Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION SENATORIALE A LA PROSPECTIVE


Jeudi 12 décembre 2019

- Présidence de M. Roger Karoutchi, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Audition de MM. Gilles de Margerie, commissaire général de France Stratégie, et Julien Fosse, chef de projet auprès du département « Développement durable et numérique », dans le cadre du rapport « Se nourrir en 2050 »

M. Roger Karoutchi, président. - Nous avons le plaisir d'accueillir ce matin M. Gilles de Margerie. À la tête de France Stratégie depuis deux ans, vous avez la responsabilité de coordonner la réflexion stratégique de l'État. Vous réalisez actuellement un travail sur l'avenir de l'alimentation, qui rejoint les préoccupations de notre délégation. Nous avons en effet chargé deux de nos collègues, Françoise Cartron et Jean-Luc Fichet, de réfléchir à « Se nourrir en 2050 ». Monsieur le Commissaire général, comment nourrir la France en tenant compte des objectifs et des contraintes qui découlent de certaines politiques publiques, notamment dans le domaine de la santé et de l'environnement ?

Mme Françoise Cartron, rapporteure. -Pour compléter les propos de notre président, pourriez-vous nous préciser quelles mutations du monde agricole il faudrait envisager pour accompagner la transition alimentaire tout en tenant compte du changement climatique ? Quelle place en particulier pour l'agroécologie dans les évolutions agricoles ? Quelle place pour l'agriculture périurbaine ? Quelle place pour la production de proximité et les circuits courts ?

M. Gilles de Margerie, commissaire général de France Stratégie. - En préambule, je voudrais resituer nos travaux sur l'alimentation, que vous venez d'évoquer, dans le contexte plus large des travaux conduits par France Stratégie. Nous avons publié récemment un rapport sur l'artificialisation des terres et sur la faisabilité de l'objectif « zéro artificialisation nette ». Notre rapport a permis de conforter la pertinence de cet objectif, de présenter des méthodologies permettant de mesurer l'artificialisation et donc en définitive de piloter cette politique.

Nous avons également publié un rapport qui formule des propositions concernant l'évolution des outils de la politique agricole commune. Il recommande notamment une évolution des aides afin qu'elles prennent en compte les emplois occupés sur les exploitations agricoles, y compris l'emploi de l'exploitant, plutôt que la surface de ces exploitations. Cela peut être un moyen d'inciter l'agriculture à se tourner davantage vers l'agroécologie, puisque les pratiques agroécologiques sont plus intensives en travail que l'agriculture conventionnelle. Nos propositions visent par ailleurs à inciter à une diminution des intrants avec un système de bonus-malus. L'idée est que les malus imposés aux intrants les plus impactants pour l'environnement et la santé soient intégralement réalloués en faveur d'usages agricoles plus vertueux. Il faut en effet retenir la leçon de la taxe carbone. Sur le principe, tout le monde se félicitait de cette dernière, mais, parce que son produit disparait dans le budget général de l'État, elle a été perçue simplement comme un impôt de plus. C'est pourquoi il faut que le produit des prélèvements qui pourraient être opérés sur des pesticides ou des engrais azotés servent clairement à accompagner la transition agroécologique.

Si vous le permettez, monsieur le président, Julien Fosse, qui est l'expert de France Stratégie sur ces questions, pourra développer davantage.

M. Julien Fosse, chef de projet auprès du département « Développement durable et numérique ». - Le changement climatique est l'un des grands défis auquel doit faire face l'agriculture. Cette dernière représente environ 20 % des émissions de gaz à effet de serre de notre pays ; elle doit donc participer à l'effort de réduction des émissions. Mais l'agriculture a la particularité d'être à la fois une source de pollution diffuse par ses émissions de CO2 et un des leviers-clé des politiques d'atténuation : elle est en effet capable de séquestrer du carbone, notamment si elle développe des pratiques agroécologiques. Par ailleurs, elle est aussi le secteur le plus directement impacté par les dérèglements climatiques : le réchauffement entraîne des baisses de rendements pour certaines cultures, ainsi qu'une augmentation des aléas climatiques. Tout cela est aujourd'hui bien documenté. L'agriculture doit donc également réaliser des efforts d'adaptation au changement climatique.

