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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Jeudi 3 février 2022

- Présidence de Mme Françoise Gatel, présidente de la Délégation aux collectivités territoriales, et de M. Serge Babary, président de la Délégation aux entreprises-

La réunion est ouverte à 9 h 45.

Table ronde dans le cadre de la mission conjointe de contrôle de la délégation aux collectivités territoriales et de la délégation aux entreprises sur le thème « Revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs »

Mme Françoise Gatel, présidente de la délégation aux collectivités territoriales. - Le sujet de la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs se trouve au coeur des travaux de notre assemblée. Nous débutons aujourd'hui les travaux de notre mission conjointe de contrôle sur le sujet, qui sera présidée par notre 1er vice-président Rémy Pointereau. Le Sénat, sous son impulsion, est à l'origine de nombreuses dispositions de la loi Elan de 2018, en particulier du chapitre consacré à la revitalisation des centres, et la philosophie de ses propositions a été validée en 2020 par le Conseil constitutionnel, qui avait été saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité. Notre assemblée veille également de près aux actions des commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) et des programmes « Action coeur de ville » et « Petites villes de demain ».

Quel état des lieux du terrain pouvons-nous dresser ? Quelles sont, en particulier, les bonnes pratiques susceptibles d'être diffusées sur le territoire ?

Plusieurs intervenants nous éclaireront ce matin sur ces questions : Monsieur Pierre Narring, ancien membre du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et auteur du rapport sur « la revitalisation commerciale des centres-villes » de 2016, Monsieur Alban Galland, sous-directeur du commerce, de l'artisanat et de la restauration, à la direction générale des entreprises du ministère de l'Économie et des Finances, et Monsieur Pascal Madry, président de l'Institut de la ville et du commerce. Je veux tous les remercier de leur présence.

M. Serge Babary, président de la délégation aux entreprises et co-rapporteur. - Les entreprises sont une des cibles principales de la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs : commerces, artisans, autoentrepreneurs, industries légères ou high tech. Les équilibres entre centre et périphérie sont en effet bouleversés par les mutations des entreprises de commerce et de l'organisation du travail. La pandémie a accéléré la numérisation de l'économie et l'essor du commerce en ligne, et provoqué une réorganisation entre le domicile et le lieu de travail de nombreuses personnes.

Les politiques publiques doivent traiter des phénomènes de dévitalisation ou accompagner la redynamisation. Les tendances lourdes de l'économie et de l'emploi créent en effet de nouveaux besoins d'accessibilité, de mobilité et de connexions.

Notre apport sera aussi de rappeler le point de vue de l'entreprise, en particulier de la PME et TPE : les chefs d'entreprise qui se battent au quotidien pour la survie de leur projet ont besoin de dispositifs concrets, simples, accessibles et agiles, et surtout efficients, loin du saupoudrage dont souffre trop souvent l'action publique. C'est donc à une évaluation du point de vue du principal intéressé, l'entreprise, à laquelle nous procèderons.

Et comment travailler à la mise en valeur de l'espace public et assurer un accès aux services publics physiques quand la numérisation de l'économie s'étend à l'État, qui dématérialise à tout va ?

M. Rémy Pointereau, président de la mission conjointe de contrôle. - La dévitalisation des centres-villes et des centres-bourgs a longtemps été un phénomène sous-estimé, voire nié par les pouvoirs publics. À la demande du président Larcher, fin 2016, nous avions évoqué le taux de vacance des locaux commerciaux. En 2017, nos deux délégations s'étaient saisies du sujet qui touche non seulement à l'économie, à l'emploi, au bien-être de nos concitoyens et à l'avenir des collectivités territoriales, mais aussi à l'équilibre des territoires, au lien social et à l'identité de notre pays. J'ai travaillé avec notre collègue Martial Bourquin, alors membre de la délégation aux entreprises. Nous avons rendu, le 20 juillet 2017, un rapport d'étape, soulignant que la fragilisation des centres était le produit de plusieurs facteurs, tels que la dégradation du bâti, intérieur et extérieur, les difficultés d'accès et de stationnement, la baisse de la population du centre et sa paupérisation, la fuite des équipements attractifs et des services du quotidien, ou encore, la concurrence des grandes surfaces en périphérie. Forts de ce constat alarmant, nous avions plaidé pour un véritable programme national de revitalisation. À la suite de ce rapport d'étape, a été créé un groupe de travail associant tous les groupes politiques du Sénat ainsi que ses commissions permanentes, lequel a abouti à une proposition de loi portant Pacte national pour la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs, adoptée par le Sénat à l'unanimité le 14 juin 2018. Compte tenu de l'urgence de la situation pour nos territoires, mais aussi des risques de non reprise de la proposition de loi par l'Assemblée, nous avons saisi l'occasion de la présentation du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dit « Elan», pour y injecter les dispositions les plus significatives du Pacte national. Nous nous sommes ainsi rapprochés de nos collègues de la commission des Affaires économiques, en particulier de Dominique Estrosi-Sassone, qui a rapporté le projet de loi. Cette coopération a permis l'intégration de nombreuses dispositions de la proposition de loi dans la loi Elan, promulguée le 23 novembre 2018.

