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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Jeudi 8 juillet 2021

- Présidence de Mme Françoise Gatel, présidente, puis de M. Rémy Pointereau, vice-président -

La réunion est ouverte à 9 heures 30.

Examen du rapport d'information sur la défense extérieure contre l'incendie

Mme Françoise Gatel, présidente. - Chers collègues, notre collègue Rémy Pointereau présidera cette séance car je dois retourner en séance plénière. Je vous prie de m'excuser. Je remercie nos collègues Hervé Maurey et Franck Montaugé pour la qualité du travail qu'ils ont fourni sur la défense incendie, un sujet invisible pour beaucoup mais qui s'est révélé d'une grande importance lors des élections sénatoriales durant lesquelles beaucoup d'entre nous l'ont découvert. À la demande du Président du Sénat, qui nous a sollicités, la délégation a souhaité entreprendre ce travail. Je crois qu'il sera très apprécié des élus et je ne doute pas qu'il puisse aboutir à des initiatives parlementaires ou réglementaires. Je vous rappelle que le bureau est convié à 12 heures 15 à la questure. Je vous remercie et je remercie particulièrement Hervé et Franck ainsi que l'équipe d'administrateurs qui a fait un travail remarquable tout au long de l'année et s'est investie sur ce rapport avec Marc Le Dorh.

M. Rémy Pointereau, vice-président. - Merci madame la Présidente. L'objectif de la mission était notamment d'examiner les difficultés induites par les règlements départementaux de défense extérieure contre l'incendie (DECI), d'analyser leurs conditions d'élaboration de façon à s'assurer de la qualité de la concertation réalisée avec les élus locaux, d'évaluer la question du coût des équipements imposés aux collectivités et de la prise en compte d'éventuelles solutions alternatives qui mériteraient d'être étudiées, enfin d'apprécier les conséquences potentielles de ces règlements, par exemple en matière d'urbanisme et de développement économique.

Nos rapporteurs vont rappeler le travail effectué, qui est tout à fait considérable, et fait honneur à notre délégation, puisqu'ils ont procédé à une très importante enquête auprès de tous nos collègues, des préfets, des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), des associations départementales de maires et d'un panel de maires.

Ce sujet nous concerne tous : il touche aussi bien aux marges de manoeuvre financières des communes, qu'à l'attractivité des territoires, via les autorisations d'urbanisme refusées pour cause d'absence de DECI, et aux relations avec l'État déconcentré, car les préfets signent les règlements et sont supposés avoir organisé la concertation des élus. Par ailleurs, il touche à l'une des fragilités de notre culture administrative : la faible appréhension de la culture du risque (notamment incendie) dans notre pays qui se trouve en retard sur le sujet.

Chers collègues, je vous donne la parole.

M. Hervé Maurey, co-rapporteur. - Merci monsieur le Président. La Présidente Gatel et vous-même avez rappelé un certain nombre de points de contexte. C'est en effet le Président du Sénat lui-même qui a saisi la délégation, après des échanges avec un certain nombre de maires. Lorsqu'il était venu dans le département dont j'ai l'honneur d'être élu, il avait lui-même considéré anormal que la totalité du budget d'investissement d'un mandat entier soit consacré à la défense incendie dans une commune.

Il faut rappeler que la situation légale résulte de la loi de 2011, dont l'objectif qui répondait à une demande de l'Association des maires de France (AMF) était qu'un règlement soit établi dans chaque département afin de correspondre au plus près à la réalité du territoire, par contraste avec une réglementation jusqu'alors nationale. Un décret d'application est paru en 2015. Il a fallu encore un peu de temps, aux alentours de 2017, pour que des règlements soient mis en place dans chaque département. Suite à cette saisine et au fait que nous ayons été désignés par cette délégation, nous avons voulu faire le point sur les conséquences de la mise en place de ces règlements.