Un autre grand défi auquel est confronté ce secteur est le défi démographique, avec en perspective une hausse importante de la population mondiale, mais aussi française. Il y aura plus de monde à nourrir, mais avec moins d'agriculteurs, puisque, c'est un autre aspect du défi démographique, la population agricole française va fortement baisser dans les années qui viennent.

À cela s'ajoutent des changements au niveau de la consommation : apparition d'attentes nouvelles, qui vont dans le sens de ce que nous pourrions appeler une alimentation durable, même si ces attentes ne se traduisent pas forcément encore sous formes d'actes d'achat ; essor de la problématique du bien-être animal, qui modifie les conditions d'élevage et d'abattage et constitue un levier de changement de nos régimes alimentaires ; prise en compte des enjeux nutritionnels et de l'impact de l'alimentation sur la santé. On observe ainsi une baisse tendancielle de la consommation de viande et, au sein des produits carnés, des effets de substitution, avec une baisse marquée de la consommation de viande rouge au profit de la viande blanche. Sommes-nous devant des tendances lourdes de la consommation, qui vont modifier profondément le système alimentaire ? Il est encore un peu tôt pour le dire, même si l'on doit constater que ces tendances ont une consistance qui se renforce année après année.

Enfin, on observe des transformations dans le champ de la production, accompagnées ou incitées par des politiques publiques. En schématisant, on a assisté depuis plus de soixante ans à une croissance très forte de la productivité agricole, qui a permis de répondre à l'enjeu de la sécurité alimentaire, mais qui s'est faite au détriment de l'environnement et de l'emploi agricole. Les pollutions diffuses se sont accentuées, avec des atteintes à la qualité de l'air et de l'eau, avec de fortes émissions de gaz à effet de serre et des atteintes à la biodiversité. Depuis vingt ans, des efforts importants ont été accomplis pour améliorer les choses, par exemple grâce à une utilisation beaucoup mieux maîtrisée des engrais azotés. Néanmoins, l'ensemble de ces impacts environnementaux restent importants et représentent un coût pour la société. Certaines études qui cherchent à chiffrer ces effets externes les évaluent à un à deux milliards d'euros par an pour la France. Dans ce contexte, les pouvoirs publics tentent de promouvoir l'agroécologie. Le terme est un peu fourre-tout et recouvre une certaine diversité de pratiques et d'exigences. Parmi elles, l'agriculture biologique et la certification haute valeur environnementale reposent sur un cahier des charges qui permet une amélioration significative de l'état de l'environnement. Il existe par ailleurs un certaines nombre de pratiques agroécologiques qui ne sont pas labellisées par les pouvoirs publics et qui ont des effets positifs beaucoup faibles.

Pour accompagner la mutation vers l'agroécologie, la politique agricole commune est appelée à jouer un rôle déterminant. La PAC, c'est environ neuf milliards d'euros d'aides publiques versées chaque année à l'agriculture française, avec un effet de levier significatif sur les pratiques agricoles. Dans le rapport sur cette question que France Stratégie a publié récemment, nous faisons des propositions pour simplifier cette politique extrêmement complexe, pour unifier les outils en ne distinguant plus les aides à l'agriculture classique et celles à l'agriculture biologique et pour mieux rémunérer les services agroenvironnementaux.

M. Gilles de Margerie. - J'insiste sur un point de méthode. En s'appuyant sur l'analyse et l'anticipation de ce que la société est en train de réaliser par elle-même, le législateur doit définir ses objectifs d'intervention pour déterminer quelles tendances il entend accompagner et quels comportements il souhaite infléchir. Dès lors qu'il décide d'intervenir, il doit se demander aussi de quelle manière le faire, à travers quels outils d'intervention. Dans le domaine alimentaire, la question est complexe, car il faut penser ensemble la transformation des modèles de production, notamment agricoles, et la transformation des comportements de consommation. En outre, quand on réfléchit aux mécanismes de fiscalité incitative, il faut garder à l'esprit que la société court souvent plus vite que le législateur et l'administration. Qu'est-ce qui peut conduire à des inflexions sensibles des pratiques agricoles et comment ces évolutions s'articulent-elles avec les évolutions de la consommation ?

