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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mercredi 24 novembre 2021

- Présidence de M. Christian Cambon, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Crédits de l'équipement des forces - Examen du rapport d'information

M. Christian Cambon, président. - Comme vous le savez, la discussion budgétaire s'est arrêtée au Sénat. Néanmoins, nous allons examiner aujourd'hui les cinq rapports budgétaires, à savoir les quatre programmes relatifs à la mission « Défense » -  les programmes 146, 178, 212 et 144 -, ainsi que le programme 129, « Coordination du travail gouvernemental ». Nous n'émettrons pas d'avis sur le projet de loi de finances (PLF), mais, afin de respecter le travail de nos collègues, j'ai souhaité que l'on transforme ces rapports pour avis en communications donnant lieu à des rapports d'information, qui seront publiés.

M. Pierre Laurent. - Permettez-moi d'aborder des sujets d'actualité, avant que nous n'entamions nos travaux, Monsieur le président. Nous souhaiterions que la commission se saisisse rapidement de l'opération Sirli en Égypte pour entendre notamment les explications de la ministre sur les révélations qui viennent d'être publiées.

Les événements au Burkina Faso, avec le blocage du convoi militaire de l'opération Barkhane allant de Côte d'Ivoire au Niger, mériteraient également que nous fassions un point sur la situation au Sahel.

M. Christian Cambon, président. - J'ai demandé des explications. Nous devrons réfléchir aux suites à donner.

M. Jean-Marc Todeschini. - Concernant le Burkina Faso, il serait bon que les parlementaires soient enfin associés au sujet.

M. Christian Cambon, président. - Je ne cesse de demander que l'on associe régulièrement le Parlement, notamment la commission des affaires étrangères et de la défense, et pas seulement quand il arrive ce genre d'incidents.

Avant de laisser la parole aux rapporteurs, je signale que nous avons eu, hier, une visite très intéressante au 2e régiment d'infanterie de marine (Rima) du Mans.

Nos travaux débutent par la communication sur le programme 146.

M. Cédric Perrin, rapporteur. - Le budget pour 2022 s'avère conforme à la loi de programmation militaire (LPM) pour la quatrième année consécutive. Avec 14,5 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), le budget du programme 146 est en hausse de 6 %. Mais, comme vous le savez, le plus dur reste désormais à accomplir. Il faudra, l'an prochain, passer d'une hausse de 1,7 à 3 milliards d'euros pour atteindre l'objectif de 295 milliards d'euros fixé pour la période 2019-2025 ; cela suppose de tendre vers un budget défense de 50 milliards d'euros en 2025.

Cet effort est nécessaire, en termes capacitaires, afin de préserver un modèle d'armée complet et équilibré, tout en apportant des réponses à la dégradation du contexte stratégique et à l'évolution de la conflictualité. Vous trouverez, dans notre rapport, de multiples exemples de ces besoins qui imposent au minimum un strict respect de la LPM, voire, dans certains cas, une augmentation de l'ambition ; tel sera l'objet, nous l'espérons, d'une prochaine LPM.

Le Gouvernement a beaucoup communiqué, cette année, sur l'accélération de certains programmes, sans expliquer comment ces mesures seraient financées à enveloppe constante. Les conséquences de l'actualisation ne sont pas toutes visibles, mais des éclaircissements ont été apportés.

Il ressort que les ajustements ont été permis par le redéploiement de crédits sous-consommés de masse salariale, mais aussi par le décalage des jalons de certains grands programmes. C'est ainsi que la cible 2025 du programme Scorpion est passée de 50 % à 45 % du total envisagé, afin de satisfaire d'autres besoins, dont la pérennisation du char Leclerc, le lancement du véhicule blindé d'aide à l'engagement (VBAE) et de l'engin du génie de combat (EGC).

Nous pourrions dire que cette actualisation du programme Scorpion ne porte que sur 5 %, mais, en réalité, celle-ci est significative. Concernant le Griffon, la cible passe ainsi de 936 à 842 véhicules livrés en 2025, soit une baisse de 94 unités. Pour atteindre la cible 2030, il faudra ensuite que 1 030 véhicules Griffon soient livrés sur la période 2026-2030, tout en avançant sur les programmes nouvellement lancés. Est-ce réaliste, alors que 10 % seulement du programme Scorpion sont réalisés à ce jour ?

Des ajustements ont, par ailleurs, été rendus nécessaires par nos succès à l'export. Malgré l'échec du contrat de sous-marins avec l'Australie, ces succès sont, en effet, réels. C'est une bonne nouvelle pour notre base industrielle et technologique de défense (BITD), mais cela n'est pas sans conséquence pour nos armées.

Une commande de 12 Rafale neufs a été passée par le ministère des armées, cette année, pour compenser la commande grecque. Outre le surcoût financier d'environ 600 millions d'euros, sur lequel le Gouvernement ne communique pas, ces appareils n'arriveront qu'en 2025, alors que les prélèvements ont lieu entre 2021 et 2023. L'amélioration de la disponibilité du Rafale apportera une réponse partielle. L'acquisition de pièces pour la remise en état d'appareils existants est aussi évoquée. Des interrogations et des doutes demeurent à ce sujet ; et surtout, l'export croate se profile à l'horizon, ainsi que d'autres contrats peut-être, sans compensation à ce jour.

Dans ces conditions, le point de passage des 129 Rafale pour l'armée de l'air et de l'espace en 2025 ne sera pas atteint ; le chef d'état-major de l'armée de l'air a été très clair sur le sujet. Une nouvelle commande de 12 appareils est donc nécessaire.

Toujours concernant l'export, la vente de trois frégates de défense et d'intervention (FDI) à la Grèce conduit à décaler des livraisons à la Marine nationale, puisque deux frégates livrées à l'export seront intercalées entre la première et la deuxième FDI à destination de la Marine. Au moment de la commande de ces FDI 2 et 3, il était question d'une accélération pour répondre à l'accroissement de la menace en mer, qui demeure une réalité. Cela pose la question du format, probablement insuffisant, des 15 frégates de premier rang en 2030.

Une doctrine de l'exportation en cycle court se concrétise donc ; il s'agit de prélever sur nos propres forces, ou sur nos commandes, pour réduire les délais et améliorer la crédibilité ainsi que l'attractivité de notre offre. Mais il est nécessaire de trouver un meilleur équilibre, en anticipant davantage et en limitant les impacts dans le temps, afin de pénaliser le moins possible nos propres forces ; cela a peut-être des vertus pour la BITD, mais, pour les forces, les conséquences ne sont pas complètement mesurées.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure. - Le Gouvernement a refusé d'assumer les engagements de la LPM dans la durée en ne procédant pas à son actualisation par la loi ; cela n'est pas de bon augure pour la conformité de l'exécution de la LPM dans sa seconde phase, qui démarrera en 2023. Nous avons toujours su que cette phase serait critique, puisque le Gouvernement a choisi, dès le départ, de reporter une part substantielle de l'effort au-delà des échéances électorales.

Cédric Perrin a évoqué les décalages subis, du fait de l'actualisation, par certains programmes à effet majeur (PEM). Mais il ressort également de nos auditions et de l'analyse de ce budget pour 2022 que les ajustements ont porté sur les autres opérations d'armement (AOA), moins visibles et sans doute plus facilement « sacrifiables » que les grands programmes.

Ces AOA continueront à augmenter, mais dans une moindre mesure que ne le prévoyait la LPM. L'ajustement de 5 % représente un manque à gagner de 335 millions d'euros sur quatre ans ; cela est loin d'être négligeable, sachant que le total des AOA s'élève à 1,4 milliard d'euros en 2021. Or, ces AOA sont garantes de la dimension « à hauteur d'homme » de la LPM et permettent de maintenir la cohérence d'ensemble de l'effort.

