Jeudi 17 décembre 2020
- Présidence de Mme Françoise Gatel, présidente -
La réunion est ouverte à 10 heures
Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales
Mme Françoise Gatel, présidente. - Bonjour. Je souhaitais vous remercier, Madame la ministre, d'être parmi nous aujourd'hui et de rencontrer les membres de la délégation. Nous sommes très attachés à un esprit constructif, d'échange et de dialogue, en amont des projets de loi, parce que nous portons la conviction qu'il est nécessaire de travailler ensemble pour garantir une efficacité de l'action publique à laquelle nous tenons tous. En février dernier, le président du Sénat a mis en place un groupe de travail composé notamment des présidents de tous les groupes politiques du Sénat, dont les deux co-rapporteurs étaient le président de la commission des Lois, Philippe Bas, et mon prédécesseur à la délégation, Jean-Marie Bockel. L'objectif était très ambitieux : donner un nouvel élan à la décentralisation, près de quarante ans après les lois Defferre et vingt ans après la révision constitutionnelle sur l'organisation décentralisée de la République. Il s'agit pour nous d'une évidence, confirmée par une dure réalité dans laquelle nous sommes entrés depuis le début de la crise sanitaire. Cette dernière a conforté une conviction partagée par tous nos collègues, quelle que soit leur sensibilité : celle que notre pays ne peut se passer d'un échelon local fort, dynamique, agile, partenaire d'un État puissant. La crise sanitaire a démontré la pertinence indispensable d'un bloc local, aux côtés d'un État fort et très présent. Le groupe de travail du Sénat a formulé, le 2 juillet dernier, 50 propositions qui ont été transmises au président de la République et au Premier ministre pour franchir une étape décisive qui consacrerait la pleine reconnaissance des responsabilités et des libertés locales. Les élus demandent une certaine lisibilité et une stabilité, mais également des ajustements au regard de certaines dispositions irritantes de la loi NOTRe. Notre territoire est une République une et indivisible mais il est aussi caractérisé par sa diversité, comme nous le voyons avec les spécificités des dispositions législatives pour l'outre-mer, ou encore la collectivité européenne d'Alsace. Les 50 propositions s'articulent autour de quatre axes : l'autonomie des collectivités territoriales, à savoir la capacité de s'organiser plus librement que ne le permettent les lois ; le principe de subsidiarité, que la crise sanitaire a remis en lumière ; la reconnaissance d'un droit à la différenciation, dans le respect de l'unité nationale ; et le renforcement du contrôle exercé par le Parlement sur le respect des libertés locales. Madame la ministre, ces 50 propositions ont été traduites à ce stade dans trois textes : une proposition de loi constitutionnelle car nous avons besoin d'une révision constitutionnelle pour les aspects liés à la différenciation et à la décentralisation, une proposition de loi organique et une proposition de loi ordinaire. Les deux premières ont été adoptées par le Sénat le 20 octobre dernier, et la dernière sera prochainement inscrite à l'ordre du jour. Nous avons eu, lors de ces débats, l'occasion de mesurer votre appréciation sur les propositions du Sénat, et nous ne doutons pas que votre enthousiasme ira grandissant.
De votre côté, vous avez récemment présenté le projet de loi organique relatif à la simplification des expérimentations, que le Sénat a voté le 3 novembre dernier. Il s'agit d'une avancée intéressante, car nous savons que la simplification et l'expérimentation sont très attendues. Nous reconnaissons l'intérêt et la pertinence de ce premier volet qui porte sur la simplification d'un dispositif d'expérimentation qui était trop complexe pour être largement utilisé. Toutefois, vous avez mesuré la modération de notre enthousiasme, car nous considérons qu'en raisonnant à droit constant, nous ne pouvons aller aussi loin que le requièrent nos besoins.
Nous vous entendrons aujourd'hui avec beaucoup de bonheur, d'espérance et d'attention, sur le projet de loi dit 4D. Nous ne doutons pas que vos ambitions sur ce texte sont tout aussi grandes que les nôtres, et que nous convergerons vers des évolutions significatives. Aujourd'hui, nul ne peut contester l'urgence d'une décentralisation et d'une place plus grande accordée aux libertés locales, pour une action plus efficace, plus juste et au plus près de nos concitoyens.
Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales - Merci beaucoup Madame la présidente, Mesdames et Messieurs les sénateurs. C'est avec plaisir que je réponds aujourd'hui à la l'invitation de votre délégation dans sa nouvelle configuration. J'en profite pour renouveler mes félicitations à chacun d'entre vous. Cette audition me donne l'occasion de vous parler du projet de loi qui s'intitule désormais 4D. J'ai déjà eu l'occasion d'expliciter devant le Sénat notre projet, mais je me livrerai à un rapide historique de sa genèse.
