COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 13 h 30.

Audition de M. Vincent Guérend, directeur de l'Union européenne au ministère de l'Europe et des affaires étrangères

M. Jean-François Rapin, président. - Mes chers collègues, nous recevons aujourd'hui M. Vincent Guérend, directeur de l'Union européenne au ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE).

Monsieur le directeur, cette audition, qui n'est pas captée, est l'occasion de mieux appréhender le rôle de la direction de l'Union européenne, notamment par rapport à celui du secrétariat général des affaires européennes (SGAE), avec qui nous entretenons également des contacts réguliers. Elle doit aussi nous permettre d'approfondir plusieurs thèmes, dont certains que nous avons abordés la semaine dernière lors de l'audition de M. Benjamin Haddad sur les résultats du Conseil européen.

J'évoquerai quelques sujets dans cette introduction.

Le premier concerne la politique de sanctions à l'égard de la Fédération de Russie. L'Union a adopté son dix-neuvième paquet de sanctions juste avant le dernier Conseil européen. Un vingtième paquet de sanctions est aujourd'hui en cours de négociation.

Cela m'amène à poser la question du bilan qu'on tire de cette politique de sanctions. Quelle est aujourd'hui la portée cumulée de ces dix-neuf paquets déjà adoptés ? Quelles conséquences ont-ils eues jusqu'à présent et quels résultats en attend-on encore à l'avenir ?

Cette question me paraît importante, alors que la Fédération de Russie, qui est passée en économie de guerre, a su s'adapter en partie et essaye de trouver des voies de contournement des sanctions.

J'observe également que les sanctions individuelles font parfois l'objet de contestations et que le Tribunal de l'Union européenne a pu dans certains cas invalider la position adoptée par le Conseil, conduisant ainsi à l'annulation des sanctions prononcées. Je pense notamment à l'oligarque Pumpyanskiy et à son épouse. Comment le Conseil tient-il compte de ces contestations judiciaires ?

Au-delà des sanctions, nous voyons combien la guerre d'agression russe contre l'Ukraine a transformé l'action de l'Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC), spécialement dans le champ de la défense. Vous connaissez notre attachement au respect de la répartition des compétences entre l'Union européenne et les États membres. Nous sommes dès lors fermement opposés à l'idée de voir la Commission européenne s'immiscer dans des domaines qui ne relèvent pas de sa compétence, et qui doivent rester dans le champ de compétence des États membres, donc du Conseil. Je souhaite connaître votre analyse sur cette dynamique générale de l'action de la Commission visant à étendre ses prérogatives.

Concernant plus spécifiquement les initiatives en matière de défense, je souhaiterais connaître le bilan que vous tirez de l'accord trouvé sur la proposition de règlement Edip (programme européen pour l'industrie de la défense), mais aussi vous interroger sur les négociations en cours avec le Royaume-Uni et le Canada sur l'accès au programme Safe (Security Action for Europe). Nous avons eu une discussion approfondie avec nos homologues britanniques de la Chambre des Lords et nous avons pu observer que le Royaume-Uni a beaucoup de mal à se considérer comme un pays tiers pour l'accès au programme Safe. Or c'est bien le cas... Tant la notion de préférence européenne que la contribution financière à acquitter pour accéder au programme donnent lieu à des discussions complexes. On a même l'impression, y compris de la part de ses partisans, que le Brexit ne s'est jamais produit, que le Royaume-Uni fait toujours partie de l'Union européenne et qu'il voudrait toujours « le beurre et l'argent du beurre »... Le Comité des représentants permanents (Coreper) doit en débattre aujourd'hui : je serais donc heureux que vous puissiez nous apporter votre éclairage.

J'aimerais également vous interroger sur la politique de l'Union européenne à l'égard de la Méditerranée et du Moyen-Orient. À la suite du discours d'Ursula von der Leyen sur l'état de l'Union, la Commission européenne avait proposé de suspendre certaines parties de l'accord d'association entre l'Union européenne et l'État d'Israël, en matière de commerce, et de prendre des sanctions ciblées. Le contexte a changé depuis lors. Quelle est aujourd'hui la teneur des débats au Conseil sur cette question ? De même, la situation au Liban fait l'objet d'une attention particulière de notre pays. Une mission au Liban au titre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) pourrait-elle être envisagée et de quelle manière ?

Concernant plus largement de la Méditerranée, je serais heureux de connaître votre appréciation du Pacte pour la Méditerranée présenté par la Commission européenne, dans la mesure où il revient à la France de présider la réunion des États méditerranéens lors de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac), qui se tiendra dans quelques semaines.

Vous pourriez également nous faire part de votre analyse concernant les enjeux liés à l'élargissement, au regard du paquet élargissement 2025 présenté par la Commission européenne. Je l'ai dit à Marta Kos lorsque nous l'avons reçue récemment : nous ne devons pas oublier ou négliger la dimension de réforme interne préalable de l'Union, faute de quoi celle-ci en ressortira affaiblie.

Monsieur le directeur, je vous cède la parole pour une quinzaine de minutes. Mes collègues vous poseront ensuite des questions.

M. Vincent Guérend, directeur de l'Union européenne au ministère de l'Europe et des affaires étrangères. - Mesdames, messieurs les sénateurs, je suis très honoré d'être parmi vous aujourd'hui, accompagné de Mme Léonie Martin, cheffe de mission pour l'Europe de la défense et les politiques de développement, ainsi que de Mme Victoire de Varax, chargée des relations avec le Parlement national et le Parlement européen.

Je suis à la tête de la direction de l'Union européenne du ministère de l'Europe et des affaires étrangères depuis plus d'un an. J'y ai commencé ma carrière il y a vingt-huit ans comme rédacteur chargé du marché intérieur et de l'euro.

C'est une direction centrale au sein du ministère. Elle est l'héritière de la direction d'Europe, l'une des plus anciennes de ce ministère, créée en 1958. Jusqu'en 1992 existait un service de la coopération économique, qui suivait les questions européennes, puisqu'à l'époque la construction européenne était essentiellement économique.

La direction de la coopération européenne a été créée alors qu'Alain Juppé était ministre, de 1993 à 1995, par la fusion de la direction d'Europe et du service de coopération économique, pour suivre l'ensemble des questions européennes, sauf la politique étrangère et de sécurité commune et la politique européenne de sécurité et de défense.