Concrètement, pour l'armée de terre, cela engage des programmes tels que les jumelles de vision nocturne, l'armement du combattant ou encore les nano-drones ; il s'agit aussi de la protection des soldats. La marine compte également beaucoup sur les AOA pour assurer le renouvellement d'équipements de moindre dimension, tels que des remorqueurs ou des vedettes, nécessaires à la cohérence d'ensemble du format.

Notre rapport pointe les risques qui pèsent sur plusieurs programmes fondamentaux menés en coopération européenne - notamment franco-allemande -, avec des calendriers électoraux qui s'additionnent et multiplient les incertitudes.

Si des coopérations comme CaMo - coopération Capacité Motorisée -, avec la Belgique, semblent créer une dynamique favorable à la possible structuration d'une « communauté Scorpion » en Europe, d'autres programmes nous inquiètent davantage. Le programme de drone MALE européen se poursuit tant bien que mal, mais il est d'ores et déjà acquis que l'objectif de huit systèmes de drones MALE en 2030 ne sera pas atteint. Or, il est évident que cette capacité, déjà indispensable en opérations militaires extérieures de la France (OPEX), le sera encore davantage à l'avenir. Comment compensera-t-on ce manque ?

Concernant le système de combat aérien du futur (SCAF), un accord intergouvernemental a été signé cette année, après le feu vert donné par le parlement allemand. Des difficultés en matière de répartition industrielle et de propriété intellectuelle ont été levées suite aux auditions de la commission.

Mais tout n'est pas résolu, loin de là. Le lancement de la phase 1B du démonstrateur demeure en négociation ; je rappelle que ce démonstrateur devait, dans un premier temps, être livré pour 2025, et que l'on parle désormais d'une livraison pour 2027. Le blocage du programme de char de combat du futur (MGCS), politiquement lié au SCAF, et les informations faisant état d'un possible intérêt de l'Espagne pour le F35, sont venus augmenter les incertitudes déjà grandes dans ce dossier. Une mission s'est déplacée en Espagne ; peut-être que les collègues ayant participé à cette mission pourront s'exprimer.

Au sujet du MGCS, il n'a pas été approuvé par le Bundestag. Ce programme est actuellement à l'arrêt et nécessite toute notre vigilance, de même que le programme CIFS dédié à l'artillerie du futur, dont les échéances sont reportées.

Le Tigre standard 3 va démarrer en franco-espagnol, faute d'un engagement allemand, ce qui signifie qu'il faudra sans doute réduire le nombre d'hélicoptères français modernisés. Quant au programme d'avion de patrouille maritime franco-allemand, il est remis en cause par l'achat, côté Allemands, de cinq avions P-8A Poseidon de Boeing. Nous devons avancer rapidement, car il s'agit de remplacer l'Atlantique 2 ; ce remplacement, impératif d'ici à 2035, nécessite un lancement en réalisation au plus tard en 2026.

Le contraste est frappant entre, d'une part, une dégradation rapide du contexte stratégique ainsi qu'une évolution de la conflictualité qui imposent une modernisation accélérée, et, d'autre part, des programmes en coopération européenne dont les jalons sont sans cesse repoussés.

Si nous sommes satisfaits du respect de la trajectoire de la LPM, nous devons rester vigilants sur le renouvellement des équipements et la protection de nos soldats.

- Présidence de M. Philippe Paul, vice-président -

M. Cédric Perrin, rapporteur. - Une délégation de la commission s'est en effet rendue en Espagne Les paroles n'engagent que ceux qui les écoutent, mais nos interlocuteurs ont été rassurants. Ils nous ont notamment confirmé leur intention de s'engager sur le Tigre standard 3 ; cette intention, portée par les états-majors, est en attente de validation ministérielle.

Les Espagnols, qui auraient sollicité les Américains sur le F35, ont également été rassurants à ce sujet. Leur intérêt porterait uniquement sur des avions à décollage vertical pour sur leurs porte-avions, mais ils ne souhaiteraient pas étendre l'acquisition de F35 au reste de leur flotte aérienne. Nous verrons ce qui se passera dans le futur. Nous leur avons expliqué très clairement que l'on ne pouvait pas, d'un côté, participer au programme SCAF et, de l'autre, discuter avec les Américains pour l'acquisition de F35.

Enfin, le sujet du drone MALE est également en cours de traitement. Plus globalement, les Espagnols ne peuvent pas s'appuyer sur une LPM, gage d'une politique à long terme ; ainsi font-ils des acquisitions au coup par coup, ce qui les pénalise fortement, puisqu'ils sont obligés d'attendre le vote de chaque budget pour avancer.

Si leurs difficultés financières sont évidentes, les budgets ont été votés en fonction des grands projets sur lesquels ils souhaitent investir. Pour l'instant, c'est plutôt positif pour les projets que nous menons ensemble.

Au sujet du Tigre standard 3, je suis moins optimiste que certains après la non-décision allemande. Nous devrons mener cette opération avec les Espagnols et assumer les conséquences financières de cette situation ; sans doute aurons-nous moins d'appareils.

Mme Catherine Dumas. - On a bien compris qu'il s'agissait de tenir le cap d'une armée équilibrée, complète et, surtout, portée par un souci de modernisation.

Je souhaite revenir sur le sujet des munitions, abordé lors de notre visite au 2Rima. On a compris, en discutant avec les officiers et les soldats, que les munitions complexes constituaient un vrai point d'attention. Leur prix, notamment, tend à augmenter. L'an dernier dans cette commission, avait été évoquée la nécessité de constituer des stocks stratégiques de munitions et aussi de disposer de sources d'approvisionnement sûres. Qu'en est-il aujourd'hui ?

M. Philippe Paul, président. - C'est une très bonne question.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure. - C'est un vrai sujet, en effet, qui ressort à la fois de nos auditions et de nos visites de terrain. Nous avions présenté un amendement à ce sujet lors de l'examen de la LPM.

Sont concernées les munitions pour l'entraînement et aussi pour le combat ; la gamme s'étend des balles aux missiles. Nous sommes sur un fil de crête, nous disposons du strict nécessaire. Or, nous devrions disposer de stocks supplémentaires, si d'aventure le besoin s'imposait un jour.

M. Cédric Perrin, rapporteur. - J'avais interrogé Jean-Yves Le Drian, il y a quelques années, sur cette problématique ; il nous avait répondu que nous n'avions pas de problèmes de munitions, car nous avions des alliés ! Sa réponse nous avait surpris, car nous savons que les alliés d'aujourd'hui ne sont pas forcément ceux de demain ; même nos alliés américains, à certaines occasions, ont eu des priorités différentes des nôtres. On peut tout imaginer et, sur ces questions, il s'agit surtout de disposer d'une autonomie stratégique et capacitaire.

Une usine de fabrication de munitions devait voir le jour en Bretagne. Or, le seuil d'équilibre de l'entreprise nécessitait la fabrication de 60 millions de cartouches par an, alors que nos besoins s'élevaient à 20 millions.

Aujourd'hui, on tourne en rond sur le sujet, et les militaires s'en préoccupent. L'exercice Polaris 21, qui se déroulera prochainement à Toulon, a pour vocation de simuler plusieurs jours de combats intenses, avec l'idée d'estimer une consommation potentielle de munitions ; chaque navire dépourvu de munitions sera retiré de l'exercice ; très rapidement, l'on se rendra compte que notre manque de munitions nous pénalise dans l'exercice de nos missions.

L'an dernier, l'OTAN a organisé un exercice avec des bouées. La France n'a pu mettre à disposition qu'un nombre très limité de bouées.

M. Olivier Cigolotti. - Notre déplacement au Mans nous a permis d'illustrer cette problématique de l'investissement et de la préparation à la haute intensité. Les munitions, en particulier les munitions complexes sont en nombre insuffisant.