À l'issue du Grand débat, alors qu'il était évident qu'un certain nombre de fractures se manifestaient au sein de notre pays, avec des phénomènes aux origines anciennes tels que le mouvement des Gilets jaunes, le président de la République m'a chargé d'élaborer un nouveau cadre de relations entre l'État et les collectivités territoriales, au-delà de la seule loi. Il s'agissait d'abord de répondre au besoin de proximité et d'efficacité de l'action publique, clairement exprimé par les élus et les citoyens, et pour ce faire d'aller plus loin dans la capacité à adapter notre action à la spécificité des territoires, soit aller plus loin dans la différenciation. J'aurais moi aussi souhaité une révision constitutionnelle, mais nous n'avons pu aller jusque-là. La révision de l'article 72 de la Constitution aurait effectivement été plus efficiente et d'une portée plus large. Nous avons donc cherché à obtenir cet objectif à droit constitutionnel constant.
Ces objectifs sont devenus l'une des priorités de la seconde partie du quinquennat, et ont été rappelés par le président de la République lors de son intervention du 14 juillet dernier ainsi que par le Premier ministre lors de ses deux déclarations de politique générale. Ces dernières années, nous avons essayé de nous inscrire dans le dialogue avec les collectivités territoriales. Notre action a abouti à une première loi dite « engagement et proximité » concernant les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), plus particulièrement, les pouvoirs d'action concrets donnés aux maires, mais aussi la protection et la formation des élus, etc. Cette loi avait été particulièrement portée par Sébastien Lecornu devant les deux assemblées.
Vous avez rappelé le vote du projet de loi organique expérimentation que vous avez adopté à une très large majorité. Nous savons que le blocage de la réforme constitutionnelle ne portait pas sur ce sujet, puisque la différenciation faisait l'objet d'un certain consensus.
La contractualisation est, selon moi, une forme moderne de travail avec les élus locaux. Elle existait déjà, via les contrats de plan État-Région (CPER), les contrats de ville, de ruralité, etc. Elle repose sur l'idée d'adopter une vision plus globale. Parfois, la multiplication des contrats a pu gêner la lisibilité de l'action publique. Nos différentes politiques publiques (actions coeur de ville, territoires d'industrie, petites villes de demain) traduisent une forme de confiance dans les relations entre l'État et les collectivités territoriales.
Enfin, le projet de loi 4D vient parachever notre action commune en faveur des territoires.
Avant de revenir en détail sur les ambitions portées par les textes, je préciserai d'abord le calendrier de ce projet de loi, tel que je le connais. Nous sommes au coeur d'une semaine décisive. J'ai revu toutes les associations d'élus et je reçois également les organisations syndicales dela fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique d'État. La dernière phase de consultation est en cours. Le texte sera rédigé après de derniers ajustements, puis envoyé au Conseil d'État ainsi qu'aux instances de consultation obligatoires dans la foulée. Nous entamons avec vous les premières présentations du texte. Il s'agit encore d'un avant-projet. J'ai à l'esprit vos 50 propositions, que nous avons attentivement étudiées. Certaines sont constitutionnelles, et d'autres comprennent des éléments financiers. Or tel n'est pas le cas de ce texte, qui n'a donc pu les retenir. Le texte sera soumis au Conseil des ministres début février 2021. La suite du calendrier n'est pas fixée.
Le contenu de ce texte résulte d'une vision assumée de la décentralisation, c'est-à-dire l'adaptation de chaque territoire par le biais de la différenciation. La décentralisation de notre pays s'ancre dans une histoire précise, fruit de visions successives, avec les deux grands cycles de décentralisation des années 1980 et la loi Raffarin de 2004. Une série de réformes institutionnelles a également accompagné la dynamique d'affirmation d'un certain nombre de collectivités territoriales : la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, la loi Maptam de 2014 qui consacrait les métropoles, et la loi NOTRe de 2015 visant à préciser un certain nombre de compétences. Nous avons connu de nombreux bouleversements. Les élus sont aujourd'hui demandeurs d'une stabilité institutionnelle. J'ai rencontré environ 2 000 élus au cours de la concertation. J'ai été en contact permanent avec les associations d'élus. Nous avons, partout, ressenti cette volonté d'agir au plus près du territoire, ce besoin d'un État déconcentré sur des territoires organisés et forts, et l'importance de la différenciation pour les élus.
J'ai acquis la conviction profonde que nous pouvions promouvoir la différenciation, sans rompre avec le principe cardinal d'égalité sur le territoire de la République. Les inégalités entre les territoires sont telles qu'il est vain de penser que l'équité ou l'égalité consiste à mettre en oeuvre les mêmes mesures sur tous les territoires. Pour lutter contre la fracture territoriale, il est nécessaire d'admettre que nous devons en faire davantage, ou différemment, sur certains territoires. Cette « passion française » qu'est l'égalité réside aujourd'hui dans notre capacité à répondre aux défis globaux qui s'expriment de manière particulière dans nos territoires. Des priorités telles que la transition écologique, le logement, les mobilités ou la cohésion sociale ont émergé ces temps derniers et ont fait l'objet d'un travail de concertation approfondi. Nous proposons, pour chacune d'entre elles, des réponses sur mesure.