Nous avons sollicité nos collègues, avec des retours de 1 355 communes en plus de l'enquête menée sur un échantillon important auprès d'un panel représentatif de 16 départements et de 12 communes au sein de chacun d'entre eux, des préfets, des SDIS, des associations d'élus. Le taux de retour a été satisfaisant puisque 47 % des communes du panel ont répondu, 72 % des préfets et 77 % des SDIS.

La défense incendie s'articule autour des notions de protection des personnes et des biens, de zones à défendre et de ressources en eau. Il s'agit de savoir dans quelles conditions les pompiers peuvent se raccorder à un point d'eau pour alimenter leurs lances à eau et éteindre un incendie d'habitation ou tout autre bâtiment hors zone industrielle. La compétence, comme la police spéciale qui y est rattachée, relèvent du maire ou de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) si elle a été déléguée.

Une évidence s'impose au terme de notre mission : la réforme de 2011 n'a pas répondu aux attentes des élus et à l'objectif qu'elle s'était fixée.

Une concertation était prévue dans le cadre de l'élaboration des règlements, mais elle s'est avérée extrêmement inégale d'un département à l'autre. Elle n'a pas été conduite selon une véritable méthodologie. Alors que les préfets étaient censés piloter la concertation, 80 % de ceux qui nous ont répondu considèrent que l'avis des élus a bien été pris en compte, quand les SDIS considèrent que ce fut le cas dans 71 %, tandis que les élus ont une vision tout à fait différente puisque 91 % des maires indiquent ne pas avoir été consultés. Ce chiffre doit être nuancé puisqu'un renouvellement des maires a eu lieu entre-temps, mais une fois ce biais corrigé, plus de 41 % des maires indiquent ne pas avoir été associés quand bien même ils étaient déjà en fonction. 70 % des maires estiment que la consultation n'a pas été satisfaisante. Dans certains cas, une concertation a été menée au niveau infra-départemental, dans d'autres, au niveau départemental, parfois par écrit, parfois lors de réunions. 81 % des maires estiment que leur territoire n'est que partiellement couvert au regard des normes de la défense incendie. Les SDIS en capacité de fournir une estimation avancent un taux de couverture moyen de 70 %, ce qui signifie qu'un tiers des habitations ne sont pas couvertes. Le taux est certainement plus faible dans la réalité, puisque ceux qui ont répondu sont ceux de départements où la situation n'est pas la plus déplorable. Un tiers des habitations en zone rurale, ce serait six à sept millions de nos concitoyens qui ne sont pas couverts en termes de défense incendie, ce qui est énorme.

M. Franck Montaugé, co-rapporteur. - Une étude préalable à la rédaction des règlements départementaux, partagée avec les maires, aurait permis davantage d'efficacité et une meilleure compréhension. On ne peut imposer des règles contraignantes aux communes sans en évaluer l'impact en amont. L'omission fréquente de cette étape est à déplorer. Les conséquences de ces règlements sont financières, urbanistiques et économiques et particulièrement lourdes pour les communes. Une véritable concertation et des études d'impact rigoureuses auraient en outre permis de contribuer à une pédagogie de la DECI, utile pour les élus eux-mêmes tant ce sujet est complexe et nécessite une connaissance supposée par la compétence et le pouvoir de police spéciale afférent.

Si nombre d'élus ne parviennent pas à comprendre la subtilité des règles, c'est aussi car elles sont insuffisamment adaptées aux territoires. Comment comprendre, par exemple, qu'une distance de 200 mètres entre une habitation à risque faible et un point d'eau utilisable par les pompiers s'applique uniformément sur l'ensemble d'un département ? Dans la plupart des départements se présentent des cas de figure extrêmement différents, des agglomérations aux maisons isolées en passant par les bourgs et hameaux. Ces spécificités territoriales ne s'accommodent pas d'une règle uniforme. Si les règlements départementaux distinguent les zones urbaines où la distance peut être de 200 mètres et les zones rurales où elle est généralement de 400 mètres, même une commune située en zone urbaine comprend des hameaux ou maisons isolées excentrées en zones rurales. La distinction entre urbain et rural est donc insuffisante.