En 2008, la réforme a été achevée, aboutissant à la création de la direction de l'Union européenne, laquelle assure le suivi des relations bilatérales entre la France et la plupart des pays européens, ainsi que de l'ensemble des dossiers européens : premier pilier - marché intérieur, questions économiques, etc. -, deuxième pilier - politique étrangère et de sécurité commune et politique de défense commune -, et troisième pilier, aujourd'hui disparu - justice et affaires intérieures.

Notre mission principale est de faire en sorte que, lorsque le Président de la République ou les ministres parlent avec leurs homologues européens, ils aient connaissance de l'ensemble des questions communautaires et, inversement, que les relations bilatérales aient un effet de levier dans nos négociations sur les dossiers communautaires.

Par exemple, c'est cette direction qui a instruit et négocié les traités d'Aix-la-Chapelle, du Quirinal, de Barcelone ou de Nancy. Parallèlement, nous suivons l'ensemble des négociations européennes.

La localisation de cette direction au sein du ministère est cruciale. D'une part, il est normal que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) suive aussi les questions européennes. D'autre part, la vie politique étant de plus en plus fragmentée dans beaucoup d'États membres, les gouvernements étant de plus en plus souvent des gouvernements de coalition, la politique intérieure y prend une place de plus en plus importante. Celle-ci est suivie par nos ambassades, dont les rapports sont synthétisés par le MEAE. De fait, il est très important pour nos négociateurs, pour le débat interministériel français, d'avoir une connaissance fine des contraintes de politique intérieure de chacun de nos partenaires.

Par ailleurs, notre lien avec l'ensemble des autres directions géographiques et thématiques du ministère permet d'avoir une connaissance du monde, essentielle à l'heure où l'Union européenne entend se donner une dimension géopolitique. En outre, nous assurons un suivi particulier des questions institutionnelles, en lien étroit avec la direction des affaires juridiques du Quai d'Orsay.

C'est toujours sous l'égide du secrétaire général des affaires européennes que s'instruit le débat interministériel et que sont préparées les instructions pour nos négociateurs à Bruxelles. Avec une petite exception : les instructions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune et à la politique de défense commune relèvent du seul Quai d'Orsay.

La direction de l'Union européenne emploie environ 110 équivalents temps plein (ETP), répartis à parts égales entre le suivi des questions bilatérales et le suivi des questions européennes. Le SGAE, quant à lui, emploie entre 220 et 230 ETP. Nos effectifs relèvent essentiellement du Quai d'Orsay, quelques collègues étant détachés d'autres ministères.

Nos agents constituent un vivier pour nos ambassades dans les pays de l'Union européenne pour y exercer la fonction de correspondant européen, ou auprès de notre représentation permanente à Bruxelles.

C'est la direction de l'Union européenne qui, pour le compte du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, du ministre délégué chargé de l'Europe et, autant que de besoin, pour le compte du Président de la République et du Premier ministre, prépare les dossiers européens. Nous travaillons pour ce faire en lien étroit avec nos ambassades dans l'ensemble des pays concernés, de même que nous sommes également en contact avec les ambassades étrangères à Paris.

On observe, d'après les sondages réalisés semestriellement en France comme, avec des nuances, dans d'autres pays européens, de fortes attentes des citoyens vis-à-vis de l'Union européenne, de ses institutions, notamment sur les questions économiques et sociales. À ce propos, la manière dont sont perçues lesdites institutions s'est notablement améliorée, avec, là encore, des différences selon les pays. Même en France, où cette défiance est assez forte, la confiance dans les institutions européennes, et singulièrement dans l'euro, s'est améliorée. Ainsi, la monnaie unique est créditée de 82 % à 83 % d'opinions positives, un taux jamais atteint.

Enfin on attend de l'Union européenne qu'elle agisse, alors que sont souvent mises en cause la lenteur et la lourdeur des processus de décision. A contrario, les actions qu'elle a menées pour l'acquisition de vaccins ou pour lancer des programmes d'acquisition de munitions à destination de l'Ukraine sont saluées.

L'Union européenne fait face aujourd'hui à un triple enjeu.

Premièrement, face au bouleversement du monde, face au risque bien connu de décrochage, notamment économique et technologique, l'Europe doit faire les bons choix stratégiques et technologiques. C'est tout l'enjeu du cadre financier pluriannuel.

Deuxièmement, l'Union européenne se doit d'être efficace, notamment dans l'utilisation des crédits dont elle dispose.

Troisièmement, il faut reconnaître que les institutions européennes font face à un enjeu de légitimité. Même si l'on observe un léger mieux, elles sont parfois critiquées pour leur distance, pour la complexité des mécanismes de décision, etc.

Au regard de ces considérations, le Gouvernement, sous l'autorité du Président de la République, a à coeur de faire en sorte que le processus décisionnel soit aussi rapide et lisible que possible et de promouvoir les politiques dont la valeur ajoutée européenne est forte. C'est là tout l'enjeu de ce que l'on appelle les réformes internes, menées parallèlement au processus d'élargissement.

Je vais maintenant m'efforcer de répondre à vos questions, monsieur le président.

Concernant la Russie, l'Union européenne, en plus de trois ans, a en effet adopté plus de dix-neuf paquets de sanctions à l'encontre de ce pays et, dans une moindre mesure, de la Biélorussie. Ces sanctions ont été à la fois sectorielles et individuelles. Elles ont pour objectif de peser sur l'économie russe, de peser sur les flux financiers et de sanctionner individuellement un certain nombre de responsables politiques ou économiques russes, y compris des personnes morales.

Ces sanctions sont reconduites tous les six mois. L'un des enjeux principaux est qu'elles soient, autant que possible, juridiquement incontestables, qu'elles soient fondées pour cela sur les éléments connus, tangibles, et limités dans le temps, étant entendu qu'on ne peut pas éternellement assujettir une personne physique ou morale à des sanctions sans le justifier de manière juridique et politique.

Ces sanctions visent des pans entiers de l'économie russe, notamment le secteur énergétique, les technologies liées à l'aviation, à l'aéronautique et à la défense, ainsi que le secteur financier. Ainsi, il a été décidé d'interdire l'importation directe par voie maritime de pétrole russe, puis, à partir de 2023, de gaz naturel liquéfié, de même qu'ont été interdits les flux financiers et les vols commerciaux entre l'Union européenne et la Russie. En outre, des restrictions sévères ont été mises en place dans l'octroi de visas à des citoyens russes, même si, à la demande de la France et de l'Allemagne, leur délivrance est demeurée possible, afin que puissent en bénéficier des personnes qui ne sont pas suspectées de soutenir le pouvoir russe.