Le projet de loi se propose ainsi d'aller plus loin dans la logique de différenciation. Un article rappelle ses fondements, et se traduit par un certain nombre de décisions, offrant notamment davantage de pouvoir normatif aux collectivités. Le débat parlementaire donnera probablement lieu à des amendements susceptibles de l'enrichir. Nous engageons en outre des expérimentations ou des transferts volontaires dans cinq champs de politiques publiques : la transition écologique, les transports, le logement, la cohésion sociale et la santé. Il s'agit de donner la possibilité de décentraliser des compétences, sur la base de la volonté des collectivités territoriales.
En matière de différenciation, outre un titre présentant des outils transversaux pour sa mise en oeuvre, le projet de loi comporte dans chaque titre relatif à une politique publique des propositions de différenciation, par exemple la décentralisation à la carte des routes pour les départements et des routes d'intérêt régional pour les régions. Les départements étaient demandeurs de cette mesure bien que tous ne souhaitent pas l'appliquer. Les petites lignes ferroviaires pouvant dores et déjà être transférées aux régions, nous allons également permettre de les transférer avec les gares. S'agissant du logement, nous allons conduire une expérimentation qui confierait aux villes et métropoles l'intégralité des outils en la matière : les aides à la pierre, à la rénovation énergétique, l'hébergement, le droit au logement opposable (DALO), le contingent préfectoral, etc. L'expérimentation relative à l'encadrement des loyers est également une possibilité que nous offrons, de même que l'expérimentation de la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) en contrepartie d'un engagement des départements sur les politiques d'insertion, ainsi que la capacité des collectivités à financer des établissements publics de santé et de recruter du personnel soignant sur les établissements qu'elles gèrent. Le projet de loi offre également une série d'outils dont les collectivités peuvent se saisir, notamment en matière d'urbanisme, par exemple pour réduire le délai de prise de possession des biens sans maître, qui s'établit aujourd'hui à trente ans, et que nous allons abaisser à dix ans. Nous allons également faciliter les expropriations, mais aussi créer une boîte à outils au sujet du problème de trait de côte, qui se pose dans les départements littoraux. Nous allons en outre étendre les opérations de revitalisation du territoire (ORT) existantes.
Enfin, cette loi prévoit également des transferts de compétences : les zones Natura 2000 seront confiées à la région, le département se verra transférer la tutelle des pupilles de l'État, la médecine scolaire sera décentralisée afin de créer un service de santé interne aux départements, la gouvernance des agences régionales de santé (ARS) sera refondue en transformant le conseil d'administration - dans lequel une large place sera laissée aux élus qui sera présidée par le préfet de région, et nous allons également créer une délégation obligatoire aux régions d'une partie des fonds de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), en particulier des fonds chaleur et économie circulaire.
Le projet de loi comporte en outre un titre relatif à la déconcentration, le placement du préfet à la tête de l'Ademe fait l'objet d'un consensus. Il s'agira également d'offrir de nouveaux outils d'ingénierie, comme le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), qui travaille aujourd'hui essentiellement pour l'État. Il regroupe beaucoup d'ingénierie de qualité, et nous souhaitons donc vous proposer de permettre, par ordonnance, aux collectivités territoriales de s'en servir, sans entrer dans le système du droit à la concurrence.
Enfin, le texte comporte un volet relatif à la simplification : partage de données entre les administrations publiques (afin d'éviter la constitution d'un dossier en doublon), titre relatif aux outre-mer et à leurs réformes, etc.
Je serai à présent ravie de répondre à vos questions.
Mme Françoise Gatel, présidente. - Je vous remercie Madame la ministre. En écho au principe d'égalité et de ce que la différenciation serait une brèche dans ce dernier, nous avons eu un débat au Sénat. L'objectif est une égalité de droit. Pour la permettre à tous, citoyens comme territoires, une différenciation des moyens est nécessaire. Il ne s'agit pas de penser que toute différenciation est une entrave à l'égalité.
J'ai écouté avec intérêt les transferts de compétences que vous proposez. Le Sénat est très attaché au principe de garantie d'une compensation financière intégrale à l'exercice de la compétence, non seulement au moment du transfert, mais aussi lors de l'évolution de la compétence suscitée par l'État. Nous avons donc souhaité inscrire ce principe dans la révision constitutionnelle, or vous indiquez que le projet de loi que vous nous proposez ne comportera pas de volets constitutionnel ni financier. Nous avons donc des interrogations sur ce point.
Par ailleurs, quelles sont vos propositions autour de l'évolution du pouvoir réglementaire national ?
