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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mercredi 1er février 2017

- Présidence de M. Jean-Claude Lenoir, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Propositions de loi tendant à améliorer la situation des entreprises agricoles dans leurs territoires et relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Nous allons examiner le rapport et le texte de la commission sur les propositions de loi n° 249 (2016-2017) tendant à améliorer la situation des entreprises agricoles dans leurs territoires et n° 316 (2016-2017) relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Nous examinons aujourd'hui une proposition de loi adoptée par les députés en première lecture qui porte sur deux sujets différents : la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et le développement des techniques de protection des plantes alternatives aux produits phytopharmaceutiques traditionnels, comme le biocontrôle.

La proposition de loi Faure-Potier a été déposée fin décembre en reprenant intégralement les dispositions votées en loi Sapin II sur la question de la protection du foncier agricole. Ces dispositions avaient été censurées par le Conseil constitutionnel qui estimait qu'il s'agissait de cavaliers législatifs. C'est dommage, car nous étions parvenus avec les députés à un certain consensus sur cette question et la solution, qui avait été trouvée au Sénat, convenait à tout le monde. Si la commission mixte paritaire sur la loi Sapin II n'avait pas abouti, ce n'était pas à cause des dispositions agricoles.

Dans le même esprit, j'ai déposé en décembre une proposition de loi sur la préservation du foncier agricole reprenant également les articles que nous avions voté en loi Sapin II sur ce sujet.

La proposition de loi Faure-Potier comprend ensuite un volet sur les produits phytopharmaceutiques visant à encourager le biocontrôle à travers une dispense d'agrément pour les entreprises assurant l'application de ces produits et une dispense de certiphyto pour les salariés intervenant en application de produits de biocontrôle. Un autre article proposait de ratifier l'ordonnance sur les certificats d'économies de produits phytopharmaceutiques (CEPP), dispositif expérimental prévu par la loi d'avenir agricole de 2014 pour encourager les méthodes alternatives aux pesticides. Ces dispositions ne figurent pas dans ma proposition de loi, tant les deux sujets sont éloignés. L'intégration dans le texte du volet phytopharmaceutique s'analyse plutôt comme une astuce de procédure, permettant, au cas jugé très probable au moment du dépôt de la proposition de loi le 21 décembre 2016 où le Conseil d'État annulerait l'ordonnance sur les CEPP, de reprendre l'intégralité des dispositions annulées dans une proposition de loi en cours de discussion, plutôt que de devoir reprendre une procédure parlementaire depuis le début. Et, comme prévu, le 28 décembre 2016, le Conseil d'État a annulé l'ordonnance sur les CEPP pour un motif de procédure : l'absence de consultation préalable du public.

Nous allons examiner les deux volets de la proposition de loi. Le volet foncier vise à instaurer quelques freins devant le phénomène inquiétant, qui se développe rapidement, d'acquisition de terres agricoles dans un but spéculatif.

La maîtrise des terres agricoles est indispensable à l'agriculteur pour assurer la pérennité de son exploitation. Certes la propriété des terres n'est pas le seul moyen à sa disposition car le statut du fermage est très protecteur pour le locataire. Le faire-valoir indirect n'a d'ailleurs pas cessé de progresser, passant de 50 % en 1980 à plus de 75 % en 2010. Si l'on exclut du calcul les mises à disposition de terres par des associés, le taux est plus faible : un peu plus de 60 %, mais le faire-valoir indirect reste prépondérant. Or, détenir au moins une part du foncier paraît indispensable à l'équilibre économique des exploitations, ne serait-ce que pour apporter des garanties réelles lorsque l'agriculteur doit solliciter les banques pour obtenir des emprunts pour son exploitation.

D'après une étude de la fédération nationale des SAFER, le prix des terres agricoles est plutôt bas en France par rapport aux pays voisins : 6 000 € par hectare pour les terres libres (si l'on ne prend pas en compte les vignes) contre 12 000 € environ au Danemark, 20 000 € en Italie ou même 50 000 € aux Pays-Bas. Nous sommes pratiquement au même niveau que la Pologne. Cette situation attire naturellement les investisseurs qui anticipent des gains dans le cadre d'un vaste mouvement de hausse des prix des terres agricoles. Ces investissements sont portés par des sociétés, qui achètent les terres bien au-dessus de leur valeur et contribuent au mouvement de hausse des prix, ce qui accroît les difficultés des agriculteurs, en particulier des jeunes, qui veulent acheter une partie de leur foncier.

D'après les SAFER, les achats de terres par des personnes morales ont été multipliés par quatre en 20 ans, et représentent aujourd'hui 13 % des surfaces et 26 % de la valeur des échanges. L'affaire de la vente à des investisseurs chinois, à travers une société, de 1 600 hectares de terres dans le Berry, sans possibilité d'intervention de la SAFER, a fait brutalement prendre conscience que nous n'étions pas dotés des instruments juridiques adaptés pour contrôler ce type d'opération. En effet, la loi d'avenir agricole de 2014 a étendu le droit de préemption des SAFER mais sans aller jusqu'à permettre une préemption partielle de parts sociales de sociétés agricoles. Au final, des montages sociétaires permettent d'échapper au contrôle des SAFER sur les cessions de terres agricoles, faisant échec à l'objectif de donner la priorité aux agriculteurs et en particulier à ceux qui s'installent. En l'occurrence, dans le dossier des investisseurs chinois, la cession de 99 % des parts sociales avait suffi pour empêcher l'intervention de la SAFER. En loi Sapin II, nous avions donc adopté un mécanisme permettant d'accroître le droit de regard des SAFER. Les députés avaient adopté en première lecture un dispositif assez bancal, obligeant les sociétés à distinguer dans leurs comptes les actifs fonciers des autres actifs. Au Sénat, nous avions privilégié un autre mécanisme qui repose, schématiquement, sur deux piliers : obliger les sociétés à acquérir des terres à travers une société dédiée au portage foncier puis étendre le droit de préemption des SAFER aux cessions partielles de parts sociales. C'est ce mécanisme qui est repris dans cette proposition de loi.

L'article 1er oblige en effet à passer par une société de portage foncier pour l'acquisition de terres agricoles par des personnes morales, avec plusieurs garde-fous : cette obligation ne s'applique pas aux GFA, GFR, GAEC ou EARL, pour ne pas pénaliser ces structures, qui ne sont pas des supports adaptés pour la spéculation foncière et ne présentent donc pas de risque. Ces sociétés ne sont donc pas obligées de créer une structure de portage et pourront acquérir des terres directement. Cette obligation ne s'applique pas non plus lorsque la surface totale détenue est inférieure au seuil du contrôle des structures.

L'article 3 étend le droit de préemption des SAFER aux cessions partielles de parts sociales, lorsque cette cession a pour effet de donner à l'acheteur une majorité ou une minorité de blocage. Ce choix répond au constat de l'insuffisance de la réforme de 2014, qui n'avait prévu de droit de préemption que pour les cessions totales de parts sociales. Dans l'affaire des 1 600 hectares du Berry acquis par des investisseurs chinois, il suffit d'acquérir 98 ou 99 % des parts pour échapper à ce droit de préemption.

Une préemption sur une cession partielle de droits sociaux fait l'objet de critiques par les juristes, dans la mesure où l'un des principes de base du droit des sociétés, l'affectio societatis, suppose que les associés fassent société sur la base d'une volonté commune. La préemption s'oppose à la volonté des parties lors des cessions de parts et peut conduire à des associations forcées au sein de la société lors de la rétrocession des parts. Pourtant, il existe d'autres types de droit de préemption en cas de cessions partielles de parts sociales : la loi MOLLE de 2009 avait ainsi permis l'exercice du droit de préemption urbain sur les cessions de la majorité des parts de SCI, hors SCI familiales. La loi ALUR permet aussi dans certaines conditions d'exercer le droit de préemption en cas de cession d'une minorité de parts d'une SCI. L'atteinte au droit de propriété que représente la préemption paraît donc justifiée par le but d'intérêt général que représente la préservation d'exploitations agricoles existantes ou l'encouragement de l'installation de jeunes agriculteurs, qui sont des objectifs majeurs pour l'agriculture française.

L'article 4 oblige les personnes qui apportent leurs terres agricoles au sein d'une société à conserver cinq ans les parts sociales correspondantes, pour éviter que des apports soient faits sur des durées courtes pour contourner le droit de regard des SAFER.

Les articles 2 et 5 sont de coordination : le premier article permet aux SAFER de monter au-delà de 30 % dans le capital des GFA et GFR et le second de conserver durant cinq ans maximum les parts sociales acquises par préemption, le temps d'organiser la rétrocession.

Les articles 6 et 7 reprennent des dispositions annexes votées en loi Sapin II et annulées par le Conseil constitutionnel. L'article 6 supprime le répertoire de la valeur des terres agricoles qui devait être établi par les commissions départementales d'aménagement foncier (CDAF) et qui n'a jamais vu le jour au profit du barème, établi par le ministère, et qui décline les prix par département et région naturelle. Il s'agit là d'une mesure de simplification qui ne pose pas de problème. L'article 7 assouplit les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent accorder sur leurs réserves foncières aux agriculteurs des concessions temporaires de terres à usage agricole. Il ne pose pas non plus de problème.

L'article 7 bis a été ajouté par les députés pour supprimer deux commissions qui interviennent en matière de baux ruraux. La simplification proposée ne paraissant pas très pertinente, je vous proposerai de supprimer cet article. En effet, le recours à la commission nationale des baux ruraux (CCPNBR) peut être utile pour ne pas laisser les préfets seuls trancher les litiges en matière de fixation des minima et maxima encadrant les prix des fermages. Des décisions prises par l'autorité administrative en dehors de consensus professionnels risquent de donner lieu à des contentieux sur les arrêtés préfectoraux, qui constituent autant de facteurs d'incertitude pour les agriculteurs.

Ensuite, le transfert des missions des comités techniques départementaux (CTD) aux commissions départementales des baux ruraux (CCPDBR) n'est pas très pertinent : les CTD doivent statuer sur les demandes de travaux sur les terres louées. Elles examinent des situations individuelles. A l'inverse, la mission des CCPDBR est plutôt de définir la politique départementale des baux ruraux et non de régler des cas particuliers. Par ailleurs, ces commissions réunissent plus d'une douzaine de participants, contre six pour les CTD. Enfin, des conflits d'intérêt pourront être soulevés en cas de saisine ultérieure du tribunal paritaire des baux ruraux (TPBR) sur des litiges dont a eu à connaître la CCPDBR, dans la mesure où les membres de cette commission sont souvent les mêmes que ceux des tribunaux.

