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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mercredi 26 janvier 2022

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, et de M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes -

La réunion est ouverte à 09 h 10.

Paquet « Ajustement à l'objectif 55 » - Communication

M. Jean-François Longeot, président. - Nous poursuivons ce matin nos travaux engagés il y a plusieurs semaines sur le « Pacte vert » européen, et plus spécifiquement, sur son volet climatique, tendant à réduire les émissions de gaz à effet de serre de l'Union européenne de 55 % en 2030 par rapport à 1990.

Nous accueillons ce matin les deux rapporteurs de la commission des affaires européennes, en charge de l'examen du volet « Climat » de ce paquet législatif, Mme de Cidrac et M. Leconte. Une proposition de résolution, en cours de préparation, sera adoptée par la commission des affaires européennes le 24 février prochain au terme d'une réunion d'examen conjointe des trois commissions compétentes : la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, la commission des affaires économiques et la commission des affaires européennes. Notre commission est étroitement associée à la préparation de cette résolution, par les travaux de nos rapporteurs, M. Chevrollier et Mme Saint-Pé, qui mènent actuellement des auditions sur les nombreux sujets relevant de notre champ de compétences. Je remercie le président de la commission des affaires européennes, M. Rapin, pour cette organisation souple, permettant de s'appuyer sur l'expertise de chaque commission et d'assurer une cohérence du message sénatorial.

Comme j'ai eu l'occasion de le rappeler à la ministre de la transition écologique en début de mois, l'attention de notre commission est double. Premièrement, nous devons à tout prix respecter nos engagements climatiques pour maintenir en vie l'Accord de Paris. La réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 55 % en 2030 par rapport à 1990 doit absolument être atteinte pour maintenir le réalisme de notre trajectoire climatique. C'était le sens de nos travaux sur la loi « Climat et résilience », notamment par l'adoption de son article 1er rappelant la nécessité d'atteindre ce nouvel objectif, ou encore de notre récent rapport d'information sur la COP 26. Deuxièmement, si notre pays doit faire preuve d'ambition et d'innovation dans l'élaboration de ses propres politiques publiques, l'échelle européenne est probablement la plus pertinente pour fixer un cadre et des règles afin de réduire de manière déterminée nos émissions de gaz à effet de serre sans pénaliser les acteurs économiques. L'ambition du « Pacte vert » est à cet égard essentielle pour que les pays européens avancent de concert, en conciliant préservation du climat et protection de notre souveraineté économique.

Notre commission sera donc particulièrement attentive au maintien d'un équilibre ambitieux du « Paquet », afin de crédibiliser l'atteinte de l'objectif de 55 %.

M. Jean-François Rapin, président. - Nous avons une volonté partagée d'aboutir à une proposition cohérente pour nos trois commissions. C'est un grand chantier, dans un temps restreint. Nous sommes au coeur du réacteur, de l'objectif de réduction des émissions de 55 % d'ici 2030.

Une dizaine de textes sont soumis à notre appréciation. La Commission européenne n'a pas souhaité réaliser une étude séparée par sujet, mais a proposé un paquet complet. L'objectif est ambitieux. Il faut aboutir à un accord des 27 États membres, mais aussi de nos trois commissions, qui ont un regard différent selon leurs attributions. Nous rédigerons ainsi une proposition de résolution sénatoriale commune à nos trois commissions, et cohérente. Je vous remercie de votre travail.

La présidente de la Commission européenne, Mme Ursula von der Leyen, a salué le travail exemplaire du Sénat français qui est l'une des assemblées les plus actives parmi celles des États membres. Continuons à l'être.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - La Commission européenne a présenté, le 14 juillet dernier, le paquet « Ajustement à l'objectif 55 », qui vise à mettre en oeuvre la « loi européenne sur le climat ».

Cet élément phare du « Pacte vert » s'inscrit en cohérence avec les objectifs de l'Accord de Paris de 2015 : il impose d'atteindre la neutralité climatique à l'horizon 2050 et, dans ce but, rehausse de 40 % à 55 % l'objectif de réduction nette des émissions domestiques de gaz à effet de serre d'ici 2030 par rapport à 1990. Ce point a donné lieu à de nombreux débats avec certains États membres, notamment la Pologne. Le règlement affirme également la volonté de l'Union d'augmenter les absorptions de gaz à effet de serre par les puits de carbone.

L'impact budgétaire, économique et social de cette inflexion est majeur, la Commission européenne évoquant une « transformation radicale ». Lors de la réunion de la petite COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires de l'union des Parlements de l'Union européenne) qui s'est tenue au Sénat, le 14 janvier dernier, la présidente de la Banque centrale européenne (BCE), Mme Christine Lagarde, a relevé l'importance du plan de relance européen pour financer la transition écologique mais a aussi pointé l'ampleur des besoins complémentaires.

Elle a ainsi estimé que « la transition écologique demandera[it] des investissements supplémentaires de 520 milliards d'euros par an d'ici à 2030 ».

Sur un autre plan et à un échelon national, l'Institut de l'économie pour le climat met en avant l'écart entre les dépenses de l'État en faveur du climat au cours des dernières années et celles qui devraient être déployées pour atteindre les nouveaux objectifs : la marche est considérable.

Cette marche est d'autant plus considérable que la mise en oeuvre concrète du « Pacte vert » et de la loi européenne sur le climat implique de trouver de nouveaux équilibres et de prendre garde à accompagner la transition économique, sociale et territoriale.

Aussi, avant d'entrer dans le détail du paquet, je voudrais relever quelques problématiques transversales ou critères d'analyse ayant une importance politique. Le paquet, tel qu'il est conçu, devrait conduire à renchérir les prix de l'énergie, dans un contexte où ce prix flambe déjà. Se pose clairement une question d'acceptabilité sociale de la transition écologique et de choix des outils, à la fois pour atteindre les objectifs et accompagner les mutations nécessaires. Le président de la commission de l'environnement du Parlement européen, M. Pascal Canfin, agite lui-même le spectre de l'apparition de « gilets jaunes » à l'échelle de l'Union européenne, dans une interview accordée au Monde, la semaine dernière.

Deuxième sujet, comment donner les bons signaux à l'industrie tout en tenant compte de ses capacités d'innovation et en préservant la compétitivité des entreprises de l'Union vis-à-vis des entreprises étrangères ? C'est notamment l'enjeu du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières.

Troisième sujet, au regard du besoin massif d'investissements évoqué précédemment, comment les finance-t-on ? Quelle doit être la part respective des investissements publics et privés ? Cette question est en suspens et renvoie aussi à des éléments qui ne figurent pas en tant que tels dans ce paquet, comme le débat sur l'éventuelle adaptation du pacte de stabilité et de croissance pour donner aux États membres des marges de manoeuvre budgétaires supplémentaires, comme la taxonomie ou encore la réglementation financière. Nous avons eu à cet égard un échange très intéressant avec le fonds Amundi concernant la finance verte et l'intégration par les investisseurs et les entreprises des enjeux climatiques.

Ces différents questionnements nous amènent à nous demander quel serait le mix pertinent d'outils : comment combiner de manière efficace objectifs, réglementation, mécanismes de marché, dépenses budgétaires ou fiscales ? Cela nous conduit également à nous interroger sur les curseurs pertinents en termes de niveau de solidarité entre les États membres, mais aussi d'articulation entre l'action qui doit être menée par les États membres et celle qui doit relever de l'Union européenne.

Ces enjeux apparaissent importants à la fois du point de vue des principes et de la capacité opérationnelle à mener à bien les négociations de ce paquet qui implique des transitions particulièrement importantes dans l'Est de l'Europe. Or les tensions actuelles relatives au lien entre État de droit et fonds européens pourraient amener un raidissement de certains États membres, voire percuter directement ces négociations.

Ces éléments généraux posés, Jean-Yves Leconte précisera l'architecture de ce paquet très complexe en lui-même mais aussi par ses implications sur d'autres dispositifs de l'Union.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Le paquet comprend treize révisions législatives et nouvelles initiatives interdépendantes ainsi qu'une stratégie sur la forêt.

Le paquet comprend trois pièces maîtresses qui donnent le cadre général. Il s'agit de la révision du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne, y compris son extension au transport maritime, la révision des règles relatives aux émissions de l'aviation et la mise en place d'un système distinct d'échange de quotas d'émissions carbone pour le transport routier et les bâtiments ; la révision du règlement sur la répartition de l'effort en ce qui concerne les objectifs de réduction des émissions des États membres dans les secteurs ne relevant pas du système d'échange de quotas d'émission de l'Union, même si le paquet introduit des zones de recouvrement pour le transport et les bâtiments ; la révision du règlement relatif à la prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l'utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et de la foresterie (UTCATF).

Ces trois textes ont déjà été révisés en 2018 : il y a donc des antécédents de négociations. Deux textes totalement nouveaux apparaissent comme des « boucliers » destinés à protéger les ménages et les acteurs économiques européens du choc induit par ce paquet. Il s'agit du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières et du fonds social pour le climat.

Les autres textes sont plus ciblés et apparaissent comme des déclinaisons sectorielles destinées à permettre l'atteinte des objectifs assignés par les trois règlements posant le cadre. Je ne les cite pas pour ne pas être trop long.

La difficulté de ce paquet réside dans l'interconnexion des textes : si l'on modifie un curseur dans un texte, il faut procéder à des ajustements dans d'autres textes pour s'assurer qu'in fine, l'objectif global de réduction des émissions de gaz à effet de serre sera atteint.

Cette interdépendance interne au paquet se double de ramifications externes. Un seul exemple : les ressources liées à l'extension du champ du système d'échange de quotas d'émissions et au mécanisme d'ajustement carbone aux frontières font partie des nouvelles ressources propres proposées par la Commission européenne. Si l'on remet en cause ces éléments, il faudra également en tenir compte sur le volet ressources propres et en tirer les conséquences sur le remboursement de la dette liée au plan de relance européen.

Cette interdépendance des textes et le caractère transversal du paquet rendent particulièrement complexe la conduite des négociations, qui ont pris un peu de retard au départ. L'objectif de la présidence française est de poursuivre les négociations en vue d'aboutir à des orientations du Conseil en fin de semestre. Le Parlement européen, après avoir tâtonné dans son organisation interne, a également pour objectif d'adopter ses positions d'ici l'été. Les négociations ne s'achèveront donc pas sous présidence française car le trilogue devrait débuter sous présidence tchèque du Conseil.

J'évoquerai particulièrement quelques enjeux spécifiques à certains textes, en commençant par l'extension proposée du marché carbone.

La Commission européenne s'appuie notamment sur les bons résultats enregistrés par le système d'échanges de quotas d'émission de l'Union européenne, qui aurait par le passé permis d'atteindre des résultats plus élevés que ceux prévus, sans toutefois être en capacité de répondre en l'état à la nouvelle ambition climatique de l'Union européenne pour 2030.

Le transport maritime serait inclus dans le champ du marché à compter de 2023, avec une restitution progressive des quotas gratuits d'ici 2026.

Surtout, le marché serait étendu aux secteurs du transport routier et du bâtiment à compter de 2026, avec une période de test de démarrage dès 2025.

Ces deux secteurs, qui représentent un volume important d'émissions, relevaient jusqu'à présent exclusivement du règlement sur la répartition de l'effort. Compte tenu du grand nombre d'émetteurs, c'est la mise à disposition de combustibles destinés aux secteurs du bâtiment et du transport routier qui serait réglementée par le nouveau cadre.

La Commission propose d'utiliser une partie des recettes générées par l'extension du mécanisme de marché de quotas au secteur du bâtiment et du transport routier pour alimenter un nouveau fonds social pour le climat qui serait doté de 72,2 milliards d'euros sur la période 2025-2032, allant donc au-delà de l'actuel cadre financier pluriannuel.

Cette proposition de réforme est loin d'être consensuelle. La France a très clairement exprimé des réserves sur la pertinence de ce dispositif, tout comme le président de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie du Parlement européen, que nous avons auditionné. M. Pascal Canfin qui considère que la Commission européenne a commis une « erreur majeure », va dans le même sens en proposant la semaine dernière que « le nouveau marché carbone ne concerne que les entreprises, à travers leurs bâtiments commerciaux, et les poids lourds ».