S'agissant de l'État déconcentré, j'ai apprécié votre propos sur la déconcentration, tout en le trouvant encore à souffle court, notamment sur les ARS. Nous avons perçu, pendant la crise sanitaire, la nécessité d'une organisation autour d'un préfet sous la forme d'une task force. Or le préfet n'a pas d'autorité sur l'ARS ou sur les rectorats. L'État se trouve donc amputé au niveau déconcentré. Nous avons vu des directeurs d'ARS travailler en circuit court mais inefficace avec le ministère de la Santé. J'entends que la crise sanitaire ne représente pas un moment adéquat pour procéder à ces modifications, mais compte tenu de la convergence des points de vue, il me semble intéressant de travailler sur l'évolution de l'organisation de la santé, tout en différant éventuellement la mise en oeuvre de nouvelles dispositions. Je vous rappelle en outre que le préfet était déjà président du Conseil de surveillance de l'ARS.
Mme Jacqueline Gourault. - Le Conseil de surveillance est transformé en Conseil d'administration, dont le préfet prendra la tête.
Mme Françoise Gatel, présidente. - J'ai par ailleurs entendu que vous considériez que le bloc local a été traité dans la loi « engagement et proximité ». Telle n'étaient pas la lecture et la demande du Sénat, qui considère que la différenciation est « bottom-up », dans le sens où les territoires peuvent eux-mêmes proposer des adaptations. Nous souhaiterions que le projet de loi n'interdise pas la possibilité de faire de la différenciation au sein d'un bloc local.
Nous sommes en outre très attentifs à la question de la subsidiarité. Nous aurons également besoin d'aller plus loin dans le statut de l'élu. Nous constatons aujourd'hui un certain nombre d'insuffisances s'agissant de la protection des élus et la capacité pour des jeunes élus à s'engager.
M. Antoine Lefèvre. - Madame la ministre, avec ma collègue Céline Brulin, nous sommes très attachés à l'économie mixte et aux entreprises publiques locales. Votre cabinet a annoncé début octobre qu'un chapitre serait consacré à ces dernières. Pouvez-vous nous confirmer que ce volet est bien prévu, et qu'il sera préparé en concertation avec les huit associations que vous connaissez, qui ont présentées en 2019 le Livre blanc sur l'économie mixte locale ?
Mme Céline Brulin. - Je vous rejoins sur la nécessité de collectivités dynamiques, réactives et agiles ainsi que d'un État puissant. Je souhaiterais vous faire part d'un premier ressenti des élus locaux, qui estiment que moins l'État assume ses propres missions, plus ses services sont intrusifs à l'égard des collectivités. Ce phénomène doit entrer dans notre réflexion.
Par ailleurs, j'apprécie que vous ayez rappelé le cadre général de votre action politique. Nous mettons en parallèle ce que vous nous présentez aujourd'hui comme étant d'autres mesures. Comment les collectivités peuvent-elles entendre qu'elles auront davantage d'autonomie, alors que leur autonomie financière et fiscale se voit de plus en plus réduite (taxe d'habitation, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, , cotisation foncière des entreprises) ? Il avait été indiqué par un précédent Gouvernement que l'exercice serait cette fois ascendant, partant des besoins des territoires pour construire le plan de relance et les CPER. De ce que nous constatons aujourd'hui, il n'en est pas question.
Vous m'avez en outre étonnée sur la question de la demande d'égalité en France. Nous considérons que la République doit lutter contre les inégalités. C'est la raison pour laquelle nous avons voté l'amendement de notre collègue, qui visait à confier davantage de dotation globale de fonctionnement (DGF) aux communes rurales, et qui a été adopté unanimement au Sénat. De ce point de vue, certains de vos projets nous inquiètent. Le problème n'est pas tant l'expérimentation et l'innovation, dont nous sommes en demande, qu'une expérimentation dont il ne serait pas tiré d'enseignements pour une généralisation, et qui pourrait rapidement conduire à une « République à la carte ». Sur le sujet des petites lignes ferroviaires, toutes les régions n'en disposent pas en nombre égal. Par ailleurs, certaines régions disposent de moyens financiers plus importants que d'autres. Les péréquations entre régions tardent d'ailleurs, et nous ne parvenons pas à réduire ces inégalités. Quid d'un réseau ferroviaire national et du devenir de ces différentes lignes en fonction des régions ?
Je pourrais également citer l'ARS. Je vois d'un bon oeil le retour à un Conseil d'administration, avec un poids politique plus important que le poids technocratique. J'ai cependant siégé au sein du Conseil de surveillance de l'ARS de Haute-Normandie. Le principal problème est le contrat d'objectifs et de moyens entre l'ARS et l'État, contraignant l'ARS à la réduction des dépenses de santé, les objectifs de santé à proprement parler n'étant abordés qu'ensuite. Nous sommes tous des gestionnaires de l'argent public, mais l'objectif d'une ARS ne peut être en premier lieu de réduire les dépenses de santé.