Notre mission conjointe de contrôle aura notamment pour ambition d'évaluer les impacts de cette loi dans la lutte contre la dévitalisation des centres. Nous sommes ici au coeur de la mission essentielle d'évaluation des politiques publiques du Sénat.  

M. Pierre Narring, ancien membre du Conseil général de l'environnement et du développement durable. - Le rapport ville-territoire-commerce se trouve au carrefour de nombreux enjeux : enjeux de société, économiques, écologiques, mais aussi d'aménagement du territoire. J'ai effectivement été membre du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et, à ce titre, j'ai été le co-coordonnateur du rapport que vous avez cité sur la revitalisation des centres-villes, établi avec l'Inspection générale des finances (IGF), puis d'un deuxième rapport qui complétait le premier, s'agissant notamment des zones commerciales périphériques. Adjoint au maire de la petite commune de Jouy-en-Josas depuis 13 ans, je suis également confronté à ce problème de dévitalisation des centres-villes.

C'est en 2015 que le sujet commence à préoccuper les élus locaux et les divers acteurs du commerce - commerçants, responsables d'enseigne, fédérations -, si bien que l'IGF et le CGEDD reçoivent la commande d'un rapport sur la question des centres-villes et des villes moyennes. Au même moment, le CGEDD se saisit du sujet. Les deux rapports, que j'ai coordonnés, voient le jour à la mi-2016 et au début de l'année 2017.

Le rapport de 2016 apporte des éléments d'observation, d'analyse et de parangonnage européen. Nous établissons tout d'abord que, sur les 187 centres villes observés par l'Institut de la ville et du commerce, le taux de vacance des locaux commerciaux est passé de 6 % en 2001 à plus de 10 % en 2015. Dans une dizaine de villes, ces taux atteignent 15 % à 25 % : c'est le cas notamment à Béziers, Châtellerault, Forbach, Annonay, Marmande ou encore Saint-Omer. En termes d'analyse, nous demandons à un statisticien de l'INSEE de produire une analyse factorielle pour établir, le cas échéant, des corrélations. Trois facteurs apparaissent déterminants : la situation économique et démographique de la ville ou de son environnement, la qualité du projet local - management public, partenariat ville/intercommunalité/commerçants/etc. -, et la plus ou moins bonne complémentarité entre le centre-ville et la périphérie. Quant au travail de parangonnage européen, il montre que nos voisins européens s'en sortent mieux tout en respectant les directives européennes.

Le deuxième rapport traite des dynamiques commerciales périphériques, en particulier de leur inscription dans une optique de développement durable, et formule des propositions en termes de restructuration des zones périphériques. Trois éléments ressortent de ce travail :

- En termes de chiffres, on constate que de 2000 à 2015, 5 à 7 millions de mètres carrés de surface commerciale supplémentaire sont autorisés chaque année, tandis que 3 à 5 millions de mètres carrés sont « commencés ». En 2015, il y avait encore 5 millions de mètres carrés de projets de centres commerciaux, pour un montant total investi de 5 milliards d'euros.

- S'agissant du développement durable, la prise en compte des critères écologiques demeure limitée au projet et s'articule essentiellement autour de la réduction des parkings ou de la végétalisation des lieux. Elle a peu d'impact sur le territoire, notamment en termes de transports ou d'emploi.

- Concernant le droit européen, deux arrêts de la Cour de justice européenne (Espagne contre Catalogne en 2011, arrêt Visser concernant la petite commune d'Appingedam aux Pays-Bas, en 2018) ont confirmé que la liberté d'installation pouvait être tempérée par une raison impérieuse d'intérêt général, sous réserve du respect de critères liés à l'environnement, l'aménagement du territoire et la protection du consommateur.

Les deux rapports ont insisté sur la nécessité d'une stratégie basée sur une politique locale du commerce portée par l'intercommunalité, ainsi qu'une meilleure utilisation des documents d'urbanisme pour cadrer l'offre périphérique.