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - J'entends le discours sur l'intérêt d'une transition vers l'agroécologie. Toutefois il faut être conscient que les agriculteurs font face à des injonctions contradictoires et souvent très moralisatrices. Ils ne sont pas, par principe, opposés aux évolutions qu'on leur propose, mais ils soulignent que l'agroécologie demande plus de main d'oeuvre et entraîne donc des coûts plus importants. Or, comment rester compétitif et opérer les transformations nécessaires sans mettre en péril l'équilibre des exploitations ?

M. Julien Fosse. - Une étude récente du service statistique du ministère de l'agriculture compare agriculture conventionnelle et agriculture biologique et cherche à chiffrer la main-d'oeuvre supplémentaire nécessaire pour passer d'un système à l'autre. Elle montre que les variations d'emploi sont très différentes selon le type de culture considéré. Dans le maraîchage ou la viticulture, la main d'oeuvre nécessaire peut doubler. Pour les céréales ou l'élevage, les variations sont bien moindres. Mais globalement, il est clair que l'agroécologie est plus intensive en travail que l'agriculture conventionnelle. C'est bien pourquoi nous proposons que les aides de la PAC soient progressivement liées à la main d'oeuvre employée sur les exploitations de manière à couvrir une partie de ces surcoûts.

M. René-Paul Savary. - Plus de travail dans les vignes, c'est flatteur, mais concrètement le retour à la binette est-il un progrès que les agriculteurs peuvent accepter ? Comme ma collègue, je crois que ces derniers ne sont évidemment pas opposés par principe à une agriculture rémunératrice et non polluante. Ils n'utilisent pas des engrais et des pesticides coûteux par gaieté de coeur et, s'ils peuvent s'en passer, ils s'en passent. Mais les produits phytosanitaires permettent d'éviter de nombreuses maladies qui affectent les cultures. Sans eux, les maladies se multiplient sur les cultures et les rendements s'en ressentent. Sans eux, pourra-t-on produire demain en quantité et en qualité suffisantes pour nourrir la population ? Par ailleurs, la réflexion sur ces questions doit tenir compte de la concurrence internationale. Interdire certains produits efficaces en France quand nos concurrents les utilisent, c'est pénaliser nos agriculteurs et ouvrir la voie à des importations de produits traités. Enfin, il y a parfois une certaine hypocrisie. Le sulfate de cuivre, c'est bio, alors qu'il s'agit de métaux lourds très polluants qui vont se retrouver dans les assiettes. À côté de cela, l'agriculteur qui utilise des produits phytosanitaires va être stigmatisé... Il faut savoir faire preuve de discernement sur ces sujets complexes.

M. Serge Babary. - Le législateur a adopté la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, avec l'objectif d'améliorer le revenu des agriculteurs, sans que les résultats soient très probants jusqu'à présent. Or, l'enjeu de la rémunération des agriculteurs, auquel il faut ajouter l'enjeu du niveau des retraites agricoles, est incontournable dans la réflexion sur la transition agroécologique et les transformations de notre alimentation. En effet, la transition agricole va exiger du travail, de la formation, des changements profonds de pratiques. Or, si le travail agricole n'est pas rémunéré à sa juste valeur, le monde agricole ne suivra pas, il ne se mobilisera pas sur les objectifs qu'on lui propose. J'ajoute que promouvoir un modèle agricole plus intensif en travail risque de buter sur le fait qu'il est aujourd'hui très difficile d'attirer de la main-d'oeuvre dans ce secteur.

M. Jean-Raymond Hugonet. - Vous avez évoqué la baisse de la consommation de viande rouge au profit de la viande blanche. Le consommateur peut en effet parfois avoir le sentiment d'être vertueux en choisissant l'une plutôt que l'autre. Pourtant, il faut éviter les simplifications excessives et ne pas stigmatiser injustement certaines filières. Les palmarès internationaux montrent que nous avons l'agriculture la plus vertueuse au monde et que nous n'avons pas à rougir de la qualité et de l'empreinte environnementale de la viande rouge produite dans notre pays. Quant aux impacts négatifs pour la santé de notre alimentation, la hausse continue de notre espérance de vie doit conduire à les appréhender sans exagération. Je crois qu'il faut être mesuré devant certaines tendances de consommation alimentaire qui nous proposent des modèles nouveaux et garder un esprit critique.

