005 avec MM. Vanlerenberghe et Dériot. L'Etat ajoute 10 millions d'euros cette année ; cela ne suffit pas, mais espérons que c'est le début d'un cercle vertueux.

Merci d'être favorable à l'article additionnel 62 quinquies qui règlera le problème douloureux du trop-perçu, à la suite du jugement de la cour d'appel de Douai. Il évitera à certains ayants droit de régler une somme dont ils ne disposent pas, du fait d'une mauvaise compréhension de l'indemnisation.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Deux à trois ans après la crise du Mediator qui avait tout bouleversé, l'ANSM tarde à traiter des signalements et des demandes. C'est regrettable après tous les engagements pris par les gouvernements successifs. Les problèmes budgétaires ne sont pas de nature à empêcher toute solution. Sécurisons le contrôle de l'utilisation des médicaments mis sur le marché. Pouvez-vous m'en dire un peu plus sur l'inachèvement de la généralisation des règles déontologiques, faute de temps et d'outils adaptés ? Cela ne devrait pourtant pas coûter cher...

Mme Corinne Imbert, rapporteure pour avis. - À l'ANSM, il y a un avant et un après Mediator. Auparavant, la mission prioritaire de l'ANSM était l'instruction des dossiers d'AMM, et la seconde mission le suivi de la vie du médicament. Désormais, les priorités sont inversées et beaucoup d'AMM sont européennes. La durée de traitement des dossiers s'est allongée, avec une perte d'influence au niveau européen. En 2013, l'agence a été rapporteur dans 4 % des essais cliniques contre 37 % en 2010. Elle reçoit de nombreux signalements sur les effets indésirables des médicaments et effectue un important travail de suivi et d'instruction. Mais les retards de traitement n'ont pas encore été résorbés.

Je regrette aussi fortement la réduction des crédits de prévention au niveau national : ainsi, les crédits consacrés à la maladie d'Alzheimer et aux maladies dégénératives ont été divisés par deux, pour revenir à 200 000  euros, un niveau très faible au regard du nombre de malades.

Loin de moi l'idée de stigmatiser les bénéficiaires de l'AME : je n'ai abordé qu'un aspect du programme 183 : une personne étrangère en situation irrégulière sera toujours soignée si elle se présente à l'hôpital, mais on constate une dérive croissante des crédits à la charge de l'assurance maladie. La Cnam et la Cpam de Paris demandent depuis plusieurs années de croiser les données pour l'AME, au lieu de se contenter de déclarations. Appelons les choses par leur nom, il y a du tourisme médical. Mon amendement sera au moins un amendement d'appel sur les difficultés de l'assurance maladie à vérifier la réalité des droits.

Je remercie M. Godefroy de saluer mon avis favorable à l'amendement du Gouvernement sur le Fiva. C'est un avis de bon sens.

L'Igas constate que le contrôle de conformité des déclarations d'intérêts au fil de l'eau n'est pas systématique. Sur un échantillon de 180 déclarations d'experts, 12 % étaient non conformes, et trois présentaient des liens potentiellement incompatibles avec le mandat d'expert dans une instance consultative. Il faudrait également vérifier la mise à jour des déclarations à l'occasion de chaque réunion de commission pour les experts qui y siègent.

M. Alain Milon, président. - Nous examinons l'amendement de la rapporteure.

Mme Corinne Imbert, rapporteure pour avis. - L'amendement n° II-195 propose que la caisse d'assurance maladie puisse instruire les demandes d'AME en ayant accès de façon indirecte au fichier des demandes, délivrances et refus de visas selon des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Il servira au moins d'amendement d'appel.

La commission adopte l'amendement n° II-195.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Santé ».

Adaptation de la société au vieillissement - Désignation des candidats appelés à faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Alain Milon, Gérard Roche, Daniel Gremillet, Philippe Mouiller, Georges Labazée, Mme Stéphanie Riocreux et M. Dominique Watrin comme membres titulaires, et de M. Gilbert Barbier, Mme Agnès Canayer, M. Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Di Folco et Anne Emery-Dumas, M. Jean-Marie Vanlerenberghe et Mme Evelyne Yonnet comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.

La réunion est levée à 16 h 15.

Mercredi 25 novembre 2015

- Présidence de Alain Milon, président -

Loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 - Examen en nouvelle lecture

La séance est ouverte à 9 heures.

La commission examine, en nouvelle lecture, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.

M. Alain Milon, président. - Nous examinons, en nouvelle lecture, le rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale comportait initialement 61 articles. En première lecture, l'Assemblée nationale en a supprimé un et en a ajouté 31. Le Sénat a maintenu cette suppression et a adopté conformes 48 articles ; il a modifié 30 articles, a adopté 17 additionnels et supprimé 13 articles dont 9 relatifs aux équilibres généraux et aux objectifs financiers des différentes branches.

Après l'échec de la commission mixte paritaire, réunie le 17 novembre, 58 articles restaient en discussion. Lors de son examen en nouvelle lecture, l'Assemblée a adopté 12 articles dans la rédaction du Sénat. Elle a rétabli les articles supprimés et supprimé la plupart des articles additionnels : 46 articles restent ainsi en discussion.

Ce bilan n'est pas surprenant puisque nous avons un désaccord de fond sur l'état de nos finances sociales : tandis que l'Assemblée, avec le Gouvernement, se félicite d'une tendance positive et attend un retour à l'équilibre à l'horizon 2020, nous avons alerté sur l'assurance-maladie et son déficit de 7 milliards en régime de croisière, ainsi que sur la retraite dont le déficit se creuse à nouveau dès 2019. Le redressement n'est ni spectaculaire, ni suffisant si l'on considère la ponction inédite réalisée sur les ménages et les entreprises. Ainsi, en 2012, 2,5 milliards de prélèvements obligatoires nouveaux (nouvelle majorité uniquement) et 200 millions de réduction du déficit ; en 2013, 9,8 milliards de prélèvements et 3,6 milliards de réduction du déficit ; en 2014, 5,6 milliards de prélèvements et 1,3 milliard de réduction du déficit. Les recettes nouvelles ont ainsi surtout servi à financer des dépenses nouvelles. Or il faut impérativement maîtriser les dépenses et travailler plus longtemps ; il serait plus efficace et plus juste de le décider rapidement. Nos compatriotes le savent aussi. Il y va de la crédibilité de la parole publique et de la confiance dans notre système de protection sociale.

Sur le reste, nous n'avons que peu de désaccords de fond : le Sénat a voté dès la première lecture les deux principales mesures financières, la réduction de la cotisation famille et le relèvement de l'abattement de C3S, qui traduisent la seconde étape du pacte de responsabilité.

Les autres mesures sont de nature technique et nos désaccords sont de portée limitée. La commission des affaires sociales de l'Assemblée a, pour l'essentiel, proposé de revenir au texte de première lecture. Elle a ainsi rétabli l'article 12 qui transfère aux Urssaf le recouvrement des cotisations maladie des professions libérales, rétabli la possibilité d'ouvrir le financement du FSV par voie règlementaire, supprimé le report de l'âge de départ à la retraite à 63 ans - on s'en doutait - ; supprimé les trois jours de carence à l'hôpital comme la réduction forfaitaire pour les particuliers-employeurs - c'est dommage - ; supprimé l'article sur les dividendes des dirigeants de SARL - c'est immuable - ; supprimé la prolongation des exonérations pour les jeunes agriculteurs - c'est également dommage d'autant que cela ne coûtait pas très cher.

Le Gouvernement a, sur plusieurs points, pris en considération, voire prolongé, les travaux du Sénat. A l'article 19, il a proposé un compromis compliqué sur l'affiliation des gens de mer : les marins seraient affiliés à l'Établissement national des invalides de la marine (Enim) et les non-marins au régime général.

A l'article 7 bis, l'adoption d'un sous-amendement de Dominique Tian réduit le champ d'application à la seule cessation forcée d'activité des dirigeants et mandataires sociaux (six personnes auraient donc été concernées en 2014), tout en supprimant, semble-t-il, l'assujettissement au premier euro pour les salariés à compter de 10 plafonds annuels de la sécurité sociale (Pass). Parallèlement un sous-amendement du Gouvernement aménage des dispositions transitoires pour les ruptures de contrat de travail. Il y a là une forme d'improvisation. En l'état, ce dispositif ne convient pas. Rappelons que le Conseil constitutionnel vient d'annuler l'augmentation de la contribution additionnelle sur les retraites chapeau en raison des effets de seuil qu'elle induisait.

Aux articles 21 et 22 relatifs respectivement à la complémentaire santé des plus de 65 ans et à la complémentaire santé de salariés en contrats courts ou ayant un faible nombre d'heures, l'Assemblée a adopté deux amendements du Gouvernement qui tendent, d'après la ministre, à prendre en compte les débats au Sénat.

L'article 21 est profondément remanié pour mettre en place un système, non de sélection, mais de labélisation de plusieurs types de contrats couvrant des paniers de prestations diverses et dont le montant des cotisations sera plafonné en fonction de l'âge des souscripteurs. Ce mécanisme, inévitablement complexe, a pour contrepartie un crédit d'impôt réduit de moitié par rapport au dispositif initial. Il s'établit désormais à 1% des cotisations perçues, à tel point que l'on peut se demander s'il présente un intérêt autre que celui de justifier le rattachement de cette disposition au projet de loi de financement. Le nouveau dispositif de labélisation semble satisfaire les acteurs de l'assurance maladie complémentaire.