Les propositions ayant émané de ces travaux sont les suivantes :

- la création d'un observatoire des effets des politiques de commerce en matière économique et d'emploi, avec une possibilité d'y insérer les chambres de commerce et d'industrie (CCI), riches en informations sur les économies locales ;

- l'établissement de critères plus précis pour protéger les centres-villes, qu'il s'agisse d'aménagement du territoire, de desserte en transports en commun ou de parkings ;

- une meilleure intégration des préoccupations liées au commerce dans les documents d'urbanisme et, notamment, une préconisation tendant à rendre à nouveau obligatoire le document d'aménagement commercial (DAC) ;

- l'obligation d'une étude d'impact pour les projets dépassant 2 500 m2 ;

- le lancement d'expérimentations pour la restructuration des périphéries ;

- le transfert des commissions départementales au niveau régional, compte-tenu de leur piètre efficacité : l'autorisation est accordée 9 fois sur 10 ! Cette proposition est la seule à ne pas avoir été retenue.

La remise du deuxième rapport a été suivie d'un changement de gouvernement, qui a rapidement lancé le programme « Action coeur de ville », puis le programme « Petites villes de demain ». Cela n'a pas été plus loin du côté de l'exécutif. En revanche, nous avons eu des échanges nourris avec les assemblées et, notamment, avec le Sénat qui menait également une réflexion sur ces sujets.

Depuis 2017, les évolutions n'ont pas manqué : la montée des préoccupations écologiques, la nouvelle donne liée à la crise sanitaire, l'abandon du projet emblématique de grande ampleur Europa City, un apaisement réel de la frénésie de création de nouveaux centres, la mise en oeuvre du zéro artificialisation nette dans le cadre de la loi Climat, le regain d'attractivité des villes moyennes, et puis, évidemment, le développement accéléré du commerce en ligne, au sujet duquel je signale le récent rapport conjoint de l'IGF, la CGEDD et France Stratégie.

Cinq questions demeurent : le développement du numérique et le mode de vie post-Covid, avec notamment le développement des entrepôts ; la mise en oeuvre des programmes « Action coeur de ville » et « Petite ville de demain » ; l'application concrète des mesures de la loi Elan, en particulier des études d'impact ; la question des CDAC et de leur taux d'acceptation ; les menaces qui pèsent sur les petits centres commerciaux de moins de 1 000 m2.

M. Alban Galland, sous-directeur du commerce, de l'artisanat et de la restauration, à la direction générale des entreprises au ministère de l'Économie et des Finances. - En tant que sous-directeur du commerce, de l'artisanat et de la restauration, je suis commissaire du gouvernement à la commission nationale d'aménagement du commerce (CNAC). À ce titre, j'ai assisté aux « Assises du commerce » qui ont rassemblé des centaines de commerçants au ministère, en décembre dernier, et je vous propose ici un bilan du point de vue des professionnels.

Premier constat, celui d'un surinvestissement dans les surfaces commerciales, la croissance du chiffre d'affaires ne couvrant pas celle des mètres carrés. Le développement de la part de marché du e-commerce est indéniable, et les secteurs à faible marge de la transition numérique et écologique font l'objet d'investissements colossaux, notamment dans le cadre du secteur tertiaire.

Deuxièmement, la perception d'une inéquité économique et sociale entre le commerce physique et le e-commerce. Le sujet n'est plus celui de la TVA : pour tous, il a été traité. Le sujet n'est pas l'imposition des bénéfices : aucun commerçant ne l'a évoqué. Le débat fiscal porte désormais sur les taxes foncières, plus élevées en centre-ville qu'en périphérie, et notamment, sur la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), qui ne s'applique pas aux entrepôts. Comparativement, les taxes foncières pèsent donc davantage sur la valeur ajoutée du commerce physique que sur celle du commerce électronique. Mais comme le e-commerce emploie davantage de monde, il paye plus de charges sociales, si bien qu'au final, la distorsion fiscale se réduit.

Quant à l'inéquité sociale, elle est patente quand un e-commerce peut fonctionner 24h/24 et 7 jours sur 7, mais elle est loin de concerner tout le territoire.

Un constat : c'est toujours le consommateur qui est aux commandes, et son premier critère est le prix. Le hard discount, alimentaire ou autre, en profite, avec des acteurs comme Lidl, Action, Primark, etc. Cet état de fait a contribué à la désindustrialisation, puisque, pour quelques centimes, des filières entières ont été délocalisées dans des pays à bas coûts. La question, pour les commerçants, est celle de leur capacité à faire face aux nouveaux entrants et autres start up, particulièrement en termes d'investissement.

Sur tous ces constats, j'apporterai cependant quelques nuances.

Tout d'abord, la dynamique globale ne concerne pas tous les territoires, car certains font face à une sous-densité commerciale. En outre, l'opposition entre le centre-ville et la périphérie n'est pas aussi nette sur le terrain que du point de vue de l'administration centrale. Dans les auditions de la CNAC, les élus locaux défendent des projets à la périphérie qui, disent-ils, vont freiner l'évasion commerciale vers l'hypermarché d'une autre commune et, ce faisant, renforcer le centre-ville. Enfin, il faut se garder d'opposer le commerce physique au e-commerce : ce qui était vrai il y a quelques années avec la naissance d'Amazon, seul pure player contre tous, ne l'est plus aujourd'hui. Tous les commerçants, du plus petit au plus gros, se numérisent - certes, avec plus de difficulté pour les petits -, si bien qu'entre les deux, où se situe le coeur du commerce à la française (les Fnac, Darty, Décathlon...), puisque les mêmes acteurs se déploient de façon complémentaire sur les deux versants, numérique et physique ?