Il précise qu'il faudra alors « diminuer le fonds social en conséquence. À un moment où l'on se bat contre la hausse du prix de l'énergie, étendre le marché carbone au chauffage serait difficilement explicable. Le coût politique de l'extension du marché du carbone, comme le conçoit la Commission européenne, serait majeur, mais l'impact climatique serait très faible parce que l'immense majorité des déplacements de particuliers sont contraints, notamment dans les territoires où il n'existe pas d'alternatives à la voiture individuelle ».

C'est donc un sujet important de débat, qui repose la question de l'accompagnement de la transition, notamment pour les États de l'Est : une réduction du fonds social est-elle acceptable et jusqu'à quel point ? Une refonte du dispositif remet par ailleurs en cause le schéma proposé sur les ressources propres.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Deuxième volet important que je souhaite évoquer : celui du règlement sur la répartition de l'effort. Jusqu'à présent, le marché carbone et ce règlement étaient étanches : on se trouvait soit dans un cadre, soit dans l'autre.

Ce ne serait plus le cas. La Commission européenne souhaite maintenir le champ du règlement sur la répartition de l'effort aux secteurs du transport routier et du bâtiment, qui représentent près de la moitié des émissions de ce périmètre, même si elle propose de les inclure aussi dans le marché carbone.

La méthode de calcul utilisée pour la détermination des objectifs nationaux reste fondée sur le PIB par habitant, un nombre limité de corrections ciblées étant appliqué afin de répondre aux préoccupations en matière d'efficacité au regard des coûts. Les ministères français auraient souhaité que l'on prenne davantage en compte le rapport coût-efficacité et un peu moins la solidarité intra-européenne. D'autres États membres seraient sur la même ligne mais, à ce stade, il n'y aurait pas de volonté de rouvrir cette question dans la mesure où il s'agit d'un jeu à somme nulle entre États membres. L'effort de négociation porterait davantage sur les flexibilités envisageables.

Le dernier grand cadre du paquet est celui relatif à la prise en compte de l'utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et de la foresterie, qui vient d'entrer en vigueur.

Le dispositif proposé par la Commission européenne fixe un objectif de neutralité climatique des terres à l'horizon 2035. Il s'agit d'un objectif ambitieux puisque les absorptions de CO2 ont diminué dans le secteur des terres ces dernières années.

La trajectoire proposée par la Commission européenne comprendrait trois étapes : en 2030, un niveau d'absorption de carbone à hauteur de 310 millions de tonnes d'équivalent CO2, réparti entre les États membres en tant qu'objectifs contraignants ; la neutralité en 2035 ; et une hausse supplémentaire des absorptions à compter de 2036.

À cela s'ajoute le fait qu'à compter de 2031, seraient prises en compte les émissions hors CO2 du secteur agricole. Cela doit nous conduire à bien évaluer les conséquences potentielles du dispositif sur le secteur agricole. Le directeur général de l'énergie et du climat du ministère de la transition écologique considère lui-même que le niveau d'ambition pour les puits de carbone est particulièrement élevé. C'est un point qui mérite d'être davantage approfondi en vue de la proposition de résolution européenne du Sénat qui sera présentée fin février.

Je veux maintenant évoquer brièvement les secteurs du bâtiment et des transports, qui sont au coeur du paquet.

S'agissant des bâtiments, l'objectif de la Commission européenne est clair : elle veut renforcer l'efficacité énergétique des bâtiments et intensifier le recours aux énergies renouvelables. Il y a un certain nombre d'objectifs ciblés, certains étant contraignants, d'autres plus indicatifs. Lors du Conseil « énergie » de décembre dernier, les ministres de l'énergie ont notamment discuté de l'équilibre entre la nécessité de soutenir le potentiel des énergies renouvelables en tant que source d'énergie rentable et la nécessité de tenir compte des situations nationales et des situations de départ différentes. C'est évidemment un point politique important.

Le président de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie du Parlement européen appelle à ne pas faire de surenchère sur les objectifs. Il considère en particulier que l'objectif de relèvement de 32 % à 40 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie de l'Union en 2030 paraît « réalisable mais très difficile à atteindre ».

Pour atteindre les objectifs, la Commission européenne assortit sa démarche de contraintes spécifiques pour les bâtiments publics. Le secteur public serait ainsi tenu de rénover 3 % de la surface de ses bâtiments chaque année.

Le schéma d'ensemble pose un défi important d'adaptation des logements privés et d'évolution du parc social et amène des questions de fond, tant sur l'accompagnement financier que sur les garanties d'efficacité des travaux et, plus largement, sur la conception même de l'urbanisme et le lien bâtiment/mobilité.

S'agissant des transports, je me contenterai d'évoquer deux points. Concernant l'aérien, le paquet prévoit un plafonnement plus strict du nombre de quotas pour les vols intra-communautaires et la suppression progressive totale des quotas gratuits d'ici 2026. C'est un sujet qui mérite une expertise spécifique compte tenu des impacts territoriaux potentiels. L'impact de ce paquet sur l'industrie automobile sera très fort et il y a un vrai enjeu de stratégie industrielle et de visibilité pour les constructeurs.

En lien avec les objectifs plus ambitieux du règlement sur la répartition de l'effort, la Commission européenne propose de majorer les objectifs de réduction des émissions de CO2 pour les voitures et les camionnettes à l'échelle de l'Union européenne d'ici 2030 et, surtout, fixe un nouvel objectif de 100 % de réduction d'ici 2035. Dans la pratique, cela signifie qu'à partir de 2035, il ne serait plus possible de mettre sur le marché de l'Union européenne des voitures ou camionnettes équipées d'un moteur à combustion interne, y compris des modèles hybrides.

Des débats existent entre États membres, certains étant plus maximalistes que d'autres. Comme l'a souligné l'une des personnes auditionnées, et cela vaut pour les transports comme pour le bâtiment, la démarche générale de la Commission européenne ne prend pas en compte l'usage et interroge quant à la prise en compte de l'ensemble du cycle de vie, de la production jusqu'au recyclage.

Dans le cadre de ces débats, se posent plusieurs sujets connexes, comme celui de la définition de l'hydrogène renouvelable et bas carbone et l'enjeu de déploiement des infrastructures de recharge.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Nous terminons la présentation de ce paquet en évoquant les deux boucliers prévus, à savoir le fonds social pour le climat et le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières.

Le nouveau fonds social pour le climat, dont la création est directement corrélée au projet d'extension du marché carbone aux secteurs du bâtiment et des transports, a pour objectif, selon la Commission européenne, « d'atténuer les incidences sociales et distributives sur les plus vulnérables » de l'extension du marché carbone aux secteurs du bâtiment et des transports routiers.

Alimenté par 25 % des recettes résultant de cette extension, il devrait représenter un volume de dépenses de 23,7 milliards d'euros de 2025 à 2027 puis de 48,5 milliards d'euros de 2028 à 2032.

Le fonds fournirait en particulier des mesures de soutien au profit des ménages, des microentreprises et des usagers vulnérables des transports et pourrait couvrir des aides directes temporaires au revenu.

Pour cela, en reprenant une formule éprouvée dans le cadre de la « Facilité pour la reprise et la résilience », les États membres devraient présenter des plans sociaux pour le climat assortis de mécanismes de reporting très lourds, mais aussi contribuer à hauteur de 50 % au financement du coût total estimé de leurs plans nationaux.

La création de ce fonds soulève notamment des questions de principe sur l'articulation entre l'action des États membres et celle de l'Union européenne, sur le mécanisme de reporting, mais aussi sur la clé de répartition des droits entre États membres.

Enfin, je dirai quelques mots du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, que le Sénat avait appelé de ses voeux et qui devrait être pleinement opérationnel en 2026, après une phase transitoire expérimentale d'ici 2025. Le Parlement européen pourrait vouloir aller plus vite. Directement lié au système d'échanges de quotas d'émissions mais aussi à la proposition de décision sur les ressources propres, il apparaît comme un outil indispensable pour prévenir le risque de fuite carbone et faire en sorte que les nouvelles ambitions climatiques de l'Union européenne ne pénalisent pas les entreprises européennes.

À ce stade, cinq secteurs particulièrement émetteurs et exposés seraient couverts par ce mécanisme qui doit être conçu pour être conforme aux règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Les appétences des États membres vis-à-vis de ce dispositif sont diverses, l'Allemagne étant particulièrement attentive aux mesures de rétorsion commerciale potentielles.

La mise en place de ce dispositif doit s'accompagner d'une suppression progressive des allocations de quotas gratuits d'émission. C'est intellectuellement parfaitement cohérent mais il faut que veiller à ce que cette suppression progressive s'effectue à un rythme compatible avec la situation des entreprises européennes.

Des interrogations peuvent également exister sur le champ d'application du mécanisme : le Parlement européen envisage ainsi d'inclure le secteur de la chimie dans le dispositif. Mais le point qui me paraît à ce stade le plus important politiquement est celui des failles qui ont pu d'ores et déjà être identifiées.

Je veux insister sur un point particulièrement évoqué lors de nos auditions. À ce stade, le mécanisme, conçu pour assurer une neutralité au sein de l'Union européenne, pourrait pénaliser les entreprises européennes exportatrices, dès lors qu'elles ne bénéficieraient plus de l'allocation de quotas gratuits. C'est un point majeur car il serait absurde que le système aboutisse à pénaliser nos exportations ou conduise à créer des filiales extérieures à l'Union européenne pour contourner ces difficultés.

Voici résumés quelques points saillants de ce paquet particulièrement complexe du fait de son caractère transversal et de l'interdépendance des textes, mais aussi particulièrement lourd en termes d'impact sur la vie quotidienne des citoyens européens et des entreprises. Au-delà des enjeux techniques, il nous paraît essentiel d'avoir une approche politique de ce paquet et de bien mesurer ce qui est politiquement acceptable et ce qui ne l'est pas.

Des divergences parfois majeures d'appréciation existent par rapport à la proposition de la Commission européenne, qui utilise indéniablement ce paquet comme un outil d'accroissement de ses capacités d'action. Ce paquet s'inscrit également dans des réflexions budgétaires plus larges, tant concernant les marges de manoeuvre des États pour faire face au coût de la transition écologique que concernant la dimension de l'action de l'Union européenne.

Ce paquet va aboutir à une transformation de la société comme jamais nous n'en avons connue dans un temps aussi court. Cela nécessite de l'innovation et un changement de référentiel de valeurs.

L'ambition ne doit pas être uniquement en termes de financement. Ce n'est pas parce que l'argent est disponible que les orientations sont bonnes. Tant que subsistent des doutes, nous avons besoin d'innovation et de recherche pour répondre au défi technique de l'objectif de réduction des émissions de 50 % en 2030. Nous n'avons pas la solution à toutes les questions. Cela impactera le transport et le logement, notamment social.

Il y aura un décalage entre des actions en termes de coût, avec l'extension du marché carbone ou la mise en place de nouvelles normes, qui sont des actions européennes, et des actions de compensation qui, même si elles sont financées en partie par le fonds social européen, seront déclinées différemment et au niveau national.

Les différents pays européens n'ont pas les mêmes positions sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, car tout le monde n'est pas juste importateur ou exportateur.

L'Union européenne a un objectif de neutralité carbone en 2050, la Chine en 2060, l'Inde en 2070. Comment allons-nous diffuser cette exemplarité ? Au-delà du financement de ce plan dans le temps, comment le financerons-nous dans l'espace, avec des pays avec lesquels nous sommes en union douanière ou avec lesquels nous négocions l'élargissement ? Comment cet objectif va-t-il s'appliquer et sera-t-il utile ? L'exemple doit être inspirant et l'ensemble de la planète doit réduire ses émissions.

Quelles que soient les nécessités de financement de ce plan, il est important de conserver un peu d'argent pour financer l'adaptation aux évolutions climatiques.

M. Guillaume Chevrollier, rapporteur. - Je souscris aux propos introductifs de notre président. Pour notre commission, le respect de nos engagements climatiques est non négociable. Pour atteindre nos objectifs, l'ambition du « Pacte vert » est indispensable, notamment puisqu'il permettra de concilier la préservation du climat et la protection de notre souveraineté économique. Le développement durable est intimement lié à l'économie. C'est dans cet état d'esprit et avec cette « lettre de mission » que Denise Saint-Pé et moi avons abordé nos auditions et consultations sur le paquet climatique proposé par la Commission européenne.