Le Sénat, dubitatif quant à la rédaction initiale, avait adopté une mesure sociale à l'initiative de la commission des finances en relevant le montant de l'aide complémentaire santé (ACS) pour les plus de 65 ans. L'Assemblée a supprimé cette disposition, pourtant intéressante pour les retraités les plus modestes.

A l'article 22, le Sénat ne souhaitait pas remettre en cause les contrats négociés par les entreprises qui couvrent déjà les salariés en contrat court ou effectuant un faible nombre d'heures. Le Gouvernement propose désormais de limiter l'option pour le chèque aux salariés dont la durée de couverture par le régime d'entreprise est trop courte. Cette durée sera définie par voie réglementaire, ce qui nous laisse dans le flou. Nous avions souligné, lors de la première lecture, que la situation des salariés précaires devait être traitée par la négociation entre partenaires sociaux ou par la mise en place de fonds de financement, comme le préconise le rapport Libault. A défaut d'une de ces solutions, celle préconisée par le Gouvernement a au moins le mérite de ne pas remettre en cause ce qui a été négocié par les entreprises pour une mise en oeuvre au 1er janvier.

Les articles 21 et 22 n'appellent a priori pas de nouvelle modification de notre part. De même, sur l'ensemble du texte, je ne vois pas de sujet sur lequel la poursuite de la discussion pourrait contribuer à l'améliorer.

Pour cette raison et compte tenu du désaccord de fond sur les équilibres généraux, qui avait amené le Sénat à rejeter en première lecture les objectifs de recettes et de dépenses, je vous propose de déposer une question préalable. Tout en préservant la possibilité pour les différentes opinions de s'exprimer lors de la discussion générale, son adoption se justifie dans la mesure où il n'est pas utile de rouvrir à ce stade une discussion sur les articles restant en navette.

M. Yves Daudigny. - Nous prenons acte du désaccord de fond sur l'état des finances de la sécurité sociale ainsi que sur d'autres décisions. En cet instant, je fais simplement remarquer que la maîtrise des dépenses publiques impose de ne pas réclamer de nouvelles dépenses.

Nous n'approuvons pas le dépôt de la question préalable : quelles que soient les circonstances, l'interruption d'une discussion ne favorise pas la vie démocratique.

M. Gilbert Barbier. - Hier, les députés ont bien dit leur intention de rétablir leur texte, hormis quelques concessions mineures. Nous n'arriverons jamais à nous entendre. Notre rapporteur général a souligné l'amateurisme du Gouvernement avec ses sous-amendements de dernière minute. Les modifications apportées aux articles 21 et 22 sont difficiles à comprendre et ne sont pas évaluées. Je voterai la question préalable.

Mme Catherine Procaccia. - Poursuivre la discussion serait inutile : nous avons beaucoup travaillé, présenté des amendements constructifs pour améliorer le texte ; l'Assemblée les a repoussés d'un revers de main. Comment ne pas éprouver un sentiment de frustration ? Inutile de passer deux ou trois jours à discuter alors que nous savons quel sera le sort de nos propositions. En demandant à sa majorité de rétablir son texte, le Gouvernement nie le rôle du Sénat, mais aussi celui de l'Assemblée nationale qui n'a d'autre choix que de voter les yeux fermés. Pour ma part, j'approuve la question préalable.

M. Jean-Noël Cardoux. - Je souscris aux propos de Mme Procaccia : lors de la commission mixte paritaire, nous avons bien vu que les positions n'évolueraient pas. Je félicite notre rapporteur général d'avoir dénoncé les dérives des dépenses de la sécurité sociale et des économies en trompe l'oeil. En transférant 23 milliards de l'Acoss à la Cades à titre préventif, le Gouvernement prépare la voie à de nouveaux déficits.

Point n'est besoin de poursuivre la discussion : à quoi bon y consacrer des heures si tout dialogue avec l'Assemblée est impossible ? Les mutualistes et les assureurs sont vent debout contre l'article 21, les bricolages proposés par le Gouvernement n'y changeront rien. En commission mixte paritaire, nous avons évoqué le décalage de la prime de naissance et nous avons vu à l'expression de certains députés qu'ils ne nous donnaient pas tort, même s'ils ont finalement maintenu leur texte. Quant au transfert du recouvrement des cotisations des professions libérales du RSI à l'Urssaf, nous savons que nous allons dans le mur et que les professionnels, en particulier les libéraux, y sont opposés : pourtant, l'Assemblée persiste et signe. Dans ces conditions, la poursuite de la discussion est vaine : je voterai donc la question préalable.

Mme Annie David. - Quand que nous avions déposé une question préalable en première lecture, vous nous aviez reproché de ne pas vouloir discuter du projet. Et maintenant, vous ne le voulez plus ? Nous ne mêlerons sans doute pas nos votes aux vôtres car nos objectifs sont radicalement opposés.

Je suis toujours étonnée d'entendre dénoncer l'inutilité des débats : la minorité sait bien qu'elle a peu de chance de faire valoir ses vues, mais cela ne doit pas l'empêcher d'exposer ses arguments. Nos travaux sont entendus à l'extérieur, démontrent qu'il y avait d'autres possibilités. C'est cela, la démocratie. Il y a quelques années, le Sénat était à gauche et le Gouvernement à droite : cette commission que je présidais avait réécrit le projet de loi de financement et l'Assemblée avait rejeté notre texte. Vous n'êtes pas dans la majorité : il est normal que vos propositions ne soient pas toutes retenues.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Je n'ai peut-être pas été assez précis, monsieur Daudigny : nous avons voté certains articles phares aux conséquences financières importantes, ainsi en est-il des articles 7, 8 ; l'Assemblée a retenu notre rédaction de l'article 39. Nous avons également soutenu l'article 49 qui consacre une évolution importante sur les soins de suite et de réadaptation.

A l'article 55 qui traite de l'Ondam, nous avons proposé d'amplifier les économies présentées par le Gouvernement, sans remettre en cause la philosophie générale du texte. Nous nous réjouissons d'ailleurs de constater que le Gouvernement se rapproche de la position défendue par le Sénat l'an passé.

Si nous avions noté une volonté commune de poursuivre la discussion, nous n'aurions pas présenté cette motion. Comme tel n'est pas le cas, il convient de ne pas perdre inutilement du temps.

La motion n° 1 tendant à opposer la question préalable est adoptée.

Loi de finances pour 2016 - Mission « Travail et emploi » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Michel Forissier sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Travail et emploi »).

M. Michel Forissier, rapporteur pour avis. - Selon les estimations du consensus des économistes en septembre, notre PIB devrait augmenter de 1,5 % en 2016, contre 1,2 % en 2015 et 0,2 % en 2014. Ce faible regain de croissance ferait enfin reculer le chômage au sens du Bureau international du travail de 10 % à 9,7 %. Cette baisse du chômage, d'ampleur limitée, est conditionnée, selon l'Unédic, à « l'accélération des créations d'emploi marchand compensant le ralentissement des contrats aidés dans le non marchand », ralentissement qui s'explique par la baisse des dotations de l'Etat. Les perspectives sont moins optimistes si l'on considère les personnes inscrites à Pôle emploi dans les catégories A, B et C, ainsi que celles dispensées de recherche d'emploi, puisque la baisse ne serait que de 7 000 personnes, après une hausse de 286 000 en 2014 et de 203 000 en 2015.

Les conséquences de ce chômage élevé sur la dette de l'Unedic sont importantes. De 21,3 milliards en 2014, elle passera à 25,7 milliards à la fin de l'année et pourrait atteindre 29,3 milliards en 2016, soit 84 % de ses recettes annuelles - j'ai eu l'impression au cours de mes auditions à être le seul à m'en inquiéter. Je suis bien conscient du rôle essentiel d'amortisseur économique et social que joue l'assurance chômage en période de crise, mais les partenaires sociaux auront à veiller, lors de la prochaine négociation de la convention début 2016, à ne pas mettre en danger la soutenabilité du système. Le Gouvernement devra d'ailleurs prendre position sur cette question avant la fin de l'année, comme l'y oblige la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Dans ce contexte, les crédits de la mission « Travail et emploi » ont été globalement préservés en 2016. Les autorisations d'engagement (11,3 milliards) sont en baisse de 664 millions par rapport à 2015, soit un repli de 5,9 %. Mais les crédits de paiement atteindront 11,4 milliards l'an prochain, soit une augmentation de l'ordre de 0,6 % (environ 75 millions). Hors mesure de périmètre, les crédits des programmes 102 « accès et retour à l'emploi » et 103 « accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », qui constituent le coeur de la mission, sont réduits de 1 %, en raison de la rebudgétisation de la réduction forfaitaire de cotisations sociales pour les particuliers employeurs à hauteur de 224 millions.

En premier lieu, les opérateurs des politiques de l'emploi voient leurs crédits globalement préservés. Ainsi, la subvention pour charge de service public versée à Pôle emploi s'élèvera à 1,5 milliard, conformément à la convention tripartite 2015-2018, soit le même niveau que la subvention effectivement versée cette année après application d'une réserve de précaution.

Cette mission prévoyait initialement 189 millions pour les missions locales et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation. Avec l'adoption de deux amendements de la députée Chaynesse Khirouni, rapporteure pour avis, 10 millions supplémentaires sont prévus pour accompagner les jeunes dont les contrats d'avenir signés il y a trois ans arrivent à échéance, tandis que les crédits de fonctionnement sont majorés de 2 millions.

La subvention versée à l'Afpa, toujours en grande difficulté financière, et dont la transformation en Epic devra faire l'objet de négociations avec Bruxelles, est renforcée de 10 millions pour s'élever à 95 millions.