M. Pascal Madry, président de l'Institut de la ville et du commerce. - L'Institut pour la ville et le commerce est une association qui fédère des collectivités, plutôt des villes moyennes, les fédérations professionnelles du commerce, de la grande distribution et des petits commerces indépendants, le secteur de l'immobilier - des propriétaires individuels aux grandes foncières -, ainsi que des chercheurs, des urbanistes, des géographes et des économistes. Notre vocation est d'interroger les mutations du commerce dans leur forme territoriale et d'objectiver ces trajectoires en minimisant toute suspicion sur nos chiffres.

J'évoquerai avec vous la situation du commerce dans les territoires depuis 2018, date depuis laquelle la situation a peu évolué. La progression de la vacance commerciale dans les coeurs de ville se poursuit : de 6 % en 2001, le taux de vacance commerciale est passé à 10 % en 2015, et 14 % aujourd'hui. Cette trajectoire structurelle, indépendante du covid, est inscrite dans le long terme depuis la crise de 2008.

Ce qui n'a pas davantage évolué, c'est l'analyse qui est faite de ce phénomène, focalisée sur une crise des centres-villes des villes moyennes et petites, alors qu'il s'agirait, à notre sens, de prendre en compte tous ses impacts. La crise du commerce est une crise de secteur, au même titre que la crise industrielle, et elle affecte les villes de toutes tailles, y compris les métropoles, et tous les pôles commerciaux, y compris en périphérie.

Cette crise a trois visages. Le premier est celui, brutal, de l'obésité : notre commerce est en surcapacité commerciale et de mètres carrés. Le deuxième est une crise de destruction créatrice liée au choc technologique de la numérisation, qui a été très mal anticipée. Le troisième est la crise sanitaire, qui n'épargne pas les grandes villes : à Paris, le taux de vacance commerciale, de 11 %, est le même qu'à Vierzon.

D'où vient cette crise ? De 2000 à 2020, les dépenses de consommation ont progressé de 55 %, représentant 300 milliards d'euros, desquels il faut ôter l'effet prix lié à l'inflation, ce qui les ramène à 100 milliards d'euros. L'essentiel de ces milliards a été absorbé par internet : les ventes en magasin n'ont progressé que de 10 % en valeur. Or, dans le même temps, le parc de surface commerciale doublait, si bien que le chiffre d'affaires au mètre carré a chuté de 11 000 euros en 2000 à 7 000 euros aujourd'hui. Comme les loyers ont poursuivi leur hausse, on est parvenu à ce système où il coûte de plus en plus cher de vendre de moins en moins cher.

Ironie de l'histoire, cette fuite en avant des mètres carrés s'est jouée au moment même où de nouveaux acteurs inventaient une technique qui dispensait d'utiliser des mètres carrés pour vendre. Quelques chiffres pour se représenter l'impact territorial du développement du commerce numérique : une plateforme Amazon, avec 100 000 m2, rapporte 1,5 milliard d'euros de chiffre d'affaires. C'est l'équivalent de 500 moyennes surfaces, c'est-à-dire, de 500 Saint Maclou, Décathlon, etc. Pour donner un ordre d'idée, Vierzon, en Sologne, compte une trentaine de moyennes surfaces. C'est aussi l'équivalent de 5 000 boutiques de centre-ville, au rendement moyen tel que mesuré par l'Insee.

La lecture prospective du mélange de ces deux crises, suroffre et choc technologique, est claire : le besoin de surface commerciale va continuer à diminuer de façon tout à fait structurelle.

La crise du covid a joué un rôle d'accélérateur, mais gare à ses effets trompe-l'oeil : le « retour du local » voit également naître de nouvelles interfaces de vente - les drive, drive piétons, etc. - qui, à ce jour, passent totalement sous les radars des collectivités et qu'il va bien falloir apprivoiser.

Mme Sonia de la Provôté, co-rapporteure. - J'observe que le taux de vacance commerciale est systématiquement mis en avant pour juger de la vitalité commerciale des centres-villes et je me demande s'il n'y aurait pas d'autres critères à prendre en compte, notamment par le biais d'une approche plus singulière à chaque territoire. « À chaque coeur de ville sa problématique particulière », serais-je tentée de dire. Le taux de vacance a son utilité comme outil de comparaison nationale, mais pour les villes qui ont un taux élevé, il n'est guère vendeur. 