Mme Sylvie Vermeillet. - Concernant l'objectif « zéro artificialisation nette », je voudrais attirer l'attention sur les difficultés de développement de certains territoires. Dans un département comme le Jura, les contraintes liées aux PLU intercommunaux et à la présence d'un important foncier classé en AOC font qu'il est devenu impossible de construire dans certains villages. Parfois, il devient même impossible d'installer les agriculteurs eux-mêmes.

M. Gilles de Margerie. - France Stratégie va prochainement publier une étude prospective sur l'évolution des métiers à l'horizon 2030. Je tiens à souligner que les projections que nous avons réalisées concernant la population agricole, qui regroupe exploitants et salariés agricoles, reposent sur une hypothèse implicite de poursuite des gains de productivité dans l'agriculture. Nous tablons en effet sur une réduction du nombre des actifs agricoles de l'ordre de 100 000 à cet horizon de temps, sans que cela implique un recul de la production. L'agriculture produira vraisemblablement des choses différentes, mais elle continuera à produire massivement, avec plutôt moins de personnes. Par ailleurs, l'évolution à la baisse de la main d'oeuvre agricole n'implique pas une évolution analogue de la valeur ajoutée agricole. Cette dernière peut baisser plus lentement que l'emploi agricole. Elle peut même se stabiliser ou légèrement croître si la part des produits à haute valeur ajoutée dans la production agricole s'accroît. Je tiens à souligner également que la baisse attendue de l'emploi agricole n'implique pas qu'il n'y aura pas de difficultés de recrutements dans ce secteur. En effet, d'ici 2030, les départs à la retraite dans l'agriculture vont être massifs et créeront des besoins de recrutement. Il faut donc réfléchir à la structuration de filières de formation et à l'attractivité des métiers dans le monde agricole.

M. Julien Fosse. - Agroécologie n'est pas synonyme d'éviction de la machinisation ou du progrès technique en général. Par exemple, l'utilisation de drones permet de gérer de façon plus fine l'utilisation des intrants. Les agriculteurs ne vont bien entendu pas revenir à la binette !

Nous avons effectué une étude assez fouillée de l'impact sur la structure des coûts et sur le bénéfice du passage à l'agroécologie à l'échelle de l'exploitation. Il se produit une diminution légère des rendements, une diminution forte des intrants, avec en définitive une hausse du bénéfice dans un bon nombre de cas - et ce sans intégrer les aides de la PAC. Si, de surcroît, cette dernière évolue dans le sens d'une réorientation des aides pour soutenir la transition agroécologique, les agriculteurs ont toutes les chances d'être gagnants dans ce processus.

Vous avez évoqué la contradiction possible entre une transition agroécologique se traduisant par une baisse des rendements et l'objectif de nourrir une population en croissance. En ce qui concerne la France, nous sommes en situation de surproduction et de surconsommation alimentaire par rapport aux besoins nutritionnels. Si on tient compte de surcroît des gaspillages alimentaires, qui représentent de l'ordre de 30 % de ce qui est produit, on voit bien que l'hypothèse d'un rationnement de la demande par manque de production n'est pas réaliste. Au passage, je souligne que ces seuls gaspillages représentent plus de 5 % des émissions de gaz à effet de serre de la France, de sorte que les réduire permettrait à la fois d'absorber l'impact sur les prix alimentaires du tassement des rendements lié à la transition vers l'agroécologie tout en accomplissement une partie non négligeable des objectifs nationaux de réduction des émissions.

Dans tous les exercices de prospective sur l'alimentation, on intègre une réflexion sur la transformation du contenu des assiettes, avec un rééquilibrage entre les apports de protéines animales et végétales. Cela implique un accompagnement du développement des protéines végétales, notamment des légumineuses.

La question de la compétitivité est essentielle. Si le niveau d'exigence de l'Union européenne par rapport à certaines normes environnementales n'est pas le même pour les pays tiers et pour les États membres, cela entraîne des distorsions de concurrence massives. La réorientation des aides de la PAC dans le sens que j'évoquais précédemment peut contribuer à répondre à cette question.