En outre, les crédits alloués aux maisons de l'emploi, dont les crédits devaient initialement être divisés par deux l'année prochaine (de 26 à 13 millions), ont été majorés de 8 millions par un amendement à l'Assemblée : au final, elles bénéficieront de la même dotation que celle versée cette année. Afin d'éviter un coup de rabot uniforme et d'encourager les structures efficaces, la ministre du travail a indiqué que l'aide de l'Etat sera accordée au cas par cas selon une logique de projet, conformément à des critères nationaux qui privilégieront les formations prioritaires, le soutien à la création et au développement d'entreprises, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences territoriale, ou encore le développement des clauses d'insertion. Nous avons besoin d'évaluation externe, car l'évaluation interne a montré ses limites : certaines maisons de l'emploi sont très efficaces et doivent être préservées tandis que d'autres le sont beaucoup moins.

En deuxième lieu, la politique du Gouvernement en faveur de l'emploi des jeunes se concentre sur la Garantie jeunes. Destinée aux jeunes de 18 à 25 ans en situation de grande précarité qui ne sont ni étudiants, ni en emploi, ni en formation, ce dispositif propose un parcours intensif individuel et sur mesure en contrepartie d'une allocation dégressive et plafonnée au niveau du revenu de solidarité active, soit 452 euros par mois. L'an prochain, 60 000 jeunes supplémentaires devraient en bénéficier dans les départements volontaires, d'où un coût pour l'Etat de 300 millions en autorisations d'engagement, le double de cette année. A 17 millions, le cofinancement européen diminue de moitié.

Compte tenu de sa montée en charge, l'allocation aux bénéficiaires d'un contrat d'insertion dans la vie sociale (Civis) voit ses crédits passer de 40 à 10 millions, ce qui pose la question de sa suppression à moyen terme.

La participation de l'Etat au financement des écoles de la deuxième chance reste stable à 24 millions. Grâce à 43 écoles, 14 500 jeunes sortis sans diplôme ni qualification du système scolaire ont pu prendre un nouveau départ en 2014. Parallèlement, une subvention de 51 millions sera versée à l'établissement public d'insertion de la défense : 3 200 jeunes volontaires supplémentaires ont été accueillis en 2014 dans 18 centres, dont un sur le territoire de ma commune de Meyzieu. Je me félicite du taux de réussite de ces écoles : la quasi-totalité des jeunes qui en sortent acquièrent une réelle formation professionnelle. En revanche, les crédits du fonds d'insertion professionnelle des jeunes seront divisés par trois pour s'élever à 8 millions.

En troisième lieu, les crédits consacrés aux contrats aidés au sens large (contrats uniques d'insertion, emplois d'avenir, contrats outre-mer), malgré une diminution sensible, demeurent à un niveau important : ils s'élèveront à 2,4 milliards en crédits de paiement (en baisse de 536 millions) et 2,1 milliards en autorisations d'engagement (en baisse de 837 millions).

La mission prévoit 260 000 nouveaux contrats uniques d'insertion (CUI), contre 350 000 dans la loi de finances pour 2015. Cette forte diminution s'explique par l'anticipation de la reprise de la croissance et par les nouvelles aides aux postes (589,5 millions en autorisations d'engagement) qui remplacent les contrats aidés dans les ateliers et chantiers d'insertion, suite à la réforme du financement des structures de l'insertion par l'activité économique. Je déplore le maintien de la prééminence des contrats aidés dans la sphère non marchande (200 000) au détriment du secteur marchand (60 000), bien que les publics de ces deux types de contrat soient différents.

Une étude de la Dares avait souligné l'an dernier que six mois après la fin de leur contrat, 66 % des personnes sorties d'un contrat unique dans le secteur marchand (CIE) avaient un emploi, contre seulement 36 % des personnes sorties d'un contrat aidé du secteur non marchand (CAE). En juillet, une étude du même organisme, se référant à un panel de demandeurs d'emploi entre 2005 et 2007, a montré « un effet négatif ou nul du passage en contrat aidé dans le secteur non-marchand ». Ainsi, deux ans et demi après l'entrée en contrat aidé, seulement 33 % des bénéficiaires d'un CAE ont une probabilité d'obtenir un emploi non aidé (CDD, CDI, intérim, création d'entreprise), contre 38 % des personnes de même profil n'ayant pas bénéficié de CAE. C'est pourquoi la commission des finances a adopté, sur proposition de son rapporteur général, un amendement supprimant les 200 000 CAE prévus en 2016 tout en augmentant de 40 000 les CIE, soit une économie pour les finances publiques d'un milliard en autorisations d'engagement et de plus de 450 millions en crédits de paiement.

Quant aux emplois d'avenir, l'objectif du Gouvernement est presque trois fois moins élevé que pour cette année (35 000 nouveaux contrats contre 95 000 cette année), d'où une chute des autorisations d'engagement de 334 millions.

En outre, ces chiffres voient leur portée atténuée car le Gouvernement annonce souvent en cours d'année la création de nouveaux contrats. Pour 2015, 70 000 CAE et 30 000 emplois d'avenir ont ainsi été ajoutés.

En quatrième lieu, les contrats de génération n'ont toujours pas donné les résultats escomptés, alors que les aides financières correspondantes devaient bénéficier aux TPE et aux PME.

Le Gouvernement a présenté le 9 juin le programme « Tout pour l'emploi » qui prévoit une aide à l'embauche d'un premier salarié dans les TPE et les PME. D'un montant de 500 euros par trimestre pendant deux ans, elle devrait concerner 60 000 embauches en 2016, soit une enveloppe de 80 millions en autorisations d'engagement. Cette mesure, qui entraînera sans doute des effets d'aubaine, soutiendra les PME et les TPE, qui n'ont que peu bénéficié du contrat de génération.

De fait, si le Gouvernement nourrissait de fortes ambitions en 2013 lors de l'examen du projet de loi portant création de ces contrats, en se fixant comme objectif 500 000 binômes sur le quinquennat, seulement 14 825 nouvelles aides ont été versées aux entreprises employant moins de 300 salariés en 2013, 18 109 en 2014, 20 000 étant attendues en 2015 tout comme l'an prochain. C'est pourquoi les autorisations d'engagement chutent de moitié pour s'établir à 240 millions. La transmission des compétences entre générations dans l'entreprise est certes nécessaire, mais le contrat de génération sert depuis deux ans de variable d'ajustement budgétaire et, malgré quelques assouplissements, sa complexité l'empêche d'être le dispositif tant attendu de destruction massive du chômage.

L'apprentissage est un contrat de génération qui a fait ses preuves depuis longtemps. Or, malgré la volonté du Gouvernement de le promouvoir grâce à une nouvelle prime, le nombre d'apprentis demeure bien trop faible. Ainsi, le nombre d'entrées en apprentissage a chuté de 8 % en 2013 et de 2,9 % en 2014, ce qui relativise la récente hausse de 2,5 %. Le Gouvernement vient d'instaurer une prime pour encourager l'embauche d'apprentis dans les TPE, pour un coût de 308 millions. Une aide forfaitaire de 4 400 euros sera versée à toute entreprise employant moins de onze salariés qui embauche un jeune mineur en première année d'apprentissage : le Gouvernement table sur 50 000 aides en 2015 et 70 000 en 2016.

Je ne m'oppose pas à cette nouvelle aide, mais je déplore l'inconstance du Gouvernement qui, après avoir réformé les indemnités compensatrices forfaitaires en loi de finances pour 2014, s'est empressé l'année suivante de créer une prime de 1 000 euros pour les entreprises qui embauchent des apprentis. De plus, les motivations financières, comme le prouve l'exemple allemand, ne sont pas premières en matière d'apprentissage. Même si nous sortons du domaine de compétence de notre commission, reconnaissons que l'éducation nationale a une grande part de responsabilité dans cet échec de l'apprentissage. Il nous faudra en parler à la ministre de l'éducation nationale.

Les ressources du compte d'affectation spéciale « apprentissage », sont stables à 1,5 milliard, mais là n'est pas l'essentiel. Le système français souffre de deux maux : un manque de pilotage au niveau national - cette politique étant désormais totalement dévolue aux régions - et une trop faible implication des partenaires sociaux dans l'élaboration des référentiels de formation, cette compétence étant accaparée par des services ministériels bien éloignés des réalités.

En outre, il est malaisé de retracer avec précision les dépenses publiques en faveur de l'apprentissage, en raison des compensations de l'Etat aux régions sous forme d'affectation de fractions du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), énumérées à l'article 12 du projet de loi de finances. C'est pourquoi je souhaiterais que le Gouvernement nous présente l'an prochain un jaune budgétaire consacré à l'effort de la Nation en matière d'emploi et d'apprentissage, à l'exemple de celui qui existe pour la formation professionnelle, et qui d'ailleurs devrait être refondu en 2016.

L'Assemblée a adopté huit amendements sur la mission. Outre ceux que j'ai évoqués sur les missions locales, un amendement du Gouvernement prend acte de la suppression de l'article 10 qui supprimait les exonérations de cotisations patronales applicables aux zones de revitalisation de la défense, aux bassins d'emploi à redynamiser et aux zones de revitalisation rurale, et abonde en conséquence le budget de 38 millions.