Deuxième remarque, le commerce n'est pas le seul critère d'attractivité d'une ville. Quid des services de l'État et des collectivités ? Dans certaines villes, des établissements France services ont été mis en place. Existe-t-il un pôle de santé ? Etc. On ne peut pas tout réduire au commerce, il faut avoir une approche multidimensionnelle.

Ce qui m'inquiète particulièrement, c'est cette évolution récente vers la « ville sans vitrine », cette cité des dark kitchen et des entrepôts situés hors des murs de la ville, parfois en deuxième, voire troisième couronne. En 2024, 19 % du chiffre d'affaires de la restauration en sera issu. Des restaurants vont disparaître, le coeur de ville battra au rythme des scooters en livraison et la ville du quart d'heure pourrait devenir la ville du mauvais quart d'heure, avec ses effets délétères sur le plan social et sociétal. Les documents d'urbanisme sont de formidables instruments de régulation, mais ils ne suffisent pas. Quels outils réglementaires ou législatifs imaginer ? Le zéro artificialisation nette peut-il, au-delà de son objectif initial, contribuer à la régulation des installations commerciales ?

M. Gilbert-Luc Devinaz, co-rapporteur. - Dans le département du Rhône que je représente, de nouvelles dynamiques urbaines sont à l'oeuvre et interrogent des projets pensés avant la crise, comme le développement économique autour de la gare de la Part-Dieu. Avec le développement du télétravail, les quartiers d'affaires sont en pleine mutation : un certain nombre de salariés, plutôt avec de bons salaires, quittent la métropole et le Nouveau Rhône pour la périphérie. Ce phénomène va-t-il relancer une course à la concurrence entre petites villes ? Comment voyez-vous l'avenir des quartiers d'affaires, en particulier à la Part Dieu ?

J'aimerais également avoir des éléments sur une autre problématique pour les communes : comment concilier le déploiement de la logistique urbaine liée à l'« ubérisation » du commerce et à la mise en oeuvre du « dernier kilomètre » avec la transition écologique et le développement économique et social ?

Enfin, quel est l'impact des politiques de stationnement dans les coeurs de ville ?

M. Serge Babary, président de la délégation aux entreprises et co-rapporteur. - Tout le monde se plaint du développement anarchique des grandes surfaces, mais les dispositions de la loi Elan qui autorisent un préfet à suspendre un projet de grande surface ont été utilisées à peine six fois depuis 2020 - une fois seulement à l'initiative d'un préfet, les cinq autres à l'initiative d'élus locaux -. Comment expliquer ce défaut d'application de la loi ? À quel rythme êtes-vous informés des sondages auprès des CDAC et des préfets s'agissant des effets de la loi Elan ?

M. Alban Galland. - La loi Elan ne peut viser qu'un très gros projet situé dans un territoire bénéficiant d'une opération de revitalisation de territoire (ORT). Cela diminue sensiblement son impact, car la plupart des projets correspondent à des extensions de quelques centaines de mètres carrés ; les « mégaprojets », déjà bien inférieurs à des « triangles de Gonesse », représentent à peine 10 % des demandes.

La CNAC n'a pas la tutelle sur les CDAC et nos relations sont assez informelles : nous sommes, en quelque sorte, leur tribunal d'appel et c'est à notre demande que sont réalisés les sondages, comme celui que nous avons commandé à la demande du Sénat.

S'agissant des dark store et des dark kitchen, je suis un peu choqué d'entendre qu'il y aurait la ville du bon quart d'heure et celle du mauvais quart d'heure. En quoi le livreur est-il moins créateur de lien social qu'une caissière ? Quand un infirmier se déplace chez une personne âgée pour la fournir en médicaments et lui éviter le déplacement en pharmacie, on ne pleure pas à la perte du lien social. Notre vision très négative de l'organisation qui se met en place mérite réflexion.

La peur de voir nos rues se transformer en linéaire de dark store est infondée, d'une part, parce que ce modèle ne concerne que les métropoles et, d'autre part, parce que son efficience repose sur un nombre limité d'acteurs : in fine, trois ou quatre trouveront leur marché et fonctionneront avec une dizaine de magasins. Pour les autres, c'est la faillite programmée. En plus, les opérateurs sont revenus des dark kitchen. Un acteur comme Frichti a changé son modèle en cours de route, s'apercevant qu'il était beaucoup plus rentable de s'appuyer sur les restaurateurs locaux.