Le marché du carbone est la pierre angulaire de la politique européenne sur l'énergie et le climat. Le projet d'extension du marché carbone ETS (Emissions Trading Schemes, système de permis d'émissions négociables) au transport routier et au bâtiment a naturellement été au coeur de nos auditions.

Des représentants des secteurs économiques aux organisations non gouvernementales environnementales, les acteurs français entendus s'opposent unanimement à ce projet. Le coût social d'une extension du marché ETS à ces secteurs pourrait être considérable, avec une augmentation, du jour au lendemain, du prix de l'énergie pour nos concitoyens. La Commission européenne a certes prévu la mise en place d'un fonds social pour contrebalancer ces effets négatifs sur les ménages les plus précaires, mais il y a fort à craindre qu'il ne soit pas suffisant pour amortir l'impact social. Il est par ailleurs permis de douter de l'efficacité environnementale du mécanisme proposé : avec une entrée en vigueur en 2026, il faudrait que le prix du carbone soit très élevé sur le marché nouvellement créé pour orienter efficacement les comportements des agents économiques d'ici 2030, date à laquelle l'Europe devra avoir réduit ses émissions de gaz à effet de serre de 55 %.

Si l'Union européenne venait à prendre acte de cette extension du marché ETS, il me semble intéressant d'y instaurer un corridor de prix pour limiter les risques d'envolée à la hausse du coût du carbone et protéger ainsi les ménages les plus modestes. Les recettes supplémentaires issues de l'extension pourraient être intégralement répercutées vers le fonds social, et non seulement 25 % d'entre elles, comme le prévoit actuellement la Commission européenne. J'irai même plus loin : la création du fonds social ne devrait pas être subordonnée à l'extension du marché carbone au transport routier et au bâtiment, car il pourrait être alimenté par une partie des revenus du marché carbone existant. La France, qui utilise déjà une partie de ces revenus pour la rénovation énergétique du bâtiment à travers le financement de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), peut faire figure de bon exemple à cet égard.

Le renforcement ou a minima le maintien de l'ambition générale des mesures réglementaires prévues par le paquet semble inévitable, et cela pour deux raisons. Dans l'hypothèse d'une non-extension de l'ETS au transport routier et au bâtiment - hypothèse qui me semble la plus raisonnable d'un point de vue social et environnemental - il faudra sans doute compenser l'absence de signal prix au niveau européen par un relèvement de l'ambition des prescriptions relatives à l'efficacité énergétique et aux transports, sans quoi nous renoncerions à l'atteinte de nos objectifs européens. A contrario, dans l'hypothèse d'une extension de l'ETS au transport routier et au bâtiment, un relèvement de l'ambition des prescriptions réglementaires limitera l'impact sur les ménages en réduisant le coût de la tonne de carbone sur le marché nouvellement créé.

Mme Denise Saint-Pé, rapporteure. - Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières est présenté par le Gouvernement comme une des priorités de la présidence française du Conseil de l'Union européenne, ce dont nous pouvons nous réjouir.

Le soutien de la Commission européenne et de nombreux États membres à ce dispositif, préconisé par la France depuis de nombreuses années, doit être accueilli comme une excellente nouvelle. Formons le voeu que notre pays mène à bien les négociations sur ce texte primordial et soit à même de faire les compromis qui permettront son aboutissement.

De nombreuses questions demeurent quant aux paramètres du mécanisme d'ajustement. La première de ces interrogations porte sur son périmètre. Pour l'heure, sont concernés l'acier, le ciment, les engrais, l'aluminium et l'électricité. Faut-il inclure des biens supplémentaires ? Le rapporteur de la commission Environnement du Parlement européen vient de proposer d'ajouter à cette liste les produits chimiques organiques, l'hydrogène et les polymères. L'inclusion de ces biens pourrait être à considérer si plusieurs facteurs sont réunis : les secteurs en question doivent être réellement exposés à des risques de fuites de carbone - autrement dit, de déplacements des activités en dehors des frontières européennes - et nous devons disposer des moyens suffisants pour calculer le contenu carbone des importations. Dès lors que ces critères sont réunis, il faudra être le plus ambitieux possible, en incluant les biens qui bénéficient jusqu'ici de quotas gratuits sur le marché carbone.

La deuxième des interrogations porte naturellement sur l'articulation entre le mécanisme d'ajustement et la fin des quotas gratuits sur le marché carbone. Il semble indispensable de supprimer les quotas gratuits dès lors que le mécanisme d'ajustement est mis en place, pour deux raisons. Premièrement, car c'est à ce prix que le marché carbone européen pourra réellement devenir efficace sans provoquer de phénomènes de fuites de carbone. Deuxièmement, la suppression des quotas gratuits est une condition sine qua non de la compatibilité du dispositif aux règles de l'OMC et en définitive, de son acceptation par nos grands partenaires. Mais le calendrier proposé par la Commission européenne n'est pour l'heure pas satisfaisant. La fin des quotas gratuits et la pleine entrée en vigueur du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières sont pour l'heure prévues en 2036. Il faudrait avancer cette date au moins à 2030, pour que le mécanisme produise réellement ses effets et permette, dans la décennie à venir, l'orientation des capitaux vers les industries bas carbone. Il en va de notre capacité à atteindre nos objectifs climatiques, mais également à ne pas rater le train d'une « industrialisation durable » de l'Europe : repousser l'extinction des quotas gratuits, c'est retarder les investissements dans l'acier vert, le ciment vert... et laisser la main à nos concurrents, notamment chinois.

La portée internationale du mécanisme d'ajustement doit être pensée sous un angle géopolitique et diplomatique. Vis-à-vis des pays développés tout d'abord : l'idéal serait de constituer des « clubs carbone », autrement dit d'exonérer totalement du dispositif les pays qui disposeraient d'un même niveau de tarification du carbone que celui pratiqué au niveau européen. L'Europe doit donc mettre à profit la période de transition avant l'entrée en vigueur du dispositif - 2026 - pour que les marchés carbone de pays tiers puissent se rapprocher de son propre marché carbone. En direction des pays en développement ou en transition qui seront affectés par le mécanisme d'ajustement - souvent des pays du voisinage de l'Union européenne, notamment dans les Balkans -, il pourrait être prévu un fléchage au moins partiel des revenus du mécanisme, de manière à les accompagner sur des projets de transition climatique, à l'instar du partenariat conclu avec l'Afrique du Sud pendant la COP 26. Enfin, une attention devra nécessairement être portée aux pays les moins avancés, notamment ceux du continent africain, par exemple par une entrée en vigueur uniquement progressive du mécanisme. Rappelons là aussi l'enseignement que notre commission a tiré de la COP 26 : nous devons tout faire pour éloigner le risque d'une alliance plus grande encore entre les « grands émergents » - Chine, Inde notamment - et l'Afrique, alliance qui affaiblit l'ambition globale de la coopération climatique internationale et la place de l'Europe dans le monde.

M. Ronan Dantec. - Les questions ont bien été posées. Il y a de multiples fils à tirer.

Je retiens de l'intervention de M. Chevrollier qu'il y a un choix à faire : faut-il renforcer les normes ou passer par le coût et le comportement des consommateurs ? Je suis sceptique, comme de nombreux réseaux de collectivités territoriales ou d'ONG, sur le choix de la Commission européenne d'étendre le marché du carbone aux secteurs du bâtiment et de la mobilité. C'est une usine à gaz, et pas forcément écologique. Est-ce une forme de certificats d'économie d'énergie ? On ne voit pas bien. Le passage par la norme serait plus simple et plus facile à quantifier pour atteindre l'objectif. Personne ne remet en cause l'effort à faire - ce qui est très important. C'est un changement économique extrêmement profond à l'échelle européenne. Il serait bon d'en débattre. Doit-on passer par une norme stricte, qu'il faudrait assumer politiquement - par exemple la qualité du bâti au moment des ventes ? La Commission européenne fait fausse route en privilégiant l'extension du marché carbone au transport et au bâtiment. La présidence française de l'Union européenne devra éclaircir ce débat.

Second sujet, quel doit être le rôle de la BCE et des institutions financières européennes ? Si l'on passe par le prix du carbone, on crée des flux financiers pour atténuer le coût social. Si l'on passe par la norme, il y aura d'énormes besoins d'investissement. Le coût du crédit et la capacité d'accès au crédit seront alors le point-clé.

L'Union européenne doit-elle faire fonctionner la planche à billets pour financer cette transition avec un retour sur investissements sur un assez long terme ? Elle en a les moyens financiers actuellement, mais ce n'est pas dans l'orthodoxie financière européenne.

On voit en tout état de cause que le système ETS fonctionne dans les secteurs où il a été mis en place.

Il faudrait approfondir la cohérence entre cet effort et l'action internationale de l'Europe. Cela ne sert à rien de faire cet effort sur le climat à vocation mondiale, si nous n'entraînons pas les grands émergents et les Américains. Cette stratégie internationale de l'Union européenne vaut pour d'autres crises que la crise climatique. Je pense à la nécessité d'une stratégie européenne envers la Russie et l'Afrique. En quoi ce paquet peut-il nous aider vis-à-vis des grands émergents, au-delà du mécanisme d'ajustement ? L'affirmation de la stratégie internationale de l'Europe est en lien avec ce paquet. C'est ce débat que la France doit porter dans le cadre de la présidence française du Conseil de l'Union européenne.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Nous avions identifié ces points au sein de la commission des affaires européennes. Il y a de nombreux sujets sur le volet international, et un effet domino : quand on déplace le curseur, d'autres objectifs bougent. Cela rajoute de la complexité. L'action internationale de l'Europe est au coeur de nos débats.

Les personnes auditionnées nous ont alertés sur le sujet norme ou usage. Cela renvoie aussi au portage politique. Répond-on par la technique ou par une volonté politique ? Quelle sera l'acceptabilité des citoyens européens ? Nous avons évoqué ce sujet avec la commission des affaires économiques. Nous devrons en débattre ensemble pour apporter la meilleure réponse possible, qui ne sera cependant ni exhaustive ni parfaite.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Le Conseil européen a fixé un objectif de réduction de 55 % des émissions de CO2 en 2030. Comment faire ? Nous n'avons pas encore de réponse. Si cela ne passe pas par le coût ni par les quotas carbone ni par les normes, se pose la question du financement. Les deux sont liés.

Il faut trouver des moyens par rapport aux pays qui nous entourent. Il faut financer le plan dans le temps et dans l'espace, pour emmener notre voisinage proche dans cette exemplarité. Sinon, cela ne servira à rien.

Au sein du groupe d'amitié France-Chine, nous avons réfléchi à la manière dont nous posons les ambitions sur la réduction de l'empreinte carbone. Il ne s'agit pas seulement d'externaliser nos émissions, puisque nous importons aussi la moitié de ce que nous émettons.

Peut-on faire une Europe du climat exemplaire ? C'est un défi technique, financier et politique. Cela suppose d'utiliser les accords commerciaux revisités comme effet de levier, sans affaiblir l'Union européenne.

Mme Denise Saint-Pé, rapporteure. - Faut-il appliquer au carbone le coût réel ou augmente-t-on les normes ? Il faudrait réaliser des projections. Il faudra peut-être un peu des deux pour ne laisser personne au bord de la route. Le portage politique vient en déduction de ces propositions.

M. Rémy Pointereau. - J'ai déjà évoqué en commission les risques pervers du changement d'affectation des terres agricoles. Des entreprises néerlandaises sont prêtes à planter des forêts sur les terres agricoles du centre de la France pour compenser leurs émissions de carbone. De quels filets protecteurs dispose-t-on ? Des entreprises allemandes, belges ou autres pourraient faire de même, car il y a davantage de terres agricoles en France. Et cela peut intéresser les agriculteurs, à 2 000 euros l'hectare à louer. Il y a un risque d'accaparement des terres agricoles.