J'en viens maintenant à la partie sur le biocontrôle et les produits phytopharmaceutiques.

Les articles 8 et 9 allègent les exigences qui pèsent sur les professionnels qui utilisent des techniques alternatives aux produits phytopharmaceutiques classiques, pour développer plus rapidement ces alternatives, en particulier le biocontrôle. Le biocontrôle a fait l'objet en 2014 d'une définition légale : il s'agit des « agents et produits utilisant des mécanismes naturels dans le cadre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures ». Quatre catégories de produits de biocontrôle sont identifiées aujourd'hui : les macro-organismes, qui font l'objet d'une réglementation spécifique ; les micro-organismes ; les médiateurs chimiques, comme les phéromones et les kairomones et, enfin, les substances naturelles d'origine végétale, animale ou minérale.

L'article 8 supprime l'exigence d'un agrément pour les entreprises qui assurent l'application de produits de biocontrôle ne faisant pas l'objet d'une classification ou de produits considérés comme des substances de base, comme la prêle.

L'article 9 supprime l'exigence d'un certiphyto pour les personnes physiques chargées de l'application de ces mêmes produits. Ces solutions paraissent sages : on ne va pas demander une formation de deux jours pour un salarié temporaire chargé de poser des pièges à pyrales, que l'on peut trouver aussi en jardinerie. Je proposerai donc sur les articles 8 et 9 une adoption en l'état, sous réserve de deux amendements purement rédactionnels.

L'article 10 est plus substantiel, puisqu'il réintroduit les dispositions de l'ordonnance de 2015 sur les certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP), qui vient d'être annulée par le Conseil d'État pour un vice de procédure. Il est issu d'un amendement du Gouvernement déposé en séance.

Sur le fond, le texte met à la charge des distributeurs de produits phytopharmaceutiques destinés aux professionnels, une obligation de mettre en place des actions visant à réaliser des économies de produits phytopharmaceutiques. Cette obligation est exprimée en nombre de CEPP devant être détenus. Elle est calculée sur la base des ventes servant d'assiette à la redevance pour pollution diffuse (RPD) et proportionnelle aux quantités de substances actives dans les produits. En pratique, le ministère de l'agriculture a fixé un objectif global de réduction de 20 % des quantités de produits phytopharmaceutiques par rapport à la moyenne des ventes des cinq dernières années, soit 17,65 millions de CEPP à engranger d'ici la fin 2021.

Les modalités de distribution des CEPP ont été précisées par un décret de 2016 qui prévoit une procédure de reconnaissance des actions permettant d'obtenir des CEPP. Pour l'instant 20 fiches-action ont été validées et 50 autres sont en attente. Une pénalité sera appliquée en 2022 s'il manque des CEPP. Le décret fixe le montant de la pénalité à 5 euros par CEPP manquant et plafonne la pénalité à 5 millions par opérateur.

Les fabricants et distributeurs de produits phytopharmaceutiques ont exprimé leur désaccord avec le dispositif des CEPP. Ce mécanisme est d'abord contesté sur le plan des principes car il instaure une sorte de responsabilité du fait d'autrui aux distributeurs, alors même que la décision finale d'achat de produits phytopharmaceutiques relève des agriculteurs. Ensuite, le mécanisme des CEPP est contesté au nom de la distorsion de concurrence entre distributeurs français et étrangers, le calcul des obligations se basant sur la redevance pour pollution diffuse, qui ne s'applique pas aux distributeurs installés hors territoire national. Enfin, le mécanisme des CEPP fait l'objet d'une critique quant à la complexité du mécanisme et aux effets pervers qu'il pourrait entraîner.

Les critiques du mécanisme des CEPP ne sont pas toutes pleinement justifiées. En particulier, la mise en oeuvre des CEPP n'est pas si difficile : une fois validées, les fiches-actions donnent des indications claires permettant de savoir comment obtenir des CEPP et les procédures de distribution des certificats sont dématérialisées. Par ailleurs, lorsqu'on analyse finement le mécanisme des CEPP, on se rend compte que, certes, ils peuvent avoir pour effet de réduire les quantités de produits phytopharmaceutiques utilisés, ce qui est le but, mais ne l'imposent pas mécaniquement : l'obligation créée par l'article 10 porte seulement sur la mise en place des actions d'économie de produits phytopharmaceutiques, mais n'interdit pas d'utiliser ces produits, notamment si la pression parasitaire l'exige.

Ma préoccupation principale porte sur les effets économiques pour les agriculteurs et les distributeurs du dispositif des CEPP : la sanction pour non atteinte des objectifs pourrait conduire à renchérir le coût des produits utilisés, qui est toujours supporté in fine par l'agriculteur. Plutôt qu'une écologie punitive, je suis favorable à une écologie positive, qui donne des incitations par la récompense plus que par la sanction. Je doute de la pertinence du mécanisme de sanction prévu au nouvel article L. 254-10-4 du code rural et de la pêche maritime et je proposerai donc de le supprimer. En revanche nous conserverions le reste du dispositif des CEPP et en particulier les fiches-actions. Les ressources de la RPD pourraient d'ailleurs être utilisées pour inciter les agriculteurs à adopter ces actions sur leur exploitation.

Au final, je propose d'adopter cette proposition de loi, assortie des amendements que j'ai évoqués. À l'article 8, je présenterai un amendement pour permettre l'utilisation de produits de substitution lorsqu'il n'existe pas de produit de biocontrôle sur le marché : il faut en effet pouvoir utiliser des produits phytopharmaceutiques s'il n'existe pas de produits biocontrôle.

Je m'excuse d'avoir été un peu long sur un sujet complexe.

Mme Sophie Primas. - La première partie de cette proposition de loi a provoquée de multiples réactions de la part des propriétaires, mais votre amendement permet de préserver les terres agricoles : c'est une bonne chose tant pour la production que pour la transmission.

Je suis très favorable au biocontrôle mais je m'interroge sur l'article 9. Pourquoi proposer que les utilisateurs de biocontrôle n'aient plus besoin de certiphyto ? Cette formation permet en effet une meilleure utilisation de ces produits. N'oublions pas non plus qu'il existe des substances naturelles extrêmement dangereuses : des précautions sont donc nécessaires.

Les propositions de notre rapporteur sur l'article 10 vont dans la bonne direction : l'écologie positive est préférable à l'écologie punitive. Mais l'alinéa 8 est aussi bien trop complexe : il faudrait à mon sens le supprimer.

M. Bruno Sido. - De façon générale, il est dommage que nous ne disposions pas du texte des rapporteurs lorsqu'ils présentent un texte.

Comme l'a dit Mme Primas, les certiphytos sont importants ; la formation dure deux jours, et elle est automatiquement validée, sans examen final. Il est dommage de la supprimer.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Les rapports ne peuvent être en ligne avant d'être présentés. En revanche, vous pouvez toujours vous rapprocher des rapporteurs avant la présentation en commission.

M. Henri Cabanel. - Il est important de donner un nouveau droit de préemption aux SAFER même s'il aurait aussi fallu aborder la question de leur financement, car nombre d'entre elles connaissent des difficultés budgétaires. Certaines sont obligées de se transformer en opérateur immobilier pour disposer de moyens suffisants. Pourquoi ne pas rapprocher les SAFER des établissements publics fonciers (EPF) ? Pour une part, la taxe spéciale d'équipement ne pourrait-elle pas abonder le budget des SAFER ?

La formation certiphyto dure deux jours et permet de rappeler les bases et l'utilisation des produits. Mais ce certiphyto est-il vraiment nécessaire lorsqu'il s'agit de lutter contre le ver de la grappe en viticulture ? Il s'agit en effet de déposer des capsules de phéromones tous les quatre pieds de vigne, ce qui implique beaucoup de main d'oeuvre sur une durée très courte. En outre, ces produits sont totalement inoffensifs, puisqu'ils induisent une confusion sexuelle des papillons, ce qui évite le recours aux insecticides classiques.

L'article 10 prévoit une expérimentation pour réduire l'utilisation des produits phytosanitaires. Depuis quelques années, le métier de distributeur a changé, puisqu'il intègre le conseil afin de réduire le recours à ces produits. En viticulture, certains cépages sont plus sensibles que d'autres lors du traitement de l'oïdium. Pour l'instant, les distributeurs ne proposent qu'un traitement uniforme : les traitements doivent donc encore évoluer. Le CEPP pourrait les inciter à donne davantage de conseils pour réduire le recours aux phytosanitaires.

M. Daniel Dubois. - Je comprends l'émotion soulevée par l'achat de 1 600 hectares par des Chinois. Mais nous restons relativement indifférents lorsqu'ils acquièrent des vignobles ! L'émotion est donc à géométrie variable.

In fine, ce texte oppose le droit d'exploiter au droit de propriété. Je ne veux pas remettre en cause le bail rural, mais Mme Primas a rappelé que les propriétaires fonciers s'émouvaient de cette proposition de loi. Nous savons tous qu'un bail rural divise la valeur vénale du bien par deux. D'ailleurs, la plupart des exploitants agricoles propriétaires qui prennent leur retraite ne mettent pas leurs biens en bail rural.

M. Bruno Sido. - Que font-ils ?

M. Daniel Dubois. - Ils biaisent, ils ont recours à des sociétés.

Dans le cadre de la loi d'avenir agricole, j'avais déposé un amendement sur les minorités et les majorités de blocage, afin d'éviter que des sociétés puissent contourner le droit de préemption des SAFER. Je vais donc voter l'amendement de notre rapporteur. Il n'empêche que nous n'échapperons pas à un débat plus global sur le droit de propriété et le droit d'exploiter.

Mme Élisabeth Lamure. - Je regrette que nous traitions les questions agricoles de façon parcellaire, sans cohérence d'ensemble. Nous aurions ainsi besoin d'une loi sur le foncier. Il faut favoriser ceux qui exploitent et éviter la spéculation. Mais dans certaines régions, les prix sont astronomiques. Dans mon département, nous avons la Côte-Rôtie. A l'occasion du marché aux vins qui s'est tenu il y a dix jours, les jeunes viticulteurs m'ont dit leur inquiétude devant le prix du foncier : 1,5 million d'euros pour un hectare ! Les jeunes ne peuvent agrandir leur domaine et la SAFER n'a pas les moyens de préempter. Se pose aussi le problème de la transmission des domaines familiaux.