M. Pascal Madry. - Il faut avoir une vision globale du développement de toutes ces nouvelles interfaces de ventes qui ne sont pas des magasins physiques : plateformes de livraison à domicile, drive voiture, drive piétons, casiers de consigne, c'est-à-dire tous ces nouveaux objets urbains nés d'une nouvelle division technique du travail. Quelle place leur donner dans la ville ? À ce jour, ces espaces ne sont soumis à aucune prescription en termes d'intégration architecturale urbaine et paysagère. Or, leur existence est bien réelle : ils génèrent des flux et des déplacements supplémentaires, sans pour autant se substituer au commerce physique. Dans une agglomération comme Lyon, les études menées par le LEAD  dénombrent 25 % de déplacements en plus entre entreprises pour la simple livraison - vers les drive, les dark store, etc. -, et 3 à 4 % de déplacements supplémentaires pour le consommateur lui-même. Cette mobilité additionnelle n'est pas encore prise en compte dans la planification des villes et dans les documents d'urbanisme. Il va donc falloir anticiper, faire place à la logistique et, surtout, réaliser des arbitrages politiques, au sens noble du terme, entre un modèle de distribution « grandes surfaces-périphérie », un modèle « plateforme dématérialisée avec livraison à domicile », un modèle « boutique en milieu urbain dense », ou une voie moyenne, c'est-à-dire un commerce à la fois physique et branché sur les canaux du numérique, ce qui correspond à la trajectoire des grands centres-villes métropolitains.

M. Pierre Narring. - Je confirme qu'il y a d'autres critères d'attractivité pour une ville que le taux de vacance de ses commerces : le taux de renouvellement, la diversité de l'offre, par exemple, ont aussi leur importance. La revitalisation, c'est bien, mais à voir partout les mêmes enseignes, on perd un peu en identité. De ce point de vue, un travail pour développer d'autres critères serait utile.

L'approche multidimensionnelle est, elle aussi, essentielle : les équipements publics, l'aménagement des voiries, le stationnement et les transports en commun sont autant d'aspects déterminants, auxquels viennent s'ajouter, désormais, la question de la logistique et la dimension écologique.

Sur la question des bons outils de régulation, j'ai évoqué les schémas de cohérence territoriale (SCOT), mais il y a également une réflexion à mener au niveau local sur les plans locaux d'urbanisme (PLU). Une planification plus fonctionnelle permettrait d'analyser plus finement l'organisation des différents secteurs de la ville.

Je confirme également l'impact positif des mesures liées au zéro artificialisation nette et l'aspect essentiel de la requalification des friches. Je crois que le gouvernement a pris récemment des mesures pour simplifier le dispositif, quand il s'agit du commerce, et le programme expérimental mené par la Direction générale des entreprises il y a deux ou trois ans a donné des résultats intéressants. Un jour ou l'autre, il faudra passer à une politique de beaucoup plus grande ampleur sur le sujet.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Le passionnant dernier ouvrage de Jérôme Fourquet, « La France sous nos yeux », explique que, d'un côté, la France est tirée vers le bas, avec une classe moyenne qui fait prospérer le hard discount et l'« économie de la débrouille », c'est-à-dire tous ces sites comme Leboncoin, le troc, etc. et, de l'autre, se développerait une forme de gentrification de la société qui plébiscite le haut de gamme : les cavistes et les épiceries fines se multiplient, les librairies se portent bien... Dans les centres-villes, il y a encore une place pour un commerce d'identification. Le vêtement bas de gamme n'intéresse plus le consommateur - qui a mûri - et se soucie de son empreinte environnementale, quitte à payer plus cher. La France est coupée en deux comme son pain, tantôt à 29 centimes chez un grand distributeur, tantôt au prix fort dans les boulangeries haut de gamme. L'évolution du commerce n'est-elle pas liée à celle de la composition sociologique de notre société ?

M. Rémy Pointereau, président de la mission conjointe de contrôle. - La loi Elan a élargi la composition des CDAC (commissions départementales d'aménagement commercial) aux représentants du monde socio-économique, notamment aux chambres de commerce, de métiers et d'agriculture, et proposé la réalisation d'une étude d'impact des projets avant leur présentation aux CDAC, notamment pour éviter une surenchère de la concurrence. La Cour de justice européenne a jugé ce dispositif contraire au droit communautaire. Comment associer le tissu économique en restant « dans les clous » du droit communautaire ?

Autre sujet de préoccupation, les difficultés de recrutement pour animer et monter les dossiers des programmes « Action coeur de ville » et « Petites Villes de demain ».

Enfin, la montée en puissance du télétravail engendre évidemment une mutation des quartiers d'affaires, mais aussi dans les grands centres, dont de nombreux bureaux vont se vider dans les années à venir. Faudra-t-il les transformer en immeuble locatif d'habitation ? En tous cas, c'est un sujet qu'il faudra traiter.