Je souhaitais initialement vous présenter trois amendements. J'envisageais tout d'abord de permettre à Pôle emploi d'acheter directement des formations d'intérêt national sans l'obligation d'obtenir au préalable l'accord des régions, afin de sauvegarder les centres de formation de l'Afpa à rayonnement national, qui proposent par exemple des formations dans les métiers de l'éolien. Le Sénat avait adopté l'automne dernier une disposition similaire à l'invitation de René-Paul Savary lors de l'examen de la loi NOTRe, mais un tel amendement aurait été déclaré irrecevable, sa nature financière n'étant pas établie. Nous rouvrirons ce débat lorsqu'un véhicule législatif approprié se présentera.

Convaincu de la nécessité de changer en profondeur les mentalités et de lutter contre les préjugés, je souhaitais aussi renforcer les moyens alloués aux campagnes de communication en faveur de l'apprentissage. Cependant la maquette budgétaire du compte d'affectation spéciale ne l'autorise plus, l'intégralité de la compétence apprentissage ayant été transférée aux régions par la loi du 5 mars 2014 sur la formation professionnelle. La délégation sénatoriale aux entreprises travaille actuellement à une réforme d'envergure de l'apprentissage sous la houlette de sa présidente Elisabeth Lamure. Prenons le temps de la réflexion pour présenter un projet qui fasse l'unanimité. Enfin, je pensais présenter un amendement pour réduire l'enveloppe consacrée aux CUI, mais celui de la commission des finances me convient.

J'émets donc un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission sous réserve de l'adoption de l'amendement de la commission des finances. En revanche, faute d'une réforme globale et ambitieuse de l'apprentissage, je propose un avis défavorable à l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale.

Mme Elisabeth Doineau. - Notre rapporteur, que je remercie de son éclairage, pourra-t-il nous préciser l'intérêt de disposer d'un jaune budgétaire pour cette mission ?

Tant que la croissance ne sera pas de retour, il sera difficile de proposer des emplois pérennes à celles et ceux, jeunes et moins jeunes, qui en sont éloignés. Quoi qu'on fasse, quoi qu'on dise, en dépit des nombreux dispositifs proposés, le retour à la prospérité économique est un préalable. En outre, je me désole du fait que nous n'ayons jamais réussi à trouver de solution pour endiguer le chômage de longue durée des plus de 50 ans.

Les salariés des associations qui aident les personnes en difficulté sont eux-mêmes en grande difficulté : leur emploi est précaire et ils peuvent se retrouver au chômage du jour au lendemain, si leur association met la clé sous le paillasson.

Je regrette la valse-hésitation du Gouvernement en matière d'apprentissage. De surcroît, les entreprises qui ont déjà du mal à remplir leurs carnets de commande, se retrouvent face à des cathédrales administratives quand elles veulent embaucher un apprenti.

M. Philippe Mouiller. - Notre rapporteur qui dit tout haut ce que beaucoup pensent tout bas, connaît-il l'ampleur du déficit de l'Afpa ?

Les crédits sont reconduits pour les maisons de l'emploi, mais chacune fera l'objet d'un examen attentif du ministère du travail. A-t-on une idée de la façon dont l'évaluation va se dérouler ? Chez moi, ces maisons fonctionnent bien et elles s'inquiètent pour leur avenir.

Les moyens consacrés aux écoles de la deuxième chance sont stables : seront-elles également évaluées et peut-on espérer voir leurs dotations augmenter dans la mesure où elles apportent d'excellentes réponses aux personnes qu'elles forment ?

La réforme du financement des ateliers et chantiers d'insertion est en cours mais certains se retrouvent en grande difficulté de trésorerie et, si des collectivités ne les aident pas, ils seront obligés de fermer malgré leur dynamisme.

Vous avez beaucoup travaillé sur l'apprentissage, monsieur le rapporteur, et j'ai participé avec vous à la mission en Allemagne et en Autriche : la question financière est importante mais bien d'autres problèmes se posent. C'est pourquoi j'attends avec impatience les conclusions de la délégation sénatoriale aux entreprises.

M. Eric Jeansannetas. - Notre rapporteur avait bien commencé en disant que l'économie et l'emploi s'amélioraient doucement. Mme la ministre nous avait d'ailleurs dit que tel était le cas, mais qu'il fallait rester modeste. Pour cette raison, elle avait obtenu la sanctuarisation de ses crédits mais le rapporteur général de la commission des finances veut y mettre un terme en supprimant 200 000 contrats aidés. Certes, il faut cibler ces contrats sur les personnes les plus éloignées de l'emploi et certains peuvent considérer que les résultats ne sont parfois pas à la hauteur des espérances, mais un tiers des personnes ayant conclu un CUI retrouvent quand même un emploi dans le secteur marchand ; ce sont autant de petites victoires qui incitent à l'optimisme.

Le budget a été sanctuarisé ; la Garantie jeunes sera généralisée après une expérimentation dans dix départements. Je me félicite du maintien des crédits pour les maisons de l'emploi. L'évaluation externe pourrait être un poste à approfondir. Nous connaissons tous des maisons de l'emploi qui fonctionnent bien, et d'autres présentant des faiblesses.

L'apprentissage est très important pour mobiliser les jeunes en faveur de métiers parfois mal connus. Communiquons plus sur les métiers. Comme en Allemagne, élargissons le panel des métiers accessibles par l'apprentissage. Nous avons encore du travail, les familles françaises et allemandes préférant que leurs enfants suivent des formations pour devenir « col blanc » plutôt que « col bleu ».

Mme Annie David. - En ces temps d'augmentation du chômage, je regrette la réduction des crédits de cette mission, même si elle est limitée. Si l'emploi est une priorité, ne réduisons pas les dotations ! Des dispositifs se créent, sans recul ni évaluation des précédents. On met les gens dans des cases, sans chercher à les amener à un emploi concret. Ce n'est pas la bonne méthode !

Peu de mesures sont prévues sur la formation, qui constitue pourtant le passage obligé pour l'emploi. Je regrette les réductions importantes des crédits liés à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et aux engagements de développement des emplois et des compétences (EDEC) : avec ces structures, on peut mieux gérer l'emploi et les compétences nécessaires, et orienter les demandeurs d'emploi. Au total, je déplore la stabilité voire la réduction des crédits des opérateurs de la politique de l'emploi.

En tant qu'ancienne rapporteure pour avis de la commission des affaires culturelles sur l'enseignement scolaire et la formation technique, je suis particulièrement sensible à l'apprentissage, et ne peux que me féliciter de la volonté du Gouvernement de le soutenir. Mais pourquoi n'accorde-t-on que des aides aux entreprises, sans améliorer la vie des apprentis - plus de tuteurs, aides au logement, appui aux mineurs... On réduit les cotisations patronales mais on ne fait rien pour les salaires. Nous ne voterons pas les crédits de la mission.

Mme Catherine Procaccia. - Voyez l'inconstance du Gouvernement ! Depuis trois ans, les incessants changements de la loi ont sapé la confiance des fédérations professionnelles : elles craignent que les aides disparaissent au bout de trois mois. L'apprentissage a besoin de stabilité. Il ne concerne pas seulement des jeunes ; avez-vous des chiffres sur l'âge moyen des apprentis alors que le Gouvernement souhaite promouvoir l'apprentissage auprès des personnes âgées de plus de dix-huit ans ?

En tant que rapporteure en 2007 sur le projet de loi relatif à la fusion de l'ANPE et des Assedic pour créer Pôle emploi, je constatais déjà l'inefficacité de certaines maisons de l'emploi. Huit ans après, rien n'a changé, mais, malgré les surcoûts, des élus refusent de changer un iota.

M. Jean-Marc Gabouty. - L'amendement du rapporteur général de la commission des finances sur les contrats aidés fait preuve de réalisme. Les collectivités ont consenti beaucoup d'efforts pour embaucher des emplois aidés : ce n'est pas seulement une main d'oeuvre bon marché, il faut aussi les encadrer. Les contraintes budgétaires proposées aux collectivités limiteront les recrutements dans les prochaines années. Les structures publiques acceptent plus facilement de prendre des profils plus difficiles que le secteur privé, ce qui relativise les chiffres donnés par le rapporteur.

On ne fait pas boire un âne qui n'a pas soif : les entreprises n'embauchent pas si l'économie n'est pas bonne. Au moment où nous observons quelques signes de reprise de l'économie, avec des dispositifs intéressants d'accompagnement comme le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ou le suramortissement, ce budget manque d'anticipation. Le nombre des contrats de génération ne décolle pas en 2016 et les crédits des missions locales et des maisons de l'emploi sont globalement stables. Alors que ce dispositif est intéressant et devrait être encouragé, le Gouvernement reste au milieu du gué sur ce sujet.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Merci pour l'excellence de ce rapport nourri par une expérience de terrain, primordiale pour se repérer dans le maquis des dispositifs de la politique de l'emploi. La dette de l'Unédic a une incidence très forte sur les comptes sociaux : après 21 milliards en 2014, 25 milliards en 2015, elle atteindra 29 milliards d'euros en 2016. Quand s'arrêtera-t-on ?

Je me félicite du maintien des crédits des maisons de l'emploi, je regrette toutefois l'absence d'une politique plus volontariste. Contrairement à ce qu'ont prétendu certains ministres, elles ont un rôle éminent à jouer. Avec l'Alliance Villes Emploi, elles ont défini des priorités validées par les ministres successifs. Mais les crédits ont été réduits faute d'une politique claire. Une coordination entre les maisons de l'emploi, les missions locales, Pôle emploi et les Plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (PLIE) est indispensable. Pour l'avoir réalisée malgré les réticences sur le terrain, je peux témoigner qu'un plan d'action commun fait gagner un temps considérable dans la mise en place des dispositifs, encore trop nombreux.