La SAFER reste un bon outil, mais son fonctionnement est trop administratif. Lorsqu'une maison se vend avec quelques milliers de mètres carrés agricoles, le notaire doit consulter la SAFER pour savoir si elle souhaite préempter. Elle a deux mois pour répondre, ce qui retarde l'acte et pénalise vendeur et acquéreur. Pour obtenir une réponse plus rapide, il faut débourser une centaine d'euros. C'est marginal, mais difficilement acceptable.

M. Jean-Jacques Lasserre. - Je voterai ce texte. À l'avenir, la libération du foncier va s'accélérer. Dans ma région, des espaces risquent de ne pas trouver preneur.

Certains agriculteurs qui arrivent à la retraite et qui se sont battus pour consolider les baux ruraux prétendent, aujourd'hui, qu'ils en sont victimes.

Devant la libération du foncier, il faut renforcer les pouvoirs des SAFER afin de garantir l'usage agricole. En outre, de nouvelles formes de propriété pourraient porter atteinte à la qualité des productions. Les SAFER doivent donc avoir un droit de regard sur les transactions, y compris celles réalisées par des sociétés.

En revanche, la réflexion sur les barèmes agricoles aurait mérité d'être approfondie.

M. Gérard César. - Je suis favorable à la rédaction de compromis que propose notre rapporteur sur les SAFER. Les SAFER utilisent-elles la procédure de révision des prix ?

M. Gérard Bailly. - Peut-on interdire aux SAFER de réclamer une rémunération pour accélérer le traitement des dossiers ? Comme ce texte renforce le pouvoir des SAFER, demandons leur de mettre fin à cette pratique inacceptable.

Je n'ai pas bien compris l'expérimentation proposée : concerne-t-elle les fabricants, les distributeurs ou les exploitants ?

M. Alain Bertrand. - En Lozère, les SAFER permettent l'installation de plus de la moitié des agriculteurs. Elles doivent donc disposer des moyens nécessaires pour poursuivre cette oeuvre utile. N'oublions pas non plus qu'elles aident les collectivités qui veulent créer des zones d'activité ou construire de grands ouvrages. Lorsque le président Valery Giscard d'Estaing a décidé de construire l'A75, j'étais commissaire du Gouvernement et nous avons conclu avec la SAFER un protocole d'indemnisation des propriétaires qui a donné satisfaction à l'ensemble des parties. Les SAFER sont indispensables et doivent donc à ce titre disposer des moyens budgétaires idoines. En revanche, je ne crois pas qu'il faille les rapprocher des EPF, car certains sont dirigés par des fonctionnaires qui n'y connaissent rien.

Pour le phytosanitaire, des efforts sont nécessaires, comme l'a dit notre rapporteur.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Les SAFER procèdent à des révisions de prix, mais elles sont souvent déboutées par le commissaire du Gouvernement.

M. Bruno Sido. - Ce sont les patrons !

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Sur 120 000 transactions annuelles, les SAFER interviennent par préemption dans 0,6 % des cas, et une fois sur quatre à la demande des collectivités territoriales. Au total, elles achètent 80 000 hectares. Les SAFER sont aujourd'hui utilisées par les maires et les acteurs ruraux pour l'aménagement du territoire, ce qui est relativement nouveau.

Cette loi ne va pas traiter la rémunération demandée par les SAFER pour accélérer les procédures d'examen mais, comme vous, je trouve cette pratique déplorable.

J'attends une grande loi sur le foncier, la propriété, la fiscalité et le statut de l'agriculteur.

J'aurais voulu déposer un amendement sur les certiphytos, pour distinguer les utilisateurs occasionnels des autres, mais je ne se suis pas parvenu à une rédaction satisfaisante. Le biocontrôle n'exclut pas le phytopharmaceutique. J'espère d'ici mardi vous proposer une solution.

L'article 10 prévoit une expérimentation : ne prévoyons pas d'ores et déjà des contraintes mais plutôt des incitations. En outre, si nous ne modifions pas sa rédaction, nous risquons de voir les distributeurs retirer de la vente certains produits pour éviter d'engager leur responsabilité. En cas d'urgence sanitaire, les agriculteurs ne pourraient traiter efficacement leurs cultures. Il faut encourager avec des fiches-actions plutôt que de pénaliser. J'ai procédé à dix auditions sur cet article et aucun de mes interlocuteurs n'a dénoncé la complexité du dispositif, car ils ont déjà anticipé les évolutions réglementaires. En revanche, ils craignent d'être pénalisés. Gardons les notions de conseil, de partage et d'appropriation des niveaux de risque en fonction des produits utilisés.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Nous ne voulons pas multiplier les contrôles. Les GAEC, GFA et EARL sont déjà exclus du dispositif. L'amendement n°COM-7 rectifié propose d'exclure également d'autres formes sociétaires de l'obligation de filialisation de manière à ce qu'elles puissent utiliser leur droit de préemption en tant que locataire en place en cas de vente des terres en tant que locataire en place ou cas de vente des terres.

L'amendement n° COM-7 rectifié est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles 2 à 7

Les articles 2, 3, 4, 5, 6 et 7 sont successivement adoptés.

Article 7 bis (nouveau)

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Dans la moitié des départements, les comités techniques ne se réunissent pas. En revanche, là où ils le font, ils se révèlent utiles, car ils permettent de parvenir à un accord entre les propriétaires et les bailleurs. Il n'en coûte rien et l'activité des tribunaux s'en trouve allégée. L'amendement n°COM-3 propose donc de supprimer cet article afin de conserver les comités qui fonctionnent.

L'amendement n° COM-3 est adopté.

L'article 7 bis (nouveau) est supprimé.

Article additionnel avant l'article 8

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - L'amendement n°COM-4 permet l'utilisation des produits phytopharmaceutiques conventionnels autorisés lorsque l'application de produits de biocontrôle ou de préparations naturelles ne permet pas de lutter contre une maladie végétale connue.

Ce dispositif répond à une préoccupation exprimée notamment par le Sénateur Louis-Jean de Nicolaÿ dans une question au Gouvernement discutée en octobre 2016, concernant le traitement des buis, mais cela pourrait également concerner d'autres espèces végétales.

La loi biodiversité interdit à partir du 1er janvier 2019 l'utilisation de produits phytopharmaceutiques pour traiter les jardins d'agrément des non professionnels. Cette interdiction est déjà en vigueur pour les collectivités. Or, les buis sont attaqués par le champignon cylindrocladium, sur lequel aucun traitement ou méthode alternative n'est efficace. En outre, il n'est pas possible de prendre un arrêté de classement comme espèce nuisible soumis à des mesures de lutte obligatoire de ce champignon, car les conditions d'un tel classement ne sont pas remplies.

Comme on ne peut se résoudre à laisser disparaître le buis, il est proposé d'autoriser les produits conventionnels, tant que l'on ne dispose d'aucune solution alternative, dans le but de préserver la survie de l'espèce végétale concernée.

M. Jackie Pierre. - Sauvons les buis !

L'amendement n° COM-4 est adopté et l'article additionnel est inséré.

Article 8

L'amendement rédactionnel n° COM-5 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

L'amendement rédactionnel n° COM-6 est adopté.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 10

Mme Sophie Primas. - Je propose de retirer mon amendement n°COM-1 au profit de celui du rapporteur.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Je vous en remercie.

L'amendement n° COM-1est retiré.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - L'amendement n°COM-2 supprime les alinéas 13 à 16 afin d'encourager sans pénaliser. Les fiches-actions sont en revanche conservées.

L'amendement n° COM-2 est adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11

L'article 11 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les avis de la commission sont repris dans le tableau ci-après.

Article 1er

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. GREMILLET, rapporteur

7 rect.

Dispense de filialisation pour les acquisitions de terres déjà louées par des sociétés.

Adopté

Article 7 bis (nouveau)

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. GREMILLET, rapporteur

3

Suppression de l'article.

Adopté

Article(s) additionnel(s) avant Article 8

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. GREMILLET, rapporteur

4

Utilisation de produits phytopharmaceutiques par les collectivités et les particuliers en l'absence de solutions de biocontrôle..

Adopté

Article 8

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. GREMILLET, rapporteur

5

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 9

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. GREMILLET, rapporteur

6

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 10

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. BIZET

1

??Suppression de l'expérimentation des certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques

Retiré

M. GREMILLET, rapporteur

2

Suppression de la sanction pour insuffisance ou de certificat d'économie de produits phytopharmaceutiques.

Adopté

Proposition de loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle - Désignation des membres de l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Jean-Claude Lenoir, Daniel Gremillet, Mme Sophie Primas, MM. Daniel Dubois, Henri Cabanel, Franck Montaugé et Michel Le Scouarnec comme membres titulaires, et de Mme Delphine Bataille, M. Martial Bourquin, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Elisabeth Lamure, MM. Joël Labbé, Jean-Jacques Lasserre et Jackie Pierre comme membres suppléants.

La réunion est suspendue à 10h05.

Paquet « Énergie » de la Commission européenne - Audition de M. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat

La réunion est ouverte à 10h30.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Mes chers collègues, nous accueillons ce matin M. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat (DGEC), ainsi que Mmes Virginie Schwartz, directrice de l'énergie, et Carole Lancereau, cheffe de la cellule internationale, pour entendre les premières réflexions des services du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer sur le paquet de mesures relatives à l'énergie, autrement appelé « paquet hiver » (Winter package) ou « paquet pour une énergie propre » (Clean Energy Package), que la Commission européenne a présenté le 30 novembre dernier. La commission des affaires européennes du Sénat travaille actuellement à la rédaction d'une proposition de résolution européenne sur ce sujet, dont notre commission sera prochainement saisie et dont notre collègue Ladislas Poniatowski sera le rapporteur.

Ce paquet de mesures s'inscrit dans le cadre de la priorité donnée par la Commission présidée par Jean-Claude Juncker à l'Union de l'énergie, qui doit elle-même permettre de mettre en oeuvre l'accord de Paris sur le climat et d'atteindre les trois grands objectifs visés à l'horizon 2030 : la réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 40 %, l'augmentation de la part des énergies renouvelables à au moins 27 % de la consommation d'énergie de l'Union ainsi que l'amélioration de l'efficacité énergétique d'au moins 27 %, que la Commission entend désormais porter à 30 %.