Plus de 28 milliards d'euros d'avoirs privés russes et plus de 210 milliards d'euros d'avoirs publics souverains ont été gelés sur le territoire de l'Union européenne. Nous avons restreint nos exportations de pièces détachées et de matériels de haute technologie vers la Russie. Globalement, les exportations vers la Russie ont été réduites de plus de la moitié, tandis que les importations de pétrole ont baissé de plus de 90 %. La Hongrie et la Slovaquie continuent d'importer du pétrole par voie terrestre, les sanctions s'appliquant uniquement à la voie maritime.

Il faut reconnaître que la question de l'efficacité de ces sanctions - celles de l'Union européenne, mais aussi celles des pays du G7 - fait débat. Sur ce point, il n'y a pas unanimité, ni en Russie ni dans le monde occidental. En tout cas, nous avons à coeur de renforcer leur efficacité, laquelle se mesure sur les moyen et long termes.

La sanction immédiate, c'est-à-dire l'interdiction pour des personnes de se déplacer, est une mesure qui produit des effets à court terme. En revanche, si je prends l'exemple de la fixation d'un prix plafond pour le pétrole russe, décidée dans le cadre du dix-huitième paquet de sanctions pris cet été, plusieurs mois sont nécessaires pour qu'une telle mesure entre en vigueur et produise ses effets. D'où le décalage que l'on peut observer entre les annonces et leur pleine effectivité.

Autre exemple, celui des pièces détachées dans l'aéronautique. Un avion continue à voler jusqu'à ce qu'échoie le moment de sa maintenance. Et c'est là que le besoin en pièces détachées se fera éventuellement sentir. En fonction des stocks alors disponibles, l'interdiction de livraison de pièces détachées est susceptible de prendre effet seulement à ce moment-là.

Par ailleurs, même si nous luttons au maximum contre cela et même si nous menons un travail de persuasion, il existe un risque de contournement de ces sanctions par des pays qui ne s'y sentent pas liés. Je pense à la Turquie, à des pays d'Asie centrale, à l'Inde ou à la Chine. L'enjeu, c'est de faire en sorte que nos propres opérateurs privés ne participent pas activement au contournement de ces sanctions.

Toujours est-il que nous considérons toujours que ces sanctions sont nécessaires et, sur le long terme, efficaces.

M. Jean-François Rapin, président. - Je voudrais rebondir sur la question des importations de pétrole par voie maritime. Depuis un an et demi, nous avons organisé des auditions sur ces sanctions, et j'ai cru comprendre que le contournement de leur interdiction était finalement facile : il suffit d'acheter du pétrole à l'Inde, certes raffiné chez eux, mais extrait en Russie. Cette situation est-elle toujours d'actualité ?

M. Vincent Guérend. - Non. À travers le dix-huitième paquet, sont désormais sanctionnées, notamment en Inde, les principales raffineries qui étaient liées à la Russie. Il est désormais interdit aux Européens d'acheter du pétrole d'origine russe qui aurait été raffiné dans des raffineries situées en Turquie ou en Inde.

M. Jean-François Rapin, président. - Cela ne doit pas être facile à identifier.

M. Vincent Guérend. - Cette mesure sera mise en oeuvre à partir de décembre ou de janvier prochain. Était visée en particulier une raffinerie située en Inde, qui s'approvisionnait à hauteur de 49 % en pétrole russe. Tout approvisionnement à partir de celle-ci est désormais interdit aux opérateurs européens.

Pareillement, il est désormais interdit à tout opérateur européen de procéder à des livraisons dans des ports de l'Union européenne au moyen de bateaux faisant partie de ce que l'on appelle la flotte fantôme russe.

Concernant la question, plus institutionnelle, de la répartition des compétences, le débat n'est pas nouveau, même s'il tend à devenir plus prégnant. Les attentes vis-à-vis de l'Union européenne étant plus fortes, y compris en matière économique, le calendrier s'accélérant, il existe un risque de débordement des compétences de l'Union sur les compétences nationales. Je pense en particulier à la politique industrielle ou à la politique en matière d'exportation d'armements. En l'espèce, la Commission est parfois tentée de prendre des positions qui, de notre point de vue, excèdent ses compétences, que l'on pense à la protection civile ou à la défense du territoire.

Voilà un an, l'ancien président finlandais Sauli Niinistö a remis son rapport sur le renforcement de la préparation civile et militaire de l'Europe. Nous avons alors veillé à ce que la Commission n'ait pas la tentation d'aller au-delà de ses compétences en empiétant sur les compétences de chaque État membre dans ces domaines. En particulier, nous ne souhaitons pas que la Commission européenne installe à Bruxelles une structure commune chargée d'anticiper les défis et les besoins, d'élaborer des scénarios et, sur cette base, de fixer aux États membres des objectifs de défense nationale territoriale. Il s'agit là d'une compétence nationale, qui peut faire l'objet d'un dialogue, mais qui ne peut pas relever d'une structure dédiée au sein de la Commission européenne.

Revenons sur les sanctions : relèvent-elles uniquement, comme nous le pensons, de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris lorsqu'elles touchent des entités énergétiques, ou de la politique commerciale ? La Commission européenne a tendance à vouloir utiliser des instruments de politique commerciale pour mettre en oeuvre des sanctions, notamment à l'encontre du secteur énergétique, en invoquant à la fois leur nature - il est question d'embargo, de prix plafond, etc. -, mais aussi parce que c'est la règle de la majorité qualifiée qui s'applique à la politique commerciale, tandis que les sanctions doivent être décidées à l'unanimité. Or nous avons parfois du mal à surmonter l'opposition de certains pays, par exemple la Hongrie ou, plus récemment, l'Autriche.

La tentation est forte, à la fois pour la Commission européenne et pour certains États membres, de considérer qu'il est préférable de prendre en la matière des décisions à la majorité qualifiée. Nous le contestons, tout comme pourraient être contestées devant les juridictions de pareilles décisions.