Si beaucoup de communes n'ont pas encore réalisé de chiffrage du coût de la mise aux normes, il est incontestable qu'il représente une charge énorme et obère les marges de manoeuvre des petites communes rurales en particulier. 33 % des préfets reconnaissent que de nombreux maires leur ont fait remonter ces difficultés. Par exemple, la commune Les Bottereaux, 380 habitants, a fait réaliser deux scénarios de mise en conformité. L'un prévoit une modification du réseau d'eau pour un coût de plus de 3,5 millions d'euros. L'autre prévoit l'installation de citernes pour 1 270 000 euros. Cette mise aux normes dépasse très largement les capacités financières de la commune dont le budget d'investissement annuel moyen est de 210 000 euros. Ces communes font face à des impasses financières. Par ailleurs, la rigidité des normes les pénalise aussi lourdement dans leur capacité d'accueil des habitants. Particulièrement, lorsque la contrainte des 200 mètres s'impose, les maires se voient obligés de multiplier les refus de certificat d'urbanisme ou de permis de construire, à rebours de l'ambition qui vise à dynamiser les territoires par l'accueil de populations nouvelles et du mouvement de l'urbain vers le rural.

M. Hervé Maurey, co-rapporteur. - Nous sommes donc arrivés au constat que la réforme de 2011 n'a pas tenu ses promesses et a au contraire provoqué un large mécontentement chez les élus. Il convient de remettre à plat les dispositifs mis en place dans les départements. La rigidité des principes d'organisation, les carences en matière de concertation et d'évaluation, les entraves avérées au développement et à l'attractivité des territoires appellent cette révision.

Au premier rang de nos propositions figure la notion d'évaluation qui a vocation à devenir centrale dans la défense incendie. Nous pensons que l'État lui-même doit mener un audit national, département par département, en concertation étroite avec les élus. Un meilleur suivi des dépenses des communes en la matière sera nécessaire, en détaillant la nomenclature de l'instruction M14 et en faisant apparaître ces charges plus clairement, avec une consolidation nationale. À ce jour, nous n'avons aucune vision de ce que ce poste de dépenses peut impliquer.

Nous souhaitons que les décisions relatives au règlement départemental soient précédées d'une étude d'impact afin de mesurer les conséquences financières sur les communes. Rien n'a été fait en la matière. Avant d'élaborer des règles de défense incendie, il est souhaitable d'examiner les solutions alternatives, notamment la possibilité de renforcer les moyens des SDIS. Il est inadmissible de demander systématiquement aux communes de prendre les investissements à leur charge pour ne pas demander aux SDIS de se doter de moyens supplémentaires.

Une véritable méthodologie de concertation exigeante et précise des acteurs doit être mise en place. Elle a été trop souvent très limitée et artificielle, autant dans le périmètre des acteurs concernés que dans les modalités et le niveau territorial choisi. Dans le Bas-Rhin par exemple, la concertation a été beaucoup plus fine et exhaustive qu'ailleurs. Le cadre territorial doit être, à notre avis, infra-départemental, au niveau de l'arrondissement, du canton ou de l'EPCI. Le recueil de ces avis doit faire l'objet d'un processus itératif garant de la bonne prise en compte du point de vue des élus.

L'une des principales barrières à la mise en conformité des communes réside dans le coût, avec des niveaux de financement insupportables voire impossibles pour certaines communes. Nous préconisons qu'une partie des crédits du plan de relance soient consacrés à la mise à niveau de l'état de défense incendie des communes. Par rapport aux simulations faites sur les dépenses annuelles, l'enveloppe qui pourrait être ainsi dévolue a été évaluée à 1,2 milliard d'euros sur trois ans.