Je me réjouis de l'aide au recrutement d'un premier salarié dans les TPE pour lesquelles le pas est souvent difficile à franchir. Avec un million d'entreprises sans salarié, le gisement d'emploi est énorme.

Les référentiels de formation sont le véritable problème de l'apprentissage, davantage que les primes ou les aides. L'éducation nationale en fait trop, les professionnels pas assez.

Très bon dispositif ciblé, la Garantie jeunes s'ajoute à une dizaine d'autres, alors que trois suffiraient : un pour les jeunes directement employables, un pour ceux qui ne le sont pas, et un pour ceux qui ont besoin d'une qualification. Comme je le disais à la ministre du travail, il faut simplifier les dispositifs ! Et je ne connais pas encore le ministre qui osera le faire...

Mme Hermeline Malherbe. - Je remercie le rapporteur, qui est un homme de terrain. Je crois que les considérations générales à l'échelle nationale ne doivent pas occulter les différences qui existent dans nos territoires. En Languedoc-Roussillon et notamment dans les Pyrénées-Orientales, la situation évolue grâce aux dispositifs de la politique de l'emploi en faveur des jeunes. Ces dispositifs, qui devraient être nationalisés suite au déploiement de la garantie jeunes, évoluent grâce à l'évaluation réalisée dans les territoires, souvent menée par les missions locales.

Dans mon département, il n'y a plus de maisons de l'emploi et on n'a pas vu la différence. C'est une triste nouvelle, car parfois elles apportent une valeur ajoutée. Evaluons ces structures pour permettre à Pôle emploi de reprendre leurs missions à un moindre coût.

Ce n'est pas dans une loi de finances que l'on réformera l'apprentissage, lequel ne concerne pas d'ailleurs que les « cols bleus ». Les nouveaux apprentis sont des cols blancs, en bac plus deux ou en études d'ingénieurs : les collectivités commencent à les recruter ; tant mieux, car le BTP est le secteur le plus touché par la baisse d'activité. Dans le Languedoc-Roussillon, cette politique a porté ses fruits. Je me réjouis que nous ayons bientôt un texte sur l'apprentissage.

M. René-Paul Savary. - Le rapporteur a su donner un peu de lustre à une mission qui manque singulièrement de conviction. Les contrats aidés ne fonctionnent pas s'il n'y a pas d'emploi. Maintenant que la reprise est là, il faut mettre le paquet ! Dommage que la région n'ait pas obtenu la coordination régionale de l'emploi dans la loi NOTRe, cela aurait été plus cohérent. Je regrette aussi que les formations d'intérêt national dispensées par l'Afpa n'aient toujours pas trouvé de financement. Vous qualifiez les allocations chômage d'amortisseur social, mais vous ne parlez pas du RSA, qui joue le même rôle. Je ne constate malheureusement aucune inflexion du Gouvernement pour mieux traiter ses bénéficiaires et trouver le financement nécessaire.

M. Jean-Marie Morisset. - Les maisons de l'emploi ont toute leur place dans les départements, sous certaines conditions. Dans les Deux-Sèvres, nous les avons obligées à se rassembler avec les autres acteurs du service public de l'emploi pour ne leur verser qu'une seule subvention de fonctionnement. Le Fonds social européen (FSE) finance des projets mais parfois, les sommes ne sont toujours pas versées deux ans après l'appel à projet. La gestion du FSE a été confiée aux régions : que faut-il attendre de la création des grandes régions ?

Mme Nicole Bricq. - Certes, il y a eu un retard à l'allumage sur l'apprentissage, malgré un rattrapage depuis. Les premières dispositions du Gouvernement n'ont pas eu un bon effet, nous avons perdu deux ans, je le reconnais.

Toutes les mesures sectorielles pour résorber le chômage ont des effets pervers : on réduit le chômage des jeunes, mais on augmente le chômage de longue durée, le plus difficile à résorber. Nous n'avons pas tout essayé en matière de lutte contre le chômage, attaquons-nous vraiment à ce problème. J'espère que le Sénat votera en janvier, lors de la niche parlementaire du groupe socialiste, la proposition de loi d'expérimentation territoriale visant à faire disparaître le chômage de longue durée, qui a été adoptée à l'unanimité à la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale avant son passage en séance le 9 décembre. Elle part d'expérimentations locales pour préparer les chômeurs à l'emploi : une dizaine ont été réalisées sur des bassins d'emplois réduits, avec des porteurs de projets, des entreprises qui embauchent, des collectivités partenaires et un fonds d'amorçage. Je crois beaucoup à ce dispositif.

Hier, la majorité sénatoriale a détruit l'équilibre budgétaire sur le volet des recettes : il faudra, pour trouver en compensation 4 milliards en taillant dans les dépenses, d'où la proposition de la commission des finances de supprimer 200 000 emplois aidés ; une proposition bête, au moment où la croissance connait un petit sursaut. Regardons le budget dans sa logique ; d'autres coupes suivront, mais je suis sûre que vous ne les ferez pas si jamais vous reveniez aux responsabilités en 2017. Nous en prenons date.

Mme Françoise Gatel. - La mauvaise adéquation entre l'offre et la demande est un problème essentiel : mettons l'accent sur la formation des jeunes et des adultes pour leur permettre de changer de métier et favoriser la mobilité professionnelle. Attention à l'impact de la réduction des dotations budgétaires sur les contrats aidés. Si les collectivités locales doivent jouer leur rôle, les restrictions des dotations en ces temps d'augmentation des charges obèrent leur capacité à pérenniser des emplois.

C'est vrai, on n'a jamais inventé un meilleur contrat de génération que l'apprentissage. Les incantations ne suffisent pas. Si l'on souhaite relancer l'apprentissage, il faut une stabilité du cadre juridique, une meilleure orientation des jeunes, un meilleur accompagnement des jeunes apprentis, notamment en termes de logement, et une bonne santé économique de nos entreprises.

M. Daniel Chasseing. - Renforçons l'école de la deuxième chance qui obtient de bons résultats alors que 150 000 jeunes sortent de l'école sans formation. Si le Gouvernement a raison de vouloir développer l'apprentissage, il doit être plus pédagogue envers les entreprises et mieux valoriser cette voie de formation. Certes, les emplois aidés sont un amortisseur social, mais renforçons d'abord la formation professionnelle. En vérité, la véritable école de la deuxième chance, c'est l'apprentissage.

M. Yves Daudigny. - La majorité sénatoriale défend une organisation régionalisée du service public de l'emploi, or vous déplorez le manque de pilotage national en matière d'apprentissage. N'est-ce pas contradictoire ? Pour plus d'efficacité et de proximité, les services de Pôle emploi ont été réorganisés avec différents objectifs : le conseiller ne passera plus son temps à des tâches administratives ou à calculer des indemnités ; le demandeur d'emploi gardera le même interlocuteur - il en va de même pour les conseillers en relation avec les entreprises. La rivalité entre l'éducation nationale et les professionnels sur l'apprentissage est désormais dépassée, du moins au niveau des principes. La ministre du travail croit dans le dispositif. Le modèle allemand ne peut pas être importé tel quel en France en raison de traditions et de modes de fonctionnement très différents.

M. Michel Forissier, rapporteur pour avis. - L'apprentissage vous passionne, je m'en réjouis ! Le jaune budgétaire donne une vision transversale d'une politique publique en présentant les crédits de plusieurs missions budgétaires. La moitié des apprentis ont plus de 18 ans, je vous renvoie aux statistiques de la Dares pour plus de détails. Avec 405 000 apprentis en 2015 contre 408 000 en 2014, l'objectif de 500 000 apprentis semble difficile à atteindre.

À la suite de notre déplacement en Autriche et en Allemagne, nous n'avons jamais proposé une duplication du modèle allemand ; celui-ci connaît des problèmes de sous-qualification, avec l'augmentation du nombre de jeunes issus de l'immigration, parce qu'il est plus difficile de former des apprentis qui ne maîtrisent pas la langue du pays d'accueil.

Je n'ai pas évoqué le RSA parce qu'il ne relève pas de cette mission. Plus qu'un amortisseur social, c'est un traitement social. Ancien président d'une commission locale d'insertion dans un bassin de 200 000 habitants, je peux témoigner que nous versons le RSA à certaines personnes qui ne remplissent pas les critères d'attribution mais dont c'est le seul revenu.

N'opposons pas la compétence des régions et la responsabilité de l'Etat en matière d'apprentissage. En Allemagne, Etat fédéral - ce qui devrait être plus difficile - l'Etat arrive à se coordonner avec les régions et les partenaires sociaux au sein de l'institut fédéral pour la formation professionnelle (Bibb). En France, cette coordination pourrait être réalisée au sein du Conseil national, de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle (Cnefop).

Pendant, les représentants du monde l'entreprise et l'éducation nationale ne se parlaient pas : ils avaient un vocabulaire et des objectifs différents. Les choses sont en train de changer : nous avons tous intérêt à ce que l'apprentissage devienne une filière d'excellence.

Nous pouvons nous retrouver, au-delà des clivages partisans, sur une réforme de l'apprentissage. Nous travaillons avec Mme Lamure, présidente de la délégation sénatoriale aux entreprises, à une proposition de loi sur ce sujet. Conservons le rôle de l'éducation nationale pour la reconnaissance des diplômes, mais renforçons les liens avec les branches professionnelles pour disposer de formations adéquates. Nous devrons tôt ou tard débattre également du collège unique... Donnons aux apprentis des connaissances générales adaptées aux spécificités des métiers préparés, quitte à les approfondir ensuite. Ce qui compte, c'est donner un emploi aux jeunes pour qu'ils trouvent leur place dans la société. Une volonté forte est nécessaire, et nous ferons des propositions.