Sur les 2 400 sanctions individuelles qui ont été prises contre les personnes morales ou physiques russes, plusieurs dizaines d'entre elles ont fait l'objet de recours devant les juridictions européennes et ont été annulées au motif, par exemple, que les liens réels ou supposés entre tel ou tel autre oligarque et le pouvoir russe ne les justifiaient pas. Chaque fois, nous avons dû prouver, en fournissant toutes les informations disponibles non classifiées, que telle personnalité russe, par l'activité de son entreprise ou par son engagement personnel, était complice de la guerre d'agression russe. Aidées d'avocats extrêmement compétents, certaines de ces personnalités russes ont donc réussi, dans certains cas, à faire invalider ces sanctions. Cela nous oblige à être précis et rigoureux dans la préparation des dossiers.

M. Jean-François Rapin, président. Ces derniers temps, nous avons été sollicités pour lever en urgence la réserve d'examen parlementaire sur des textes relatifs à des sanctions. Ce sont des sujets délicats à traiter. Comment prenez-vous en compte les décisions rendues par les juridictions européennes ? Autrement dit, pouvons-nous être certains qu'une demande de levée de réserve qui nous est adressée est toujours justifiée ?

M. Vincent Guérend. - Consulter la représentation nationale autant que nécessaire est une obligation à laquelle nous nous plions avec beaucoup de loyauté. Cependant, les délais sont extrêmement contraints et nous travaillons presque sept jours sur sept pour suivre le calendrier européen de sanctions. Aussi, si nous vous consultons parfois avec des délais aussi contraints, c'est parce que nous sommes nous-mêmes soumis à ce rythme extrêmement intense. Pour autant, nous veillons à ce que l'instruction de ces dossiers, notamment les dossiers individuels, soit la plus rigoureuse et irréprochable possible. Nous disposons à cette fin d'une petite équipe dédiée, qui travaille en lien étroit avec les équipes de la Commission européenne et du service européen pour l'action extérieure (SEAE).

M. Jean-François Rapin, président. - Il est rassurant de constater que vous disposez d'une expertise propre qui vous permet de faire valoir votre analyse lors de l'instruction de ces dossiers.

M. Vincent Guérend. - Tout à fait. D'ailleurs, concernant en particulier le dix-huitième paquet de sanctions, nous avons échangé, en lien avec les institutions européennes, de nombreuses informations avec nos collègues allemands afin d'avoir une approche politique concertée et de mener une instruction administrative commune.

En matière de défense européenne, vous avez fait référence, monsieur le président, aux programmes Edip et Safe. Je ne reviens pas sur la longue gestation du programme Edip. Grâce à l'accord qui a été trouvé il y a quelques semaines, les intérêts européens sont préservés, notamment sur les questions de préférence européenne. Le ministre délégué l'a rappelé au cours de son audition il y a quelques jours.

Concernant Safe, à l'heure où nous parlons, le Coreper continue de débattre de la contribution britannique à cet instrument. Pour la Commission et pour un certain nombre d'États membres, dont la France, cette contribution est un impératif et ne peut pas être seulement symbolique. Les autorités britanniques ont déclaré qu'une contribution de quelques dizaines de millions d'euros constituerait pour elles un montant significatif, alors que ce projet se monte à 150 milliards d'euros jusqu'en 2030, sur la base d'un prêt. Or, selon la Commission européenne, dont nous partageons le point de vue, la contribution britannique devrait plutôt osciller entre 2 milliards et 5 milliards d'euros. Après tout, il est normal que le Royaume-Uni contribue à cet effort de consolidation de l'industrie de défense européenne, alors même que les entreprises britanniques bénéficieront de ces programmes d'achat et de développement commun de matériel européen.

La discussion, délicate, est en cours et nous verrons comment les choses vont évoluer. Avant la fin de mois de novembre, l'ensemble des programmes proposés par les États membres doivent être présentés avant d'être instruits par les services de la Commission. Le calendrier est donc, là encore, extrêmement contraint.

M. Jean-François Rapin, président. - Si l'on comprend bien, les Britanniques veulent être certains que leur industrie sera sollicitée et n'entendent pas se contenter d'un engagement tacite. Il est là, le coeur du problème, au-delà de la seule question du montant de leur contribution. Or il est difficile de le leur garantir.

M. Vincent Guérend. - Il existe déjà de nombreuses coopérations industrielles historiques entre les acteurs de la défense britanniques et les acteurs de la défense européens. Compte tenu des sommes très importantes qui vont être investies par chacun des États membres, des perspectives intéressantes s'ouvrent pour les entreprises du secteur, y compris les entreprises britanniques. Aussi, je ne m'inquiète pas pour ces dernières, d'autant qu'elles sont performantes : elles pourront bénéficier de ce programme. Raison de plus pour que le ticket d'entrée soit tout sauf gratuit ! Libre à eux de contracter un emprunt, comme l'a fait l'Union européenne.

Nous sommes également en discussion avec les Britanniques sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (selon l'accord dit « SPS »), qui concernent le commerce des produits agricoles et agroalimentaires. Lors du sommet euro-britannique du mois de mai dernier, il a été décidé de conclure un accord spécifique dans ce domaine. Le mandat est en cours de négociation avec l'Europe. La question est aussi de savoir dans quelles conditions ils pourront avoir accès au marché européen. La même question se pose pour l'accès au marché de l'électricité. Là encore, les intérêts ne sont pas tous convergents autour de la table du Conseil.

Alors même que l'Europe a mené avec succès la négociation en vue du Brexit, nous essayons de ne pas reproduire avec le Royaume-Uni les erreurs que nous avions commises avec la Suisse, faute d'une vision d'ensemble, nous contentant alors d'une approche sectorielle. Ce n'est que récemment qu'un accord a été conclu entre ce pays et l'Union européenne, accord désormais soumis à ratification par les États membres.

Vous m'avez interrogé sur la politique de l'Union européenne à l'égard de la Méditerranée et du Moyen-Orient. Le rapport de la Commission européenne sur les progrès accomplis par les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne, présenté le 4 novembre en vue du Conseil européen des 19 et 20 décembre, dresse un état des lieux intéressant et sincère, que nous confronterons à notre propre analyse. La situation est assez contrastée entre les pays les plus avancés, comme le Monténégro et l'Albanie, avec lesquels les négociations d'adhésion pourraient s'achever respectivement à la fin de 2026 et à la fin de 2027, et d'autres pays comme la Bosnie-Herzégovine, qui n'a même pas encore nommé de négociateur.