Je rejoins donc les rapporteurs pour alerter sur ce problème.

M. Philippe Paul, président. - Sur ce point, les moyens sont insuffisants.

M. Cédric Perrin, rapporteur. - Quand il y a des économies à réaliser, on vise le programme 146 et, au sein de ce programme, le petit matériel. Nous ne pouvons ensuite que constater les conséquences de ces économies. Par ailleurs, le petit matériel a aussi un impact sur le moral des troupes.

Mme Gisèle Jourda. - Des équipements neufs sont parfois livrés sans les munitions pour les faire fonctionner... La situation est ubuesque ! Pour l'entraînement, des systèmes de substitution sont mis en place. Mais, des questions se posent. C'est comme si l'on achetait une voiture sans essence.

La commission donne acte de leur communication aux rapporteurs et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Crédits de la préparation et de l'emploi des forces - Examen du rapport d'information

Mme Michelle Gréaume, rapporteure - Les crédits de la préparation et de l'emploi des forces progressent cette année encore. Mais deux questions se posent : la remontée de la préparation et de l'activité opérationnelles n'est-elle pas trop lente dans la perspective de l'ambition 2030 de la haute intensité ? Et les services de soutien, notamment le service de santé des armées (SSA), durement éprouvés par les attritions budgétaires des précédentes périodes de programmation, sont-ils en mesure de maintenir le haut niveau d'engagement nécessaire ?

S'agissant de l'activité opérationnelle des forces, elle reste inférieure aux objectifs fixés de près de 10 %. En 2022, la situation se détériore pour deux indicateurs d'activité opérationnelle, contre quatre en 2021. Pour l'armée de terre, depuis le déploiement de l'opération Sentinelle, la cible de 90 jours de préparation opérationnelle par militaire n'a plus été atteinte. Depuis 2017, la préparation opérationnelle de l'armée de terre stagne à 81 jours, notamment en raison du nombre élevé d'OPEX. Le taux d'entraînement des équipages des cinq parcs majeurs de l'armée de terre - chars Leclerc, AMX 10 RC, VBCI, VAB, Caesar - atteint 64 % de la norme  fixée par la loi de programmation militaire (LPM).

Pour l'armée de l'air et de l'espace, on note un déficit de formation des plus jeunes équipages, 25 % de l'activité aérienne des unités étant réalisés en opérations. De plus, l'annulation de la majeure partie des exercices en 2020 a fragilisé les compétences de niveau d'expertise dite « haut du spectre ».

Pour la Marine nationale, les difficultés concernent principalement l'activité des pilotes de chasse, qui a souffert en 2020 de la crise sanitaire et de l'absence de pilotes qualifiés à l'appontage de nuit durant un mois. Pour les autres domaines de l'aéronavale, la prévalence de l'entraînement des équipages opérationnels s'est faite au détriment de la formation des équipages ab initio, notamment pour l'hélicoptère Caïman.

Le report à la fin de la période de programmation des objectifs de remontée de l'activité opérationnelle paraît peu satisfaisant dans un monde caractérisé par la multiplication des affrontements.

Concernant le SSA, ce ne sont pas 100, mais 125 médecins qui manquaient en juillet 2021, soit 88 médecins des forces, essentiellement en région parisienne et dans le Grand Est, et 37 praticiens hospitaliers en chirurgie viscérale, anesthésie, réanimation, biologie, radiologie et médecine interne.

La sur-projection des personnels qui en découle, notamment celle des équipes chirurgicales, ajoutée à la concurrence du secteur privé, favorise les départs anticipés du service. L'écart de rémunération qui existait avant la crise sanitaire entre les praticiens des armées et leurs pairs de la fonction publique hospitalière s'est à nouveau creusé depuis juillet 2020 et la mise en oeuvre des premières mesures du Ségur de la santé. Les mesures décidées pour remédier au déficit de personnel, ouvrant la possibilité de recruter dans le corps des internes des hôpitaux des armées des étudiants inscrits en troisième cycle des études médicales, peinent à convaincre ; les 36 postes ainsi ouverts semblent, de toute façon, insuffisants pour résoudre les difficultés rencontrées.

Nous devons rester vigilants sur la bonne santé des services de soins des armées, en veillant à ne pas fermer des lits ou des hôpitaux, comme c'est notamment le cas aujourd'hui à l'hôpital d'instruction des armées Legouest.

M. Olivier Cigolotti, rapporteur - Les crédits de paiement (CP) de la préparation et de l'emploi des forces augmentent de 462 millions d'euros, soit une hausse de 4,47 % par rapport à l'an dernier, essentiellement pour financer l'effort en faveur de l'entretien programmé du matériel (EPM).

Concernant la disponibilité technique opérationnelle, la situation paraît fragile pour l'armée de terre ; sur sept indicateurs, deux sont en diminution - pour les VAB et VBCI - et deux autres stagnent - pour l'hélicoptère Tigre et le canon Caesar.

Pour la Marine nationale, l'indisponibilité de l'une des frégates multi-missions (Fremm), de patrouilleurs de service public, de chasseurs de mine tripartite et de patrouilleurs de haute mer explique les faibles résultats des indicateurs de disponibilités. Sur sept indicateurs, trois sont en baisse et deux stagnent.

Enfin, pour l'armée de l'air et de l'espace, des difficultés spécifiques aux flottes Caïman NH 90, Mirage 2000 et C-130H ont nécessité la mise en place de plans d'action dédiés. Ainsi, l'amélioration de la disponibilité des matériels, tout en restant éloignée des cibles de 2023, est globalement limitée aux matériels aéronautiques qui ont bénéficié de la mise en oeuvre de contrats « verticalisés ».

Ces contrats donnent déjà des résultats positifs. Le contrat Ravel, relatif à l'EPM de la flotte Rafale, a prévu de rééquiper des Rafale pour pallier les effets de l'exportation vers la Grèce. L'augmentation de la disponibilité sera portée de quatre appareils en 2021 à dix en 2022.

La verticalisation appelle deux remarques. Tout d'abord, la tentation existe de rechercher un optimum économique arbitrant entre l'activité et la disponibilité technique. Toutefois, le raisonnement visant à réduire une supposée « sur-disponibilité » pour financer plus d'heures d'activité ne paraît pas rationnel ; il conduirait à une « sur-usure » des équipements et à l'érosion plus rapide du capital technique de nos armées. La commission sera attentive à ce que la disponibilité technique ne devienne pas la variable d'ajustement, dans un contexte budgétaire particulièrement difficile à tenir à partir de 2023 - année où une augmentation conséquente des crédits est prévue par la LPM.

Enfin, le plan de charge du service industriel de l'aéronautique (SIAé) doit être l'objet d'une attention particulière. Il est, en effet, important qu'il obtienne la pleine responsabilité de la maintenance des dix C-130J de la nouvelle unité franco-allemande d'Évreux.

Dans le PLF pour 2022, l'EPM représente 57 % des autorisations d'engagement (AE) et 41 % des CP de la préparation et de l'emploi des forces, soit 4,448 milliards d'euros au total. Pour respecter la LPM, le PLF 2023 devra donc prévoir une augmentation de 850 millions d'euros sur l'EPM, le PLF 2022 n'ayant réduit que de 50 millions d'euros l'écart constaté entre les objectifs et la réalisation de la programmation militaire depuis 2019.

Or, une telle accélération ne se décrète pas. Il faudra s'assurer qu'elle soit compatible avec les rythmes de réalisation des contrats « verticalisés ». Surtout, elle accroît encore l'effort budgétaire décisif, qui doit porter les dernières annuités de la période de programmation à une accélération inédite de consommation de crédits d'EPM, soit une augmentation initiale prévue par la LPM de 2,1 milliards par an par rapport aux premières années de programmation.