M. Alban Galland. - La loi zéro artificialisation nette a mis en place un test anti-friche mais il est difficile à appliquer. Sur le terrain, on a du mal à recenser les friches, elles sont souvent petites et il est fréquemment difficile de démontrer qu'elles pourront contenir la surface commerciale envisagée. Ce qui se pratique le plus, c'est la construction sur les réserves foncières de terrains ou le changement de destination commerciale, mais ce dernier est plutôt créateur de friches. C'est pourquoi le zéro artificialisation nette devrait avoir un impact important sur les nouveaux gros projets, et sur ceux qui veulent s'étendre sur leurs réserves foncières. Certaines étant végétalisées, cela va pousser à densifier les projets. Tout dépendra alors des choix urbanistiques.

Sur l'évolution du commerce par rapport à l'évolution de la société, le ressenti des Assises du commerce est clair : on est en effet passé d'une consommation « en ballon de rugby », avec une classe moyenne qui s'accordait sur des produits moyens de grandes marques que notre imaginaire collectif connaît bien, à l'émergence de deux offres très différenciées, le low cost et le haut de gamme. Mais ne nous méprenons pas : la classe aisée, les CSP +, regardent les prix autant que les autres, et ils sont les premiers acheteurs sur internet.

L'intégration des chambres d'agriculture au CDAC ne pose pas de problème car elles ne sont pas considérées comme de potentielles concurrentes. Le problème principal de notre aménagement commercial, c'est l'impossibilité de faire des tests économiques et d'interdire un projet parce qu'il viendrait en perturber un autre, issue du droit de l'Union européenne. C'est un peu ce que le dispositif 3DS tentait de corriger. Mais en réalité, toutes ces questions peuvent et doivent être traitées dans le cadre des PLU : il est possible d'y réaliser un zonage extrêmement précis, de jouer sur les effets de seuil - le seuil de 1000 m² peut tout à fait être ramené à  400 m² par exemple -, de réguler les entrepôts, et le PLU est même beaucoup plus adapté pour traiter des dark stores dont la surface est trop petite pour l'aménagement commercial du territoire. Vous pouvez même faire de la gestion paysagère avec le PLU, imposer des toits en triangle plutôt que des toits plats. Si vous ne voulez pas d'un troisième magasin de bricolage, vous réduisez la taille des zones commerciales. C'est ainsi que font les autres pays !

En somme, et c'est ce que propose le dispositif 3DS, il faut renforcer le pilotage par l'urbanisme, c'est-à-dire par le PLU.

M. Pierre Narring. - Il y a aussi un véritable enjeu d'observation et les chambres de commerce sont très utiles à cet égard, de même que l'observatoire national du commerce et de l'artisanat. L'arrêt Visser de 2018 portait bien sur un plan d'urbanisme local qui régulait les commerces de façon très fine, selon la taille des objets vendus. Indirectement, il a validé le fait que les PLU soient extrêmement précis. Cependant, l'établissement de documents d'urbanisme vertueux sur l'ensemble du territoire n'étant pas pour demain, je suis favorable au maintien de systèmes d'autorisation et d'études poussées pour fonder les avis transmis à la CNAC. Et puis, si les tests économiques sont prohibés, il y a d'autres façons d'aborder ces études, un peu à la manière des études d'impact sur l'environnement. La Grande-Bretagne a mis en place des tests qui ne sont pas des tests économiques et qui fonctionnent bien. Il y a peut-être un problème de rédaction de la loi Elan et une nécessité d'ajustement pour rendre les analyses d'impact compatibles avec le droit européen.

Concernant les évolutions de la société et du commerce, les élus et organismes ont un rôle à jouer pour préserver un appareil commercial diversifié et faire en sorte que le centre-ville soit un lieu de rencontre pour toutes les populations. Un maire m'a expliqué un jour que ce qu'il voulait, c'était empêcher la création de kebabs. Il en avait peut-être trop ! Toujours est-il que les politiques locales du commerce doivent se saisir de ce vrai sujet.

M. Guy Benarroche. - J'ai été très intéressé par l'analyse macro-économique que vous avez faite de l'obésité de l'offre et j'ai bien compris que le décideur était le consommateur. Mais celui-ci ne vit pas dans un monde désincarné où il pourrait choisir indépendamment de l'offre qu'on lui propose : en d'autres termes, l'obésité de l'offre crée l'obésité de la demande et dans un contexte de difficultés socio-économiques, ça ne fonctionne pas. D'où ma question : comment et par quels moyens lutter contre l'obésité de l'offre ?

Mme Françoise Gatel, présidente de la délégation aux collectivités territoriales. - Notre regard sur l'offre commerciale a fondamentalement changé depuis 5 ou 6 ans, lorsque nous voyions arriver le e-commerce, parce la transformation de la société s'est confirmée. Le développement du télétravail diminue la fréquentation des commerces et crée de nouvelles attentes. Comme l'a dit Sonia de la Prôvoté, le dynamisme des centres-villes et centres-bourgs n'est pas qu'une question de commerces : pour qu'une ville soit attractive, il faut des médiathèques ouvertes le dimanche, des animations, il faut une offre différenciée de celle de la grande surface ou du e-commerce. La ville et le centre-bourg doivent devenir des lieux d'envie et de plaisir !