Quand bien même ces pays auraient conclu leurs négociations d'adhésion, il faudra veiller à ce qu'ils soient prêts à absorber le choc de l'adhésion proprement dite, par une intégration graduelle en amont, mais également par l'insertion, en aval, de clauses de sauvegarde, par exemple en faveur de l'agriculture ou en matière de libre circulation des travailleurs, à l'image de ce qui a été pratiqué dans le passé avec d'autres pays. L'objectif est également de faire en sorte que la transition soit la plus douce possible pour l'Union européenne. Celle-ci doit être capable d'absorber ces pays candidats, selon les critères de Copenhague.

À cet égard, il faut distinguer le cas de l'Ukraine de celui de l'ensemble des autres pays candidats. Ces derniers, au regard de leur superficie, de leur importance démographique et économique, sont assez facilement « absorbables ». En revanche, on ne peut que s'interroger sur la capacité de l'Union européenne à absorber un pays aussi vaste que l'Ukraine.

La Serbie est un cas particulier. Un certain nombre d'États membres considèrent qu'elle n'est pas loyalement engagée dans son cheminement vers l'Union européenne, sans compter que c'est le seul pays candidat où une part minoritaire de l'opinion publique - 38 %, selon le dernier baromètre de septembre dernier - est favorable à l'adhésion. Le gouvernement serbe a donc de gros efforts à faire pour convaincre son opinion publique.

La Commission a présenté en octobre son pacte pour la Méditerranée, avec une approche qui est centrée sur les populations, puis l'économie et, enfin, sur la sécurité et la gestion des migrations. D'habitude, la règle est d'aborder en premier lieu le cadre migratoire, avant tout autre aspect. Là, la logique est inversée, ce qui est très intéressant pour nous Français, compte tenu des enjeux que représente la Méditerranée pour notre sécurité et pour le développement économique.

Certes, il convient d'être vigilant sur la question particulière des flux migratoires, mais nous avons tout intérêt à adopter une approche aussi adaptée que possible du cadre de coopération euro-méditerranéen, tant les réalités sont mouvantes. Songeons à ce qui s'est passé au Maroc ces derniers mois ou ces dernières années, à l'évolution de la relation euro-tunisienne ou euro-égyptienne, avec les accords passés en matière de migration.

Ce pacte pour la Méditerranée retient donc une approche satisfaisante de notre point de vue, ce qui ne nous empêchera pas de rester exigeants sur les questions financières et de gouvernance.

Notre relation avec Israël se présente sous un jour un peu plus favorable qu'il y a six mois, avec la perspective d'un règlement du conflit à Gaza, grâce aux efforts très importants consentis par la diplomatie française et celle d'autres États membres en faveur de la reconnaissance de l'État de Palestine. De notre point de vue, cela a été un levier essentiel pour conduire le gouvernement israélien à des négociations, sans préjudice du plan Trump, il faut le reconnaître.

L'enjeu, pour les Européens, est désormais d'être pleinement associés à la mise en oeuvre de ce plan de paix. D'une part, nous avons des intérêts de sécurité majeurs dans la région, d'autre part, nous sommes l'un des principaux bailleurs de l'Autorité palestinienne. En outre, nous restons en soutien de la sécurité d'Israël, mais nous sommes aussi son premier partenaire commercial, ce qui constitue, là encore, un levier d'action.

De manière un peu curieuse, on observe depuis quelques semaines, à travers nos échanges avec nos homologues, que certains pays comme l'Allemagne, l'Autriche, la Hongrie, la Bulgarie et un ou deux autres, c'est-à-dire ceux qui étaient le moins enclins au rapport de force, en sont revenus à leur position initiale dans leur relation avec Israël. Ils considèrent que le pire est derrière nous, qu'il faut désormais surtout éviter d'isoler le gouvernement israélien et lui tendre la main, dans une logique plus constructive. Nous, nous disons qu'il faut maintenir la pression sur Israël et ne pas ignorer le comportement violent de certains extrémistes, le risque de colonisation en Cisjordanie, sans parler de ce qui se passe encore à Gaza, qui reste difficile d'accès. En cela, nous sommes plus proches des pays qui ont été les premiers à avoir reconnu l'État de Palestine - l'Espagne, la Slovénie, l'Irlande et un ou deux autres -, et nous nous plaçons au contraire en soutien à l'Autorité palestinienne. Nous considérons qu'il faut maintenant donner toute sa chance à ce jeune État extrêmement fragile, notamment en lui permettant de percevoir les droits de douane qui sont aujourd'hui largement confisqués par le gouvernement israélien, tout en formulant des exigences fortes de réforme de l'Autorité palestinienne.

Il n'y a pas d'échéance immédiate dans le dialogue euro-israélien. L'Europe doit désormais veiller à être présente au sein du Centre de coordination civilo-militaire (CMCC), chargé de l'administration de la bande de Gaza, et à assurer autant que possible ses deux missions historiques dans la zone : la mission d'assistance à la frontière au point de passage de Rafah (BAM Rafah) et la mission de police pour les territoires palestiniens (Eupol Copps) - il est question d'envoyer environ 3 000 policiers européens pour former la police palestinienne.

Concernant le Liban, la France, avec un certain nombre d'autres États, est favorable à ce que le soutien apporté aux forces armées libanaises soit amplifié au travers de la Facilité européenne pour la paix - qui a représenté plusieurs dizaines de millions d'euros ces dernières années - pour leur permettre de mieux contrôler le sud du pays, éventuellement avec l'aide d'une mission de formation. Cela fait actuellement l'objet d'un examen par le Conseil, cette initiative bénéficiant d'une dynamique favorable. Un accord pourrait intervenir dans les semaines ou les mois à venir.

Mme Mathilde Ollivier. - Je voudrais revenir sur deux points : le cadre financier pluriannuel et le Mercosur.

Concernant le cadre financier pluriannuel, nous souhaiterions vous entendre sur la proposition de la Commission d'une refonte de son architecture qui augmenterait la marge de reprogrammation au niveau national. Nous avons entendu un certain nombre d'alertes émanant notamment de députés européens, qui s'inquiètent de ce qu'il pourrait advenir du rôle exercé par le Parlement européen en cas de « renationalisation » du cadre financier pluriannuel.

De plus, ce saucissonnage en vingt-sept morceaux du budget de l'Union européenne pourrait réduire la capacité des régions à obtenir des fonds européens. Comment la France se positionne-t-elle dans ces négociations ?