La commission donne acte de leur communication aux rapporteurs et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Crédits de l'environnement et de la prospective de la politique de défense - Examen du rapport d'information

M. Pascal Allizard, rapporteur. - À l'instar des programmes 146 et 178, les crédits du programme 144 s'inscrivent dans la trajectoire de la loi de programmation militaire (LPM). D'un montant de 1,77 milliard d'euros, ce programme augmentera de 5,6 % par rapport à 2021, soit un peu plus que les 3,9 % de croissance de l'ensemble du budget de la mission « Défense ».

Toutefois, cette hausse est inégalement répartie, avec 0,8 % pour le renseignement - direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) - et 11 % pour le financement des études amont et la prospective de défense.

En matière de recherche et innovation, l'engagement de porter à 1 milliard d'euros les crédits d'études amont est respecté. Pour autant, nos auditions ont mis en lumière trois points de vigilance majeurs.

Concernant la mobilisation des crédits d'études amont supplémentaires, nous avons observé, avec les groupements d'industriels de la défense, deux motifs de préoccupations. Tout d'abord, la part des crédits affectés à la recherche dans le renseignement et le terrestre régresse. Or, les études associées au développement du programme Scorpion, par exemple, ne sont pas achevées. Le chef d'état-major de l'armée de terre a rappelé devant la commission que le concept de « gagner la guerre avant la guerre » devait se traduire dans la doctrine d'emploi des forces terrestres par davantage de recherche et d'innovation dans la numérisation du champ de bataille.

Nous avons également constaté que, sur les 821 millions d'euros de crédits alloués en 2020, 121 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 65 millions d'euros de crédits de paiement (CP) n'avaient pas été consommés ; il faudra donc veiller à ce que le milliard d'euros d'études amont soit bien fléché et dépensé.

Un autre point de vigilance concerne l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (Onera) et le nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) en train d'être négocié pour la période 2022-2026. Il faut signaler la validation des objectifs du précédent COP et dire que l'Onera revient de loin. Nous avions noté, l'an dernier, que l'augmentation de 106 à 110 millions d'euros en 2021 était un « revirement bienvenu, quoique tardif et limité » après des années de décroissance ; alors, que dire de la prévision en baisse pour 2022 de la subvention pour charges de service public...

Envisager une diminution de crédits dès la première année du nouveau COP ne semble pas justifié ; il y a comme une contradiction à donner moins et demander plus. Je peux citer, par exemple, le renforcement du partenariat entre l'opérateur et la délégation générale à l'armement (DGA), mais aussi sa participation au plan de relance. Le montant de la subvention pour charge de service public doit progresser, a minima, au prorata des charges nouvelles imposées par l'autorité de tutelle. L'ordre de grandeur se situe davantage autour de 120 millions d'euros que de 108 millions d'euros.

Enfin, je souhaite revenir sur les problèmes d'accès au financement bancaire des petites et moyennes entreprises (PME) et petites et moyennes industries (PMI) de la base industrielle et technologique de défense (BITD). Ce sujet, que nous avions défriché l'an dernier, mérite d'être approfondi. Nous avions observé une forme de déni de la part de l'État et des banques, en décalage avec les difficultés rencontrées en particulier par les petites entreprises et start-up de défense.

On peut clairement discerner un mouvement de restriction sur le financement des activités de défense, avec le retrait officiel de certains pays - la Norvège par exemple - et de certaines banques - HSBC - de toute opération d'armement. Sur le front des organisations non gouvernementales (ONG), la pratique du « name and shame » se développe plus particulièrement encore depuis que le traité sur l'interdiction des armements nucléaires est entré en vigueur, le 22 janvier dernier. Rappelons que les pays détenteurs de l'arme nucléaire ne sont pas signataires ; ce traité ne s'applique donc pas à la France.

La direction générale du Trésor nous a confirmé qu'en aucun cas les banques françaises ne s'étaient retirées du financement des industries de défense. Pour information, la première partie de cette audition a été marquée par un déni total ; il a fallu lourdement insister pour enfin parler du sujet.

L'administration a procédé à une enquête ; celle-ci a révélé que 60 % des entreprises de défense ont rencontré des difficultés de financement à l'export. Dans la moitié des cas, ces difficultés sont dues à la nature du pays de destination des exportations d'armes - une dizaine de pays sensibles, comme l'Arabie saoudite. Dans l'autre moitié des cas, il s'agit de difficultés inhérentes à la surface ou la fragilité financière de l'entreprise.

Il y a donc clairement un double langage des banques qui acceptent de financer les « gros contrats » - Rafale, frégates et autres -, mais pas les « petits contrats » pour lesquels le risque prime.

Nous estimons que l'autonomie stratégique de notre industrie impose une réflexion sur l'articulation entre la procédure d'autorisation d'exportation délivrée par la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) et les méthodes d'analyse et de conformité mises en oeuvre par les banques.

Nous sommes arrivés à cette situation paradoxale où l'autorisation gouvernementale d'exportation ne produit aucun effet sur l'autorisation de financement. Quand un pays est capable de ce genre de contradiction, il est grand temps qu'il se remette en question. Cela doit aussi nous inciter à réfléchir à une solution de fonds souverain de défense.

M. Yannick Vaugrenard, rapporteur. - J'ajoute aux observations de Pascal Allizard que le contexte stratégique nous impose de décrypter des signaux qui peuvent apparaître comme faibles aujourd'hui, afin de prévenir les menaces de demain et aussi de tester la fiabilité de nos propres alliés. Cependant, les propos de notre ministre des affaires étrangères et de notre ministre des armées n'avaient rien de rassurant quant à notre capacité à être écouté et respecté.

J'en viens au volet budgétaire du renseignement. Fixés à 409 millions d'euros, les crédits de l'action « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » sont en hausse de seulement 0,8 %. Cette hausse s'avère très contrastée. On observe ainsi une baisse des dépenses de fonctionnement, d'équipement et d'intervention de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et une progression de 92 % de celles de la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) ; pour cette dernière, l'année 2022 correspondra à un saut qualitatif majeur.

Après une hausse de 11 % de ses crédits en 2021, qui ont atteint le montant de 388 millions d'euros, le budget de la DGSE fléchira de 3,6 % en 2022. Cette baisse intervient peut-être au plus mauvais moment, alors que s'accumulent les comportements agressifs et les menaces de potentiels adversaires, mais aussi parfois de nos propres alliés, comme en témoignent le retrait américain précipité d'Afghanistan ou encore la survenue de coups d'État au Mali et dans d'autres pays partenaires d'accord de défense avec la France.

La course technologique et l'augmentation des effectifs techniques sont la condition sine qua non pour ne pas décrocher par rapport à nos alliés, notamment britannique et américain. Cela pose la question de l'attractivité des conditions de recrutement et de fidélisation par rapport au niveau de rémunération du secteur privé dans le numérique et le cyber ; et cela suppose un effort accru au niveau des crédits pour le personnel.

Si notre ambition en matière de souveraineté nationale doit rester élevée, la question se pose de réorienter nos moyens pour se maintenir à niveau dans la compétition internationale. Ce maintien à niveau passe par l'expérimentation de capacités spatiales, la poursuite de l'effort sur les technologies de rupture et de dissuasion, et surtout, pour rattraper nos compétiteurs directs et nos partenaires, par le développement d'une solution souveraine d'outils cyber, de nos capacités d'observation sur tout le spectre des moyens de renseignement, ainsi que par le renforcement de nos effectifs en personnels techniques chargés des systèmes d'information et de communication. À titre d'exemple, les effectifs de la direction technique de la DGSE ne représentent aujourd'hui qu'à peine la moitié de ceux de notre homologue britannique en charge des communications.