M. Jean Bacci. - Le règlement UTCATF prévoit d'absorber 310 millions de tonnes d'équivalent CO2 d'ici 2030. En 2021, 220 000 hectares ont été brûlés autour de la Méditerranée, qui ont un impact évalué à 31 millions de tonnes d'équivalent CO2. Si le scénario de l'année 2021 se répète sur l'ensemble de la décennie 2020, en 2030 nous aurons relâché dans l'atmosphère autant de CO2 que ce que nous aurons stocké, donc l'effort serait à somme nulle.

M. Jean-François Longeot, président. - En plus de la sécheresse, des maladies et des scolytes menacent nos bois, c'est un sujet important.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - Le sujet des terres agricoles a été identifié par les rapporteurs et par le ministère. Comment faut-il qualifier les terres agricoles ? Faut-il les transformer en puits de carbone ? Quel rôle devront-elles jouer dans les négociations ? Nous voulons que ce sujet figure dans la résolution, et nous en débattrons. Nous n'avons pas de réponse mais nous ferons des propositions sur ce sujet qui a de nombreuses répercussions en France.

M. Jean-François Rapin, président. - Tous ces sujets méritent d'être approfondis, et nous devrons avoir une approche réaliste en matière environnementale et sociétale. On le voit pour la hausse des carburants. On peut régler le problème en augmentant le coût ou les normes. Avec la hausse des prix, le Gouvernement doit prendre des mesures en urgence.

La machine européenne peut s'emballer. Notre devoir est de la ramener à des considérations plus réalistes avec nos propositions de résolutions européennes. Soyons clairs sur nos ambitions pour protéger notre environnement à l'avenir et protéger nos concitoyens. Nous devons être attentifs.

Attention, pour les entreprises, au choc d'une reconfiguration des normes. Monsieur Leconte, ce n'est pas qu'un sujet financier, mais c'est aussi un sujet financier. Mme Christine Lagarde, lors de la COSAC au Sénat, a précisé que le choc financier environnemental serait de l'ordre de 520 milliards d'euros. Mais il n'a pas été dit si ce serait à la charge du seul secteur public ou avec le secteur privé... Même l'Europe n'arriverait pas à financer cette somme avec le cadre financier pluriannuel et le plan de relance.

Nous ne devons pas nous embarquer dans des promesses non abouties. Je le vois au sein de la Conférence pour l'avenir de l'Europe : les propositions se multiplient, mais seul un petit pourcentage est retenu car la plupart sont intenables. Soyons réalistes pour ne pas avoir de surprises ni de déceptions.

La réunion est close à 10h10.

Enjeux économiques et environnementaux des territoires de montagne - Audition

M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, nous abordons une table ronde consacrée aux enjeux économiques et environnementaux des territoires de montagne.

Depuis près de deux ans, la crise sanitaire bouleverse de manière brutale le modèle économique du tourisme de montagne, avec des fréquentations bien inférieures à celles d'avant la pandémie, et d'inquiétantes baisses de recettes fiscales pour les communes de montagne, qui mettent en péril leur équilibre budgétaire.

De plus, les écosystèmes montagnards sont particulièrement affectés par le changement climatique. Une étude du CNRS de 2021 a alerté sur le fait que la durée moyenne d'enneigement a diminué de 34 à 22 jours au cours des 50 dernières années, en particulier à basse et moyenne altitude. Cette donnée doit être mise en parallèle avec le constat fait par un rapport de la Cour des comptes de 2018, selon lequel « la viabilité économique de l'exploitation d'un domaine skiable suppose une durée minimale d'ouverture de cent jours (généralement, entre le 1er décembre et le 15 avril). »

On le constate, la voie est étroite pour les stations : la montagne française se situe aux avant-postes du changement climatique. C'est la raison pour laquelle notre commission, en sa qualité de vigie de l'aménagement du territoire, souhaite mettre l'accent sur les défis à relever pour accompagner les territoires de montagne, qui sont des espaces à forte attractivité touristique, mais dont la fragilité s'accroît du fait d'une plus forte sujétion aux conditions climatiques.

Pour tirer leur épingle du jeu, il est impératif que ces territoires transforment et diversifient le modèle économique et touristique sur lequel ils reposent.

Le rapport d'information « Pour une montagne quatre saisons » de notre collègue Cyril Pellevat, publié en juillet 2020, a montré de manière convaincante que l'adaptation au changement climatique est le défi majeur pour le développement économique durable de la montagne, et qu'il est nécessaire d'assurer le maintien et le développement des activités en zone de montagne. Face à l'urgence économique, le gouvernement a mis en place des dispositifs d'aide d'urgence et des plans d'accompagnement des acteurs publics et privés de la montagne. Face à cette urgence climatique et environnementale, il a lancé en mai dernier le plan « Avenir montagnes », qui a notamment créé le fonds Avenir montagnes doté de 331 millions d'euros sur deux ans, et qui comporte deux volets :

- un volet ingénierie, doté de 31 millions d'euros, porté par l'Agence nationale de la cohésion des Territoires et la Banque des territoires ;

- un volet investissement de 300 millions d'euros, financé à parts égales par l'État et les régions. Ce fonds a vocation à soutenir le déploiement de projets permettant de valoriser les atouts des territoires de montagne, dans le cadre du développement d'une offre de tourisme durable et résiliente.

Afin de procéder à un premier bilan des mesures déjà mises en oeuvre dans le cadre du plan « Avenir montagnes » et de vérifier leur adéquation aux attentes des élus et des acteurs économiques, ainsi que leur pertinence face aux défis climatiques, nous avons le plaisir d'accueillir Jeanine Dubié, Présidente de l'Association Nationale des Élus de la Montagne (ANEM) et députée des Hautes-Pyrénées ; Simone Saillant, Directrice du programme Montagne auprès de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et Loïc Obled, Directeur général délégué de l'Office français de la biodiversité (OFB).

Parmi les enjeux environnementaux de la montagne, qui intéressent au premier chef la commission et ont un fort écho dans les territoires de montagne et même au-delà, je souhaite que nous fassions le point sur la mise en oeuvre du Plan national d'actions sur le loup et les activités d'élevage 2018-2023. Des crispations se font jour sur certains territoires, et les débats entre les éleveurs et les défenseurs de l'espèce lupine sont virulents, avec des inquiétudes légitimes de part et d'autre.

Dans la mesure où l'OFB est responsable du suivi du plan loup, pourriez-vous, Monsieur le directeur général, nous présenter votre méthodologie pour le recueil et l'analyse de données, les chiffres les plus actualisés possible sur l'évolution démographique et territoriale du loup, ainsi que votre sentiment concernant la coexistence de cette espèce sauvage avec les activités humaines ? D'autres sujets, tels que les retenues collinaires, la neige de culture, la réhabilitation foncière de l'immobilier de loisirs et la lutte contre les « lits froids », ne manqueront pas d'intéresser les commissaires. Je leur céderai volontiers la parole pour qu'ils puissent vous poser leurs questions, mais, avant cela, je propose à chacun des intervenants invités de commencer par une intervention liminaire de cinq minutes en réaction à mon propos introductif.

Mme Jeanine Dubié, présidente de l'Association nationale des élus de la montagne, députée des Hautes-Pyrénées. - L'ANEM regroupe à la fois des communes, des intercommunalités, des régions et des départements. Nous défendons, au sein de notre association, les préoccupations, les attentes et les enjeux de l'économie montagnarde, que ce soit au travers des activités économiques, du tourisme, de l'environnement, du sport ou encore de l'agriculture.

Vous avez évoqué le Plan national loup, qui court jusqu'en 2023. Dès 2017, l'ANEM a dressé le constat que le loup et le pastoralisme étaient difficilement compatibles. En tant que Pyrénéenne, j'ajouterai également la question de l'ours, sur laquelle je reviendrai plus tard. L'agropastoralisme est indispensable à l'aménagement du territoire. Or, compte tenu de son extension démographique et géographique, le loup ne présente manifestement plus le caractère d'une espèce menacée.

L'ANEM avait fait des propositions dans le cadre de l'élaboration du Plan national d'actions sur le loup et les activités d'élevage 2018-2023. Certains sujets n'ont cependant pas évolué et continuent d'interroger les élus de la montagne et les représentants des éleveurs. L'enveloppe de 35 millions d'euros consacrée à la protection des troupeaux émane aujourd'hui exclusivement de fonds agricoles. L'ANEM demande que ces fonds soient également prélevés sur des crédits au titre de l'environnement, et pas seulement au titre de l'agriculture.

Concernant les élevages les plus prédatés, notre association demande qu'un accompagnement financier soit mis en oeuvre afin de permettre aux éleveurs de mettre en place les recommandations issues des analyses de vulnérabilité, notamment d'inclure plus d'élevages isolés dans des communes non éligibles, sans qu'il soit nécessaire d'attendre 2023. Il faut également souligner les difficultés relatives aux chiens de protection en hiver, ceux-ci devant être bien identifiés, notamment par les touristes qui sont parfois victimes d'attaques.

S'agissant des indemnisations, une simplification du constat déclaratif, qui alourdit la procédure, serait bienvenue. Concernant la protection, devons-nous nous contenter du triptyque chien-clôture-berger ? Ne faut-il pas expérimenter de nouvelles mesures et ne pas attendre que l'éleveur subisse plusieurs attaques ? La question de l'autorisation des tirs d'effarouchement est centrale.

L'ANEM défend la révision des modalités de financement des diagnostics de vulnérabilité, la mobilisation de nouveaux moyens, le maintien des enveloppes budgétaires consacrées aux mesures de protection, abondées également par le ministère de la transition écologique. Enfin, il nous paraît indispensable que puisse être conduite une étude de viabilité de l'espèce lupine au niveau national et européen, afin d'ajuster les autorisations européennes de prélèvement annuel du loup.

L'ANEM constate également des difficultés de coexistence entre les élevages et les ours. Certains ours créent de graves dommages : il est indispensable de revoir et de simplifier la procédure de gestion des ours à problèmes. Les décisions ne doivent plus seulement être prises au niveau national, mais aussi au niveau régional.

S'agissant du plan Avenir montagnes, l'ANEM a bien été associée à sa rédaction. Nous constatons qu'il a tenu compte de la pluralité de la montagne, en considérant la singularité de chaque massif, les enjeux propres aux massifs et la dynamique de développement, avec l'idée que la diversification permettra un rééquilibrage des flux touristiques. Le Conseil national de la Montagne du 16 décembre dernier a été l'occasion de dresser un premier bilan des actions engagées. Le Massif central est celui qui est le plus représenté en matière d'aides, à hauteur de 28 %, suivi du massif des Alpes, avec 26 % et du massif des Pyrénées, avec 19 %.

Le plan Avenir montagnes permet de développer une relation avec l'ensemble des massifs, en faisant évoluer l'offre vers l'agriculture, l'artisanat, le commerce, les transports, les services publics et la culture. Une place importante a été accordée au thermalisme, avec des projets soutenus à hauteur de 16 %. Cette forte demande de l'ANEM a été entendue par l'ANCT. Nous regrettons toutefois que la liste des investissements retenus compte une faible part de projets dans les stations de ski. Il est important que la prochaine programmation prenne en compte l'accompagnement des domaines skiables dans le cadre de la transition écologique.

Mme Simone Saillant, directrice du programme « Montagne » auprès de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT). - Mon propos s'articulera autour de la présentation et la mise en oeuvre du plan Avenir montagnes, qui comprend deux volets : un volet investissement et un volet ingénierie.

Dans le cadre du premier volet, 300 millions d'euros sont destinés à l'investissement pour favoriser la diversification du tourisme de montagne dans le cadre du changement climatique, l'accélération de la transition écologique et la rénovation de l'immobilier de loisirs. Ce montant est abondé à parts égales par l'État et par les régions. En ce qui concerne le ski, certaines régions souhaitent intervenir seules, ce qui peut expliquer la faible part de crédits État relatifs à cette thématique.

Sur les 150 millions d'euros de crédits du budget de l'État, un tiers de l'enveloppe est déjà programmé, au bénéfice de 139 projets. Ces projets oeuvrent en faveur du thermalisme, de l'immobilier de loisirs, des sentiers de randonnée avec une enveloppe dédiée de 10 millions d'euros, etc. Nous allons engager les premiers paiements sur le reste de l'enveloppe, soit 100 millions d'euros issus du plan de relance, dès 2022. Les porteurs de projet qui sont intéressés par ces crédits peuvent se rapprocher des commissariats de massifs, qui sont les équipes d'instruction et de paiement de ces crédits, en lien avec les préfectures.