Ensuite, concernant le Mercosur, la France a toujours affirmé qu'elle ne signerait pas un traité qui mettrait en difficulté ses agriculteurs, tout en admettant le principe de garde-fous mis en avant par la Commission. Mais quels sont ces garde-fous et sont-ils suffisants ? La position de la France est potentiellement ambiguë sur cette question : comment les propositions de garde-fous - sauvegarde renforcée pour les agriculteurs, déclenchement plus rapide en cas de perturbation du marché, mise à disposition d'outils pour répondre à une hausse des importations de produits sensibles, etc. - sont-elles considérées ? Et quid des clauses miroirs, certes importantes, mais potentiellement perçues comme de simples promesses politiques si elles ne sont pas assorties de sanctions ?

M. Claude Kern. - Je souhaitais vous interroger sur l'impasse faite, dans le rapport de la Commission européenne relatif à l'élargissement, sur la question des réformes institutionnelles et de la capacité d'absorption de l'Union européenne. Vous y avez toutefois déjà répondu en grande partie.

L'Union européenne a suspendu la procédure d'adhésion de la Géorgie. Quelle suite sera donnée à cette démarche, alors qu'à l'exception du gouvernement actuel, une large majorité de la population géorgienne soutient l'adhésion à l'Union européenne ?

Concernant les oligarques russes visés par les sanctions, quelle issue est envisagée pour les comptes et avoirs privés gelés ? L'Union européenne entend-elle récupérer ces avoirs ?

Mme Catherine Morin-Desailly. - Dressant l'état des lieux de l'Union européenne, vous avez souligné les choix stratégiques auxquels elle se trouve confrontée face au bouleversement du monde. Depuis l'élection de Donald Trump, la donne géopolitique est différente et les enjeux de souveraineté sont devenus considérables. Vous avez également relevé l'évolution du regard de nos concitoyens sur l'Union européenne, notamment depuis l'épisode des vaccins, qui a démontré que nous pouvions être volontaires et autonomes.

Où en est, selon vous, la reprise en main de notre destin industriel ? Les rapports Draghi et Letta ont dressé des constats très sévères à ce sujet. Comment la France agit-elle pour inciter ses partenaires européens à renouer avec une véritable ambition industrielle ? Quels choix stratégiques ont été opérés et quels secteurs sont jugés prioritaires ?

Comment, enfin, la France accompagne-t-elle le commissaire européen Stéphane Séjourné, que nous avons auditionné récemment, notamment à propos de la révision des directives de 2014 relatives à l'attribution des marchés publics ? Chacun sait qu'une montée en puissance industrielle passe aussi par la commande publique, levier essentiel de souveraineté. Ce travail est-il réellement pris en compte, de manière sérieuse et coordonnée, au MEAE et dans votre direction, afin de soutenir, d'accompagner, voire d'impulser, des actions concrètes dans ce domaine ?

M. Dominique de Legge. - Vous avez évoqué le programme Safe et la politique de défense. Chacun sait que la Commission européenne ne dispose pas formellement de compétences en la matière, même si la question se trouve abordée par le biais de la politique industrielle.

Néanmoins, s'agissant de l'industrie de défense, il convient de se réjouir de son développement sur le territoire européen, pour des raisons évidentes de souveraineté. Cette industrie présente toutefois une singularité : ses seuls clients potentiels demeurent les États.

Définir une politique industrielle à l'échelle de l'Union européenne suppose une vision stratégique, laquelle relève plutôt du Conseil que de la Commission. Quelle articulation existe, dans ce domaine, entre ces deux institutions ? On entend beaucoup la Commission sur les questions de défense, mais fort peu le Conseil.

M. Vincent Guérend. - S'agissant du cadre financier pluriannuel, plusieurs développements sont intervenus récemment. Vous avez sans doute pris connaissance de la position du Premier ministre, exposée dans une lettre adressée à la présidente de la Commission européenne il y a une dizaine de jours.

Dans cette lettre, le Premier ministre exprime avec force notre exigence de garantir à la politique agricole commune des financements constants et stables dans la durée. Il insiste également sur la nécessité de ne pas détricoter le caractère communautaire de la politique agricole commune (PAC). Enfin, il exprime la volonté d'assurer la stabilité des montants alloués afin qu'ils ne soient pas soumis à des arbitrages opérés dans le cadre du nouveau premier pilier proposé par la Commission européenne.

Les quatre principaux groupes parlementaires du Parlement européen ont également, il y a environ deux semaines, fait part à cette dernière de leurs inquiétudes au travers d'une missive. Ils redoutent, notamment, la porosité des financements au détriment de la cohésion et de la politique agricole, dans le cadre du premier pilier tel qu'il est proposé.

Ces préoccupations ont conduit la Commission européenne à solliciter un dialogue au titre de l'article 324 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, c'est-à-dire une rencontre entre les présidents des institutions européennes, comparable à une réunion de crise.

À la veille de ce dialogue, la présidente de la Commission européenne a adressé une lettre au Parlement européen et aux États membres, corrigeant la communication qu'elle avait publiée le 16 juillet. Elle y affirme explicitement que le caractère commun de la politique agricole commune sera préservé. Elle précise, en outre, que les choix nationaux, notamment en matière environnementale ou dans d'autres domaines thématiques, ne devront pas engendrer de distorsions entre producteurs selon leur pays d'origine.

Les plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR) - que la Commission souhaite instituer comme instances majeures de choix et d'arbitrage au niveau national et régional dans le cadre de ce premier pilier - devront associer pleinement l'ensemble des parties prenantes. Ils devront, de surcroît, être établis dans un cadre national respectant les lignes directrices communes, sans jamais remettre en cause le caractère partagé des politiques européennes, en particulier celui de la politique agricole commune. Ces plans ne sauraient non plus permettre à un État membre d'adopter des orientations contraires aux grandes politiques européennes.

Une question demeure : celle de l'association du Parlement européen à cette gouvernance. Du point de vue français - position ancienne et constante - le traité prévoit que la négociation du cadre financier pluriannuel s'effectue entre la Commission et le Conseil, le Parlement européen n'émettant qu'un avis. Or nous observons depuis plusieurs années, et plus encore ces dernières semaines, une tendance de la Commission européenne à concéder des compétences nouvelles au Parlement européen. Celui-ci réclame d'ailleurs sans relâche un rôle accru dans la négociation du cadre financier pluriannuel.

Nous estimons, pour notre part, qu'il ne serait pas souhaitable que le Parlement européen obtienne, au titre des PPNR, des compétences que ni le traité ni les textes ne lui confèrent.

M. Jean-François Rapin, président. - Ursula von der Leyen a tout de même essuyé, en l'espace de six mois, l'équivalent de deux motions de censure ; elle ne souhaite sans doute pas en affronter une troisième dans les deux prochains mois.