Nous n'avons pas encore pu analyser dans le détail la totalité des mesures présentées par la Commission européenne : il est question de pas moins de huit propositions d'actes législatifs (révision de règlements ou de directives) dont certaines ne sont, aujourd'hui encore, pas disponibles en français, auxquelles s'ajoutent de nombreux autres documents non législatifs (communications, rapports, études d'impact, enquêtes sectorielles, etc.). Nous pouvons néanmoins d'ores et déjà évoquer un certain nombre de sujets. Je n'en mentionnerai pour ma part que deux, parmi tant d'autres, mais le rapporteur, Ladislas Poniatowski, pourra vous interroger sur d'autres points.

Premier sujet, la Commission souhaite que les consommateurs puissent plus facilement produire leur propre énergie, la stocker, la partager, la consommer ou la vendre sur le marché. C'est là un objectif louable - qui rejoint d'ailleurs celui du projet de loi portant ratification de l'ordonnance du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité que nous examinerons cet après-midi en commission mixte paritaire - mais certains éléments de langage de la Commission tels que retranscrits dans la presse pourraient inquiéter ceux qui, comme moi, sont viscéralement attachés au modèle français d'accès au réseau. C'est d'ailleurs un sujet que nous avons déjà abordé au cours des débats en commission et en séance sur l'autoconsommation. En cherchant à favoriser le développement de « communautés énergétiques locales » qui auraient le droit de mettre en place leur propre réseau et de vendre et acheter leur électricité sur tous les marchés organisés, ne craignez-vous pas qu'à terme le principe fondateur de la péréquation tarifaire ou le monopole des gestionnaires de réseaux ne soient remis en cause ?

Le second sujet a trait à la mobilité électrique, qui me tient aussi à coeur. La Commission envisage une règle de déploiement de bornes de recharge ou de réalisation de travaux de précâblage dans les bâtiments qui me semble, en première analyse, à la fois ambitieuse et atteignable - je ne rentre pas dans les détails mais indique simplement qu'elle ne s'appliquerait, pour le bâti existant, qu'aux bâtiments commerciaux comportant plus de 10 places de stationnement (une borne pour au moins pour 10 places) et uniquement à compter de 2025, et que les États membres pourront exclure les PME ou les bâtiments publics. Que pensez-vous d'une telle disposition ?

M. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat. - Monsieur le Président, merci de cette audition sur cet important paquet législatif du 30 novembre 2016, intitulé « une énergie propre pour tous les européens », qui comprend sept textes législatifs, quatre communications et de nombreux rapports, pour un millier de pages au total.

Les textes législatifs de ce paquet ont plusieurs objets :

- l'atteinte de l'objectif d'efficacité énergétique de l'Union européenne pour 2030, que la Commission européenne propose de fixer à 30 %, au lieu des 27 % initialement prévus par le Conseil européen, ces économies d'énergie étant appréciées par rapport à des scénarios de référence. Cela implique la révision de la directive « efficacité énergétique » de 2012 et de la directive sur la performance énergétique des bâtiments ;

- la révision de la directive sur les énergies renouvelables, afin d'inclure notamment l'objectif contraignant de 27 % d'énergies renouvelables pour l'Union européenne en 2030, tel que défini par le Conseil européen d'octobre 2014 ;

- présenter de nouvelles dispositions sur l'organisation du marché de l'électricité, pour en réformer le fonctionnement, ainsi que sur la sécurité d'approvisionnement ;

- prévoir un règlement sur la gouvernance, sujet de débat important au Conseil européen, qui instaure l'obligation de plans nationaux « énergie climat » pour la période 2020-2030, couvrant différentes dimensions de l'Union de l'énergie.

La présidence maltaise de l'Union européenne n'a pour le moment engagé les discussions que sur les textes relatifs à l'efficacité énergétique, les autres volets devant être abordés dans un deuxième temps. Dès lors, l'objectif d'une adoption du paquet à la fin de l'année 2017, d'abord évoqué par la Commission européenne, semble difficile à atteindre, d'autant qu'il y a des interférences entre le volet climat du paquet et d'autres dossiers en cours, notamment la proposition de réforme du système centralisé d'échanges de quotas dit « ETS » et la question du partage de l'effort de diminution des gaz à effet de serre.

Pour détailler les différents éléments du paquet en commençant par son volet « efficacité énergétique », nous soutenons l'ambition du projet de directive, qui permet de placer l'Union dans la dynamique de l'accord de Paris, et en particulier la proposition d'un objectif renforcé de 27 % à 30 %.

Il peut d'ailleurs être utile de le comparer aux objectifs nationaux, notamment ceux fixés pour la France dans la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, c'est-à-dire une réduction de la consommation d'énergie finale de 20 % entre 2012 et 2030, qui implique pour la France une baisse de la consommation énergétique finale d'environ 23 % en 2030 par rapport à 2005. Ainsi, avec ses propres objectifs, la France irait au-delà de l'objectif européen, car celui-ci correspond à une baisse de la consommation énergétique finale de 17 % en 2030 par rapport à 2005.

Le texte prévoit également la prolongation des principaux outils existants depuis 2012 et conforte ainsi, dans son article 7, le dispositif français des certificats d'économie d'énergie (CEE).

Néanmoins, globalement sur la directive « efficacité énergétique » et sur la directive « performance énergétique des bâtiments », nous avons à ce stade des réserves d'examen, notamment sur les infrastructures de recharge des véhicules électriques, et plus généralement sur des objectifs techniques. Il faudra veiller à ce qu'il existe une flexibilité suffisante pour la mise en oeuvre des outils. Certains objectifs semblent en effet à ce stade trop souvent énoncés sur la base de l'utilisation de moyens technologiques, et non au regard d'un résultat à atteindre. En particulier, les textes comportent des obligations spécifiques et parfois très précises pour les bâtiments neufs ou existants et la formulation de certains objectifs techniques ou certaines installations techniques, par exemple s'agissant du précâblage ou des prises,  nous semble très perfectible. Il faut, de manière générale, favoriser la flexibilité et faire jouer la subsidiarité.

S'agissant du volet prévoyant la révision de la directive « énergies renouvelables », il faut rappeler qu'au terme d'un grand débat, le cadre « énergie climat » adopté par le Conseil européen d'octobre 2014 a fixé un objectif d'au moins 27 % d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique de l'Union à l'horizon 2030, contraignant au niveau européen, mais ne l'a pas décliné en objectifs nationaux. Et ce, contrairement à la législation antérieure qui prévoyait notamment en 2020 un objectif de 23 % en France.

La proposition de directive vise à intégrer la période postérieure à 2020. Si la Commission s'est abstenue de décliner nationalement l'objectif de 2030, elle y reprend en revanche les objectifs nationaux définis pour 2020 et en fait des seuils minimum au-dessous desquels chaque État membre ne peut pas descendre, ce qui paraît être de bonne politique Dans le cas où cet objectif n'est pas atteint, un mécanisme de pénalité incitative est proposé : l'État membre concerné devrait contribuer à un fonds européen géré par la Commission européenne pour financer des appels d'offres. Cette disposition est prévue dans le règlement sur la gouvernance.

Il nous semble que les dispositions sur les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables devraient être revues pour permettre d'atteindre nos objectifs tant nationaux que collectifs. La question fait l'objet d'un débat depuis plusieurs années. Si l'Europe veut atteindre ses objectifs, elle doit s'en donner les moyens. Nous considérons donc que la directive devrait explicitement indiquer que les mécanismes de soutien auxquels les États membres ont recours doivent être adaptés aux spécificités de chaque État membre et en particulier, devraient reconnaître la nécessité pour les États membres de pouvoir recourir à des appels d'offres par technologie, afin d'atteindre leurs objectifs, et non imposer une obligation d'appel d'offres technologiquement neutres.

Le projet de directive introduit un nouvel article sur l'autoconsommation afin de favoriser son développement, l'orientation d'un renforcement de la décentralisation irrigant la directive. Les mesures proposées sont globalement en ligne avec le cadre mis en place en France dans le cadre de la loi pour la transition énergétique pour la croissance verte et de l'ordonnance relative à l'autoconsommation, à l'exception, toutefois, de la disposition consistant à rémunérer systématiquement l'énergie injectée, qui est en opposition avec l'ordonnance qui permet aux petits consommateurs d'injecter leur surplus à titre gratuit.

Vous avez évoqué, Monsieur le Président, la question des communautés énergétiques locales. Il faut en effet bien examiner les incidences concrètes du texte, notamment par rapport à nos règles nationales relatives à l'autoconsommation collective, à l'expérimentation de dispositifs de flexibilité locale et aux réseaux fermés de distribution. Nous avons donc déjà des dispositifs destinés à favoriser la flexibilité et la décentralisation mais le réseau est un élément important de sécurité, de développement économique et de solidarité territoriale. Les principes fondateurs de péréquation sur le réseau électrique devront, en tout état de cause, être préservés. Néanmoins, notre questionnement ne porte pas sur la philosophie du dispositif de la Commission, mais sur ses modalités de mise en oeuvre.

En ce qui concerne les garanties d'origine, qui a fait l'objet de discussion au Sénat dans le cadre de la loi ratifiant l'ordonnance  « autoconsommation », la proposition de la Commission prévoit que les producteurs d'installations bénéficiant de dispositifs de soutien ne puissent pas valoriser leurs garanties d'origine, ce qui évitera toute double rémunération. Mais, dans le même temps, pour assurer la traçabilité de l'électricité verte soutenue, la Commission propose que ces garanties d'origine reviennent à chaque État membre, qui sera responsable de les vendre aux enchères. Les autorités françaises soutiennent ces dispositions, qui sont en ligne avec le texte adopté par le Sénat.

Le texte de la Commission comprend également des dispositions nouvelles pour la production de chaleur et de froid. C'est un des secteurs auquel la France accorde la plus grande importance depuis de nombreuses années, et nous nous félicitons de cette reconnaissance. Toutefois, il faudra veiller à ce qu'il permette une grande flexibilité aux États membres afin de garantir que les mesures prises soient bien adaptées aux spécificités locales.

Le texte prévoit notamment l'augmentation de 1 % par an du taux d'énergies renouvelables pour la chaleur. Cette augmentation correspond à la fourchette basse de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et est cohérente avec les objectifs nationaux pour 2030. En revanche, l'ouverture proposée des réseaux de chaleur à des nouveaux producteurs peut constituer une difficulté de mise en oeuvre : il faudra en particulier veiller à l'équilibre économique des concessions déléguées par les collectivités locales.