Dans le cadre du volet ingénierie, nous disposons de trois outils :

- le programme ensemblier « Avenir montagnes ingénierie » de l'ANCT, à l'instar des programmes « Petites villes de demain » ou « Action coeur de ville », qui vise à accompagner 60 territoires. 32 territoires lauréats ont déjà été sélectionnés et 30 autres le seront d'ici fin février. Chaque territoire lauréat bénéficie d'un chef de projet financé pendant deux ans, à hauteur de 60 000 euros par an, et de l'accès à un catalogue d'offres de services (de l'ANCT, de la Banque des territoires, du ministère des sports, des chambres consulaires, etc.) pour accompagner les territoires volontaires dans la construction d'une stratégie touristique plus diversifiée, vers un tourisme « quatre saisons ». Dans les 32 premiers territoires lauréats, les recrutements des chefs de projet sont en cours par les collectivités. Des conventions ont été signées pour leur allouer un montant de 120 000 euros.

- un appel à manifestation d'intérêt (AMI) sur la mobilité en montagne, porté par l'ANCT et France Mobilités ; 176 candidatures ont été déposées ; les dossiers sont en cours de sélection. Les lauréats seront annoncés fin février. Ils bénéficieront d'un accompagnement en ingénierie pour mettre en place des solutions de mobilité du premier et du dernier kilomètre.

- un AMI sur l'immobilier de loisirs, porté par Atout France et financé par la Banque des territoires, pour accompagner la restructuration immobilière de stations de montagne. 25 lauréats ont été sélectionnés et annoncés au mois de décembre.

M. Loïc Obled, directeur général délégué « Police, Connaissance, Expertise » de l'Office français de la biodiversité (OFB). -Je souhaite commencer par un bref rappel historique. Depuis plus d'un millénaire, le loup a toujours véhiculé une image symbolique très forte. Disparu du territoire français avant-guerre, il est revenu dans les années 1990. Pour faire face aux impératifs écologique et économique, des plans nationaux d'actions ont été élaborés, avec deux enjeux : maintenir le loup dans un état de conservation favorable, qui s'entend à la fois à l'aune du nombre de spécimens et de la dynamique d'expansion et de reproduction, et éviter les dégâts.

L'OFB est un établissement public de l'État créé il y a deux ans par fusion de l'ex-ONCFS et l'ex-AFB. Il appuie l'État dans le cadre du Plan national d'actions, notamment en matière de recherche et de connaissance. L'OFB assure le suivi biologique du loup, en étudiant le comportement de la population et en projetant une estimation. À partir de ces chiffres, des arrêtés permettent de prélever un certain nombre de loups dans le cadre de mesures de gestion. Le chiffre qui est tiré de ce suivi a également une charge symbolique forte, car il permet à la fois de rendre compte à la Commission européenne et aux instances internationales de son bon état de conservation, mais il détermine également le nombre de prélèvements possibles.

De plus, l'OFB travaille aux côtés des territoires pour dresser des constats qui permettent l'indemnisation par l'État des agriculteurs qui ont fait l'objet de dégâts. En matière de police de l'environnement, l'OFB lutte contre le braconnage et dispose également d'une brigade « grands prédateurs », qui forme les louvetiers et les éleveurs aux tirs de défense.

Le suivi et le comptage du loup ont défrayé la chronique au cours des derniers mois sur la base, à mon sens, d'un malentendu. En effet, le comptage d'un animal sauvage tel que le loup est impossible. Pour assurer le suivi de cette population et permettre à l'État de prendre des dispositions, nous utilisons une méthode de probabilité que nous avons développée avec le CNRS, issue de standards internationaux. Nous pilotons un réseau dans lequel des agents de l'État, du personnel d'associations, des éleveurs et des chasseurs recueillent des indices en sillonnant le territoire (indices visuels à partir de pièges photo, poils, excréments). L'ensemble de ces indices font l'objet d'analyses génétiques, à partir desquelles il est possible d'identifier un individu. Le terme « comptage » est donc impropre : c'est bien une étude de probabilité statistique qui est pratiquée.

Les critiques qui ont été émises marquent une rupture de confiance entre les chasseurs et les éleveurs d'une part, et l'État et l'OFB d'autre part. Le préfet de région « coordinateur loups » a pris l'initiative d'organiser des réunions départementales dans tous les départements alpins, afin de réunir l'ensemble des personnes contribuant au recueil d'indices.

On dénombre aujourd'hui 107 meutes sur l'ensemble du territoire français, essentiellement dans les Alpes, et un peu plus de 620 loups au dernier comptage. La tendance est clairement à l'expansion démographique et surtout géographique. Le loup se reproduit uniquement dans les Alpes et dans le Jura. Toutefois, certains individus quittent la meute et peuvent se disperser ; un loup isolé peut parcourir entre 50 et 80 kilomètres par jour, ce qui explique qu'il puisse être aperçu bien au-delà de son périmètre de reproduction.

M. Pierre Médevielle. - Madame la Présidente, vous avez rappelé que l'économie de montagne repose beaucoup sur les activités touristiques, ainsi que sur l'élevage, qui constitue un élément essentiel de l'aménagement du territoire.

Au départ, nous avons considéré l'ours avec curiosité. C'est beaucoup moins le cas aujourd'hui, car nous savons de quoi il est capable. Nous observons un phénomène de concentration dans certaines zones, qui ne va pas sans occasionner de gros dégâts, malgré les mesures de protection et d'éloignement mises en place. S'ajoute à cela l'arrivée du loup, qui a été observé dans les Pyrénées, ainsi que celle du vautour, qui est classé charognard, ce qui entraîne un vide juridique pour les indemnisations. Cette situation instaure un climat de défiance entre l'État, l'OFB et les organisations d'éleveurs et de chasseurs. Il me paraît indispensable de déminer les tensions et de mettre en place une phase d'actions concrètes. Le préfet d'Occitanie a nommé un préfet « ours ». Parmi les pistes à suivre, celles de l'alimentation partielle et de l'identification des animaux les plus belliqueux ne me paraissent pas inintéressantes.

M. Cyril Pellevat. - En 2018, j'ai rendu un rapport relatif au Plan loup 2018-2023. Vous avez parlé de populations suffisantes et dynamiques. Je pense que l'objectif d'une population de 500 loups fixé pour 2023 a été largement dépassé. Dans la presse, il a été question récemment de 580 spécimens. Nous avons évoqué les techniques de comptage. Il faut également prendre en compte le fait que certaines associations effacent les traces du loup. Récemment, lorsque je me suis rendu à La Clusaz, en l'espace de cinq minutes avec des jumelles de longue portée, j'ai vu 25 loups de deux meutes différentes, alors qu'une population lupine de 20 loups est annoncée en Haute-Savoie. Il y a là matière à agir. Le front de colonisation s'étend dans tous les départements. J'espère que les parlementaires et les associations seront associés au prochain Plan loup 2024-2029.

Avec la commission des affaires européennes, nous avions déposé une proposition de résolution en vue de pouvoir travailler sur le changement de classification du loup dans le cadre de la directive habitats et de la convention de Berne. Je souhaiterais savoir ce que vous en pensez. Avec l'ANEM et les associations d'élus de montagne d'autres pays, serait-il possible de mener une action appuyée par les parlementaires pour prendre acte que le loup n'est plus une espèce menacée ?

Je souhaiterais également recueillir votre sentiment sur les retenues collinaires. Solutions de stockage de masses d'eau au plus près des besoins, elles fournissent également, dans les territoires de montagne, la matière première pour la neige de culture, et permettent de prolonger la saison de ski en maintenant le manteau neigeux en cas d'enneigement naturel déficitaire. Je rappelle sur ce point que 35 % de la surface totale des pistes en France sont sécurisés par la production de neige de culture, contre 49 % en Suisse et 70 % en Autriche.

Cependant, ces réservoirs sont de plus en plus décriés par les associations environnementales comme faisant peser une menace sur l'équilibre hydrologique et la biodiversité. Ma question est simple : existe-t-il une évaluation multifactorielle des retenues collinaires et comment améliorer les pratiques pour limiter l'impact sur l'environnement sans se priver de cette solution qui permet aux territoires de percevoir les recettes qui financeront la diversification touristique ?

M. Jean Bacci. - Selon moi, le loup pose deux problèmes : le premier est d'ordre économique, le second est lié à la biodiversité. J'ai été invité, l'été dernier, par la présidente des communes pastorales à rencontrer une éleveuse qui a été attaquée 19 fois en une semaine. J'ai également rencontré des maires du secteur, dont certains commencent à rencontrer de gros problèmes avec les patous. Face aux attaques répétées et fréquentes, les chiens de berger s'éloignent de plus en plus des troupeaux pour suivre les loups. De ce fait, ils se retrouvent dans la nature avec les promeneurs, et en attaquent certains. Face à cette problématique, les maires s'interrogent sur l'éventualité de ne plus laisser les troupeaux en alpage.

En matière de biodiversité, le loup fait des ravages sur les populations sauvages. Dans des endroits où les pâturages sont nombreux, nous voyons disparaître les marmottes et les mouflons ; les chamois commencent aussi à en pâtir. N'étant pas chassé, le loup n'a désormais plus peur de l'homme. Jusqu'à présent, seul le couple alpha se reproduisait, et la population augmentait entre 17 et 19 % par an. Ce n'est plus le cas aujourd'hui, plusieurs louves d'une même meute mettent bas. Lorsque le gibier aura disparu, seuls les chasseurs iront se promener, car ils seront armés.

Mme Kristina Pluchet. - Je vais me faire aujourd'hui la porte-parole des éleveurs, qui ont subi 15 000 attaques de loups l'année dernière. Ces éleveurs sont exaspérés par ces attaques répétitives. Le loup s'est désormais propagé sur l'ensemble du territoire français. Dans l'Eure, quelques mâles isolés, chassés des meutes, remontent progressivement sur l'ensemble du territoire. Ces animaux isolés commettent déjà des attaques dans des élevages. Dans 10 ou 15 ans, nous devons nous attendre au développement de meutes sur l'ensemble du territoire.

Dans l'Eure, la Fédération des chasseurs effectue des comptages de nuit pour chiffrer certains animaux de manière très précise. Pourquoi ne serait-il donc pas possible de mieux comptabiliser la population de loups et d'ours ?

Nos anciens, qui n'étaient pas dénués de bon sens, ont chassé le loup pendant des siècles. Les archives d'actes de décès des mairies montrent que des attaques répétitives avaient lieu dans tous les villages et forêts. Je crains que d'ici à quelques années, des attaques aient lieu contre des randonneurs dans nos massifs montagneux, car les loups n'ont plus peur de l'homme.

M. Loïc Obled. - À l'OFB, nous avons entrepris une étude pour identifier les problèmes survenus lors des rencontres hommes-loups. Cette étude montre qu'environ 5 000 contacts hommes-loups ont eu lieu depuis le retour du loup en France. Or aucun comportement agressif du loup vis-à-vis de l'homme n'a été observé, pas plus en France que dans le reste de l'Europe. Je ne préjuge en rien de ce qui peut arriver, car le loup est un animal sauvage, qui, acculé, peut réagir d'une manière imprévisible.

La question de la confiance se trouve effectivement au coeur du sujet. L'État essaie de promouvoir la réunion de l'ensemble des acteurs : l'État, les scientifiques, les éleveurs et les associations environnementales. Des instances réunissent ces acteurs pour faire un point régulier sur le Plan national d'actions. Du fait de la crise de confiance que nous avons constatée, des réunions départementales ont été organisées. Nous y avons entendu des gens de bonne foi qui ne comprenaient pas qu'on leur dise que les meutes n'existent pas, alors qu'ils en font le constat sur le terrain.

Ces réunions ont pour objectif de constituer des équipes mixtes afin d'envisager une manière commune de prospecter le territoire. Des louvetiers ont réintégré le réseau pour participer à ces opérations. L'OFB s'est engagé à former tous ceux qui le souhaitent et à prendre en compte tous les indices d'où qu'ils viennent, à condition qu'ils présentent une qualité suffisante, c'est-à-dire qu'ils soient géolocalisés, datés, que nous parvenions à identifier le loup concerné et que nous puissions contacter la personne à l'origine de l'indice.