M. Vincent Guérend. - Il n'en demeure pas moins qu'au sein du Conseil - et un grand nombre d'États membres partagent cette position - nous voulons que la gouvernance du cadre financier pluriannuel, tant pour sa structure d'ensemble sur sept ans que pour sa mise en oeuvre, respecte les équilibres institutionnels. Ce respect implique naturellement que le Parlement européen exerce pleinement son rôle de co-législateur, mais sans empiéter sur celui du Conseil dans la conduite et l'exécution des plans.

Au niveau national, il va de soi que l'ensemble des plans engageant le budget de l'État doit être soumis à l'examen et au vote de la représentation nationale.

S'agissant du cadre financier pluriannuel, nous franchissons aujourd'hui un cap sensible. La Commission européenne a sans doute pris conscience du caractère trop « académique » de son approche initiale. Elle doit désormais rassurer les parties prenantes - régions, monde agricole et autres acteurs concernés. L'impression, largement partagée, que tout devenait fongible et que la gouvernance demeurait indéterminée a suscité de fortes inquiétudes, tant au niveau européen qu'au niveau national, y compris en France.

Dans la perspective des prochaines négociations en vue du Conseil européen de décembre, la présidence danoise ambitionne de conclure un accord sur ce premier volet de la négociation. Nous avançons. Il n'est pas certain qu'un accord intervienne dès le mois de décembre. Le gouvernement français souhaite progresser, mais non à tout prix. Il s'agit de parvenir, autant que possible avant 2028, à un bon accord, et non à un accord précipité. Nous espérons donc trouver d'ici décembre un consensus sur l'architecture générale, tout en reconnaissant que plusieurs questions demeurent ouvertes, notamment l'organisation du premier pilier.

Comme l'a rappelé le ministre délégué lors de son audition, des points de vigilance subsistent sur les règles de conditionnalité et sur l'état de droit applicables à la politique agricole commune, en particulier à son volet direct. Nous souscrivons à l'existence de conditionnalités, mais celles-ci ne sauraient être d'une portée excessive, comme ce fut parfois le cas dans le modèle retenu dans le cadre de la Facilité pour la reprise et la résilience du programme NextGenerationEU.

S'agissant du Mercosur, autre dossier d'actualité majeure, la position française, réaffirmée par le Président de la République lors de son déplacement en Amérique latine, demeure claire : nous attendons de la Commission européenne qu'elle ne propose ni signature ni accord politique avant la satisfaction de l'ensemble des conditions posées par la France, au premier rang desquelles figure l'adoption du règlement communautaire introduisant une nouvelle clause de sauvegarde. Ce texte doit impérativement être adopté, ce qui reste ambitieux compte tenu du calendrier interne du Parlement européen.

Nous demandons également des engagements précis sur les mesures miroirs destinées à garantir, en droit européen, la protection de nos productions dans les domaines environnemental, sanitaire et phytosanitaire, notamment en matière de résidus de pesticides dans les produits importés du Mercosur. Ces discussions se poursuivent actuellement avec la Commission européenne.

Enfin, nous plaidons de longue date pour un renforcement significatif des contrôles sanitaires et phytosanitaires, tant à l'entrée des produits sur le marché européen - dans les ports notamment - que sur place, in situ, grâce à des équipes volantes chargées de vérifier les conditions de production. Une telle démarche exige des moyens accrus. C'est pourquoi la France défend la création d'une véritable force sanitaire et phytosanitaire européenne dotée de ressources renforcées. Des échanges sont en cours avec la Commission européenne et les autres États membres sur ce sujet.

Si, d'une part, le règlement sur la clause de sauvegarde renforcée est adopté, si, d'autre part, un accord politique suffisant intervient sur les mesures miroirs, et si, enfin, le Mercosur valide ces compléments, alors la France considérera que l'accord peut être jugé acceptable.

Le calendrier, toutefois, demeure extrêmement contraint. Certains États membres souhaitent annoncer un accord à l'occasion du sommet du Mercosur début décembre, mais, en l'état, les délais paraissent trop courts pour y parvenir.

Concernant cette clause de sauvegarde renforcée, notre objectif consiste à éviter que l'accord n'entraîne la déstabilisation de filières agricoles importantes, comme ce fut le cas lors de la révision de l'accord de libre-échange complet et approfondi (Aleca) entre l'Union européenne et l'Ukraine. Nous proposons, à cette fin, plusieurs ajustements visant à renforcer la robustesse du dispositif.

Monsieur le sénateur Kern, nous regrettons que la Commission européenne ait reporté à deux reprises la présentation de ses propositions sur les réformes internes. Ces réformes, demandées par le Conseil européen lors du sommet de Grenade sous présidence espagnole à l'automne 2023, puis rappelées au Conseil européen de juin 2024, étaient attendues pour juin 2025, mais n'ont toujours pas été exposées, même lors de la présentation du paquet Élargissement la semaine dernière.

Nous insistons auprès de la Commission européenne pour qu'elle soumette enfin ces propositions, idéalement avant le Conseil européen de décembre. L'urgence, du point de vue français, est réelle : l'Union européenne doit impérativement réfléchir à ses réformes internes. Trois axes ont été définis à Grenade : les valeurs ; le budget et les politiques ; les mécanismes de prise de décision. Sur les deux premiers volets, la Commission a déjà avancé, notamment avec le cadre financier pluriannuel ; sur le troisième, celui des modes de décision, nous attendons ses propositions.

S'agissant de la Géorgie, le constat demeure tragique : un profond décalage oppose le gouvernement à sa population. Nous partageons la position de la Commission européenne, selon laquelle le processus de préadhésion reste, en l'état, gelé.

Enfin, pour répondre à votre question sur les avoirs privés des oligarques russes, tant que les sanctions demeurent en vigueur, les avoirs concernés - comptes bancaires, actifs financiers, biens immobiliers, avions, navires ou autres - sont gelés et placés sous séquestre. Ils ne peuvent être utilisés ni transférés.

S'agissant de la politique industrielle, sujet majeur et vaste, la position du gouvernement français et du Président de la République demeure inchangée : la réindustrialisation constitue la priorité de la législature. Sans renier nos engagements climatiques et environnementaux, nous soutenons le pacte pour une industrie propre présenté par la Commission européenne. La stratégie générale, présentée en mars dernier par le vice-président exécutif de la Commission européenne à la prospérité et à la stratégie industrielle, Stéphane Séjourné, , commence désormais à se décliner secteur par secteur : automobile, acier, chimie, mais aussi technologies d'avenir, telles que le quantique et l'énergie nucléaire.