Il revient à Pôle emploi, et non au tissu associatif, de coordonner les opérateurs du service public de l'emploi.

On peut soutenir certains contrats aidés comme le CIE-Starter créé par le Comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté de 2015, puis mis en place par une circulaire interministérielle du 25 mars 2015. Applicable à la sphère marchande, ils sont subventionnés à hauteur de 45 % du SMIC - et non 30 % - pour les jeunes de moins de trente ans en difficulté d'insertion, notamment ceux qui résident dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Vivant souvent en marge de la société et s'éloignant des valeurs républicaines, les bénéficiaires peuvent avoir suivi un dispositif de la deuxième chance ou avoir bénéficié d'un emploi d'avenir dans un secteur non marchand.

Je regrette que le ministère de la défense ne soit plus partie prenante des Epide, parce qu'il maintenait l'esprit du service militaire: le lever des couleurs chaque matin, le rassemblement collectif, l'assistance aux cérémonies patriotiques et la vie en commun dans les valeurs de la République. Cela participait d'une éducation citoyenne. La réforme de l'Epide devra être suivie de près.

Pensez-vous réellement qu'une mission locale ou une mission de l'emploi qui s'autoévalue puisse avouer qu'elle ne fonctionne pas bien ? Disons-le tout net : nous n'avons plus les moyens de financer des dispositifs inefficaces.

Mme Pascale Gruny. - Très bien !

Mme Françoise Gatel. - Bravo !

M. Michel Forissier, rapporteur pour avis. - Mais on peut redistribuer les financements publics car faire de la politique, c'est choisir. On pourrait revoir les missions locales avec le nouveau périmètre des régions. On ne sait jamais quand les fonds européens seront versés et si les aides prévues ne vont pas être supprimées. Les métropoles entrent parfois en concurrence avec les régions : la loi NOTRe n'a pas réglé tous les conflits de compétences ; la notion de chef de file ne me convient pas.

Le Gouvernement a manqué de continuité en matière de formation professionnelle et l'apprentissage. On ne créera pas des emplois sans un sursaut de l'économie. Mais nous pourrions proposer au Gouvernement de moduler la dotation globale de fonctionnement en fonction du nombre d'apprentis dans les collectivités - sur 500 agents, j'ai 12 apprentis - ou d'aider les collectivités à les recruter, comme je l'avais fait dans le département du Rhône pour les collectivités qui recouraient à des sapeurs-pompiers volontaires.

J'ai été très surpris que tout le monde, y compris le directeur général de l'Unedic, m'ait affirmé que nous avions les moyens de rembourser sa dette. Mais si la croissance reprend, les taux d'intérêts s'envoleront, comment ferons-nous avec une dette de 30 milliards d'euros ? Le Gouvernement doit alerter les partenaires sociaux sur les dangers de la dette. Il faut pouvoir respecter ses engagements et préserver l'avenir. Je ne doute pas que vous approuviez mes propositions.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission «Travail et emploi», sous réserve de l'adoption de l'amendement précité de la commission des finances, et un avis défavorable à l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».

Loi de finances pour 2016 - Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Jean-Baptiste Lemoyne sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »).

M. Jean-Baptiste Lemoyne, rapporteur pour avis. - Je crois que nos points de vue ne divergeront pas sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », à laquelle nous sommes tous attachés. Le contexte y incite. Il est bien différent de celui de l'an dernier, ou même de celui dans lequel nous avons auditionné le ministre il y a trois semaines. En une nuit, le 13 novembre, tout a basculé et ces attentats nous ont rappelé que la France est engagée dans un conflit d'un nouveau genre, contre une organisation qui combat nos valeurs par la terreur. Ces événements tragiques montrent combien les politiques publiques portées par cette mission sont encore et toujours essentielles dans la perpétuation du pacte républicain. Ils font mentir ceux qui estiment qu'une telle mission est condamnée à s'éteindre progressivement avec la disparition des générations des conflits de l'armée de conscription.

Le budget de la mission s'élève à 2,61 milliards d'euros. Elle est composée de trois grands programmes. Le premier, intitulé « Liens entre la nation et son armée », traite de sujets importants tels que la Journée Défense et Citoyenneté (JDC) et la politique mémorielle, malgré un poids budgétaire limité de 37,5 millions d'euros. Le programme « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » comprend l'ensemble des rentes et pensions versées aux anciens combattants. Il regroupe l'essentiel des crédits de la mission, soit 2,4 milliards d'euros. Le troisième programme a pour objet l'indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie commis pendant la deuxième guerre mondiale, pour un montant de 100,75 millions d'euros.

Il ne faut pas nier la diminution du nombre de bénéficiaires des principales prestations servies au titre du droit à réparation. Le nombre de titulaires de la retraite du combattant devrait baisser de 4,1 % entre 2015 et 2016, et celui des personnes touchant une pension militaire d'invalidité (PMI) de 4,8 %. En conséquence, le budget de la mission sera, en 2016, inférieur de 4,7 % au niveau qui était le sien en 2015. Cette baisse est inférieure à celle subie cette année mais bien supérieure à des années précédentes.

Il avait été décidé l'an dernier d'élargir les conditions d'attribution de la carte du combattant aux soldats ayant servi en opération extérieure (Opex). Cette mesure n'a pas encore d'impact budgétaire car une très faible part des 150 000 militaires qui pourraient en bénéficier a atteint l'âge à partir duquel est versée la retraite du combattant (65 ans) ou est attribuée une demi-part fiscale (75 ans). Rappelons également que la reconnaissance de la Nation en faveur du monde combattant a une traduction non seulement budgétaire mais également fiscale. Le montant des dépenses fiscales associées à la mission s'élèvera à 789 millions d'euros en 2016. Leur rythme d'augmentation est assez dynamique et ce d'autant plus que l'Assemblée nationale a adopté un amendement, contre l'avis du Gouvernement, abaissant à 74 ans l'âge à partir duquel la demi-part est accordée, pour un coût de 44 millions d'euros par an. Je suis moi aussi réservé sur cette mesure et je note que les associations sont avant tout désireuses de stabilité et ne souhaitent pas voir s'ouvrir à nouveau un débat sur les enjeux fiscaux.

A mes yeux, l'un des principaux aspects de cette mission est l'entretien et l'affermissement du lien armée-Nation. Ce n'est pas le plus coûteux - 3,5 millions d'euros - mais c'est celui qui, plus encore depuis les attentats de Paris, doit être développé car il contribue à la cohésion de notre société et à la promotion de ses valeurs. Son principal élément, la JDC, est obligatoire, depuis la suspension de la conscription, pour tous les jeunes Français âgés de 16 à 25 ans. Le nombre de participants, en croissance ininterrompue depuis le début des années 2010 en raison de classes d'âge plus nombreuses, atteindra prochainement les 800 000 par an. Seuls 3 % des classes d'âges concernées continuent de ne pas respecter cette obligation, ce qui les prive de certains droits comme celui de passer le permis de conduire ou les concours organisés par l'Etat jusqu'à l'âge de 25 ans. Il s'agit d'ailleurs d'un sujet dont nous pourrions débattre : ce mécanisme de sanction lié au fait de ne pas avoir fait la JDC ne pourrait-il pas être maintenu après l'âge de 25 ans ?

J'ai assisté la semaine dernière à une JDC au centre du service national de Paris, qui se situe au fort de Vincennes. J'ai pu constater que le recentrage de son contenu sur la présentation des armées et des menaces qui pèsent sur notre pays et auxquelles elles doivent répondre permet désormais de sensibiliser pleinement nos jeunes aux problématiques de défense. Le Sénat débat parfois d'amendements visant à étendre le champ des sujets traités lors de la JDC. Cette journée est déjà très chargée, je crois préférable de la centrer sur les sujets directement liés aux questions de défense. En revanche, dans la mesure où la JDC doit permettre de détecter des personnes en situation de décrochage scolaire ou professionnel, il est légitime qu'une information soit fournie sur tous les dispositifs de soutien à l'orientation et à l'insertion (missions locales, Epide, etc.).

Les deux animateurs de la session, des militaires d'active, sont parvenus à établir un dialogue et lancer un débat avec leur auditoire sur les évolutions du monde contemporain, les valeurs de la République, les droits et les devoirs des citoyens ou encore le devoir de mémoire. Les jeunes ont pu échanger avec des soldats servant dans l'opération Vigipirate et ont fait preuve, au vu du nombre de questions posées, d'un grand intérêt pour la condition militaire et le service de leur pays. Sans doute les événements que nous venons de vivre contribuent-ils à renforcer cet intérêt.

La JDC est le seul moment où toute une génération de Français est en contact avec son armée. C'est également la seule journée où, toutes origines sociales confondues, ils sont brassés et extraits de leur milieu social. Dans le contexte actuel, il me semble qu'elle pourrait également être l'occasion de détecter les comportements qui peuvent constituer des signes avant-coureurs de radicalisation. J'en ai moi-même été le témoin, puisque lors de cette session un jeune a cherché, à plusieurs reprises, à mettre en difficulté les animateurs sur les valeurs de la République et les interventions françaises à l'étranger. Vendredi dernier à Nantes, une jeune femme a refusé de retirer son voile pour participer à la JDC. Ces situations sont traitées au cas par cas et conduisent chaque année à réaliser une cinquantaine de signalements auprès de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD). Pour en avoir été témoin et au regard du contexte que nous connaissons, j'insiste sur le fait que ce type de journée est réellement utile pour repérer des fragilités.