Il s'agit d'un point crucial, dont la ministre des armées semble avoir pris la mesure, puisqu'elle a annoncé le recrutement de 770 cyber-combattants, en plus des 1 100 initialement prévus par la LPM d'ici à 2025.

Le projet de déménagement du siège de la DGSE du boulevard Mortier à Paris vers le fort de Vincennes participe aussi de cette montée en puissance d'ici à 2028. À titre de comparaison, les Britanniques ont procédé à leur grande opération immobilière en 2014 et les Allemands ont déménagé leur siège à Berlin en 2018.

À une autre échelle, il faut noter la priorité donnée à la DRSD en 2022. Cette direction chargée de la sécurité des emprises militaires ainsi que des entreprises de la BITD connaîtra une transition majeure et inédite, avec la construction d'un nouveau bâtiment pour la direction centrale, le développement d'un système d'information de renseignement de contre-ingérence de défense (Sircid) et de capacités techniques cyber.

L'année 2022 marquera la montée en puissance de la DGSE - recrutements et développements cyber - et de la DRSD - crédits d'investissement presque quintuplés, hausse des effectifs. Cependant, deux motifs de vigilance demeurent : d'une part, peut-on escompter une stabilisation des dépenses de fonctionnement pour la DGSE ? D'autre part, l'objectif stratégique de la LPM 2019-2025 est-il à la hauteur des besoins de rattrapage capacitaire ou se limite-t-il à un simple maintien à niveau ?

L'effort à accomplir dans la prochaine LPM devra être particulièrement conséquent.

M. Cédric Perrin. - Ma remarque concerne les projets de technologies de défense (PTD), le nouveau nom des programmes études amont (PEA). Les crédits sont passés à 1 milliard d'euros, comme cela avait été annoncé dans la LPM. Je m'interroge sur la réalité de ce milliard d'euros. En 2017, les crédits s'élevaient à 750 millions d'euros. Depuis, le Gouvernement a créé l'Agence de l'innovation de défense (AID). Avec le recul, ne considérez-vous pas que cette agence manque d'autonomie hiérarchique et financière ?

Aujourd'hui, la captation de l'innovation est le grand défi. Nous avons bien conscience que la DGA n'est pas réformée de manière à pouvoir capter cette innovation. Ce milliard d'euros dédié aux PTD correspond-il à une réalité ? Ou dissimule-t-il le fonctionnement d'une AID créée sans qu'on lui attribue de budget particulier ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - Lors des auditions que nous avons menées avec Cédric Perrin, les petites et moyennes entreprises (PME) en capacité d'exporter nous ont expliqué qu'elles avaient un énorme souci avec les banques. Bien sûr, les banques étant des institutions privées, nous ne pouvons pas faire pression. La création d'un fonds souverain est-elle une proposition ? Une réelle volonté existe-t-elle ?

Les Britanniques investissent le double de ce que nous faisons dans les services de renseignement. Le déficit de la France est criant, malgré des augmentations. Mais comme nous n'avons pas procédé à la clause de revoyure de la LPM, nous restons sur le budget voté en 2018. Cela va-t-il poser des problèmes dans les prochaines années ? Nous devrions sans doute investir beaucoup plus sur cette ligne budgétaire et faire en sorte qu'elle soit prioritaire.

M. Pascal Allizard, rapporteur. - Je partage complètement votre commentaire, monsieur Perrin. Je rappellerai quand même qu'à la différence d'un opérateur, l'AID ne dispose pas de budget propre - il a un rôle de pilotage des crédits autour des PTD que vous avez mentionnés. En dépenses réelles, l'expérience des années précédentes démontre que cette croissance de crédits n'est pas toujours consommée, une réalité dommageable que nous retrouvons dans le développement de certains programmes, et qui a d'ailleurs fait l'objet d'un commentaire de votre part sur le programme 146.

La question du fonds souverain revient depuis quelque temps. Le fonds Definvest et le Fonds Innovation Défense (FID) existent mais sommes-nous à la hauteur de l'enjeu ? Les professionnels de la défense, avec leur groupement, sont en train d'essayer de constituer un fonds souverain à la hauteur de la problématique.

Nous avons affaire à une forme un déni. Effectivement, les banques sont privées, et toutes nos grandes banques françaises sont exposées au risque d'extraterritorialité du droit américain. Je rappelle d'ailleurs que, dans notre rapport sur la Chine, l'une de nos propositions consiste à la création d'une extraterritorialité du droit européen.

Contrairement à l'Allemagne, nous ne disposons pas d'un réseau de banques régionales, qui sont dissociées de ce risque et qui peuvent donc accompagner les entreprises allemandes qui souhaitent exporter. Par ailleurs, si nos grands industriels n'ont pas de problème de financement pour exporter, leurs fournisseurs en ont.

Il s'agit d'un vrai sujet qui peut fragiliser notre base industrielle de défense ; c'est la raison pour laquelle nous ne lâcherons pas. L'audition des trois représentants de la direction générale du Trésor a été révélatrice, nous avons dû insister pour pouvoir aborder le sujet.

M. Yannick Vaugrenard, rapporteur. - L'ambiance de l'audition de la direction générale du Trésor était particulière, avec des non-dits et une non-reconnaissance de ce qui apparaissait comme une évidence après l'audition des représentants des petites entreprises, en particulier.

Il ne faut pas lâcher l'affaire, notamment pour des raisons économiques. Nous pouvons comprendre que les banques soient parfois un peu frileuses, car elles peuvent être sollicitées de manière un peu particulière par un certain nombre d'organisations non gouvernementales (ONG). Néanmoins, un budget de la défense a été voté et il faut le dépenser.

Au-delà du fonds souverain qui a été évoqué, je pense que nous aurons l'occasion de rencontrer, tous ensemble, la direction générale du Trésor et les responsables d'entreprises et des systèmes bancaires. Sinon, nous aurons des difficultés, même si cela avance de manière intéressante.

S'agissant de nos amis britanniques, la LPM actuelle a fait preuve d'une ambition intéressante par rapport au renseignement, mais qui ne se suffira pas pour rattraper notre retard par rapport aux Britanniques, aux Allemands ou encore aux Américains. C'est la raison pour laquelle j'ai terminé mon propos en insistant sur le fait que, au-delà de la LPM 2019-2025, dans la LPM suivante, si nous souhaitons être à niveau, les forces devront être particulièrement importantes dans le domaine du renseignement, à la fois sur les aspects techniques, technologiques et humains, j'insiste sur ce dernier point.

Nous avons beaucoup progressé sur les aspects techniques et technologiques, mais le renseignement humain est essentiel, ce que nous avons parfois tendance à ignorer.

M. Cédric Perrin. - Concernant les PME et les entreprises de taille intermédiaire (ETI), nous parlons beaucoup de la difficulté de l'accompagnement bancaire et je suis parfaitement d'accord. Nous sommes également en phase sur l'importance du fonds souverain, qui est indispensable pour pouvoir capitaliser nos entreprises, conserver nos emplois, nos richesses et nos savoir-faire.

S'agissant des PTD, nous avions rédigé un rapport en 2019 dans lequel nous avions préconisé qu'une partie des PTD soit fléchée sur les ETI et les PME pour éviter que les sept grandes entreprises ne captent 99 % des PTD. Qu'en est-il aujourd'hui ?

M. Pascal Allizard, rapporteur. - Il faut indiscutablement avancer, mais pour le moment la situation est bloquée. Les banques disposent de leurs ressources et de leur propre accès au marché, et elles en font l'usage qu'elles jugent justifié. Yannick Vaugrenard l'a indiqué, il va falloir mettre tout le monde autour de la table pour essayer d'avancer. Mais pour ce faire, il faut que les derniers réticents sortent du déni, ce qui n'est pas le cas jusqu'à présent.