Ce n'est pas la première fois que j'entends parler de l'effacement des traces, qui est tout à fait possible. Le suivi scientifique neutre de l'OFB par des fonctionnaires impartiaux consiste à fédérer un réseau qui avait pour fonction originelle de suivre l'état biologique du réseau. Dès lors que l'estimation du chiffre sert aussi d'assise pour baser les tirs de prélèvement, certaines personnes du réseau refusent d'y prendre part. C'est la raison pour laquelle nous invitons tout le monde à participer. Ainsi, nous recueillerons plus d'indices de qualité, ce qui nous permettra d'élaborer un modèle plus précis.

Je sais bien que des chasseurs comptent les cervidés et les lièvres. Je le fais moi-même, étant chasseur. Les protocoles suivis sont basés sur des études de l'ex-ONCFS et ce sont également des estimations. S'agissant du loup, nous n'avons pas pour but d'effectuer un chiffrage précis, mais de vérifier si les mesures de gestion ont un impact sur la population. Nous ne procédons pas à un comptage ; nous essayons d'estimer la population et d'identifier les lieux de sa dispersion.

Nous avons aujourd'hui affaire en réalité à deux problématiques liées au loup : dans les zones très installées, les attaques se concentrent de manière forte sur quelques élevages. L'État essaie de traiter ces élevages très prédatés de manière particulière, en territorialisant l'approche. Ce premier champ porte essentiellement sur l'arc alpin. En-dehors de cet arc, il faut traiter le front de colonisation, c'est-à-dire les lieux où les loups arrivent et attaquent pour la première fois. L'objectif du préfet qui coordonne le Plan national d'actions est de prendre en compte ces réalités diverses. Le futur Plan national devra suivre l'écologie du loup, les attaques, mais aussi les éleveurs, dont la détresse psychologique est importante.

S'agissant des retenues collinaires, l'OFB a mené une étude sur leur efficacité et leur intérêt. À court terme, la retenue hydrique peut constituer une solution, dans le contexte de déficit hydrique que nous connaissons, mais elle ne constitue qu'une solution « pansement ». Il ne faudrait pas pour autant que cela nous prive d'une réflexion de long terme sur l'adaptation au changement climatique et sur la raréfaction de la ressource en eau. Dans ce domaine, nous souhaitons mener une stratégie globale pour traiter à la fois le court terme et le long terme. Dans 20 ou 30 ans, la multiplication des retenues collinaires ne pourra pas être une solution, car elle nous privera d'autres solutions.

Mme Jeanine Dubié. - M. le Sénateur Pierre Médevielle a posé la question du nourrissage des ours. En Ariège, nous devons traiter le problème de la forte concentration d'ours dans un périmètre relativement restreint. Un préfet en mission a été désigné en octobre ; il remettra un rapport fin février. Des propositions seront certainement faites pour traiter l'ours dans cette zone. D'autres ours se déplacent sur l'ensemble de la chaîne ; ce sont eux qui affectent particulièrement les Hautes-Pyrénées et les Pyrénées-Atlantiques. Souvent, l'ours effarouche les troupeaux, qui sautent la barrière rocheuse. Nous retrouvons ainsi des centaines de brebis au fond des ravins. Cette situation est dramatique pour les éleveurs. Au niveau de l'ANEM, nous continuerons à défendre la révision de la procédure « ours à problème » et le retrait de l'ours le plus rapidement possible. Le vautour est également un sujet épineux.

Monsieur le Sénateur Cyril Pellevat, vous avez évoqué l'idée d'une démarche vis-à-vis des autorités européennes. Je rappelle qu'en septembre 2020, la présidente de l'ANEM, Annie Genevard, avait organisé une visite à Bruxelles pour rencontrer des députés européens et des directions générales de la Commission européenne. Nous portions, à l'époque, un message de déclassement du loup afin que celui-ci entre dans une catégorie de protection simple. L'ANEM continue à appuyer cette demande.

Je souhaite également répondre à M. le Sénateur Bacci et à Mme la Sénatrice PLUCHET, qui ont raison d'insister sur le désespoir des éleveurs. L'ANEM a promu un film réalisé par la MSA de Haute-Savoie sur la détresse des éleveurs et de leur famille et les effets sur leur santé. Nous avons diffusé ce film dans le cadre de notre congrès de l'ANEM à Saint-Jean-Pied-de-Port dans les Pyrénées-Atlantiques.

Mme Angèle Préville. - Ayant participé au Conseil national de la montagne l'année dernière, je souhaite vous interroger sur le plan Avenir montagnes qui est en cours de réalisation. Vous avez indiqué que 60 territoires allaient être sélectionnés pour l'ingénierie. Ces territoires correspondent-ils à des communes ou à des zones plus larges ? Leur population et leur taille peuvent-elles être très différentes ? Quelle est la répartition de ces territoires selon les massifs montagneux ? Quel avis portez-vous sur les impacts que vous avez obtenus sur un massif donné ?

J'ai cru comprendre que les délais de dépôt des candidatures étaient assez réduits. Le nombre de dossiers rejetés est-il élevé ? Les territoires qui déposent les dossiers sont-ils informés, et le cas échéant de quelle manière ? Pensez-vous que nous allons parvenir à mener une action sur ces territoires ? L'objectif consiste à s'adapter au dérèglement climatique.

M. Gilbert Favreau. - Je souhaite revenir sur le problème des retenues collinaires, qui a été évoqué tout à l'heure. Je suis un peu étonné de votre réponse, selon laquelle le refus de création de retenues serait justifié par la crainte que l'eau en provenance de l'amont ne puisse plus nourrir les nappes phréatiques.

Je pense qu'il s'agit d'une erreur technique, car les nappes phréatiques se trouvent en général sur les espaces karstiques. Or les retenues collinaires sont souvent mises en place sur des territoires qui présentent des eaux superficielles.

Mme Simone Saillant. - Je répondrai à la série de questions de Mme la sénatrice Angèle Préville, puis j'aborderai la question des retenues collinaires.

Lorsque nous avons conçu le programme d'accompagnement « Avenir montagnes ingénierie », nous avons convenu qu'il n'était pas pertinent de fixer une épure type de territoire, car un projet touristique peut avoir différentes mailles. Nous avons donc laissé le champ ouvert. Dans le cadre des sélections, nous demandons que les candidats aient au minimum la taille d'un EPCI et au maximum celle d'un parc naturel régional. Nous nous adaptons à la diversité des territoires.

Dans plusieurs territoires, des stations de ski présentent un déficit d'enneigement et s'interrogent sur leur avenir. D'autres territoires développent une activité de thermalisme. Dans d'autres territoires encore, le sujet du ski est révolu depuis longtemps, mais le développement d'une offre diversifiée n'est pas encore achevé. Un des principaux critères de sélection est lié au fait que le territoire est doté ou non d'ingénierie. Nous n'avons pas retenu le projet de certains territoires, car ils disposaient déjà d'une ingénierie suffisante.

À l'origine, nous avons calibré le projet en vue d'accompagner 60 territoires, en partant de l'estimation d'une centaine de territoires touristiques dans les massifs. Nous avons reçu 39 candidatures lors de la deuxième vague, et nous en sélectionnerons entre 30 et 32. Si les territoires que nous n'accompagnons pas avec le programme « Avenir montagnes ingénierie » respectent bien le sujet, nous essayons de leur trouver d'autres formes d'accompagnement. Nous parvenons, par exemple, à un maillage intégral du territoire des Vosges avec ce programme d'accompagnement.

La solution des retenues collinaires s'apparente à un « pansement » : on essaie de faire perdurer la situation actuelle, sans s'interroger sur sa durabilité. Je citerai l'exemple de Métabief, station de ski du Doubs, qui a dû réaliser des investissements de 15 millions d'euros pour rénover son parc. La station a réalisé un diagnostic de perspectives d'enneigement, qui lui a permis de constater qu'il existait de telles perspectives durables pour certaines pistes au sein de son domaine, mais pas pour d'autres. En conséquence, le président du syndicat mixte a réduit ses investissements de 15 à 2 millions d'euros. Ces 2 millions sont investis à bon escient, car orientés vers des perspectives d'avenir.

In fine, ne faut-il pas réfléchir à une autre forme de développement économique ? Nous savons bien que le ski dégage un cash qu'aucune autre activité ne dégagera à court terme. Néanmoins, les perspectives d'enneigement s'amenuisent. Le programme « Avenir montagnes ingénierie » vise à accompagner les élus dans la trajectoire à suivre en fonction du contexte.

M. Jean-François Longeot, président. - Je vous remercie pour ces échanges.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Commission d'enquête chargée d'évaluer l'intervention des services de l'État dans la gestion des conséquences environnementales, sanitaires et économiques de l 'incendie de l 'usine Lubrizol à Rouen - Examen du rapport d'information et vote sur les éventuelles propositions, dans le cadre des travaux relatifs au droit de suite

M. Jean-François Longeot. - Mes chers collègues, nous en venons au dernier point inscrit à l'ordre du jour de notre réunion de commission, qui concerne le suivi des préconisations de la commission d'enquête du Sénat sur l'incendie des usines Lubrizol et Normandie Logistique à Rouen, en septembre 2019.

Sous la présidence d'Hervé Maurey, les rapporteures Christine Bonfanti-Dossat et Nicole Bonnefoy ont rédigé un important rapport qui a permis de tirer les principaux enseignements de cet accident industriel.

Cet accident a été « hors norme » à plusieurs égards et constitue le premier évènement de cette nature et de cette ampleur en France à l'ère des réseaux sociaux.

Depuis la rentrée, nous avons réalisé plusieurs auditions, qui nous ont permis d'entendre les associations de victimes de l'accident, des acteurs territoriaux impliqués dans la prévention des risques industriels et la surveillance de la qualité de l'air, ainsi que la ministre de la transition écologique.

Cette matière a été retravaillée par notre rapporteur Pascal Martin et va permettre à notre commission d'exercer un « droit de suite » approfondi au rapport de la commission d'enquête du Sénat constituée après l'accident de Rouen.

J'ajoute, en complément, que nous travaillons en ce moment sur la gestion des risques liés aux ammonitrates et que ce travail devrait permettre de compléter utilement le rapport que nous examinons aujourd'hui.

Notre rapporteur nous présentera dans un instant ses principales observations et conclusions.

Sans trop dévoiler le contenu de son intervention, je peux d'emblée vous indiquer qu'environ 80 % des 42 recommandations de la commission d'enquête ont trouvé une suite et donné lieu à des mesures.

En outre, un nombre important de recommandations est complètement soldé, c'est-à-dire que les suites qui leur ont été données se sont déjà traduites concrètement par des évolutions législatives, réglementaires ou des actions de terrain.

Je crois qu'il est important de montrer que c'est la qualité du travail du Sénat qui a été reconnue, et que le Gouvernement s'est inspiré des propositions de la commission d'enquête pour agir pour le futur.

Si tout n'est pas parfait, nous pouvons donc au moins nous réjouir d'avoir été entendus et que des mesures concrètes aient été prises ! C'était le minimum pour répondre aux attentes de la population.

Sans plus attendre, je cède la parole à notre rapporteur Pascal Martin, puis je passerai la parole à Hervé Maurey et à Nicole Bonnefoy.

M. Pascal Martin. - Monsieur le Président, mes chers collègues, un peu plus de deux ans après l'incendie des usines Lubrizol et Normandie Logistique à Rouen, nous concluons notre cycle d'auditions et de travail sur les suites données aux recommandations du Sénat formulées à cette occasion.

Je vous remercie de la confiance que vous m'avez accordée en me chargeant de cette tâche délicate.

Notre assemblée s'était mobilisée dès le 10 octobre 2019, soit 15 jours après l'incendie, avec les moyens puissants d'une commission d'enquête, dont la création a été décidée à l'unanimité. Cette commission d'enquête était présidée par Hervé Maurey et les rapporteures étaient nos collègues Nicole Bonnefoy et Christine Bonfanti-Dossat. J'en étais moi-même membre.