Nous préconisons une éligibilité systématique de la défense incendie à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Ce n'est pas le cas dans tous les départements. Il faudra veiller à ce que les demandes soient telles que l'enveloppe DETR ne soit pas consacrée à la défense incendie dans des proportions telles qu'elle empêcherait tout autre investissement. C'est pour cette raison que nous proposons d'abord le montant cité au titre du plan de relance, avant de voir quels sont les besoins réels à l'issue de cette période et s'ils justifient de créer une recette supplémentaire. La première option en ce sens serait une taxe supplémentaire sur les sociétés d'assurance qui ont intérêt à voir le risque incendie diminuer, la seconde étant un complément à l'abonnement au réseau d'eau potable avec une estimation de 330 millions d'euros par an à raison d'un euro par mois par contrat. Il faudra faire un point au terme de 3 ans.

M. Franck Montaugé, co-rapporteur. - Les règles encadrant la DECI doivent être convenues après avoir intégré les moyens des SDIS et leur évolution possible dans les arbitrages. Les décisions doivent résulter d'un choix optimal entre coût de fonctionnement, voire d'investissement, à la charge des SDIS et coût d'investissement à la charge des communes. Les règles doivent être proportionnées à la nature des risques et du projet. Une caractérisation fine est pour cela requise sur chaque territoire d'intervention des centres de secours.

En outre, tout ne relève pas de la puissance publique : l'autoprotection a un rôle à jouer. La culture du risque est faible et inégalement diffusée en France, avec une appréciation très variable du risque selon sa nature. Pourtant, les incendies domestiques font plusieurs centaines de victimes par an et sont nombreux, avec 71 000 cas en 2019. Le danger qu'ils font courir doit être mieux connu pour être mieux combattu. Il est surprenant que l'obligation d'installation d'un détecteur incendie soit si peu respectée et ne fasse jamais l'objet d'un rappel. Les assureurs, ingénieurs, entreprises en bâtiment ou notaires ont un rôle à tenir dans la sensibilisation à l'autoprotection. Le renforcement de celle-ci doit favoriser en retour l'assouplissement des règles imposées aux communes.

Les pistes offertes par le numérique et les innovations technologiques ne sont pas à négliger. Des logiciels de cartographie des points d'eau sont déjà opérationnels dans certains SDIS. Une nouvelle lance à incendie, dite diphasique et issue d'une entreprise lyonnaise, est testée par la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BS-PP) et consommerait de 6 à 8 fois moins d'eau tout en permettant une meilleure protection des pompiers.

Enfin, la responsabilité, y compris judiciaire, est un sujet de préoccupation légitime des élus. Le régime de la responsabilité des communes et des maires en matière de DECI et de dysfonctionnement du service de lutte contre l'incendie n'a pas trouvé à être éclairé par la jurisprudence jusqu'à présent. Il faut s'en réjouir puisque cela signifie que dans l'ensemble, cette mission de service public est convenablement remplie. Les inquiétudes des maires peuvent être tempérées puisque des garde-fous existent. En cas de contentieux, il sera tenu compte des moyens à la disposition du maire pour accomplir les diligences normales qui lui incombent.

Nous considérons que nous sommes à un tournant de la DECI. Une prise de conscience et des décisions importantes sont attendues. Comment se satisfaire d'une situation où plusieurs de nos compatriotes sont mal protégés ? Comment imaginer que des communes déjà soumises à de fortes tensions budgétaires puissent engager des projets de mise aux normes entravant toute autre capacité d'investissement sur plusieurs années ? Comment accepter que des mesures réglementaires inadaptées ou disproportionnées face au risque mettent en péril les efforts des collectivités pour développer leurs territoires ? Les maires doivent être entendus dans leurs préoccupations face à une situation qui s'enlise, dans leur inquiétude à l'idée de voir leur responsabilité engagée et dans leur aspiration à mieux travailler avec les services de l'État, les services préfectoraux et les SDIS.