S'agissant de la question de l'impact de la transition agroécologique sur le coût de l'alimentation pour les consommateurs, plusieurs études convergentes montrent que, même s'il se produit une hausse de la part des produits issus de l'agroécologie, plus chers à produire, cela n'entraîne pas nécessairement une alimentation plus chère si on raisonne à l'échelle du régime alimentaire dans sa globalité et non pas produit par produit. La maîtrise du coût de l'alimentation est en effet possible si les consommateurs modifient leur régime alimentaire et réduisent les surcoûts liés au gaspillage.

M. René-Paul Savary. - Il faudrait expliquer aux personnes qui travaillent et qui ont parfois des temps de trajets importants, qu'elles devront réduire leur consommation de produits transformés et éplucher leurs légumes...

M. Gilles de Margerie. - Sur ce sujet de la composition des assiettes, vous savez que les pouvoirs publics, depuis de nombreuses années, mènent des campagnes pour promouvoir une alimentation plus saine, avec des messages sur le salé, le sucré, le gras, l'exercice physique, les fruits et légumes, etc. L'effet de ces campagnes existe mais n'est pas spectaculaire, alors que des évolutions spontanées de la société produisent parfois des impacts plus significatifs - comme l'illustrent les exemples du développement de la consommation de produits bio ou du recul de la consommation de viande rouge. Aujourd'hui, vous le savez, les pouvoirs publics relaient fortement le discours des nutritionnistes sur les légumineuses : on souhaiterait que nos concitoyens en consomment davantage, ce qui serait bon à la fois pour leur santé, pour l'environnement et pour leur budget. Les lentilles, pour prendre cet exemple, sont en effet une source de protéines à la fois excellentes et très bon marché. En consommer davantage, par substitution à la viande, permettrait de dégager un pouvoir d'achat grâce auquel les ménages les plus modestes pourraient acheter plus de fruits et de légumes frais. Or, malgré ces qualités nutritionnelles et économiques, la consommation des légumineuses ne décolle pas dans notre pays. Elles pâtissent d'une image un peu vieillotte. Les lentilles, par exemple, sont souvent regardées comme un plat de cantine. Les consommateurs les boudent ; c'est tout particulièrement vrai des plus modestes d'entre eux, qui sont davantage acheteurs de plats ultra transformés que les ménages des catégories sociales supérieures. Les agriculteurs, pour leur part, ne cherchent pas vraiment à les développer, car les légumineuses sont plus compliquées à cultiver que d'autres productions. On voit donc bien que les mutations de régimes alimentaires sont à la croisée de logiques économiques et culturelles complexes, tant au niveau des consommateurs que des entreprises, en même temps que des orientations des politiques publiques.

M. Yannick Vaugrenard. - Je voudrais rebondir sur cette dernière remarque. Il est assez facile d'imaginer une transition alimentaire compatible avec les objectifs environnementaux et nutritionnels quand on a affaire aux consommateurs les plus aisés et les plus cultivés. L'inclusion de nos concitoyens les plus modestes est une affaire autrement plus complexe. Comme vous l'indiquez, il y a à la fois des freins économiques et éducatifs aux changements de régimes alimentaires. Le bio, par exemple, est plus coûteux et n'est donc pas accessible à tous : il y a un frein à sa diffusion clairement lié au pouvoir d'achat. Les lentilles, comme vous le souligniez, sont un aliment recommandé par les nutritionnistes tout en étant financièrement accessible aux plus modestes ; pourtant elles sont boudées par ces derniers : il y a là manifestement un frein culturel. Il faut donc prendre en compte toutes les dimensions des comportements alimentaires pour les faire changer.

Je voudrais aussi vous interroger sur les liens entre accords commerciaux internationaux et transitions alimentaire et agricole. Je pense en particulier aux accords avec les pays d'Amérique du nord ou du sud. L'agriculture et l'alimentation, comme vous l'avez souligné, ont en effet des impacts écologiques considérables, tant du point de vue des émissions de gaz à effet de serre que de la biodiversité. Des accords qui libéralisent le commerce agricole et alimentaire sans inclure de clauses environnementales ne sont-ils pas en contradiction avec les objectifs des politiques environnementales ?