Je tiens également à dire un mot d'un nouveau dispositif qui ne relève pas de la mission mais contribue très largement au renforcement du lien armée-Nation : le service militaire volontaire (SMV). La loi du 28 juillet 2015 a prévu son expérimentation pour deux ans, sur le modèle du service militaire adapté (SMA) existant outre-mer. Les deux premiers centres ont ouverts cet automne et accueillent pour l'instant environ 210 volontaires, orientés pour la plupart par les missions locales. Ce dispositif vise à permettre véritablement aux jeunes d'acquérir des compétences, de mener à bien leur projet professionnel et de retrouver, grâce au statut militaire, un cadre qu'ils ont parfois perdu. Au total, 1 000 jeunes devraient prendre part, sur deux ans, à l'expérimentation. Positive pour les jeunes, cette expérimentation permet aussi à l'armée de terre, qui s'y est pleinement investie, de démontrer ses capacités d'encadrement et la pertinence de ses valeurs et de son mode d'organisation pour préparer des jeunes à affronter le monde du travail.

Le second volet du lien armée-Nation repose sur la politique de mémoire. Sans y revenir longuement, puisque le ministre l'a détaillée lors de son audition, elle prend plusieurs formes : valorisation et entretien des hauts lieux de mémoire, soutien à des actions pédagogiques comme le concours national de la Résistance et de la Déportation (CNRD), organisation des cérémonies nationales et des commémorations ponctuelles. Après une année 2014 marquée par le centenaire du déclenchement de la Première Guerre mondiale et le soixante-dixième anniversaire des débarquements alliés en France, puis en 2015 un ralentissement du rythme avec en point d'orgue l'entrée au Panthéon de quatre figures de la Résistance, 2016 verra une nouvelle montée en puissance du cycle commémoratif, avec le centenaire des batailles de Verdun et de la Somme qui devrait s'organiser autour de deux temps forts. Le 29 mai, une cérémonie réunira à Verdun, autour du Président de la République et de la chancelière allemande, 4 000 jeunes venus de France et d'Allemagne. La bataille de la Somme sera célébrée le 1er juillet, avec une participation active du Royaume-Uni et des pays du Commonwealth. Le budget consacré à cette politique est de 22,2 millions d'euros, en baisse de 5,1 %. Il est toutefois heureux de constater que la Mission du Centenaire, qui joue un rôle clé, est pérennisée. Cette structure très ramassée - 7 ETP - a démontré son efficacité et su mener une politique active de mécénat, même si elle doit parfois composer avec des difficultés bureaucratiques externes.

J'aimerais maintenant insister sur un point qui cristallise les craintes du monde combattant : la modernisation de la politique d'action sociale dont il bénéficie et des opérateurs qui la mettent en oeuvre. Le principal est bien sûr l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (Onac), dont chacun ici connaît le rôle essentiel qu'il joue dans nos départements.

Il a connu depuis cinq ans une profonde évolution de ses missions et de son organisation. Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) puis de la modernisation de l'action publique (MAP), de nouvelles compétences lui ont été confiées, comme la délivrance de l'ensemble des cartes et titres, l'entretien des sépultures de guerre ou la gestion des prestations à destination des harkis et des rapatriés, afin d'améliorer l'efficience de cette politique publique. Confronté à de tels bouleversements, l'Onac a connu des difficultés d'adaptation et des erreurs de gestion ont été commises, en particulier en matière de commande publique et de systèmes d'information. Je veux parler du fiasco du logiciel Kapta. Une nouvelle direction, en place depuis maintenant deux ans, a redressé la barre. Si sa tâche est loin d'être terminée, j'ai pu constater la mobilisation des personnels en allant les rencontrer.

L'Onac va être confronté à des bouleversements dans les années à venir puisque ce sont bientôt les anciens des Opex qui constitueront l'essentiel de ses ressortissants. Sa direction se met en ordre de marche pour être en mesure de répondre à des besoins et des attentes qui vont évoluer. Cela est indispensable car la Nation doit montrer à ceux qui ont servi dans son armée qu'elle reste présente une fois qu'ils ont quitté le service actif pour les accompagner dans leurs projets. S'y ajoutent des enjeux informatiques importants. A l'heure actuelle, aucun système d'information de gestion des ressources humaines n'est en place : ce sont toujours cinq gestionnaires qui gèrent à la main les 1 700 personnels de l'Onac, faute de pouvoir utiliser les outils développés par l'Etat en la matière. La modernisation passe également par la cession des établissements médico-sociaux de l'Onac à des acteurs publics dont la formation des travailleurs handicapés ou l'hébergement des personnes âgées constitue le coeur de métier. Elle devrait être effective dès 2016 pour les écoles de reconversion professionnelle et au plus tard le 31 décembre 2017 pour les Ehpad, comme le prévoit l'article 33 septies du PLF.

Concernant l'action sociale, j'ai comme vous tous été sensibilisé par les associations aux inquiétudes liées à la disparition de l'aide différentielle au conjoint survivant (ADCS). Cette aide avait été mise en place en 2007 sur la base d'une simple instruction du directeur de l'Onac. De fait, elle ne disposait pas de la base juridique suffisante pour subsister. Le choix a donc été fait, et validé à l'unanimité par le conseil d'administration de l'Onac, où siège le monde combattant, de remettre à plat cette politique d'aide sociale. 2 millions d'euros supplémentaires y seront consacrés en 2016 et l'Onac sera bien évidemment attentif au suivi des personnes qui bénéficiaient de l'ADCS.

La typologie des aides va être simplifiée, et ce nouveau mécanisme d'aide individuelle bénéficiera également aux anciens combattants les plus démunis, qui ne pouvaient pas toucher l'ADCS. Ce sont les services départementaux de l'Onac qui étudieront les demandes et des commissions départementales qui prendront la décision d'attribution. Pour diminuer le risque que des inégalités de traitement entre départements n'apparaissent, des instructions devraient être données pour harmoniser les critères (financiers, sociaux, de logement, de précarité, etc.) à prendre en compte. Une commission nationale devrait examiner les recours formulés contre les décisions de rejet d'octroi d'aides.

L'Onac doit par ailleurs développer sa politique à destination de deux nouveaux publics, les anciens des Opex, les harkis et les rapatriés, pour lesquels l'Onac est devenu le guichet unique. Il est indispensable d'améliorer l'information en direction de cette dernière population, toujours légitimement meurtrie par le traitement que la France lui a réservé.

Un mot enfin sur le programme 158, qui porte sur l'indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale. La Commission d'indemnisation pour les victimes des spoliations (CIVS) a été reconduite pour cinq ans. Aucune forclusion des mécanismes concernés n'est envisagée, et les indemnisations se poursuivent, à un rythme certes moins soutenu que dans les années 2000. Il s'agit d'une structure légère, efficiente et mobilisée. La perspective d'une refonte des décrets pour élargir le champ de ces dispositifs à tous les orphelins de guerre ne se rapproche pas puisqu'une telle mesure aurait un coût d'environ 2 milliards d'euros. Le travail de recherche des victimes de spoliations se poursuit. Il faut toutefois savoir que si les oeuvres d'art concentrent, dans ce domaine, l'attention médiatique, elles ne représentent qu'une très faible part des dossiers traités.

J'en viens maintenant aux trois mesures nouvelles prévues dans le cadre de ce budget, dont le coût s'élève 5,2 millions d'euros, soit un niveau très inférieur à celui de la diminution mécanique des crédits, lié à la démographie, qui s'établit à 135 millions d'euros. La mission participe donc activement à l'objectif de réduction des déficits, alors même que certains besoins ne sont sans doute pas encore tout à fait satisfaits.

La première mesure porte sur l'assouplissement des critères de versement et sur le lissage des effets de seuil liés à la majoration spéciale dont bénéficient les veuves de grands invalides qui ont dû cesser toute activité professionnelle pour s'occuper de leur mari (article 49). Le temps passé auprès du conjoint pour pouvoir prétendre au bénéfice de la majoration, que nous avions déjà ramené de 15 à 10 ans, sera l'année prochaine fixé à 5 ans. La deuxième mesure consiste à étendre le bénéfice de la campagne double aux anciens combattants d'Algérie agents publics qui avaient liquidé leur pension de retraite avant le 19 octobre 1999, qui correspond à la date à laquelle la guerre d'Algérie a officiellement été reconnue en tant que telle (article 50). Enfin, est mise en place une allocation viagère au bénéfice des conjoints survivants de harkis décédés après la date de forclusion des demandes de l'allocation de reconnaissance instituée par la loi du 23 février 2005, c'est-à-dire depuis décembre 2014 (article 51).

L'Assemblée nationale a par ailleurs ajouté un article additionnel demandant au Gouvernement de réaliser un rapport sur les conséquences du remplacement de l'ADCS (article 51 bis). Marc Laménie, rapporteur spécial de la commission des finances, a déposé un amendement de suppression de cet article auquel le Gouvernement n'était en effet, pour des raisons constitutionnelles, pas favorable. Quoi qu'il en soit, le secrétaire d'Etat s'est engagé à le réaliser.