M. Yannick Vaugrenard, rapporteur. - Je partage l'avis et la proposition de Cédric Perrin. Nous pourrions demander en effet un ciblage d'une partie des PTD en direction des PME et des ETI, une discussion que nous devrons avoir avec la direction générale du Trésor, le système bancaire et les représentants des différentes entreprises.

M. Olivier Cadic. - Pascal Allizard et moi-même avions travaillé, avec succès, sur le dossier Photonis, puisque cette société est restée en France. Cette année, j'ai évoqué avec le délégué général pour l'armement (DGA) la question de Cilas, qui doit être acquise par Safran, ArianeGroup lui vendant ses parts.

Une ETI, Lumibird, qui détient 38 % de Cilas, a fait une proposition pour acquérir 100 % des parts afin que Cilas reste française. Or nous avons vu avec quelle légèreté la DGA laisse filer Cilas en donnant la majorité à Safran.

Puisque nous défendons les ETI, la question qui se pose est la suivante : à quel moment pouvons-nous demander à être informés sur ce type de sujet afin de pouvoir discuter des décisions du DGA ? Avez-vous été mis au courant de cette décision, messieurs les rapporteurs ?

M. Pascal Allizard, rapporteur. - Nous n'exerçons pas de tutelle sur la DGA, elle ne nous dit que ce qu'elle a envie de nous dire. Par ailleurs, sur ces dossiers, ce sont les acteurs inquiets qui nous alertent, et pas les canaux officiels. Enfin, d'un point de vue strictement financier, nous n'avons pas d'outils pour répondre à votre question.

La commission donne acte de leur communication aux rapporteurs et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Crédits du soutien de la politique de la défense - Examen du rapport d'information

M. Joël Guerriau, rapporteur. - Nous avons fait le choix de structurer notre avis autour de deux axes transversaux. Avant de laisser la parole à ma co-rapporteure Marie-Arlette Carlotti qui s'est concentrée sur les efforts fournis et à fournir en matière d'hébergement et de logement de nos soldats, je commencerai par dire quelques mots de la politique de reconversion des armées qui a fait l'objet d'un rapport récent du Haut Comité d'évaluation de la condition militaire (HCECM), que son président était venu nous présenter en présence du président Cambon.

Dès lors que le métier des armes s'accompagne de sujétions particulièrement lourdes du point de vue à la fois de la condition physique et de la disponibilité, la politique de reconversion est une dimension à part entière de la condition militaire. En effet, plus de la moitié de nos militaires sont sous contrat et ils savent qu'à un horizon plus ou moins proche ils devront regagner la vie civile pour y exercer un nouveau métier. Le fait pour les armées de tenir compte de cette transition professionnelle et d'assurer aux nouvelles recrues qu'elles seront accompagnées au-delà de leur période d'engagement est, à ce titre, un levier d'attractivité pour la carrière militaire. Cette exigence d'accompagnement, qui est également un devoir moral vis-à-vis des anciens soldats, constitue un véritable défi pour les services du ministère qui doivent être en mesure d'accompagner les quelque 30 000 militaires qui sont chaque année radiés des cadres ou des contrôles.

Pour répondre à ce défi, le ministère des armées a mis en place de longue date une vaste gamme de dispositifs qui vont de l'existence d'une voie dérogatoire d'accès aux trois fonctions publiques à une offre de formation en milieu militaire assurée par le centre militaire de formation professionnelle implanté à Fontenay-le-Comte. Pour coordonner ses différents dispositifs, le ministère s'appuie sur l'agence « Défense mobilité » dont l'action est complétée par plusieurs dispositifs spécifiques pour tenir compte de la particularité de certains profils. C'est à ce titre que nous avons eu l'occasion d'entendre la générale Vitte, cheffe de la mission pour le retour à vie civile des officiers généraux, qui nous a présenté les services de grande qualité qui sont proposés aux anciens officiers généraux au moment de quitter la vie militaire, c'est-à-dire le jour de leur cinquante-neuvième anniversaire pour la majorité d'entre eux.

Si nous avons constaté que les indicateurs de performance utilisés par « Défense mobilité » témoignent de l'efficacité de l'accompagnement proposé, avec notamment 59 % des militaires reclassés dans un délai d'un an après leur départ de l'institution, nous avons également constaté, qu'il existe un déséquilibre important dans le choix de carrière des anciens militaires dont les trois quarts rejoignent le secteur privé alors même que la collectivité a investi pour leur formation. Ce déséquilibre est encore plus flagrant lorsque l'on s'intéresse à la fonction publique territoriale qui n'accueille que 5 % des anciens militaires se reclassant dans le secteur public.

Un tel déséquilibre ne profite ni aux armées ni aux collectivités territoriales, qui le plus souvent sont sensibles aux qualités professionnelles des anciens militaires. À l'occasion de son audition, le directeur des ressources humaines du ministère des armées nous a assuré que cette situation résulte notamment de la chaîne de décision en matière de détachement qui est entièrement centralisée.

En l'absence d'obstacle juridique à ce que les collectivités accueillent dans les années à venir un nombre croissant d'anciens militaires, nous serons particulièrement attentifs à ce que le nécessaire soit fait en matière d'information tant des responsables locaux que des militaires pour favoriser ces reconversions de militaire dans les administrations territoriales qui bénéficient aussi bien au monde local qu'à l'institution militaire qui y trouve une source de rayonnement supplémentaire sur l'ensemble du territoire.

Enfin, notre audition avec le nouveau directeur des ressources humaines du ministère des armées, le contrôleur général des armées de Vanssay, nous a permis d'évoquer avec lui la poursuite de la mise en oeuvre de la « nouvelle politique de rémunération des militaires », laquelle doit se poursuivre l'année prochaine et en 2023 et à laquelle nous serons particulièrement attentifs dans les mois à venir pour s'assurer qu'elle atteint ses objectifs en matière aussi bien de lisibilité de la rémunération des militaires que de réduction des coûts de gestion associés.

En conclusion, et sans préjudice des remarques formulées par ma co-rapporteure, nous serons attentifs à ce que la ministre tienne les engagements qui ont été pris depuis 2017 en matière de ressources humaines, ce qui suppose de maintenir un haut niveau d'effort à court, moyen et long termes.

Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - Nous nous sommes également intéressés à l'hébergement et au logement de nos soldats.

Présenté en 2017 par la ministre des armées, le plan « famille » a fait du logement et de l'hébergement des axes prioritaires afin d'assurer à nos militaires des conditions de vie décentes.

Notre premier constat est que le parc immobilier de la défense n'est pas adapté aux besoins des militaires et de leurs familles. Il est constitué, au 31 décembre 2020, de 43 158 logements au total, dont 27 % relèvent du parc domanial, le reste sont des logements réservés par conventions. Mais seulement 80 % du parc du ministère est disponible à la location. Cette sous-utilisation s'explique par l'inadaptation de l'offre de logements au regard des structures familiales, des standards de confort ou de l'éloignement des lieux d'affectation.

La carte militaire pour répertorier les logements n'est pas finalisée. Mais elle permettra un meilleur suivi du nombre de soldats à loger, du type de logements disponibles, du prix de l'immobilier dans la zone.

Le deuxième constat est la complexité de la chaîne de décision.

À la différence de l'hébergement, la politique du logement des armées fait intervenir une multitude d'acteurs. Cela a pour conséquence de porter atteinte à l'efficacité et à éloigner la décision des besoins réels. L'association effective des autorités militaires locales à la mise en oeuvre de la politique du logement constituerait un levier pour améliorer l'efficacité de cette politique.