M. Philippe Dallier. - Madame la ministre, le texte doit permettre de clarifier l'action de l'État et des collectivités territoriales. Je citerai deux exemples qui me laissent penser que le souffle est encore court. Dans l'exemple du logement, j'avais rendu un rapport à la commission des Finances proposant l'abandon de cette compétence par l'État et le transfert aux collectivités locales pour les aides à la pierre. En l'espèce, vous indiquez que nous allons mettre en oeuvre des expérimentations, que les collectivités pourront choisir d'appliquer ou non. Si l'une l'accepte, le contingent préfectoral est-il lui aussi transféré ? Nous devons, par ailleurs, aller plus loin qu'une seule proposition d'expérimentation. Si une métropole l'accepte, vous maintiendrez au sein des services de l'État des personnels chargés des aides à la pierre pour une partie du territoire, tandis que la compétence ne sera pas transférée pour une autre partie du territoire. Il est nécessaire de procéder à un transfert en totalité. Il en va de même pour les routes nationales. Dans la métropole du Grand Paris et en Ile-de-France, les routes nationales sont devenues départementales. Il est nécessaire de déterminer, par exemple, que la région reprend la totalité des anciennes routes nationales, devenues en partie départementales.
Concernant la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU), nous avons appris avec soulagement que dans le projet de loi confortant le respect, par tous, des principes de la République, les deux autorisations à légiférer par ordonnance sur la loi SRU et les politiques de peuplement avaient disparu. Nous avons toutefois besoin d'une fenêtre de tir pour revenir sur la loi SRU.
Enfin, au sujet de la métropole du Grand Paris, dans le dernier débat budgétaire, nous avons à nouveau vu dans quelle impasse se trouvaient la métropole et les territoires, qui se battent tous les ans pour déterminer qui bénéficierait de la progression de la cotisation foncière des entreprises (CFE). Une clarification est nécessaire de la part du Gouvernement.
Mme Françoise Gatel, présidente. - Un rapport sera bientôt publié par la délégation sur le Grand Paris, cosigné par Philippe Dallier et Didier Rambaud. Madame la ministre, je vous laisse répondre à cette série de questions.
Mme Jacqueline Gourault. - La loi « engagement et proximité » s'était bornée à des mesures concernant le bloc communal et le statut de l'élu.
Monsieur Lefèvre, les mesures prévues dans le Livre blanc sont dans le texte. S'agissant du pouvoir réglementaire, juridiquement, nous ne pouvons réaliser d'article transférant en bloc le pouvoir réglementaire d'une politique publique. Nous devons nous interroger, dans la production normative, texte par texte, si la norme doit être confiée au niveau national ou local. Nous proposons de transformer les décrets en délibération sur les compétences des collectivités territoriales, pour chaque code.
Madame la sénatrice Brulin, vous avez évoqué des sujets de finances publiques. Je me permets de préciser qu'en cas de suppression de la taxe d'habitation, celle-ci est compensée par un autre système, qui n'a certes pas la même forme ou nature. Cela ne provoque pas de chute des recettes des collectivités territoriales. La question des ressources fiscales et financières est un véritable débat. Dans certaines de nos discussions, il a été prévu de constituer au sein de la commission des Finances un groupe de travail sur le sujet. Je suis convaincue qu'il est nécessaire de rénover la gouvernance des finances publiques entre l'État et les collectivités territoriales.
Vous avez également mentionné les CPER et la relance. Je ne vois pas pourquoi vous tenez ces propos. Mon ministère négocie avec toutes les régions et répond à leurs besoins, de façon ascendante. En effet, les demandes d'une région ne correspondent pas nécessairement à celles d'une autre.
En outre, en matière de santé, je vous rappelle que nous avons supprimé le numerus clausus qui avait été créé au début des années 1970 pour réduire les dépenses de sécurité sociale.
Vous m'avez parlé de l'amendement relatif à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Il a été voté à l'Assemblée nationale, et est donc inclus dans le budget.
Pour répondre à M. le sénateur Philippe Dallier, le texte abordera le sujet du logement et de la loi SRU. Il s'agit là en effet d'une nécessité. Nous n'avons pas encore suffisamment avancé pour vous détailler le sujet. En sus de la loi SRU, se pose la question de l'attribution des logements sociaux.
S'agissant de la métropole, je connais votre attachement et je le partage. Ce texte n'y répond cependant pas.