En ce qui concerne les transports, la Commission européenne propose une obligation d'incorporation des énergies renouvelables dans les carburants pour les fournisseurs. Cette obligation viserait l'incorporation de biocarburants avancés ou de carburants renouvelables avancés, avec en parallèle une sortie progressive des biocarburants de première génération. Il est également prévu d'élargir l'assiette au transport aérien, voire maritime.

La priorité donnée au développement des biocarburants avancés est cohérente avec la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte. L'élargissement aux carburants avancés renouvelables peut être soutenu. En revanche, la sortie progressive des biocarburants en concurrence alimentaire est une question complexe qui peut faire réagir, compte tenu du volume important qu'ils représentent aujourd'hui et de la filière industrielle et agro-industrielle qui s'est développée. De même, l'incitation à l'utilisation d'énergies renouvelables dans les secteurs aérien et maritime peut être soutenue, des initiatives se développant déjà en France.

S'agissant de l'organisation du marché de l'électricité, le paquet inclut une directive et deux règlements sur le marché de l'électricité et la sécurité électrique, à un moment charnière pour ce marché.

Le fonctionnement actuel des marchés de l'électricité, caractérisé par des prix très bas ces dernières années et une faible visibilité, interroge en effet sur sa capacité à susciter les investissements requis, et même à rentabiliser les capacités existantes nécessaires à la sécurité d'approvisionnement. Le nouveau cadre doit répondre à cet enjeu. Nous partageons l'ambition de la Commission de définir une architecture de marché rénovée, mieux adaptée aux enjeux de la transition énergétique, mais il nous semble qu'elle privilégie les signaux de court terme, et peut-être pas suffisamment les outils de long terme.

Cette proposition va redonner vigueur au débat qui agite le système électrique autour des instruments les mieux à même d'assurer la sécurité d'approvisionnement, notamment les mécanismes de capacité : faut-il privilégier un système centralisé ou décentralisé, recourir à des réserves stratégiques, à quel niveau faut-il les mettre en oeuvre - national, bilatéral, par grande région européenne -, etc. ? Il faut développer la flexibilité tout en renforçant les signaux de long terme, et lorsque les études d'adéquation en démontrent le besoin, permettre aux États membres de prendre les mesures qui s'imposent car, au final, ce sont bien les États qui sont responsables de la sécurité d'approvisionnement de leurs citoyens.

Il convient aussi de tenir compte des réalités physiques et économiques ; on ne peut pas tout régler par un « master plan » européen, même s'il existe des collaborations à renforcer. L'analyse de la direction générale de la concurrence de la Commission, d'ailleurs divergente de celle de la direction de l'énergie, a montré que, dans certains cas, les mécanismes de capacité peuvent être nécessaires pour garantir la sécurité d'approvisionnement. À cet égard, les niveaux européen et régional sont complémentaires du niveau national lorsqu'il s'agit d'analyser les risques et de décider de la mise en place d'un mécanisme de capacité, mais ne peuvent s'y substituer.

Il y a un désaccord sur la révision des mécanismes. Il est nécessaire de prévoir des révisions, notamment pour éviter toute surrémunération. La direction générale de la concurrence s'est prononcée sur un principe de validité pendant dix ans, qui pourrait d'ailleurs être réduit à huit ans. Mais la proposition de la Commission envisage un réexamen annuel des mécanismes qui représenterait un travail considérable s'il était fait de manière approfondi, et créerait une incertitude néfaste aux investissements de long terme en capacités de production, d'effacement ou de flexibilité.

J'ajoute que nous sommes favorables à l'ouverture aux capacités étrangères des mécanismes nationaux, prévue par le paquet. Par cohérence avec nos autres objectifs, nous accueillons favorablement l'idée de la Commission que les mécanismes ne permettent pas de soutenir les centrales émettant plus de 550 grammes de CO2 par kilowattheure, ce qui exclurait de fait les centrales à charbon non dotées d'un système de captage ou les centrales à gaz très peu performantes. Les contrats de long terme peuvent également faciliter l'investissement dans de nouvelles capacités de production et répondent au fort besoin de visibilité exprimé par les consommateurs industriels.

La Commission souhaite par ailleurs remettre le consommateur au centre du dispositif. À cet égard, certaines des dispositions proposées concernent les effacements de consommation, afin de renforcer l'émergence d'une nouvelle offre de service pour les consommateurs.

Il existe cependant une divergence ancienne entre la Commission et la France sur les tarifs réglementés de vente. La Commission propose de les supprimer dans un délai rapide - cinq ans - en gardant des dispositions en faveur des consommateurs vulnérables. Nous sommes d'avis contraire. Nous considérons que si les tarifs réglementés sont bien conçus, c'est-à-dire contestables par les fournisseurs alternatifs, s'ils sont clairs et transparents, ce qui est le cas en France, ils ne s'opposent pas au développement de la concurrence mais contribuent au contraire à renforcer la confiance dans le marché. Nous les avons certes éteint progressivement pour les consommateurs professionnels mais une suppression pour les consommateurs domestiques, outre ses effets négatifs propres, représenterait un travail considérable, avec une probabilité de ratés de 100 %, dès lors que des millions de clients seraient concernés. Nous avons donc un double désaccord avec la Commission, pratique et de fond.

Nous souhaitons également avoir des outils efficaces de lutte contre la précarité énergétique, en tenant compte des spécificités nationales.

Enfin, sur la sécurité d'approvisionnement, il existe un débat sur les interconnexions électriques. Pour la France, c'est un sujet important et nous soutenons leur développement, mais il est nécessaire de conserver une approche rationnelle, fondée sur une analyse coûts/bénéfices au cas par cas, plutôt que de retenir un objectif uniforme d'interconnexions, qui a pu être utile mais est sans doute moins pertinent aujourd'hui.

Sur la gouvernance, la proposition de règlement de la Commission repose sur deux piliers : des obligations de rapportage (reporting) et la définition d'un processus politique entre les États membres et la Commission en vue d'atteindre les objectifs de l'Union de l'énergie, y compris ceux du cadre 2030.

La Commission propose des plans nationaux énergie-climat pour la période 2020-2030 qui couvrent les cinq dimensions de l'Union de l'énergie. S'ils intègrent bien les différentes obligations de rapportage existantes sur les gaz à effet de serre, l'efficacité énergétique et les renouvelables, la simplification espérée n'est pas au rendez-vous.

Le périmètre des plans correspond à peu de choses près aux dispositifs introduits par la loi relative à la transition énergétique et à la croissance verte : stratégie nationale bas carbone, PPE, stratégie nationale de mobilisation de la biomasse et stratégie nationale de recherche énergétique. Si nous avons tous les outils pour répondre à la demande de la Commission, cette dernière demande cependant un projet de plan pour le 1er janvier 2018, après évaluation environnementale et consultation du public, ce qui suppose du temps pour être réalisé correctement.

Selon la Commission, ces plans devront lui être soumis, dans le cadre d'un processus itératif, et feront l'objet d'une consultation des États membres voisins. Il y a là un débat car autant nous sommes favorables à l'élaboration d'un plan et à sa communication, autant nous estimons qu'un processus itératif de validation par la Commission n'est pas souhaitable puisqu'il reviendrait à nier les spécificités nationales et le principe de subsidiarité et créerait de la bureaucratie, voire des phénomènes de rejets préjudiciables. En outre, le calendrier proposé n'est pas tenable. Il conviendra de laisser aux États plus de temps pour la co-construction avec les parties prenantes et la consultation du public. Il sera important enfin de trouver un équilibre entre la nécessaire qualité de ces documents et la recherche d'une charge administrative supportable.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Je vous remercie de cette présentation. J'ai omis la question des tarifs réglementés dans ma présentation, mais je pense qu'elle sera abordée par mes collègues...

M. Ladislas Poniatowski. - Dans ce paquet Énergie, il y a beaucoup d'éléments. Vous n'avez pas totalement répondu à la question du Président Lenoir sur les « communautés énergétiques locales ». Ne craignez-vous pas une remise en cause de la péréquation tarifaire à laquelle les parlementaires, et les sénateurs au premier rang, sont particulièrement attachés ?

Vous avez évoqué la proposition de la Commission de mettre fin aux tarifs réglementés de vente et dit votre opposition mais n'avez pas fait état d'une autre proposition de la Commission consistant à remplacer les tarifs sociaux par d'autres mesures. Quelle serait la nature de ces autres mesures ? La généralisation programmée du chèque énergie répondrait-elle à une telle demande ?

En matière d'énergies renouvelables, trois questions : êtes-vous favorables à l'ouverture partielle des mécanismes d'aide nationaux aux énergies renouvelables étrangères et si oui dans quelle proportion ? Quelle est votre position sur la limitation de la priorité d'injection aux installations existantes, aux petites installations et aux démonstrateurs ? Enfin, qu'en est-il de l'idée d'une contribution financière obligatoire d'un État membre qui n'atteindrait pas ses objectifs d'énergies renouvelables à un fonds géré par la Commission, dont j'avais cru comprendre qu'elle était abandonnée ?

En matière de régulation des marchés et des réseaux, trois questions là aussi : estimez-vous que la position de la Commission sur les mécanismes de capacité, qu'elle ne voit que comme un instrument temporaire, est de nature à fragiliser le système français et confirmez-vous bien que ce système est déjà conforme à l'obligation de prévoir explicitement la participation de capacités étrangères lorsqu'une interconnexion existe ? Êtes-vous favorables à l'harmonisation des critères de défaillance nationaux ? Enfin, et même si vous avez déjà largement répondu sur ce point dans votre présentation liminaire, que pensez-vous des réflexions que la Commission poursuit sur l'opportunité de porter l'objectif d'interconnexion électrique de 10 % à 15 % et, plus généralement, considérez-vous qu'un objectif uniforme à toutes les frontières soit opportun ?

M. Roland Courteau. - Monsieur le directeur général, je vous ai écouté avec d'autant plus d'attention que je n'ai pas lu les mille pages du paquet. Certaines initiatives méritent d'être saluées comme en matière d'information des consommateurs, de facturation ou d'utilisation généralisée d'outils indépendants de comparaison. D'autres points nécessitent des clarifications. La France doit continuer de défendre l'idée selon laquelle les États membres peuvent choisir leur mix de production et recourir à des appels d'offres spécifiques par technologie. Il n'est pas acceptable que la Commission impose aux États membres d'ouvrir une partie de leurs mécanismes de soutien à des projets situés dans d'autres États membres.