La commission d'enquête a rendu son rapport en juin 2020 et fourni un travail très important pour tirer les enseignements de cet accident industriel et proposer des solutions afin d'éviter qu'un tel évènement ne se reproduise.

Au total, 42 propositions avaient été formulées, traitant des 6 enjeux principaux mis en lumière par l'incendie : le nécessaire développement de la culture de la sécurité ; le renforcement de la prévention des risques industriels et des contrôles ; l'amélioration de la gestion de crise, de l'alerte et de l'information du public en cas d'accident industriel ; l'amélioration des relations entre l'État et les collectivités territoriales dans ce domaine ; l'indemnisation des préjudices et, enfin, le suivi sanitaire et environnemental.

Ce rapport a donc été à la fois ma boussole et un tamis au travers duquel il convenait de passer, en toute objectivité et de façon pragmatique, les différentes mesures prises par le Gouvernement depuis deux ans.

Aussi, comme l'a indiqué le président Longeot, je peux vous indiquer que près de 80 % de ces 42 recommandations ont trouvé une suite, et que la majorité d'entre elles sont aujourd'hui soldées, ce qui prouve, s'il en était besoin, la pertinence des conclusions de notre commission d'enquête.

En outre, les travaux de retours d'expérience, nombreux, avec 5 à 6 rapports, menés ou non à la demande du Gouvernement convergent tous dans le sens du Sénat.

Bien sûr, tout n'est pas parfait, et les nouvelles prescriptions applicables aux exploitants des secteurs et des sites concernés devront naturellement être contrôlées très régulièrement, mais je retiens surtout deux éléments :

-   d'abord, des évolutions législatives et réglementaires significatives sont intervenues pour répondre aux failles béantes révélées par l'accident dans la sécurité et la prévention incendie applicables aux exploitants de site Seveso et de leurs sites voisins ;

-   ensuite, notre principale marge de progrès réside dans la définition d'une organisation robuste pour assurer un suivi et une analyse des pollutions environnementales et des conséquences sanitaires d'un accident industriel.

Sur ces deux derniers sujets, notre compétence doit s'exercer en cohérence avec celle de la commission des affaires sociales et je ne vous proposerai donc pas de recommandations très développées s'agissant du suivi sanitaire.

Néanmoins, il convient de relever que les mesures prises par le ministère de la santé à ce jour - à savoir la mise en place d'une surveillance via une exploitation du système national des données de santé (SNDS) - divergent des préconisations de notre commission d'enquête, qui appelait à la création de registres médicaux dédiés au suivi dans le temps de certaines maladies.

Des retours d'expérience plus approfondis sont en cours et l'opportunité d'appliquer un programme de biosurveillance à la population générale en plus des intervenants lors de l'accident - notamment sapeurs-pompiers et policiers - continue d'être étudiée par les autorités sanitaires. Le ministère de la santé a consulté le Haut Conseil de la santé publique sur ces sujets.

Deux points communs doivent être relevés entre le sujet des pollutions environnementales (air, eau, sol) et celui du suivi sanitaire : ils concernent, d'une part, les défauts de coordination entre les acteurs lors de l'accident et, d'autre part, la faiblesse et l'inadaptation de nos capacités d'analyse.

En dépit des quelque 360 000 données recueillies après l'incendie à travers 6 500 prélèvements par l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (Ineris), Santé publique France, les Associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA), les sapeurs-pompiers et les bureaux d'études spécialisés, nous avons été dans l'incapacité de les analyser efficacement, rapidement et avec une parfaite précision faute d'outils et d'un langage, notamment informatique, qui soient communs aux opérateurs et services mobilisés.

L'Ineris a donc été chargé de travailler sur ce sujet, le cas échéant en lien avec Santé publique France, dans le cadre de son nouveau contrat d'objectifs et de performance pour la période 2021-2025.

Des travaux de consolidation informatique seront par ailleurs développés et 200 000 données issues de prélèvements environnementaux ont d'ores et déjà été partagées et retraitées par Santé Publique France (SPF).

Il est clair, toutefois, que le manque d'outils de prélèvements et d'analyse en phase de gestion de crise a compliqué le suivi environnemental et sanitaire des conséquences de l'accident et qu'il s'agit évidemment d'un point majeur d'évolution pour la suite.

S'agissant des évolutions normatives que j'évoquais précédemment pour le renforcement de la sécurité industrielle, je citerai les principales : je pense aux dispositions de la proposition dite « Matras », devenue loi du 25 novembre 2021, qui ont permis d'achever la mise au point juridique du « cell broadcast », dispositif de notification cellulaire, associé à la diffusion de SMS géolocalisés en cas de crise, industrielle, naturelle ou autre. Un exercice européen de sécurité civile aura lieu prochainement dans le Sud de la France, où le cell broadcast seul sera testé. Puis, un exercice sera organisé enfin pour la métropole de Rouen à l'été 2022, cette fois-ci en combinant le cell broadcast et l'envoi de SMS géolocalisés.

L'incendie de Lubrizol était aussi le premier accident industriel majeur de l'ère des réseaux sociaux. Un outil numérique moderne semble donc tout à fait adapté aux évolutions sociétales.

Vous ne serez pas surpris d'entendre à nouveau que le Sénat appelle de ses voeux le déploiement de ce système depuis au moins 10 ans et le dramatique retour d'expérience de la tempête Xynthia...

Là encore, avec Lubrizol, nous sommes face à une triste réalité, qui veut que les principales évolutions positives intervenues dans notre législation aient été prises après des accidents majeurs, qu'ils soient naturels et d'origine climatique ou industrielle. Je citerai également les avancées dans la réglementation des établissements recevant du public, qui ne sont intervenues qu'après le dramatique accident de la discothèque « 5-7 » du 1er novembre 1970 responsable de 146 morts.

Au rang des évolutions législatives, je pense aussi à des mesures techniques relatives aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT), votées lors de l'examen du budget pour 2021 et lors de l'examen de la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021, au cours de laquelle nous avons également examiné la création du cadre des enquêtes techniques du nouveau bureau d'enquête accident-risques industriels (BEA-RI).

S'agissant des évolutions réglementaires, elles sont nombreuses également et je souhaiterais développer un instant le coeur technique des mesures, qui représentent au total une charge de près de 2 milliards d'euros répartis sur 6 ans pour l'ensemble des industriels français, en particulier des secteurs de la chimie, de la pétrochimie et de l'entreposage de produits inflammables et combustibles. Elles entreront en vigueur progressivement d'ici au 1er janvier 2026 et s'appliqueront aux établissements existants et en projet.

L'histoire du droit des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) retiendra sans doute que l'incendie de Rouen a eu pour conséquence un renforcement important des prescriptions applicables aux exploitants en matière d'information et de transparence, mais aussi et surtout pour ce qui concerne la prévention des incendies et des stockages de liquides combustibles.

L'incendie s'est déclaré dans un stockage de liquides combustibles de faible inflammabilité. C'est là une des clefs de compréhension de l'accident qui a démontré que la réglementation sous-estimait la dangerosité de certains gros volumes de substances ou liquides qui, d'une part, ne se consument pas avant d'atteindre, en moyenne, un « point d'éclair » compris entre 60°C et au-delà de 93°C et, d'autre part, ne sont pas miscibles à l'eau - tel est le cas des hydrocarbures - rendant indispensable l'utilisation d'émulseurs.

C'est pourquoi les décrets et arrêtés de septembre 2020 prévoient des mesures pour garantir des récipients plus résistants et un éloignement suffisant afin d'éviter les « effets domino » entre sites de stockage et entrepôts de matières combustibles ou inflammables, et renforcer les capacités d'extinction des incendies chez les exploitants, en leur imposant un accroissement de leurs réserves en émulseurs.

J'évoquais précédemment le coût de ces mesures pour les industriels, mais la sécurité est à ce prix et elle permet d'éviter tant de dommages et de coûts indirects de toute nature, notamment environnementale, qu'il y a, au-delà de l'impératif de protection des populations, un intérêt objectif et rationnel au renforcement de la sécurité industrielle.

Ces évolutions ont été déclinées dans les directives adressées par la ministre à ses services et doivent désormais être mises en oeuvre sur le terrain.

Je terminerai cette présentation des suites données au rapport de la commission d'enquête en évoquant la culture de la sécurité et les exigences d'une démocratie environnementale performante. D'abord, des mesures relatives à la sensibilisation et à la formation aux risques ont été insérées dans deux textes récents relatifs à l'éducation et à la citoyenneté. Ensuite, le plan présenté par la ministre de la transition écologique est intéressant, car il couvre l'ensemble des sujets, mais il nécessitera un volontarisme fort et reste à ce jour trop peu suivi d'effets concrets.

J'en viens aux recommandations que je propose à la commission d'adopter et qui pourraient, si la commission les accepte, faire l'objet d'une proposition de loi et alimenter l'examen des prochains budgets ainsi que nos actions de contrôle.

Ces huit recommandations se déclinent en 4 axes.

Premier axe : améliorer la prévention des accidents et augmenter les contrôles. Je vous propose notamment de demander au Gouvernement d'atteindre l'objectif de 30 000 contrôles annuels par les inspecteurs des ICPE pour renouer avec la période post-AZF, et de prévoir une trajectoire d'augmentation de 200 postes d'inspecteurs d'ici 2027. Je vous propose également d'apporter des modifications resserrées à la législation applicable aux plateformes industrielles, pour renforcer la mutualisation et la coordination entre les exploitants, et de tester la mesure recommandée par la commission d'enquête de limiter à trois le nombre de niveaux de sous-traitance, dite « en cascade », pour les sites Seveso seuil haut.

Il convient également de mieux associer les élus à la prévention et à la gestion des risques, en améliorant leur information et en garantissant leur association aux exercices de sécurité civile. C'est, en effet, d'abord vers les maires que se tournent les riverains en cas d'accident. Je vous propose enfin d'envisager un système d'agrément, comparable à celui prévu pour la surveillance de la qualité de l'air avec les ASQAA, pour soutenir le développement de la culture de la sécurité dans notre pays.

Deuxième axe : renforcer l'information et assurer la participation du public. Je suggère de faire évoluer le cadre applicable aux commissions de suivi de site (CSS), mises en place par le préfet en présence d'une installation industrielle sensible pour associer le public. Plusieurs changements pragmatiques peuvent être apportés à leur composition et à leur fonctionnement au bénéfice du public et des collectivités.

Nous pourrions aussi insuffler davantage de dynamisme à la comitologie territoriale de la prévention des risques, comme aux secrétariats permanents pour la prévention des pollutions et des risques industriels (S3PI).

Troisième axe : améliorer l'évaluation environnementale, le traitement et la réparation des dommages. Sur ce volet, je vous propose principalement d'assouplir les conditions de reconnaissance de l'état de catastrophe technologique. Par ailleurs, nous pourrions travailler sur le développement des recours collectifs en matière environnementale et d'accidents industriels. La ministre a indiqué que des travaux étaient en cours sur ce sujet.

Je vous soumets également des recommandations visant, d'abord, à renforcer la portée du principe de non-régression environnementale, ensuite, à répondre à une récente décision du Conseil d'État qui a souligné les failles de notre législation et de notre réglementation en matière d'évaluation environnementale de « petits » projets, et enfin, à nous permettre d'évaluer au mieux la réalité de la répression des atteintes à l'environnement par les services de l'État.

Quatrième et dernier axe : définir un système ainsi que des procédures adéquates pour assurer un suivi sanitaire efficace des populations. Je vous propose trois recommandations pragmatiques pour renforcer l'information du public et de l'ensemble des acteurs et améliorer les conditions de saisine de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses).

Au-delà de ces éléments, je signale que l'enquête judiciaire est toujours en cours, et que son champ couvre également les pollutions environnementales imputables, le cas échéant, aux exploitants.

Sur le front de l'indemnisation, les agriculteurs ont bénéficié de dégrèvements d'impôts exceptionnels, et la plupart sont entrés dans une logique transactionnelle avec Lubrizol. Un agriculteur, « non inscrit » dans cette procédure amiable, a été indemnisé par l'État pour la perte d'exploitation résultant de la mise en réserve des produits agricoles décidée par l'État le jour de l'incendie. Quelques centaines d'autres victimes, comme les commerçants, entreprises, certaines collectivités territoriales ont passé des accords amiables, quand d'autres ont fait le choix de procédures contentieuses.