M. Bernard Delcros. - Merci, Madame la ministre, de permettre cet échange avec la délégation avant le dépôt de ce projet de loi en Conseil des ministres. J'ai deux questions et une observation. D'abord, vous avez évoqué le sujet de l'État déconcentré sur les territoires. Nous avons vu tout au long de l'année 2020 l'agilité et l'efficacité des services de l'État à l'échelle du département. Or, ces dernières années, les prérogatives des préfets de département ont progressivement glissé vers les préfets de région. Par ailleurs, vous avez mentionné la transformation des ARS. À travers cette loi 4D, envisagez-vous de renforcer les compétences des préfets de département et des ARS à l'échelle départementale ? En outre, pouvez-vous confirmer que le transfert des routes nationales aux départements ou aux régions ne se fera qu'en cas d'accord des collectivités ? Enfin, en ce qui concerne le volet financier, je pense que la question des moyens dont disposeront les collectivités pour assumer pleinement le transfert de nouvelles compétences dans la durée se posera. Je pense notamment aux départements, qui n'ont plus de marge d'action en termes d'autonomie fiscale. Je suis personnellement un défenseur de l'autonomie financière des collectivités. Nous devrons nous assurer que les départements auront la capacité d'assurer pleinement et efficacement ces compétences qui leur seront transférées dans la durée.
M. Didier Rambaud. - Je souhaite revenir sur le sujet des finances locales. Vous avez pu constater, lors de l'examen budgétaire de la mission collectivités locales, que l'hémicycle s'est enflammé sur la question du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), à juste titre. Ce sujet crée des tensions au sein d'un même département. Une clarification est aujourd'hui nécessaire. Un lissage de sortie des FPIC des communautés d'agglomération issues des syndicats d'agglomérations nouvelles, créés pour les villes nouvelles, me semble indispensable. Enfin, je rejoins l'interpellation de Philippe Dallier sur le Grand Paris.
Mme Françoise Gatel, présidente. - Je souhaiterais compléter les propos de Didier Rambaud sur la situation particulière de ces syndicats d'agglomérations nouvelles. Il existe des régimes dérogatoires qui ont été pérennisés par la réforme des dotations pour les métropoles. Je suis favorable à des évolutions lissées.
M. Laurent Burgoa. - Merci, Madame la ministre, pour cette présentation. J'aimerais également revenir sur le volet financier. Nous souhaitons tous respecter les territoires et les élus. Nous avons pris note de vos propositions d'expérimentations et de transferts de compétences, qui vont dans le bon sens, mais votre projet de loi devra également prévoir le transfert de moyens financiers. Dans le cas contraire, la lecture bienveillante du Sénat me semble compromise.
Mme Jacqueline Gourault. - Bernard Delcros a insisté sur l'État déconcentré. Nous sommes tout à fait d'accord. Je vous signale cependant qu'il ne s'agit pas de sujets législatifs mais réglementaires. Sur le renforcement des ARS à l'échelle départementale, les unités départementales des ARS commençaient à s'ancrer dans le paysage institutionnel mais restaient perfectibles. L'organisation doit désormais faire l'objet d'un maillage couvrant tout le territoire français, comme le ministre de la Santé l'avait annoncé, et s'y était engagé, lors du Ségur de la Santé. Je vous confirme en outre que le transfert des routes nationales s'opère sur le volontariat des départements, qui s'y intéressent en nombre croissant. De manière générale, la Constitution prévoit une compensation des transferts de compétences de l'État vers les collectivités territoriales. Celle-ci est donc obligatoire, et a toujours été appliquée. Dans le cas de l'expérimentation de la recentralisation du RSA, nous savons que des départements comme la Seine-Saint-Denis estiment que le financement du développement des politiques sociales n'est plus suffisant. L'État doit instaurer un dialogue avec les collectivités territoriales, afin qu'un équilibre entre les missions et compétences de chacun soit trouvé. Depuis 2017, nous n'avons plus diminué la DGF et nous avons consenti des efforts considérables en dotation d'investissement. Je suis convaincue de la nécessité de repenser ces sujets.
En l'espèce, nous mettons en place un système que nous souhaitons souple et dans la différenciation. Quant aux relations de compensation financière entre l'État et les collectivités territoriales, elles sont assurées en cas de transfert.
M. Charles Guené. - Madame la ministre, merci d'être avec nous. Je pense que ce texte représente une formidable opportunité pour les collectivités. Il sera cependant beaucoup question de méthode et de tempo. En effet, cette loi s'inscrit dans un contexte général. À cet égard, j'évoquerai deux aspects : le paradoxe des finances, sur lequel nos collègues ont insisté, et un contretemps fâcheux. Sur le plan des finances, d'abord, à une époque où un tiers des ressources des collectivités locales ne reposeront plus sur des leviers fiscaux mais sur des partages d'impôts nationaux et autres, la révolution est telle qu'elle nous impose de revoir la gouvernance. Ne pas le faire et mettre en place une telle réforme, dans ce contexte, me semble extrêmement risqué. Je ne conteste pas nécessairement l'évolution de la fiscalité, mais celle-ci doit être réaménagée et inscrite dans un contexte nouveau. Ceci me semble devoir être mené au moins en parallèle.