Que l'on doive régler cela à l'échelle du PLU, j'en suis d'accord : le PLU est un projet de ville et de territoire. Et en même temps, mais cela sera moins vrai à l'avenir, qui n'a pas connu cette mésaventure : votre PLU interdit à une grande surface de 2 000 m² de s'implanter et, du coup, elle part s'installer chez le voisin !

Quand j'entends que la concurrence entre la périphérie et le centre-ville relève parfois de la complémentarité, c'est vrai aussi, mais attention : en Ille-et-Vilaine, cela fait 20 ans que l'on cherche un accord concerté entre les élus locaux et les partenaires sociaux du commerce et de la distribution sur ce qui est le plus dangereux pour nous, à savoir l'ouverture des grandes surfaces alimentaires périphériques le dimanche et les jours fériés. Si on enlève aux petits commerces le chiffre d'affaires qui se fait ce jour-là, et qu'on le laisse être absorbé par les grandes surfaces, il ne faut pas s'étonner qu'ils soient à la peine. C'est pourquoi je suis très favorable aux accords locaux de commerce tels qu'inscrits dans la loi 3DS : ce qui est vrai à Lyon ne l'est pas chez nous et vice-versa.

M. Pascal Madry. - Le marché est en train de réguler la question de l'obésité de l'offre : en cinq ans, la fréquentation dans les centres-villes et les centres commerciaux a baissé de 30 % à 40 %, d'après les chiffres de Procos, la fédération représentative du commerce spécialisé. Cet élagage se traduit par l'enfrichement de zones commerciales, qui connaissent un taux de vacance de 8 %.

Dans les centres-villes, la problématique n'est plus d'endiguer une vague de projets d'immobilier de commerce, mais plutôt de retenir et d'accompagner cette rétraction du parc commercial, en évitant les déserts commerciaux qui vont apparaître en milieu rural, et aussi dans certaines villes moyennes à bas revenus, où la diversité de l'offre va décliner et où on assistera à une spécialisation « discount ». Dans les coeurs de ville, au-delà de la vacance, on observe également un reflux du prêt-à-porter et des enseignes.

M. Alban Galland. - Le problème, c'est qu'il est beaucoup plus facile et beaucoup moins cher de faire du neuf dans un champ que de restaurer. Un exploitant de supermarchés qui veut étendre une surface située sous le seuil de 999 m2 à 1 400 m² a le choix, s'il a une réserve foncière, entre utiliser celle-ci, mais il devra fermer un temps son magasin pour créer le nouveau, ou l'abandonner pour en créer un nouveau et, dans ce cas, il pourra continuer à exploiter son magasin jusqu'au dernier moment. La surdensité commerciale vient de là.

Sur les accords locaux, il y a une complexité énorme dans la gestion du travail dominical, avec des zones touristiques, des zones commerciales, les dimanches du maire, etc. Chacun de ces outils a un sens mais ils sont difficiles à coordonner. Le travail dominical doit bien sûr être géré localement et c'est une tâche complexe pour les maires qui sont confrontés à ce millefeuille, auquel il faut d'ailleurs ajouter les zones touristiques internationales. Un outil plus simple d'emploi serait probablement pertinent.

Mme Françoise Gatel, présidente de la délégation aux collectivités territoriales. - Je suis heureuse d'entendre cette vérité sénatoriale !

M. Alban Galland. - Je ne suis pas au ministère du Travail et mes propos n'engagent pas le gouvernement.

Mme Françoise Gatel, présidente de la délégation aux collectivités territoriales. - N'hésitez pas à répandre cette bonne parole et à contaminer positivement toutes les administrations !

M. Pierre Narring. - Les enseignes ne peuvent se multiplier à l'infini : quand elles sont déjà en centre-ville et en périphérie, lorsqu'un troisième pôle se crée et qu'elles veulent en être, elles ferment la boutique la moins rentable, et c'est celle du centre-ville.

Je souhaite aussi attirer votre attention sur les effets de seuils et, en particulier, sur les surfaces de moins de 1 000 m² qui gagneraient à entrer dans la régulation des plans d'urbanisme. Aujourd'hui, les outils font défaut.

M. Rémy Pointereau, président de la mission conjointe de contrôle. - Merci à tous. Je précise que nos services sont disponibles pour échanger à nouveau sur un certain nombre de questions qui n'ont peut-être pas été évoquées, par écrit notamment. Je compte également sur vous pour suivre la suite de nos travaux. A très bientôt !

La réunion est close à 12 h 30.