Sur les mécanismes de capacité, la Commission souhaite les limiter voire les supprimer. Doit-on dès lors considérer que ce que nous avons fait dans ce domaine ne serait pas ou plus euro-compatible ? Quelle est la position de la France sur cette vision négative des mécanismes de capacité ?

En matière de précarité énergétique, la Commission prévoit des avantages sociaux ou des mesures d'efficacité énergétique. Le chèque énergie, qui sera généralisé en janvier 2018, sera-t-il bien couvert par ces dispositions ?L'article 5 prévoit que la protection des consommateurs vulnérables se fera par d'autres moyens que par la fixation d'un prix de fourniture déterminé par les pouvoirs publics. Ainsi, les tarifs réglementés disparaîtraient. Confirmez-vous que lorsque ces tarifs réglementés ne sont pas inférieurs au prix de production, ils sont bien compatibles avec un marché concurrentiel et qu'ils seront donc défendus par la France ?

Sur le règlement des litiges, la référence à un Médiateur serait supprimée. Quelle est votre position ?

Qu'en serait-t-il du rôle des gestionnaires de réseaux avec la création des communautés énergétiques locales ?

Je voudrais dénoncer le manque d'ambition en matière d'économies d'énergie ou de développement des énergies renouvelables. Ce n'est pas un bon signal envoyé par la Commission au reste du monde. La France s'est donnée des objectifs plus ambitieux, je m'en félicite.

Enfin, s'agissant des biocarburants, je partage vos préoccupations. Il faudra veiller, d'abord, à ne pas faire la place aux énergies fossiles dès lors que les volumes de biocarburants dits avancés seraient insuffisants, mais aussi être très attentifs aux pertes d'emplois qu'entraînerait la suppression des biocarburants de première génération. Au total, les sujets d'inquiétude sont donc nombreux, voire très nombreux.

M. Gérard César. - Quels enseignements tirez-vous de la récente vague de froid en France et en Europe pour la gestion du système électrique ? Êtes-vous satisfaits des interconnexions avec les autres pays ? Quel rôle ont joué les énergies renouvelables (photovoltaïque, éolien, hydraulique) au cours de cette période ?

Un déploiement des compteurs communicants de type Linky est-il envisagé dans les autres pays européens ?

Mme Delphine Bataille. - La Commission européenne ne semble pas favorable aux mécanismes nationaux de capacité. Le dispositif français, destiné à affronter les pics de consommation et à assurer notre sécurité d'approvisionnement électrique, est-il menacé ? Et qu'en serait-il des mécanismes d'effacement ?

La précarité énergétique augmente et concerne aujourd'hui huit millions de personnes, soit 15 % des foyers qui consacrent plus de 10 % de leurs revenus aux dépenses d'énergie. En France, nous avons plusieurs dispositifs de lutte contre cette précarité énergétique, à commencer par les tarifs sociaux et le chèque énergie, qui est en cours d'expérimentation. Vous avez souligné votre volonté de tenir compte des spécificités nationales. Quelles sont les mesures prévues dans le paquet pour lutter contre la précarité énergétique ?

M. Franck Montaugé. - Existe-t-il un bilan de l'ouverture à la concurrence du marché de l'électricité ?

Sur les enjeux en matière de climat, et sur la valeur ajoutée que peut apporter l'Union européenne au regard de l'objectif de limiter le réchauffement climatique à deux degrés, on ne va pas dans la bonne direction. En matière d'énergies renouvelables, moins de 3 % de la consommation mondiale d'énergie est issue de ressources renouvelables, même si l'on constate une progression depuis 2000. La part des énergies fossiles sur une période longue de 15 ans représente encore 87 %. La question centrale est le prix qu'on accorde à la tonne de carbone. Comment l'Union européenne peut-elle peser sur ce sujet ? La technique de capture et de stockage de carbone, qui n'est pas abordée dans le paquet, est aussi déterminante.

Sur la question des biocarburants, nous sommes en retard en France. Les États-Unis en font une variable d'ajustement de leurs revenus agricoles. Nous avons un débat par rapport à l'utilisation de production agricole à des fins autres qu'alimentaires. Quelle est la position de l'Union européenne sur ces sujets ?

M. Yannick Vaugrenard. - Ma première question portera sur le fonctionnement des institutions. La Commission propose de relever l'objectif d'économies d'énergie de 27 % à 30 % ; le Parlement européen vise quant à lui un objectif de 40 % mais quel est l'objectif du Conseil européen, qui représente les États membres ? C'est selon moi à lui de décider !

Sur les énergies renouvelables électriques, chacun sait que le problème réside dans le stockage. Existe-t-il un programme de recherches fondamentale ou appliquée en la matière ? Ne serait-il pas intéressant d'avoir un leadership européen sur ce sujet ?

Sur la précarité énergétique, Delphine Bataille a rappelé les chiffres. Il y a huit millions de personnes en situation de précarité énergétique. Dans les propositions de la Commission, il est indiqué qu'il faut éviter les coupures d'électricité. Plutôt que de les éviter, ne faudrait-il pas plutôt les interdire, en faisant preuve de vigilance par rapport à des abus qui demeureraient marginaux ? La Commission et l'Europe s'honoreraient à être en avance sur ces questions.

Sur les tarifs réglementés, c'est une question politique fondamentale. La France ne doit pas accepter que l'Europe impose des choses inacceptables. Nous avons une histoire sociale, de solidarité humaine et territoriale qui s'est traduite par des tarifs réglementés et un mécanisme de péréquation tarifaire. Il faut le réaffirmer. Revenir sur ces dispositifs porterait atteinte à nos libertés publiques et aux avancées dans ce domaine qui sont partagées de manière transpartisane.

Sur l'accessibilité citoyenne, pour la Commission européenne, tous les consommateurs devraient pouvoir produire de l'électricité pour leur consommation ou la revente. Ce n'est pas crédible. Tout le monde n'est pas propriétaire. Certains habitent en appartement, en HLM, d'autres sont en situation de précarité énergétique. Il y a une inégalité des citoyens par rapport à cet objectif.

Il y a une distanciation de plus en plus forte entre les citoyens européens et les institutions européennes. Au vu du volume et de la complexité des textes présentés par la Commission, comment pensez-vous vulgariser les propositions qui sont faites et les décisions prises en matière d'énergie pour que le citoyen s'en imprègne ? Sur le plan démocratique, cet accès aux données me paraît indispensable !

M. Henri Tandonnet. - J'ai bien écouté l'exposé de monsieur le directeur général, mais je n'y ai pas entendu l'expression « énergie nucléaire ». A-t-elle été effacée du discours ? La position de la France en la matière est-elle défendue dans les mille pages de ce paquet ?

M. Jean-Pierre Bosino. - Merci, monsieur le directeur général, pour cette présentation. Je partage la remarque qui a été faite par certains de mes collègues sur le volume du paquet présenté par la Commission. D'un point de vue démocratique, on est très loin des préoccupations des habitants du continent européen. On se demande même où peuvent vivre les personnes qui rédigent de tels documents. Certainement pas sur la même planète que nous !

Ce que je retiens de votre présentation, c'est qu'avec ce paquet énergie, on va encore un peu plus loin dans la remise en cause de l'organisation française, telle qu'issue de la Libération, de la production - y compris du nucléaire - et de la distribution de l'électricité dans notre pays. C'est un coin supplémentaire enfoncé dans notre modèle, au nom de la concurrence, sans d'ailleurs que l'on en mesure réellement les effets. Et quand on les mesure, dans la vie réelle et concrète des gens, on se rend compte que ce n'est pas forcément une bonne chose.

Comme d'autres, je partage le fait que la mise en cause des tarifs réglementés est absolument inacceptable. C'est même inacceptable qu'on puisse nous encourager à aller en ce sens.

Sur la question de la précarité énergétique, douze millions de nos concitoyens sont concernés. J'ignore si ce paquet évoque la question de l'isolation des bâtiments et des habitations et s'il propose des moyens de financement pour aider, au sein des États membres, à cette isolation.

Enfin, s'agissant du transport, on parle beaucoup des prises pour les véhicules électriques mais, dans le même temps, l'Union européenne continue à organiser, au nom de la concurrence, la désorganisation des transports en commun : elle encourage le trafic routier de camions et met, parallèlement, en péril l'organisation d'une entreprise comme la SNCF. Il y a une contradiction majeure à vouloir atteindre des objectifs de réduction d'émissions de gaz à effets de serre tout en contribuant à mettre des camions sur nos routes.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Pourriez-vous expliciter cette notion d'ouverture des mécanismes de soutien aux capacités étrangères ?

M. Jean-Claude Lenoir. - Avant de vous donner la parole, monsieur le directeur général, je ferai deux remarques. Une question, d'abord : quel est le calendrier proposé par la commission ? Elle a présenté ce paquet fin novembre mais quelle date est envisagée pour son adoption ?

Une observation, ensuite : j'ai beaucoup apprécié les interventions de mes collègues. Il y a un vrai consensus sur le fond et un réel attachement au modèle français comme à un certain nombre de ses principes, que je fais miens sans relâche, tels que la péréquation tarifaire. Nous avons un modèle, et il n'est absolument pas question de nous en laisser imposer par qui que ce soit un autre sous prétexte qu'il fonctionnerait ailleurs. Je renvoie, par exemple, à nos débats sur le numérique : on se rend compte aujourd'hui que le maillage territorial en la matière eût été meilleur si l'on avait instauré un système de péréquation. De même, nos territoires seraient gravement lésés si on laissait prospérer certaines idées. Quand j'entends les propos tenus par des personnes aspirant à exercer des responsabilités nationales, je m'inquiète de certaines dérives.

De même, s'agissant des tarifs réglementés, nous avions entendu, lors de la réunion des présidents commissions des affaires économiques des Parlements de l'Union européenne sur l'Union de l'énergie à Bratislava, que la fin des tarifs réglementés était inévitable. Ces tarifs concernent douze millions de points de livraison (autrement dit, douze millions de compteurs) ! On a vu, dans un récent passé, l'ampleur de l'oscillation des prix du marché de l'énergie. Quand les prix du marché augmentent, notre modèle apporte une grande sécurité aux ménages, qui ont contribué à la construction de nos infrastructures. Il ne serait pas admissible qu'on puisse remettre en cause l'accès aux tarifs réglementés. Dans les lois que nous avons votées, nous avons toujours veillé à ce que ce système de tarifs réglementés soit protégé. On parle ici des ménages et ceux-ci ont besoin d'être protégés. J'étais donc très satisfait d'entendre un consensus large sur ces questions fondamentales.