Mme Nadia Sollogoub. - Je voudrais souligner la dimension mondiale des marchés pour certaines denrées alimentaires. Le cours des céréales est déterminé au niveau mondial. Même pour le bio, la production française ne répond pas à la demande nationale et une partie importante de ce que nous consommons est donc importé. La cadre de l'analyse doit donc inclure ces logiques économiques internationales.

M. René-Paul Savary. - Pour réussir les transformations de nos modes de production agricole, il ne faut pas seulement prendre en compte la valorisation de ces productions dans le domaine alimentaire. L'alimentation est évidemment un débouché essentiel de l'agriculture, mais elle n'est pas le seul. Je suis un fervent défenseur de la bioéconomie. Par exemple, un céréalier peut vendre du blé, vendre la paille pour faire de la pâte à papier, faire de l'éthanol avec le résidu... Si la plante est valorisée en entier, l'exploitation peut trouver plus facilement une rentabilité. 

Mme Michèle Vullien. - L'agriculture périurbaine subit de fortes pressions et il n'est pas aisé de maintenir un foncier agricole. Les pressions ne viennent d'ailleurs pas seulement de l'extérieur du monde agricole. Les agriculteurs, tant qu'ils sont en activité, souhaitent que le prix des terres agricoles reste faible. Mais quand ils arrivent à la retraite, ils demandent que leur capital foncier soit bien valorisé, ce qui suppose qu'il change de destination. Il est donc très difficile d'installer des agriculteurs dans les zones périurbaines. C'est particulièrement vrai pour ceux qui veulent s'installer et qui ne sont pas issus du monde agricole.

M. Julien Fosse. - La question de l'autosuffisance alimentaire est relative. Le secteur de l'élevage par exemple est massivement dépendant des importations d'aliments pour animaux. Pour ce qui est des produits bio, le recours important aux importations est lié aux difficultés rencontrées pour mettre en place cette filière, comme la construction de silos dédiés au bio ou de structures d'abattage dans des zones qui n'en comptaient pas. La mise en place des circuits courts rencontre les mêmes difficultés. Si on souhaite re-territorialiser les systèmes alimentaires, il faudra développer localement les infrastructures nécessaires.

Le développement de la bioéconomie pose le problème de l'articulation entre utilisation alimentaire et non alimentaire des productions agricoles - ce qui renvoie à la question de l'usage des terres. Développer la bioéconomie n'a de sens que si la production agricole a avant tout une finalité alimentaire, les usages non alimentaires étant réservés aux coproduits ou aux déchets. On doit avoir une priorisation très claire des usages des terres.

M. Gilles de Margerie. - La question internationale est centrale. L'assiette de nos concitoyens est très internationale. Cela commence d'ailleurs dès le matin avec le café et le thé... La plupart des accords commerciaux actuellement comprennent des clauses strictes sur la qualité de ce qu'on importe de façon à ne pas importer de choses qui ne respectent pas les normes que nous appliquons en Europe ; ils réussissent par ailleurs à défendre la vision française des appellations d'origine. C'est devenu un point canonique dans toutes les négociations internationales sur l'agriculture. Nous réussissons par exemple désormais à exporter vers le Canada des fromages dont l'origine est identifiée et protégée, et qui possèdent une forte valeur ajoutée.

À la question de savoir comment les agriculteurs et leurs syndicats ont accueilli nos propositions d'évolution des aides de la PAC, on ne peut pas apporter une réponse simple. Les exploitations spécialisées dans des cultures déjà relativement intensives en main-d'oeuvre auraient assez directement à y gagner et les considèrent donc plutôt d'un bon oeil. Pour les céréaliers ou les producteurs de pommes de terre, en revanche, le passage au nouveau système d'aides implique un effort d'adaptation et les réactions sont par conséquent plus circonspectes. Je crois néanmoins qu'il ne faut pas négliger la grande capacité d'adaptation de notre agriculture, comme le montre par exemple le développement extrêmement rapide des cultures bio depuis quelques années. Quand les agriculteurs montrent une opposition virulente, c'est souvent parce qu'ils ont engagé des investissements importants en réponse à des incitations de l'État et qu'ils doivent ensuite faire marche arrière parce que l'État change de politique ! L'État doit donc être très vigilant dans les signaux qu'il envoie aux agriculteurs et, lorsqu'il prend un cap, le garder pendant dix ou quinze ans.

La réunion est close à 10 h 15.