Par ailleurs, nous allons mettre en oeuvre la différenciation. J'ai attiré votre attention sur le problème des mobilités. Du fait de la loi mobilité, la moitié des communautés de communes de France vont être contraintes de réaliser un choix en matière de compétences avant le mois de mars. Aucune étude n'a été réalisée et les régions n'ont pas eu le temps de discuter avec elles. Nous demandons donc un report d'un an. Les EPCI ruraux ne savent pas comment choisir. Nous n'avons pas su trouver de ressources, au Parlement comme au Gouvernement. Nous voyons que les 10 millions d'euros de taxes sur le transport ne concernent que la moitié de la France. À défaut de choix, le transfert se fera de manière irréversible vers les régions. Il n'y a donc pas qu'un problème d'égalité, mais aussi d'équité entre les territoires. Il est regrettable que ce texte vienne à contretemps du choix que doivent opérer les collectivités en matière de mobilité. Nous aurions espéré un report, sauf à réitérer une catastrophe comme celle que nous avons déjà connue, avec les textes que vous avez cités.
M. Rémy Pointereau. - Merci, Madame la ministre, de nous avoir livré les grandes lignes de cette loi 4 D. Nous devons aller beaucoup plus loin en la matière si nous souhaitons que notre pays soit plus efficace sur le territoire.
S'agissant d'abord de la simplification, il s'agit d'un domaine attendu par tous, à commencer par les élus. Le Centre national d'évaluation des normes (CNEN) travaille aujourd'hui comme il le peut, mais avec peu de moyens. Or certains pays travaillent sur la simplification, à raison d'une personne par ministère exclusivement dédiée à ce sujet. Sur le problème des agences, notre collègue Jacques Mézard avait réalisé un rapport sur les agences nationales qui faisait apparaître des dysfonctionnements et la nécessité de les déconcentrer. Nous avons besoin d'une gouvernance régionale. Les élus doivent être parties prenantes de ces agences, au-delà du seul préfet. Par ailleurs, nous sommes allés trop loin dans la décentralisation, puisque l'État s'est déchargé des problèmes d'inondation, suite à la tempête Xynthia, qui a fait de nombreux morts. Or les communautés de communes n'ont pas les moyens de mettre en oeuvre la compétence relative à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations (GEMAPI). Nous devrons trouver une solution pour que les départements aient une compétence GEMAPI. Nous devons travailler en concertation avec le département, la région et les communautés de communes. Enfin, concernant le logement, nous devons effectivement mener des expérimentations, mais sur l'urbanisme, lorsque nous réalisons un plan local d'urbanisme (PLU) ou un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) à la place d'un plan d'occupation des sols (POS), nous revenons au règlement national d'urbanisme (RNU) si le PLU n'a pas été terminé au 31 décembre 2020. Or, vous nous indiquez que 500 communes sont concernées, or elles sont beaucoup plus nombreuses. Dans mon département, près de 80 communes connaissent une problématique de retour au RNU parce que le PLU n'a pas été mis en place en raison de la crise sanitaire. Certains préfets refusent les PLUi. La situation peut donc se prolonger plusieurs années. Ce retour de RNU est un véritable problème. Il s'agit d'une recentralisation de l'urbanisme. Il est nécessaire, dès l'instant où un document d'urbanisme, un POS et une carte communale ont été élaborés et où le PLU n'est pas en application, que les anciens documents continuent de prospérer. Cette situation pose des problèmes considérables sur le terrain.
M. Lucien Stanzione. - Madame la ministre, j'ai trois points concis. La question de la différenciation pose celle de l'égalité des citoyens face aux mesures. Nous le voyons à propos du RSA dans les départements. S'agissant de la compensation financière, nous ne sommes pas satisfaits des réévaluations, comme l'illustre une nouvelle fois la question du RSA dans les départements, qui n'arrivent presque plus à assumer la dépense. Enfin, avez-vous traité la question de la révision de la loi SRU, qui pose de nombreuses difficultés au niveau des collectivités territoriales ?
M. Fabien Genet. - J'ai une remarque sur la nécessité de la simplification. Dans mon département, la Saône-et-Loire, un de nos collègues maires a été condamné par le tribunal correctionnel pour un problème de curage de fossé, considéré par l'administration comme un cours d'eau. Cette nécessité de simplification est donc vivement ressentie par les élus. Ma question porte sur le RSA et les compensations. Lorsque vous proposez de décentraliser le RSA, comment la compensation s'opèrerait-elle ? L'État reprendrait-il la compétence et la compensation octroyées au département, ou demanderait-il à ce dernier de lui transmettre l'ensemble des moyens aujourd'hui consacrés au paiement du RSA ?