M. Laurent Michel. - Si vous le voulez bien, nous allons nous répartir les réponses, avec Virginie Schwartz, par grandes thématiques.

Sur le prix du carbone, lors de ma présentation, j'ai rappelé que la réforme du marché de quotas européen était en cours. Cette discussion s'inscrit dans une réflexion plus globale sur le prix du carbone et l'idée qui le sous-tend, c'est-à-dire un objectif ambitieux de réduction des gaz à effet de serre imposé d'une manière ou d'une autre. Cette question fait l'objet de travaux européens et nationaux pouvant prendre plusieurs formes. Aujourd'hui, la forme la plus connue, c'est le système central d'échanges de quotas auxquels sont soumis les gros émetteurs de carbone, qu'ils soient producteurs d'électricité ou industriels.

Une proposition de la Commission européenne est sur la table depuis l'année dernière. Elle apporte des éléments positifs, comme la création d'une réserve de stabilité dans laquelle on pourra loger les quotas en cas de surcapacités, ce qui permettra au signal-prix de conserver son efficacité. De même, les allocations de quotas se feraient sur la base de la production réelle plutôt que par rapport à la production historique.

Néanmoins, les détails doivent toujours être précisés. Et il est important d'y être vigilants car ils peuvent en réalité déterminer le véritable niveau d'ambition. Les principaux points en discussion sont les suivants : le volume de quotas et la manière dont on le gère ; le volume de quotas gratuits pour les entreprises exposées aux fuites de carbone, voire la possibilité de remplacer, pour certains secteurs, le système de quotas gratuits par un mécanisme dit « d'inclusion aux frontières », dans lequel les importateurs paieraient le prix du carbone - cette proposition figure notamment dans la position actuelle du Parlement européen sur le sujet ; enfin, un certain nombre de questions se posent sur le rythme de l'ambition, autrement dit, sur le pourcentage de baisse annuelle du plafond de quotas attribués.

Diverses propositions sont sur la table. Au niveau européen, d'abord : il existe une proposition de la Commission, et une autre du Parlement européen. Au niveau national, ensuite, c'est par exemple le cas de l'Allemagne avec son « paquet énergie-climat » interne.

En termes de calendrier, l'objectif est d'obtenir un accord au niveau européen sur le sujet, soit au Conseil dans sa formation environnement du 28 février, soit au plus tard à la fin du semestre. Nous avons fait des contre-propositions pour dynamiser le système et trouver des points d'équilibre. La question des mécanismes de solidarité avec les pays de l'Est de l'Europe fait toujours débat. Il faut, sur ce sujet, un mécanisme robuste, équitable, c'est-à-dire, par exemple, que ceux qui produisent reçoivent des quotas alors que ceux qui ferment n'en reçoivent plus.

Mais il faut également souligner qu'il ne s'agit pas de la seule façon de promouvoir un prix du carbone. Une politique de taxation de l'énergie peut également être mobilisée en ce sens. Mais l'approche purement européenne, qui s'était matérialisée par une proposition de directive, a échoué en raison de l'exigence d'unanimité imposée, en matière de fiscalité, par les traités européens. Cette directive prévoyait, entre autres, d'introduire un minimum de composante carbone dans la fiscalité de l'énergie.

Il faut donc, dans ce domaine, se tourner vers des approches nationales. La France a introduit en 2014 la composante climat-énergie (CCE) dans ses taxes sur l'énergie. Une trajectoire a été fixée dans la loi relative à transition énergétique pour la croissance verte et un vote intervient régulièrement en loi de finances - on en est aujourd'hui à 30 euros la tonne en 2017.

L'Europe peut également établir des critères en matière d'émissions de carbone dans les prises de décision des acteurs publics et privés. C'est par exemple l'approche retenue dans un décret d'application de la loi de transition énergétique à paraître sur la prise en compte des émissions de gaz à effets de serre dans les investissements publics. Il faudra évidemment que ce décret soit appliqué. Cette approche renvoie également aux obligations nouvelles de reporting imposées aux entreprises et aux investisseurs institutionnels, qui les incitent à prendre en compte le prix du carbone, qu'elles fixent parfois du reste en interne, dans leurs décisions.

Sur l'objectif du Conseil en matière d'efficacité énergétique, celui-ci était de 27 % en 2014. Il était cependant précisé que cet objectif pourrait faire l'objet d'une révision. Le Parlement européen souhaite un objectif plus ambitieux. La Commission européenne propose 30 %. La France propose d'accepter ces 30 %. Des débats sur ce sujet vont avoir lieu au sein du Conseil.

Sur les technologies et la recherche, en matière de stockage et de biocarburants notamment, il s'agit d'un élément important des politiques internationales, européennes et nationales. Internationales, car dans le cadre de la mission innovation mise en place en application de l'Accord de Paris, un certain nombre de pays se sont engagés à doubler leurs efforts de recherche pour l'énergie verte. Au niveau européen, un certain nombre d'outils existent déjà, qui devraient d'ailleurs être révisés. On peut mentionner le SET plan, qui est un programme de recherche stratégique sur l'énergie en général et sa durabilité. Je pense également au mécanisme de soutien, dit « NER 300 », dans le cadre duquel 300 millions de tonnes de quotas de CO2 ont été mis de côté pour soutenir, par le produit de leur vente, des projets de démonstrateurs industriels. Il est prévu, dans le système de quotas pour la période 2021-2030, de porter ce volume de quotas dédiés au financement de la recherche à 400 millions de tonnes. S'agissant des politiques nationales, le programme des investissements d'avenir (PIA) soutient de nombreux projets en matière de stockage d'énergie ou de biocarburants mais aussi de réseaux intelligents et de technologies d'efficacité énergétique.. S'agissant du stockage, l'on peut notamment mentionner le « power to gas », qui transforme l'électricité en gaz pour le stocker ensuite dans le réseau. Tout cela est à poursuivre.

J'en viens au nucléaire. Il n'y a pas d'objectif en la matière. Il y a un objectif européen sur le renouvelable à l'horizon 2030, et un souhait des États membres de disposer d'une latitude suffisante, en vertu du principe de subsidiarité, tenant compte de leur historique et de leur contexte national, sur la part du nucléaire dans leur mix énergétique. Il n'y aura donc, sur le nucléaire, aucune contrainte, ni dans un sens, ni dans l'autre. En revanche, les États membres devront rendre compte, dans les plans énergie-climat nationaux, des moyens mis en oeuvre pour atteindre les objectifs en matière d'efficacité énergétique, d'émissions de carbone et d'énergies renouvelables. Un sujet pouvant toucher au nucléaire, mais qui n'est pas propre au nucléaire, concerne la faisabilité des contrats longs d'investissement dans les grandes infrastructures de production. Aujourd'hui, financer un petit parc éolien ne pose pas de difficultés. Il en va autrement du financement d'un parc d'éoliennes en mer, par exemple, comme du renouvellement ou de la prolongation d'un parc nucléaire.

Sur les énergies renouvelables, je souhaite d'abord confirmer que figure bien, dans le paquet qui nous est soumis, l'idée d'une contribution obligatoire d'un État membre à un fonds, géré par la Commission, en cas de non atteinte de ses objectifs en matière d'énergies renouvelables. Il faudra évidemment en étudier la mise en oeuvre opérationnelle mais ce n'est pas forcément une mauvaise idée. Puisque les États membres sont seulement contraints d'atteindre l'objectif national fixé à l'horizon 2020 et non 2030, il ne serait pas totalement illogique qu'un manquement soit sanctionné. J'espère simplement qu'on ne fera pas partie de ceux qui paieront ! Cependant, si le produit des amendes payées est réinvesti dans la transition énergétique, ce n'est pas plus mal, mais c'est une position personnelle, qui n'engage pas le Gouvernement.

Le deuxième sujet évoqué en matière d'énergies renouvelables était celui de la priorité d'injection réservée aux petites installations, aux installations existantes et aux démonstrateurs. C'est un sujet important, mais il l'est probablement moins pour la France que pour d'autres pays, en raison de la manière dont ils gèrent le système électrique. Pour répondre à la question posée, il faut d'abord rappeler la signification technique de la priorité d'appel. Celle-ci est aujourd'hui effectuée par RTE dans le cadre du mécanisme d'ajustement, auquel participent assez peu les énergies renouvelables. Par ailleurs, indépendamment de toute priorité d'appel, un grand nombre d'installations d'énergies renouvelables sont déjà naturellement sélectionnées au titre du prix marginal (ou du merit order), sauf celles qui utilisent de la biomasse, qui ont des coûts fixes bas et des coûts variables élevés. Néanmoins, celles qui sont soutenues par le mécanisme dit du complément de rémunération peuvent aller sur le marché et être rémunérées. En somme, cela ne paraît pas un sujet majeur pour nous.

S'agissant des départements et collectivités d'outre-mer, il faudra que nous fassions valoir leur spécificité. D'ailleurs, un projet de décret prévoit d'étendre la priorité d'appel dans ces territoires, sauf pour quelques installations particulières. En l'espèce, le marché européen n'est de toute façon pas affecté et, si le seul critère du prix était retenu, on produirait à partir de sources d'énergies fossiles, car il n'y a aucune autre solution décarbonée, en dehors du renouvelable. Il faut donc y veiller. D'autres pays peuvent avoir des problèmes plus importants sur ce sujet.

La question de la priorité de raccordement au réseau aurait pu inquiéter mais son principe est inscrit dans les directives et il existe déjà des dispositions en droit national, renforcées par la loi de transition énergétique.

Sur l'ouverture partielle des appels d'offres aux capacités étrangères, nous ne sommes pas opposés à l'idée de l'expérimenter avec un certain nombre de pays, sous condition de réciprocité, car en matière d'énergie, lorsqu'un appel d'offres est organisé, il y a un soutien national pour atteindre les objectifs en matière d'énergies renouvelables. À la différence d'autres pays, notre stratégie repose donc clairement sur la réciprocité. Autrement dit, si l'on finance à l'étranger, il faudrait que l'étranger finance également chez nous. Par ailleurs, nous ne souhaitons pas que les États membres soient contraints de le faire systématiquement. Et ce d'autant plus que la Commission a justifié son souhait d'imposer une telle ouverture par le fait que les mécanismes de soutien aux producteurs nationaux s'apparenteraient à des droits de douane qui s'appliqueraient à l'électricité, d'où qu'elle vienne, mais financeraient uniquement les énergies renouvelables nationales. Or, avec la réforme française du mode de soutien aux énergies renouvelables, notre système n'est nullement assimilable à de tels droits. Nous ne sommes donc pas dans le cadre de cette obligation imposée à d'autres pays. Enfin, il n'est pas simple d'imaginer comment, techniquement, des appels d'offres communs et réciproques pourront être organisés.