La réforme de 2011 a induit des conséquences différentes de celles recherchées et s'est traduite par des effets collatéraux négatifs sur les communes. Les maîtres mots sont la concertation, l'évaluation, l'étude d'impact, l'arbitrage, l'optimisation des moyens, le suivi de la dépense, le soutien budgétaire et l'innovation. Moins qu'une nouvelle réforme, la DECI a besoin d'une modernisation au service de tous ses acteurs. Si celle-ci n'est pas engagée dans les meilleurs délais, nous proposons de prendre une initiative parlementaire sous la forme d'une proposition de loi qui pourrait tirer les enseignements de cette mission d'information et de l'indispensable évaluation au plan national que nous demandons à l'État.

Nous vous remercions ainsi que l'équipe de la délégation qui a contribué à la production de ce rapport.

M. Rémy Pointereau, vice-président. - Merci pour votre rapport très détaillé. Des communes rurales font face au problème récurrent de débits importants requis par la défense incendie qui demandent de surdimensionner les canalisations, ce qui pose problème pour l'eau potable. La seule solution consiste souvent à avoir des bâches ou des réserves communes pour plusieurs hameaux à condition que le SDIS soit équipé de camions-citernes pour faire des navettes.

Sur les zones d'activité, les entreprises ont obligation d'avoir des citernes ou des bâches à proximité, n'est-ce pas ?

M. Hervé Maurey, co-rapporteur. - Nous ne nous sommes pas penchés sur le sujet des zones d'activité qui est peu problématique.

Mme Céline Brulin. - Merci aux rapporteurs pour ce travail attendu de nombreux élus. Je vous rejoins sur l'impasse financière où se trouvent de nombreuses communes. Le problème de débit est effectivement souvent un sujet quand la responsabilité est souvent du ressort de l'intercommunalité. Beaucoup évoquent aussi un problème de foncier pour les bâches ou citernes. Si la distinction entre rural et urbain est peu éclairante, avez-vous idée d'autres critères ? Avez-vous des exemples de règlements départementaux bien faits qui pourraient inspirer ailleurs ?

J'ai écrit au Premier ministre pour consacrer une partie des sommes affectées au plan de relance et vous rejoins. La répartition des investissements entre communes et SDIS semble pertinente. Avez-vous une idée de la comparaison ?

Je constate que le niveau d'exigence des services de l'État à l'égard des communes est bien plus rigoureux qu'à l'égard de certaines entreprises, comme Lubrizol.

Mme Patricia Schillinger. - Merci pour ce rapport. Avez-vous auditionné l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM) ? Je souligne un manque de sapeurs-pompiers et volontaires. Certains départements connaissent aussi beaucoup de sécheresses.

M. Charles Guené. - Les modifications du décret de 1955 ont laissé une large part à la décentralisation et dans notre département nous avons essayé d'adapter les services incendies au terrain le plus possible. Ailleurs, certains se trouvent dans un univers normatif pire que le précédent alors que nous voulions l'arranger. Je n'ai pas eu le sentiment que l'État a pesé sur les dossiers.

Y a-t-il des procédés de révision des schémas départementaux à l'heure actuelle ? L'exemple de la nouvelle lance pourrait modifier profondément les normes, par exemple.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Avez-vous pris en compte le risque croissant de feux de forêt ?

M. Franck Montaugé, co-rapporteur. - Concernant les zones éparses dans l'urbain, l'idée est que les critères du rural pourraient être utilisés pour l'urbain pour autant qu'il réponde à des caractéristiques comparables, par exemple en densité d'habitat.

Je note que la question de la défense extérieure contre l'incendie n'est pas un sujet national du point de vue de nos concitoyens.

Je partage la remarque sur les exigences de l'État envers la DECI et sa position face à Lubrizol. À mon sens, les règlements départementaux sont le résultat de ce que les SDIS ont voulu en faire, en traduisant les règlements nationaux au niveau départemental. Nous avons pointé une concertation défaillante et l'État et les préfectures sont restés en marge tout en assurant leurs responsabilités. Il nous a aussi été dit au plus haut niveau de l'organisation des sapeurs-pompiers que la culture du risque était insuffisante.