Mme Jacqueline Gourault. - Je souhaiterais d'abord répondre à M. le sénateur Charles Guené. Je suis d'accord avec vous. Les questions que vous avez posées sont légitimes. Je pense qu'il est nécessaire de mettre en place, en parallèle, les négociations financières.
Monsieur le sénateur Lucien Stanzione, j'ai entendu votre souci d'égalité, que nous partageons. La compensation financière, comme je l'ai dit, est inscrite dans la Constitution. En l'état du texte, il n'y a pas de réévaluation lorsqu'une compétence est transférée. Elle appartient alors à la collectivité, et l'État ne peut prendre en charge des évolutions à la baisse ou à la hausse résultant du choix d'une collectivité. L'évaluation se fait au moment du transfert. En ce qui concerne le RSA, une méthode a été retenue pour l'outre-mer. Nous discutons d'ores et déjà de ce sujet en termes de méthodes, notamment avec le département de la Seine-Saint-Denis. Bercy a ses idées sur le sujet. Des règles seront définies mais je ne peux vous répondre précisément aujourd'hui. Le système existant, qui a été utilisé pour l'outre-mer, me semble avoir bien fonctionné, et je pense que nous aurions intérêt à nous en inspirer.
Monsieur le sénateur Rémy Pointereau, nous répondrons par écrit à votre question. Concernant la loi GEMAPI, elle est arrivée par amendement sénatorial à la suite des inondations survenues dans les départements du Var et des Alpes-Maritimes. J'avais alors voté défavorablement. Nous avons déjà retravaillé la loi GEMAPI. Nous avons introduit les départements, dont la compétence est désormais inscrite dans la loi. S'agissant de la simplification, un ministère en est chargé, dirigé par Mme Amélie de Montchalin, qui a également en charge la fonction publique. Si vous avez des suggestions précises, je vous invite à nous les transmettre. Concernant la déconcentration, nous devons disposer d'une représentation unique sur les territoires, incarnée par le préfet. Enfin, s'agissant des ARS, nous rétablirons un conseil d'administration afin d'y promouvoir la place des élus, comme le prévoit le projet de texte.
Mme Françoise Gatel, présidente. - Je vous remercie Madame la ministre. Nous nous inscrivons dans la proposition et la construction que nous pratiquons de manière positive.
Je souhaite vous remercier pour cet échange, qui me semble utile. Nous voyons que très rapidement, et de façon naturelle, nous allons nous heurter à la question des moyens. Je partage vos propos sur le fait que les élus locaux souhaiteraient que l'État finance leurs propres décisions. Je partage l'idée que les élus, s'ils ont une liberté d'action, ont également une responsabilité. En revanche, nous savons tous que l'augmentation des dépenses des collectivités ne vient pas de leur souhait d'en faire davantage, mais découlent d'obligations imposées par des dispositions réglementaires ou législatives. Comme vous, nous en appelons à une relation de partenariat et de confiance entre un État puissant et régalien d'une part, et les collectivités territoriales d'autre part. Nous devons sécuriser le financement. Je pense que nous aurons des discussions riches et animées sur le sujet, qu'un texte comme celui-ci ne peut se priver d'aborder.
Par ailleurs, notre collègue Céline Brulin a souligné que la République était une et indivisible. Il en va de même pour l'État. Nous ne pouvons avoir dans nos territoires une diversité d'agences qui légifèrent à la place du législateur et opposent une fin de non-recevoir aux élus concernant les projets que ces derniers portent. Dans la proposition de loi soumise par notre collègue Rémy Pointereau sur la simplification en matière d'urbanisme, nous avions proposé que lorsqu'une commune a un projet important d'urbanisation, le préfet désigne un seul référent qui coordonne les divers avis attendus de l'État. Nous ne pouvons plus avoir d'État se réformant en ciseaux. Dans le cas de la santé, le Sénat avait proposé d'aller plus loin sur la territorialisation des ARS. Vous nous indiquez que le Ségur traitera de cette question. Des connexions fortes devront être opérées.
Je vous remercie encore une fois, Madame la ministre, d'avoir répondu à notre invitation et je ne doute pas que vous vous nourrirez de nos propositions, qui sont positives et pertinentes. Nous serions heureux de disposer de votre projet de loi aussi rapidement que possible, dans le souci de travailler ensemble au mieux, afin que le débat au Sénat se déroule bien. Donner de la liberté, de la capacité à faire, n'est pas faire un « big bang » territorial, Madame la ministre, et je sais que nous partageons ce point de vue. La suite de votre travail est très attendue.
Nous auditionnerons le 10 février prochain M. Alain Lambert, président du CNEN, afin de consacrer un long moment à la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. Je vous annonce également que nous lancerons en début d'année une consultation nationale, conformément à notre usage, auprès des élus locaux, pour mesurer leurs attentes et leurs aspirations.
La réunion est close à 11 heures 40