Les investissements prévus par le plan « famille » ont donné un nouvel élan, bien réel, s'élevant à 530 millions d'euros sur la période 2019-2025. Il aura permis la création de 660 logements neufs, livrés en 2021 au lieu de 2020 - on peut comprendre que la crise sanitaire aura freiné le processus. En revanche, les objectifs de 50 % de logements domaniaux en outre-mer ne sont pas atteints.

Raison de plus pour être attentifs à la livraison des bâtiments prévue en 2021 et 2022 au camp du Tigre près de Cayenne. L'hébergement fait l'objet depuis le 17 octobre 2020 d'un programme spécifique à hauteur de 1,2 milliard d'euros sur la période 2019-2025, au bénéfice de 30 000 places d'hébergement, dont 21 000 préexistantes devant être réhabilitées. Cette ambition est à saluer.

Cependant, nous avons pu constater que les différents plans annoncés successivement par les différents ministères se chevauchent sans être totalement réalisés. Ainsi, les 732 points noirs de l'hébergement identifiés en 2014 dans le cadre du plan d'action Condition de vie du personnel (Condipers), repris dans le plan « famille » et dont la résorption était prévue avant la fin 2021, n'est toujours pas achevée. De gros travaux restent à réaliser, certains étaient considérés, déjà en 2014, comme urgents.

La remise en état du parc immobilier du ministère de la défense suppose de maintenir, à un rythme soutenu, les investissements au-delà de 2025. De plus, nous y gagnerions en transparence.

Le service d'infrastructure de la défense (SID) estime au 31 décembre 2020, la dette grise à 4,4 milliards d'euros, en augmentation de 600 millions d'euros depuis 2017. Une dette difficile, voire impossible à maîtriser.

À l'horizon de 2025, selon les estimations du ministère, les investissements programmés dans le cadre de la loi de programmation militaire (LPM) permettraient seulement de stabiliser la dette grise à son niveau actuel, mais pas de la résorber. Nous recommandons une programmation pluriannuelle, au-delà de 2025, pour résorber la dette grise et consolider la trajectoire de remise en état du parc immobilier des armées.

Deux réformes sont en cours et pourront permettre d'améliorer le système.

Le contrat d'externalisation pour la gestion des logements domaniaux du ministère des armées (CEGeLog) pour laquelle un nouvel attributaire a été désigné en octobre - il s'agit du consortium Effage-Arcade ; il devrait faire l'objet d'une convention définitive en février prochain.

Ce contrat inédit, qui couvrira une période de trente-cinq ans, prévoit la construction de 3 000 logements et la réhabilitation de 8 000 logements domaniaux en métropole.

Son suivi créera une mission nouvelle pour la sous-direction du logement rattachée au secrétariat général. Nous serons attentifs à ce que les 28 emplois, dont la création nous a été annoncée, soient réellement pourvus.

L'accompagnement individuel dans la recherche de logement pourrait être également amélioré grâce à la mise en place, fin novembre 2021, d'un système d'information dédié, dénommée ATRIUM, qui permettra de dématérialiser le dépôt des dossiers et fluidifier les demandes.

En conclusion, nous saluons une programmation ambitieuse, mais qui gagnerait en efficacité et en transparence grâce à une trajectoire pluriannuelle au-delà de 2025.

La commission donne acte de leur communication aux rapporteurs et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Crédits de la coordination du travail gouvernemental (cyberdéfense, SGDSN) » - Examen du rapport d'information

M. Olivier Cadic, rapporteur. - Pour 2022, les crédits de l'action n° 02 du programme 129 sont en augmentation. Les moyens du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), notamment, sont confortés, avec une hausse de 4,6 millions d'euros des crédits de titre 2 et une hausse de 13,8 millions d'euros hors titre 2 en crédits de paiement, la diminution en autorisations de programme s'expliquant par l'achèvement d'opérations d'ampleur, comme l'acquisition de la nouvelle antenne de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) à Rennes.

Cette progression des crédits va permettre une augmentation des effectifs de 77 équivalents temps plein (ETP), dont 40 au profit de l'Anssi et 10 au profit de l'opérateur des systèmes d'information interministériels classifiés (Osiic), et le financement de nouvelles missions, en particulier le nouveau service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum) à compétence nationale.

Ce nouveau service, dont nous saluons la création, aura pour mission de détecter les opérations de désinformation sur les plateformes en ligne et d'en informer les pouvoirs publics. Il est appelé à jouer un rôle important pendant les périodes électorales en fournissant toute information utile au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), au Conseil constitutionnel et à la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale. Sa mise en place, à quelques mois de l'élection présidentielle, était plus que nécessaire, car, nous le savons à la lumière de ce qui s'est passé en France pendant la campagne de 2017, mais aussi chez un certain nombre de pays amis, les périodes électorales se prêtent particulièrement aux tentatives d'ingérence et de déstabilisation par les puissances hostiles aux démocraties. Dès 2022, Viginum comprendra une cinquantaine d'agents, recrutés dans les domaines des technologies des réseaux sociaux, des sciences humaines et sociales, de la géopolitique et du big data, ayant déjà de l'expérience en matière de recherche des menaces sur internet.

Les rapporteurs du programme 129 plaident, depuis plusieurs années, en faveur de la création d'une telle structure. Pour mémoire, en 2020, dans une étude intitulée Désinformation, cyberattaques et cybermalveillance : l'autre guerre du covid-19, nous avions notamment appelé à la mise en place d'une « force de réaction rapide » contre les fausses informations. Il s'agit donc d'une avancée importante, qui, après le vote de la loi du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information, complète notre dispositif anti-infox.

Nous regrettons cependant une certaine timidité dans l'approche. En effet, Viginum ne sera pas chargé de la réaction aux campagnes de désinformation. Il nous semble au contraire indispensable que cette structure joue à terme un rôle moteur dans le pilotage de la réponse à apporter à ces attaques hybrides, même si, bien entendu, elle n'en serait pas chargée seule. Elle pourrait ainsi proposer au Gouvernement des modalités de réponse aux attaques, comme le blocage du site d'une ambassade étrangère diffusant de fausses informations. Le travail de concertation qu'elle mène avec les plateformes, réseaux sociaux et médias sociaux et d'étude de leurs méthodes de certification des faits va évidemment dans le bon sens. Nous espérons qu'il débouchera, à terme, sur un positionnement plus ambitieux de Viginum.

La lutte contre les menaces cyber constitue l'une des missions phares du SGDSN, à travers le rôle de l'Anssi.

Je veux, pour commencer, évoquer l'état de la menace, qui ne faiblit pas, bien au contraire. Les actes cybermalveillants - cyberrançonnage, mais aussi espionnage mené par certaines puissances, sabotage... - ont augmenté avec la pandémie, qui a accru significativement l'exposition au risque de la société et des acteurs économiques du fait du développement sans précédent des usages du numérique. Selon le SGDSN, sur les neuf premiers mois de l'année 2021, le nombre de cyberattaques recensées a doublé par rapport à celui qui avait été dénombré sur l'ensemble de l'année 2020. Les acteurs publics sont particulièrement touchés. En 2020, 128 incidents cyber ayant affecté les ministères ont été traités par l'Anssi, contre 81 en 2019, soit une augmentation de 58 %. En 2020 toujours, 20 % des victimes de rançongiciels signalées à l'Anssi étaient des collectivités territoriales, et 11 % étaient des hôpitaux.

Face à cette menace sans cesse renouvelée, l'État adapte en permanence sa réponse, qui vise à renforcer la sécurité des acteurs publics et à accompagner les acteurs privés dans leur démarche de sécurisation. Mais beaucoup reste à faire.