M. Hervé Maurey, co-rapporteur. - Nous avons fait vingt propositions autour de cinq axes. Le premier est la nécessité d'une meilleure concertation ; le deuxième est celle de règlements strictement adaptés aux besoins des territoires ; le troisième est l'accompagnement financier des communes ; le quatrième est le développement d'une culture du risque, et le dernier concerne le numérique et l'innovation.

Les critères doivent dépendre de la dangerosité réelle d'un territoire et ne peuvent être uniformes à l'échelle d'un département. Nous avons inclus dans le rapport des exemples dont on peut s'inspirer.

Le problème de volontariat et d'effectifs est réel et est parfois évoqué pour justifier certains choix. Il est notamment difficile d'avoir des hommes en journée.

Nous n'avons pas eu de contact spécifique avec l'ANEM mais le panel incorpore des départements de montagne.

Le champ de notre étude a porté sur les zones habitées, et pas sur les feux de forêt pour lesquels la stratégie de lutte est différente.

M. Franck Montaugé, co-rapporteur. - Pour répondre à Charles Guené, notre demande à l'État est de procéder à l'évaluation de cette politique publique de défense extérieure contre l'incendie en associant étroitement les élus de terrain.

M. Hervé Maurey, co-rapporteur. - Je me réjouis que certains départements aient pu négocier avec le SDIS. Dans le mien, la négociation n'a pas eu lieu. Le règlement était déjà produit lorsque j'ai participé à la première réunion. Nous avons seulement obtenu une circulaire interprétative du préfet qui adoucit les règles les plus choquantes. Une procédure de révision existe mais sur initiative des préfets. Elle peut être engagée si le SDIS le demande mais les communes n'ont pas la majorité dans les SDIS et il est difficile si le préfet ne le souhaite pas, alors même que les élus le veulent, d'arriver à faire évoluer les choses.

En complément des innovations technologiques, il faut bien prendre en compte la totalité des points d'eau. Dans les faits, on ne peut pas aujoud'hui utiliser telle rivière parce que cela pourrait poser des problèmes de débit, ni creuser le lit pour des raisons environnementales. Céline Brulin disait ne pouvoir utiliser la Seine, qu'on était pourtant contents de trouver pour éteindre l'incendie de Lubrizol. Une cartographie précise, répertoriant la capacité de la ressource en eau selon la saison, est nécessaire. Je ne comprends pas non plus l'opposition systématique des SDIS à l'utilisation des piscines.

M. Franck Montaugé, co-rapporteur. - Eu égard aux problématiques résultant du réchauffement climatique, je pense que le sujet des incendies de forêt devrait être intégré dans la démarche du Varenne de l'eau qui n'est pas limitée à la problématique agricole mais inclut la DECI et la gestion des massifs forestiers. Je n'en ai pas discuté avec le gouvernement.

M. Hervé Maurey, co-rapporteur. - Nous proposons une révision quinquennale du schéma pour que le préfet ne soit pas seul à décider. Au-delà des aspects financiers, je rejoins les remarques sur les impasses techniques et le foncier. Les syndicats d'eau n'ont pas forcément envie d'investir dans la défense incendie qui n'est pas de leur ressort et risquent d'être confrontés à des problèmes de turbidité puisque l'alimentation demande des diamètres plus faibles.

M. Rémy Pointereau, vice-président. - Merci pour le travail effectué. Vous pointez des questions de responsabilité. Les moyens financiers et les solutions sont à trouver. Il serait peut-être bon d'ajouter la problématique des forêts à votre rapport.

Je vous demande l'autorisation de publier ce rapport et de le diffuser à nos collègues et élus sur le terrain. Je ne relève pas d'objection.

La délégation autorise à l'unanimité la publication du rapport.

La séance est levée à 10 heures 30.