Une certaine opacité règne sur les montants en jeu et j'aurais du mal à vous en dire plus si ce n'est que l'on pourrait se hasarder à évaluer à plusieurs dizaines de millions d'euros au total les montants concernés par les accords amiables, qui traduisent une mise en oeuvre certes partielle, mais réelle du principe pollueur-payeur.

Je souhaiterais conclure avec deux remarques.

D'abord, il est difficile de tirer un bilan global des modifications ponctuelles et dispersées portant, au cours des cinq dernières années, sur le droit des implantations industrielles ; il serait cependant intéressant de mesurer, dans nos futurs travaux, notre positionnement par rapport à la législation européenne et de préciser où nous nous situons, comparativement à nos partenaires européens, dans une logique conciliant attractivité économique et prévention des risques.

Ensuite, l'accidentologie industrielle dans notre pays demeure significative et appelle une attention constante. Je vous proposerai d'ailleurs d'intituler notre rapport « Risques industriels : ne pas baisser la garde ! »

Notre commission est une nouvelle fois amenée à définir des équilibres subtils entre transition écologique, protection de l'environnement, souveraineté économique et développement industriel avec la prévention des risques industriels, et j'espère que vous partagerez celui que je vous propose.

Voici mes chers collègues, les observations, conclusions et recommandations que je vous soumets pour approbation. Je vous remercie.

M. Hervé Maurey. - Je félicite la commission et le rapporteur pour ce travail de « droit de suite » qu'elle a décidé d'exercer dans le cadre de ses travaux de contrôle : c'est un des piliers de l'action du Parlement et il est important que les rapports du Sénat ne restent pas lettre morte.

La ministre Barbara Pompili nous a indiqué en octobre 2021 que 37 des 42 propositions du rapport de commission d'enquête avaient été reprises, et le rapporteur a chiffré ce taux à environ 80 % : je me réjouis de cette réussite qui témoigne de la qualité de nos travaux.

Je serai pour ma part un peu plus mesuré et j'insiste sur le fait qu'il ne faut pas baisser la garde, comme nous le propose d'ailleurs le rapporteur avec le titre de son rapport, même si des évolutions allant dans le bon sens sont intervenues.

Tout d'abord, certaines mesures - que le rapporteur envisage d'intégrer dans une proposition de loi - n'ont pas été reprises par le Gouvernement. Il s'agit, tout d'abord, de mieux associer les élus locaux à la phase de prévention et, en cas d'accident, à la phase de gestion et de suivi des accidents : le préfet avait lui-même reconnu des marges de progrès dans ce domaine. Notre proposition d'apporter des soutiens financiers aux entreprises et aux collectivités qui manqueraient de moyens pour se conformer aux règles de sécurité ne semble pas non plus entièrement satisfaite, tout comme l'amélioration de l'indemnisation des préjudices. Sur le plan sanitaire, les registres de morbidité que nous avons préconisés n'ont pas été mis en place.

Il faut ensuite rester très vigilant sur la mise en oeuvre concrète des mesures annoncées. Je souligne ici le retard pris en matière de déploiement du cell broadcast : on nous avait promis une expérimentation à Rouen en juin 2021, puis celle-ci a été finalement reportée au premier semestre 2022.

Soyons également attentifs au respect des échéances annoncées pour la mise en oeuvre des nouvelles prescriptions portant sur les ICPE, d'autant que celles-ci sont parfois très éloignées : il en va ainsi de la mise en oeuvre des règles de stockage dont certaines sont applicables en 2026, voire 2027.

D'autres mesures méritent d'être précisées et doivent faire l'objet de points réguliers, car leurs modalités, les moyens qui y seront consacrés et le calendrier restent encore flous : tel est le cas de la culture du risque qui est un point faible dans notre pays, comme l'a rappelé la ministre.

J'approuve les préconisations du rapporteur et j'espère que la commission pourra, par la suite, faire le point de manière régulière - annuellement par exemple - sur l'avancée des divers volets que je viens de récapituler.

Je terminerai en soulignant l'importance de la réalisation des promesses du Gouvernement en matière d'augmentation des contrôles des installations classées.

Mme Nicole Bonnefoy. - À mon tour, je souhaite remercier la commission et son rapporteur Pascal Martin.

Je m'associe aux propos du Président Maurey et me réjouis de la mise en oeuvre de 80 % des recommandations de notre rapport de commission d'enquête. Reste, comme l'a suggéré le rapporteur, à reprendre les 20 % restants, voire à définir encore plus finement un certain nombre d'actions pour couvrir tout le champ concerné en matière législative.

J'ai bien noté les huit recommandations organisées en quatre axes et, tout en comprenant que le rapporteur ait souhaité ne pas empiéter sur les compétences de la commission des affaires sociales, j'insisterai sur les questions sanitaires qui ont occupé une place très importante dans notre rapport d'enquête. Je garde en mémoire les difficultés pour obtenir la composition précise des substances qui ont brûlé, et pour élucider la nature des effets cocktail susceptibles d'être engendrés. Nos demandes, sur ce volet sanitaire, n'ont pas été totalement satisfaites, et il en va de même de la mise en place d'un principe de précaution qui doit prévaloir dès le début de l'accident, mais aussi dans le suivi sanitaire à long terme de la population. Comme l'a rappelé le Président Maurey, la mise en place de registres de morbidité pour certaines maladies, qui est fondamentale, n'a pas été retenue par le Gouvernement.

J'adhère donc pleinement aux lignes du rapport qui vient de nous être soumis et à ses prolongements sous la forme de proposition de loi qui pourrait s'intituler « Ne pas baisser la garde », mais je regrette que le volet sanitaire ne soit pas encore plus approfondi. Peut-être pourrait-on compléter la proposition de loi qui est envisagée par le rapporteur par des dispositions relatives à l'aspect sanitaire qui me paraissent essentielles.

M. Pascal Martin. - J'ai pris soin de commencer mon rapport en soulignant l'importance des questions sanitaires. Originaire de Rouen et présent sur les lieux le jour de l'accident, je constate effectivement que les associations et les riverains sont très sensibles aux enjeux sanitaires. Il faudra donc approfondir ces questions en associant la commission des affaires sociales.

S'agissant des produits de décomposition susceptibles d'être émis en cas d'incendie, je précise qu'un des arrêtés pris en septembre 2020 prévoit que les exploitants de site Seveso devront intégrer des informations sur ce sujet dans leurs études de danger, en incluant les produits de décomposition liés au bâtiment du site et aux contenants des produits.

Je précise également que les huit propositions que j'ai formulées ont pour objet de compléter et d'amplifier celles de la commission d'enquête. Tel est l'esprit de nos travaux.

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Les huit propositions formulées par le rapporteur me paraissent dignes d'intérêt.

Je saisis l'occasion de nos échanges pour attirer votre attention sur un point particulier qui soulève des difficultés aux élus et aux riverains concernés.

Dans le « couloir de la chimie » du département du Rhône, se trouve une gare de triage qui accueille des produits pouvant relever de la logique Seveso : lorsque l'arrêt transitoire des substances se prolonge, la gare de triage se transforme, de fait, en espace de stockage. Or elle est soumise à une réglementation internationale tandis que les installations industrielles avoisinantes sont soumises aux règles nationales Seveso. Une telle situation est incompréhensible pour les riverains, dont la protection varie selon le lieu alors que le risque est le même. Les élus sont également confrontés à cette différence de traitement paradoxale.

Des incidents ont déjà eu lieu dans cette gare de triage et il faut réfléchir à prévenir la réalisation d'autres risques.

Mme Angèle Préville. - Je signale simplement avoir été contactée par une des associations de citoyens de Rouen qui souhaite se constituer en Institut éco-citoyen comme celui qui existe à Fos-sur-mer. Nous les avions auditionnés et ils m'ont sollicitée pour devenir leur marraine. Quand je suis allée à Rouen, j'ai entendu le témoignage des personnes de Fos-sur-Mer qui ont l'impression d'être un peu mises de côté, et s'inscrivent dans une démarche louable de recherche d'informations sur les pollutions qui les concernent.

M. Pascal Martin. - Vous soulignez, à juste titre, qu'une des difficultés de ces accidents réside dans l'effort de pédagogie et de « vulgarisation » qui doit être fait auprès des riverains concernant le contenu des données très techniques qui sont récoltées : quand on n'a pas un doctorat en chimie, il n'est pas facile de se retrouver à travers les diverses substances stockées dans l'industrie.

Il va donc falloir améliorer la culture du risque et amplifier l'information destinée à tous les publics - nous partons de très loin dans ce domaine.

L'information sur les risques industriels et l'implantation des sites Seveso est beaucoup plus compliquée à transmettre que lorsqu'il s'agit d'inondations ou de prévention de catastrophes naturelles.

M. Jean-François Longeot. - Merci pour ces échanges. Je vous indique qu'en faisant cet exercice de « droit de suite », nous nous inscrivons dans le cadre des conclusions adoptées par le Bureau du Sénat à la suite du rapport de notre collègue Pascale Gruny sur la modernisation des méthodes de travail du Sénat, qui charge les commissions permanentes d'assurer un suivi de la mise en oeuvre des recommandations adoptées par le Sénat.

Pour conclure nos débats sur ce thème, je souhaite insister sur deux points.

D'abord, l'importance de développer la culture du risque dans tous nos territoires. La difficulté est considérable, nous le savons, car en informant le public sur les risques et les conduites à tenir en cas d'accident, certains craignent parfois de susciter la peur ou une dévalorisation des biens exposés à des risques. Pourtant, il est nécessaire d'effectuer des actions de sensibilisation. Il s'agit d'une exigence de responsabilité et je pense que nous devons échanger avec nos maires sur ce sujet.

Le second point sur lequel je souhaitais insister c'est l'importance, pour l'avenir, de prévoir une organisation adaptée pour être en capacité d'évaluer très rapidement les effets d'un tel accident, à la fois sur l'environnement et sur la santé.

En tant que président de cette commission, je pense bien sûr aux pollutions environnementales, mais je ne peux pas omettre l'aspect sanitaire, qui a fait l'objet de nombreuses recommandations de la commission d'enquête et qui a concentré les critiques d'une partie de la population.

La commission adopte à l'unanimité les recommandations proposées par le rapporteur et autorise la publication du rapport d'information.

Questions diverses

M. Jean-François Longeot. - Avant de terminer cette réunion, je souhaite évoquer deux points d'attention.

Tout d'abord, s'agissant du calendrier de nos travaux dans les semaines à venir, et sans prendre d'engagement définitif avant d'avoir consulté le bureau de la commission, je vous indique qu'en accord avec Didier Mandelli, il n'est bien entendu pas envisagé de réunir la commission chaque semaine, mais plutôt très occasionnellement entre mars et juin pour la restitution de nos travaux de contrôle en cours sur l'aménagement du territoire ou les ammonitrates, et si l'actualité le nécessitait. De plus, la commission a programmé plusieurs déplacements, et vous serez sollicités par les services pour y participer. Nous assurerons ainsi la continuité des travaux de notre commission, comme nous y a invité le Président du Sénat, le Sénat devant continuer à travailler.

Je souhaite également vous signaler que le bureau de notre commission s'est réuni ce matin sur les modalités d'examen de la proposition de loi n° 352 (2021-2022) de nos collègues Philippe BAS, Béatrice GOSSELIN, Jean-Baptiste BLANC et Jean-François RAPIN, relative au développement durable des territoires ruraux. Quinze des dix-huit articles de ce texte étant au coeur de nos compétences, l'arbitrage en faveur de la saisine de notre commission a semblé logique. Cependant, la présidente de la commission des Affaires économiques a entamé une démarche pour solliciter la mise en place d'une commission spéciale. Ce matin, notre bureau s'est prononcé en défaveur de cette demande qui, si elle n'est pas retirée avant demain matin, nécessiterait un débat préalable en séance publique pour que le Sénat puisse statuer. Je vous invite bien entendu à appuyer nos collègues, membres du Bureau, qui ont d'ores et déjà fait savoir que les compétences de notre commission ne devaient pas être fragilisées.

La réunion est close à 12 heures.