En 2021, l'Anssi s'est vu confier une enveloppe de 136 millions d'euros issue du plan de relance en vue de participer à la mise en oeuvre d'une « stratégie d'accélération cybersécurité » lancée en février dernier. L'agence, qui dispose de deux ans pour utiliser ces crédits, en consacre une grande partie au renforcement de la cybersécurité d'acteurs publics vulnérables, en premier lieu les collectivités territoriales et les hôpitaux, qui ont été des cibles privilégiées ces derniers temps. Après un démarrage assez lent, au sujet duquel nous avions exprimé notre inquiétude, le dispositif est monté en puissance, 400 entités sur les 700 visées ayant d'ores et déjà bénéficié d'un « parcours de sécurisation cyber ». Il faudra bien s'assurer que, au-delà du diagnostic, les collectivités auditées ont bien la capacité de réaliser les adaptations recommandées. Par ailleurs, il faudra être attentif aux collectivités qui ne sont pas encore entrées dans le dispositif et qui sont sûrement les moins bien « outillées » pour solliciter cet accompagnement. Enfin, il faudra envisager d'autres mesures pour les milliers de collectivités qui n'ont pas vocation à être prises en charge au titre du plan, mais qui sont souvent les plus vulnérables et ont besoin d'une véritable acculturation au risque cyber.

M. Mickaël Vallet, rapporteur. - L'autre grand volet du plan de relance cyber est la création de « centres régionaux de réponse cyber de proximité » ou « centres de réponse aux incidents » (CSIRT), qui doivent constituer sur le plan local un premier niveau de soutien aux acteurs de taille intermédiaire - petites et moyennes entreprises (PME), entreprises de taille intermédiaire (ETI), collectivités territoriales - victimes de cyberattaques. Mis en place en partenariat avec les régions, ces centres doivent bénéficier, chacun, pour démarrer, d'une subvention de 1 million d'euros et d'un accompagnement technique de l'Anssi. Ils devront ensuite trouver un mode de financement pérenne, en s'appuyant sur l'écosystème local.

Pour l'heure, seules 4 régions sur 13 se sont engagées dans le dispositif, ce qui est insuffisant. Il faudra aussi définir une articulation logique et efficace entre ce réseau de centres de proximité et la structure Acyma, plus connue sous le nom de cybermalveillance.gouv.fr. Tout l'enjeu est de parvenir à une architecture lisible et cohérente, permettant d'orienter efficacement et rapidement les victimes, en évitant tout fonctionnement en silo - de la même manière qu'il faudrait éviter qu'un particulier en difficulté doive choisir entre appeler les pompiers, la gendarmerie ou les urgences.

Créée en 2017 sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP) associant acteurs publics et acteurs privés, Acyma met en relation, via une plateforme numérique, les victimes d'actes de cybermalveillance avec des prestataires agréés pouvant les aider. S'il se construit progressivement une notoriété auprès du grand public - les visites sur la plateforme ont augmenté de 155 % en 2020 -, Acyma manque en revanche singulièrement de moyens pour les autres missions qui lui sont confiées : la sensibilisation de la population au risque cyber et la mise en place d'un observatoire de la cybermalveillance.

De fait, en dépit de l'importance de l'enjeu, il fonctionne avec un budget de 1,6 million d'euros, provenant pour moitié de contributions publiques et pour moitié de contributions privées, qui lui permet d'employer 12 agents. Avec des moyens aussi limités, il paraît impossible d'envisager un service d'assistance téléphonique direct doté d'un numéro d'appel unique tel que nous le recommandons. Or, en cas de problème cyber ou de « plantage », il est rassurant de se dire que l'on peut passer par le téléphone...

Sans remettre en cause la forme juridique du GIP, qui est ici particulièrement adaptée, il est urgent d'augmenter significativement le budget alloué à Acyma, c'est-à-dire de le porter, au minimum, à 3 millions d'euros. Au vu des enjeux et de l'ampleur des risques dans le champ cyber, un tel effort est indispensable et ne semble pas hors de portée, surtout s'il est partagé entre les différents membres du GIP.

Soulignons, en outre, que le développement des actes cybermalveillants du fait de l'absence ou de l'insuffisance de la politique de prévention a un coût pour la société. Rappelons, par exemple, que le préjudice pour l'État d'une arnaque récente sur les comptes professionnels de formation s'élève à plusieurs dizaines de millions d'euros, alors que budget d'Acyma n'est que de 1,6 million d'euros.

Nous plaidons par ailleurs en faveur d'une grande campagne nationale de prévention contre la cybermalveillance, qui serait dotée d'une enveloppe de communication exceptionnelle et qui serait mise en oeuvre par Acyma.

Je veux, pour terminer, évoquer la présidence française de l'Union européenne, qui doit constituer une fenêtre d'opportunité pour faire avancer les dossiers cyber au plan européen. Cela concerne d'abord la révision de la directive Network and Information System Security (NIS) de 2016, pour étendre le champ des secteurs considérés comme critiques - traitement des eaux usées, espace, administrations... - et rehausser les obligations imposées à leurs opérateurs. Il faudra, à cet égard, prêter une attention toute particulière à la concertation avec les secteurs professionnels concernés, tant lors de la révision que lors des désignations d'opérateurs, celle-ci semblant avoir été insuffisante pour la mise en oeuvre de la directive NIS.

La France se donne par ailleurs l'objectif d'oeuvrer au renforcement de la sécurité des institutions européennes elles-mêmes, qui sont insuffisamment protégées.

Elle souhaite également favoriser le développement d'un « tissu industriel de confiance » à l'échelle européenne, par la mise en place du Centre européen de compétences industrielles en matière de cybersécurité et par des avancées en matière de certification de sécurité. En effet, l'absence d'outil de certification commun à l'échelle européenne est un frein pour les entreprises qui souhaitent distribuer leurs solutions auprès de l'ensemble des pays européens.

La France a une longueur d'avance et cherche notamment à étendre à l'échelle européenne son approche de la certification, y compris dans le domaine du « nuage » - avec la certification SecNumCloud -, et de sécurisation des réseaux 5G. Si la certification est nécessaire pour produire de la confiance, attention toutefois à ne pas tomber dans l'écueil de l'excès de normes, lesquelles ont un coût élevé pour les entreprises et, in fine, restreignent l'offre. Une idée intéressante et relativement simple, qui a été évoquée lors des auditions, serait de créer un label de qualité associé à un niveau de confiance correspondant à une lettre (A,B,C,D), sur le modèle de celui qui existe en matière de consommation énergétique.

Enfin, notre pays souhaite s'impliquer pleinement dans la mise en place de mécanismes de solidarité à l'échelle européenne, à savoir le cadre européen de réponse aux crises cyber Blueprint et le réseau de liaison Cyber Crisis Liaison Organisation Network (CyCLONe), qui doit être déployé dans tous les États membres. Ce volet est très important, car, on le sait, les crises dans le champ cyber ne s'arrêtent pas aux frontières. Une approche collective et la mise en réseaux des compétences sont indispensables.

J'ajouterai que, quand on rencontre les acteurs du champ cyber, on n'a que de bons retours sur l'Anssi - d'un point de vue régional ou local, qu'il s'agisse ou non de développeurs de logiciels libres. Le répondant de l'Anssi est toujours évalué de manière très positive.

Mme Catherine Dumas. - Disposez-vous d'informations sur le Campus Cyber qui devrait s'ouvrir en 2022 à La Défense et qui pourrait avoir une extension dans les Yvelines en 2024 ?

M. Mickaël Vallet, rapporteur. - Le directeur général de l'Anssi estime que ce campus alimentera un écosystème bénéfique. Il est d'ores et déjà satisfait de son lancement. L'inauguration aura lieu en 2022.

S'agissant de l'extension dans les Yvelines, je ne suis pas en mesure de vous répondre.

La commission donne acte de leur communication aux rapporteurs et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 11 h 10.