Mme Virginie Schwartz, directrice de l'énergie. - Nous avons beaucoup échangé sur ce point avec nos voisins, notamment avec les allemands qui, parce qu'ils se sont fait imposer, pour des raisons juridiques, une obligation d'ouverture par la Commission, étaient très demandeurs d'une collaboration sur le sujet. D'un côté, cela peut constituer une opportunité de développer des énergies renouvelables qui seraient moins coûteuses dans certains pays, et donc finalement d'atteindre un même volume d'énergies renouvelables pour un coût moins élevé, ce qui est positif, et c'est ce que la Commission européenne a à l'esprit quand elle promeut ce système : c'est l'idée que chaque pays a des avantages géographiques en termes d'énergies renouvelables, et qu'il faut donc les utiliser au maximum. D'un autre côté, on sait que chaque filière d'énergie renouvelable a des avantages et des inconvénients qui lui sont propres, notamment en termes de création d'emplois au niveau local ou d'impacts paysagers et environnementaux qui, par hypothèse, affectent le pays dans lequel elles se trouvent. Dès lors, considérer - en poussant le raisonnement à l'extrême - qu'un État membre remplirait ses obligations via des installations situées dans d'autres pays qui seraient affectés négativement par ces installations pourrait poser des difficultés sur certaines filières. C'est pourquoi nous sommes favorables à un encouragement - envisagé un temps par la Commission - et non à une obligation, et à une discussion pays par pays et filière par filière, au cas par cas, pour être sûrs que chacun en tire un bénéfice, avant d'aller au-delà.

S'agissant des communautés énergétiques locales, les intentions réelles de la Commission sur ce sujet sont aujourd'hui assez peu claires. On constate qu'elle souhaite promouvoir des formes de décentralisation de l'énergie, et nous la soutenons sur cette voie, mais la question de savoir jusqu'où elle veut aller sur certains points, notamment sur le réseau, reste ouverte et il nous faudra travailler avec elle sur ce sujet pendant les prochains mois. La France a lancé de nombreuses initiatives visant à favoriser l'autoconsommation et la production décentralisée et nous sommes donc en mesure de proposer des solutions à la Commission dans ce domaine. Nous devons néanmoins avoir à l'esprit les deux principes que sont la péréquation tarifaire, via nos réseaux publics de transport et de distribution d'électricité, et l'optimisation du système. Si l'on prend au pied de la lettre ce qu'écrit la Commission, il existe un risque assez important de désoptimisation et donc de surcoût pour les Français et les Européens, car l'on dupliquerait des parties de réseaux à côté du réseau public. À l'opposé, la France promeut bien l'autoconsommation collective mais celle-ci utiliserait le réseau public, ce qui préserve notre logique d'optimisation collective des coûts à l'échelle de la communauté nationale.

S'agissant de la sécurité d'approvisionnement, je reviendrai d'abord sur la tension que nous avons connue lors de la deuxième semaine de janvier, avec des températures en dessous des normales de saison d'environ six degrés. Pour y faire face, RTE a mobilisé l'ensemble des solutions qui étaient disponibles. S'agissant des interconnexions, en moyenne, entre 3 et 4 gigawatts ont été importés, notamment en provenance d'Espagne - il ne s'agissait pas du maximum technique car nos voisins connaissaient aussi des tensions dues soit au froid soit à des difficultés techniques, notamment en Belgique. À cet égard, RTE a souligné l'excellente collaboration qu'il a eue avec ses voisins gestionnaires de réseaux. Une optimisation maximale a été recherchée, y compris à travers le fait de bénéficier des réserves que chaque gestionnaire de réseaux conserve pour son système électrique. En bref, tout cela a bien fonctionné.

Les énergies renouvelables ont également apporté une contribution, certains jours plus que d'autres. À la pointe de midi, entre 6 et 8 gigawatts étaient fournis par le solaire et l'éolien au milieu de la semaine. Par ailleurs, l'hydroélectricité a très bien fonctionné car l'on avait pu reconstituer, en décembre, des stocks hydrauliques qui étaient très bas au début du mois. Enfin, les effacements de consommation ont également été particulièrement mobilisés. Il s'agit d'un sujet qui a notamment été porté par les parlementaires ces dernières années : on constate aujourd'hui que cela a porté ses fruits, RTE a pu mobiliser les contrats qui le lient avec les entreprises pour faire de l'effacement, ainsi que recourir à l'effacement diffus.

Finalement, cette tension nous a montré à quel point ces sujets d'approvisionnement sont importants, alors qu'ils sont parfois oubliés par rapport aux questions de libéralisation ou de transition énergétique.

S'agissant des critères de sécurité d'approvisionnement, autrement dit des critères de défaillance du système électrique, dans le cadre de la PPE, la France a acté le début des travaux sur une remise à plat des critères de défaillance du système électrique, notamment sur les marges. La question est de savoir de quelles marges nous avons besoin dans notre système électrique pour tenir compte des aléas, qu'ils soient climatiques ou techniques. Tout cela a un coût, c'est pourquoi il nous semble extrêmement difficile d'envisager une harmonisation européenne. L'aversion à la coupure électrique n'est pas la même selon les pays ; elle dépend de leur histoire comme de leur dépendance à l'électricité, notamment pour le chauffage. Un critère de défaillance plus strict engendre un plus haut degré de sécurité d'approvisionnement, et donc des coûts plus élevés. Il existe aujourd'hui des positions très diverses entre les États membres. L'harmonisation nous semble donc très difficile à envisager.

Nous continuerons à défendre, auprès de Bruxelles, l'idée que ces mécanismes doivent être préservés, sans remise en cause périodique, pour procurer de la visibilité à long terme. J'observe d'ailleurs que la direction générale de la concurrence a validé notre mécanisme de capacité, ce qui démontre sa contribution à l'objectif de sécurité d'approvisionnement sans inconvénients majeurs : en particulier, il est ouvert aux capacités étrangères et se base sur un système de prix de marché.

Nous souhaitons également convaincre la Commission de la nécessité d'appliquer les mêmes exigences de transparence et d'ouverture au marché à tous les États membres pour les dispositifs qui appartiennent à la même « famille » que les mécanismes de capacité : je pense par exemple au système des réserves stratégiques dont disposent les allemands et qui ont été mis en place en prévoyant un recours au charbon.

J'en viens au troisième volet de cette thématique consacrée à la sécurité d'approvisionnement qui porte sur les interconnexions : celles-ci ont rempli leur mission et nous sommes favorables à poursuivre leur développement. La Commission souhaite que le taux d'interconnexion soit porté de 10 à 15 % pour tous les États membres quand les projections de RTE prévoient que la capacité d'interconnexion de la France atteindrait, d'ici 2030, plus de 27 GW, soit 17 %. Nous pensons que ce système est globalement bénéfique pour le consommateur ; encore faut-il que l'évaluation des projets soit basée sur des analyses coûts/bénéfices au cas par cas et non pas sur un critère systématique et uniforme.

S'agissant de la protection du consommateur, un important travail a été réalisé sur les tarifs réglementés pour mettre en place un dispositif compatible avec le développement de la concurrence tout en facilitant l'accès de tous à l'électricité. Le débat, sur ce point, est constant avec la Commission. Je signale une échéance importante avec l'issue prochaine d'un contentieux sur les tarifs réglementés du gaz, aujourd'hui en cours d'examen par le Conseil d'État. Le juge administratif a été saisi par les opérateurs alternatifs et devrait nous donner sa position dans les mois qui viennent après une question préjudicielle posée à la Cour de justice de l'Union européenne. Celle-ci a défini un certain nombre de critères qui doivent être satisfaits par les tarifs réglementés et nous estimons que tel est bien le cas pour ce qui concerne les tarifs réglementés français.

En ce qui concerne la précarité énergétique, l'expérimentation du chèque énergie se déroule dans quatre départements et elle donne de bons résultats. Son objectif est non seulement d'augmenter le nombre des bénéficiaires mais aussi de leur permettre un accès plus systématique aux aides. Nous estimons que l'encadrement normatif défini par la Commission comporte des ambiguïtés, puisqu'elle renvoie à des dispositions relevant de la sécurité sociale. La France défendra sa position et plaidera la conformité du chèque énergie. Je fais d'ailleurs observer que si peu de nos partenaires pratiquent et soutiennent les tarifs réglementés, ils sont en revanche beaucoup plus nombreux à partager nos préoccupations en matière de précarité énergétique.

Enfin, les textes européens prévoient la généralisation des compteurs Linky, sauf pour les pays qui démontrent que le coût de ce déploiement est excessif. Les italiens sont, par exemple, très avancés dans ce processus tandis que les allemands sont un peu plus en retard.

M. Laurent Michel. - En réponse à M. Jean-Pierre Bosino, qui s'est interrogé sur les financements européens en faveur de la rénovation énergétique, je rappelle que la France procède d'ores et déjà à l'affectation à l'Agence nationale de l'habitat (Anah) du produit de la vente de quotas de CO2 pour financer les travaux réalisés par les ménages aux revenus modestes. Ce mécanisme vertueux sera poursuivi pour renforcer les moyens de lutte contre le réchauffement climatique et favoriser l'isolation thermique. La Banque Européenne d'Investissement (BEI) apporte également des moyens financiers pour soutenir les investissements en rénovation énergétique.

M. Roland Courteau. - J'aurai souhaité des précisions sur le règlement des litiges et les perspectives de suppression ou de diminution du rôle du Médiateur de l'énergie.

M. Laurent Michel. - Nous vous apporterons plus de précisions par écrit. Un décret général sur la médiation est en cours d'élaboration. Il ne prévoit en aucun cas la suppression du Médiateur de l'énergie mais une évolution de son rôle pour le mettre en cohérence avec une récente directive européenne.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Pouvez-vous nous apporter quelques précisions de calendrier ?

M. Laurent Michel. - L'année 2017 qui avait été évoquée initialement parait aujourd'hui irréaliste. Notre pronostic est qu'une adoption à la fin de l'année 2018 serait un bon résultat.

La réunion est levée à 12h15.