Au total, ce budget 2016 ne rogne pas sur les droits acquis, comporte plusieurs mesures nouvelles dont la portée est plus symbolique que financière et n'appelle pas de critique particulière de la part du monde combattant. Il est toutefois regrettable de constater que l'une des principales revendications de ce dernier, le déclenchement d'un travail de réflexion visant à définir les modalités d'un rattrapage du retard accumulé par la valeur du point des pensions militaires d'invalidité, ne reçoive, à ce stade, aucune réponse.

Il convient enfin d'être vigilant sur l'entretien de l'esprit de défense et du devoir de mémoire, qui sont aujourd'hui plus que jamais d'actualité.

Sous ces réserves, vous comprendrez que je vous invite à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission et des articles qui y sont rattachés.

M. Jean-Marie Morisset. - Je soutiens l'essentiel des propos de notre rapporteur mais ne partage pas entièrement ses conclusions. Mon expérience personnelle me montre que le monde combattant est très critique. Je pense en particulier à l'ADCS, dont les conditions d'accès se sont progressivement restreintes. Depuis le mois de juin, seuls des secours exceptionnels peuvent être attribués. 2 millions d'euros vont être attribués à l'Onac, ce qui veut dire 20 000 euros par département, ce qui est loin d'être suffisant. Qu'en est-il de l'utilisation des fonds propres de l'Onac ? Vont-ils être mobilisés pour financer les aides qui seront attribuées ? Il est prévu de mettre en place une gestion décentralisée, ce qui n'est pas nécessairement source de simplification.

Le monde combattant est très attentif à la valeur du point des pensions militaires d'invalidité. Il a raison car je crois que celui-ci n'évolue pas au niveau qui devrait être celui traduisant toute notre reconnaissance aux anciens combattants. Le plafond de la rente mutualiste n'a pas non plus été modifié depuis 2007.

Le ministre a tenté de nous rassurer sur la question du maillage territorial assuré par l'Onac. Je crains malgré tout que nous n'allions vers une régionalisation.

M. Dominique Watrin. - Ce budget n'échappe pas au dogme de la réduction des dépenses publiques. La baisse des crédits, moins élevée en 2016 qu'en 2015, est bien évidemment liée à des évolutions démographiques. Il n'en demeure pas moins que le maintien de l'enveloppe de financement actuelle permettrait de répondre à nombre des revendications du monde combattant.

Le ministre est un très bon communiquant. Les trois avancées annoncées sont symboliques. S'agissant des veuves de grands invalides, il est difficile de connaître l'impact exact de la mesure proposée. Nous savons par ailleurs que les mesures relatives à la campagne double ne toucheront qu'un petit nombre de personnes et nécessiteront des démarches auprès de la sous-direction des pensions, qui est particulièrement encombrée. Le ministre a beaucoup moins communiqué sur l'abandon regrettable de l'ADCS, qui avait le mérite de garantir à ses bénéficiaires un revenu au niveau du seuil de pauvreté. Depuis le mois de juin, seules des aides exceptionnelles peuvent être attribuées. Il s'agit d'un retour en arrière d'autant plus surprenant que le ministre affirmait encore, il y a peu, que l'aide était nécessaire et qu'elle pourrait être étendue aux anciens combattants eux-mêmes.

Je m'exprimerai en séance publique sur le lien entre l'armée et la nation, très important, en particulier dans le contexte exceptionnel que nous vivons.

Notre groupe ne suivra pas l'avis favorable du rapporteur à l'adoption des crédits de la mission.

M. Olivier Cadic. - Je suis étonné par le contraste qui existe entre la France et le Royaume-Uni s'agissant du soutien manifesté à nos anciens combattants. Disposez-vous d'éléments de comparaison entre les deux pays s'agissant des budgets consacrés au devoir de mémoire et au soutien aux anciens combattants ? Au Royaume-Uni, la mobilisation nationale en faveur de la vente et du port des coquelicots, dès le premier novembre, est impressionnante et bien plus importante que celle que nous connaissons ici autour du Bleuet de France. Vendredi dernier à Londres, j'ai écouté un militaire ayant été blessé en Irak raconter son expérience. Nous avons besoin de ce type de témoignages, qu'ils viennent d'anciens combattants de la guerre d'Algérie ou de conflits plus récents. La communauté nationale doit être mobilisée sur le sujet.

M. Jean Desessard. - Existe-t-il une durée minimale d'engagement dans une Opex pour recevoir la carte du combattant ?

M. Olivier Cigolotti. - Le rapporteur a bien illustré le rôle de la JDC. Elle est un outil intéressant de détection de l'illettrisme et de difficultés sociales majeures.

Le monde combattant est très attaché à la présence dans chaque département d'un service de l'Onac. Quelles sont les perspectives d'évolution de la présence de l'Onac sur nos territoires ?

M. Bruno Gilles. - L'article 51 corrige la loi de programmation militaire adoptée en juillet dernier et revient partiellement sur l'article 52 de la loi de programmation militaire du 18 décembre 2013 en levant la forclusion qui s'appliquait aux demandes d'allocations de reconnaissance. Cet article reprenait un article déjà déclaré inconstitutionnel par le Conseil constitutionnel en 2011 et qui définissait de façon injuste les modalités d'attribution de l'allocation de reconnaissance aux rapatriés membres des forces supplétives de l'armée française pendant la guerre d'Algérie. L'introduction de cette disposition m'avait d'ailleurs conduit, avec de nombreux collègues, à déposer une proposition de loi sur le sujet en 2014. Deux types de statut peuvent s'appliquer aux membres des formations supplétives : le statut civil de droit local - les arabo-berbères - et le statut civil de droit commun - de souche européenne. Ce sont ces derniers qui étaient exclus par la loi de programmation militaire, alors même que seules 500 personnes seraient concernées pour un budget d'environ 15 millions d'euros.

M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Pour répondre à Jean-Marie Morisset, j'ai simplement voulu indiquer que les réactions à ce budget demeuraient relativement modérées dans le monde combattant. Mais les regrets sont effectivement partagés s'agissant de l'absence de revalorisation du point des pensions militaires d'invalidité. Je crois qu'il nous faut engager une réflexion sur la question, comme cela a été fait cette année s'agissant des veuves de grands invalides. On peut par ailleurs noter que certaines revendications du monde combattant ont disparu.

L'aide sociale de l'Onac bénéficiera en effet de 2 millions d'euros de crédits supplémentaires en 2016. Les sommes jusqu'à présent consacrées à l'ADCS sont maintenues, ce qui devrait permettre à l'Onac de disposer d'une marge de manoeuvre notable, notamment pour certains anciens combattants qui pouvaient jusqu'à présent vivre en dessous du seuil de pauvreté sans avoir droit à l'ADCS. Les demandes seront effectivement traitées au cas par cas dans le cadre de commissions départementales et, si on peut craindre un certain manque d'homogénéité, des mesures seront prises pour garantir l'équité sur tout le territoire. Depuis 2010, les crédits consacrés à l'aide sociale ont augmenté de 30 %.

Il existe bien sûr d'autres revendications, par exemple pour permettre aux militaires ayant servi en Algérie entre 1962 et 1964 de bénéficier de la carte du combattant au titre des Opex.

S'agissant du maillage territorial de l'Onac, on observe aujourd'hui une activité parfois intense dans des services départementaux qui disposent pourtant de peu de personnels. Pour autant, s'il faut rester attentif à ce que le maillage départemental soit maintenu tant que la troisième génération du feu est encore en vie, il ne sera plus forcément le plus pertinent à l'avenir. D'ici une dizaine d'années, l'Onac devra nécessairement s'être réorganisé car les publics dont il aura la charge auront eux-mêmes changé.

En ce qui concerne les veuves des grands invalides, les appréciations peuvent en effet être différentes. L'article 49 trace un chemin de crête qui résulte des réflexions engagées par le groupe de travail en 2015. Effectivement, Dominique Watrin a raison de souligner le faible poids des mesures nouvelles.

Nous n'avons pas effectué de comparaisons avec le Royaume-Uni mais je retiens la suggestion d'Olivier Cadic. Ce pays a en effet su développer une fibre très particulière vis-à-vis de ses anciens soldats.

En réponse à la question de Jean Desessard, je peux vous indiquer qu'il faut avoir passé quatre mois en Opex pour recevoir la carte du combattant.

Olivier Cigolotti a souligné le rôle que peut jouer la JDC pour détecter certains comportements. Je ne peux que souscrire à son propos, ayant eu moi-même l'occasion d'observer une situation de ce type.

Bruno Gilles nous a alertés sur les supplétifs au statut civil de droit commun. Je ne peux que l'encourager à déposer un amendement sur la question afin d'engager le débat avec le ministre.

On peut effectivement avoir quelques regrets d'un point de vue budgétaire. Nos collègues de l'Assemblée nationale ont adopté un amendement abaissant de 75 à 74 ans l'âge auquel est attribuée une demi-part fiscale aux titulaires de la carte du combattant, qui représentera une dépense fiscale de 44 millions d'euros. Peut-être une telle somme aurait-elle pu être mieux utilisée autrement. Quoi qu'il en soit, ne considérons pas ce PLF comme un point d'arrivée mais comme le point de départ d'une réflexion pour l'année 2017.

Mme Nicole Bricq. - Le groupe socialiste soutient la conclusion du rapporteur de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission. La remise à plat des aides sociales est un sujet important qu'il faudra suivre de près. Même d'ampleur limitée, les mesures nouvelles ont une importance symbolique, en particulier s'agissant des harkis que nous avons trop longtemps négligés.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » et des articles 49, 50, 51 et 51 bis rattachés du projet de loi de finances pour 2016.

La séance est levée à 11 h 55.