L'Union européenne doit, pour y parvenir, agir sur plusieurs leviers. D'abord, mobiliser des moyens budgétaires suffisants pour soutenir ces secteurs stratégiques - c'est tout l'enjeu du deuxième pilier du cadre financier pluriannuel. Ensuite, se protéger plus efficacement contre les importations étrangères relevant du dumping, en particulier celles en provenance de Chine. Ce sujet recouvre non seulement les véhicules électriques, mais aussi la question du commerce en ligne et des petits colis. Le Conseil Ecofin se réunira le 13 novembre prochain pour examiner la question de la franchise applicable à ces colis afin d'enrayer ce flux massif : 4,6 milliards de colis de faible valeur ont été livrés l'an dernier dans l'Union européenne, soit plus de dix par habitant, avec les déséquilibres que l'on imagine. Le troisième axe concerne la préférence communautaire - ou préférence européenne - dans les marchés publics, mais également dans l'ensemble des dépenses de l'Union.

Sur ces trois domaines, la France se montre exigeante et force de proposition. L'alignement de la politique budgétaire, de la politique de concurrence et de la politique industrielle européenne constitue la condition pour préserver les emplois industriels existants et pour ancrer durablement les nouvelles filières. Cela passe aussi par un meilleur accès au financement et par la mobilisation de l'épargne européenne vers les actifs productifs.

C'est l'ensemble de ces instruments qu'il convient de mettre en cohérence pour combler le retard accumulé. Ce sera l'un des enjeux des prochains rendez-vous européens : le sommet sur la souveraineté numérique européenne, prévu à Berlin le 18 novembre prochain, puis le sommet de l'espace qui se tiendra en France au mois d'avril 2026. Nous souhaitons que les secteurs industriels, financiers et publics puissent y définir ensemble une stratégie commune.

Enfin, s'agissant de la politique industrielle de l'armement, le Conseil européen d'octobre a pris acte des différentes propositions de la Commission, tout en veillant à replacer le Conseil au centre de la gouvernance de cette politique. Il a demandé à l'Agence européenne de défense (AED) de formuler, d'ici au Conseil européen de décembre, des propositions sur la coordination, la planification et la meilleure utilisation des fonds communautaires disponibles pour les années à venir.

Nous souhaitons, par ailleurs, que le Conseil soit saisi une à deux fois par an des orientations relatives à la politique industrielle de l'armement, et qu'il demeure l'instance décisionnelle en la matière. Là où plusieurs initiatives récentes de la Commission - du livre blanc au plan ReArm Europe - ont été saluées, le Conseil européen de décembre, plus encore que celui d'octobre, rappellera clairement que le Conseil reste au centre de la gouvernance en matière de politique européenne de l'armement.

M. Jean-François Rapin, président. - Merci de ces réponses précises.

La réunion est close à 14 h 55.

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 8 h 55.

Déplacement d'une délégation de la commission à Londres les 27 et 28 octobre 2025 - Communication

M. Jean-François Rapin, président. - Mes chers collègues, j'ai souhaité vous rendre compte du déplacement à Londres que Ronan Le Gleut, Didier Marie, Catherine Morin-Desailly, Jacques Fernique et moi-même avons effectué les 27 et 28 octobre dernier.

Le premier jour, nous avons rencontré les représentants de deux think tanks : l'ancien ambassadeur britannique Ian Bond, pour le Centre for European Reform, et notre compatriote Sébastien Maillard, pour l'Institut Jacques Delors et l'organisation Chatham House.

Le second, nous avons été reçus par l'ambassadrice de France au Royaume-Uni pour un briefing avec ses services, avant de nous rendre à la Chambre des Lords pour une réunion commune avec sa commission des affaires européennes, présidée par Lord Ricketts, par ailleurs envoyé spécial du gouvernement britannique pour le prêt de la tapisserie de Bayeux. C'est une spécificité de la Chambre des Lords que d'avoir conservé une commission des affaires européennes en dépit du Brexit ; je puis témoigner que les Britanniques sont toujours présents à la Cosac...

Nous étions convenus d'évoquer les suites du Sommet du 19 mai 2025 entre l'Union européenne et le Royaume-Uni, ainsi que le rapprochement bilatéral à l'oeuvre entre nos deux États. Je rappelle que le Sommet du 19 mai a débouché sur l'adoption de trois documents : une déclaration commune, un partenariat en matière de sécurité et de défense et une convention d'entente sur un programme renouvelé de coopération.

Nous avons ensuite consacré l'après-midi aux enjeux liés à la sécurité intérieure, avec des représentants des chefs de la police et de la National Crime Agency, ainsi qu'à la lutte contre l'immigration illégale, sujet politiquement très sensible au Royaume-Uni sur fond de montée dans les sondages du nouveau parti fondé par Nigel Farage.

Nous nous sommes enfin rendus à la gare Saint-Pancras pour observer les modalités de déploiement du nouveau système d'entrée-sortie de l'espace Schengen.

Le premier point qui ressort de nos échanges, ce sont les critiques croissantes sur les effets du Brexit, sans pour autant qu'il paraisse envisageable pour le gouvernement britannique de revenir en arrière, ce qui reviendrait à remettre en cause le vote populaire.

Le Labour, après avoir critiqué la manière dont les Tories ont mis en oeuvre le Brexit, se fait plus dur, estimant que c'est le Brexit lui-même qui est un fardeau pour l'économie britannique. D'où la volonté de Keir Starmer de réinitialiser la relation avec l'Union européenne. Toutefois, dès lors qu'il n'est pas question de remettre en cause le Brexit, les marges de manoeuvre sont parfois limitées.

Comme je l'ai indiqué à nos homologues, nous n'avons pas choisi le Brexit, ni le fait que le Royaume-Uni soit devenu un État tiers. Dans ce cadre, le gouvernement britannique, initialement sceptique sur la Communauté politique européenne, lui trouve un intérêt, ce format lui permettant de se réinsérer dans la famille européenne et d'y déployer sa stratégie d'influence.

Parallèlement, on observe des critiques croissantes des conservateurs sur le Conseil de l'Europe et la Convention européenne des droits de l'homme. Les Tories font face à une très forte poussée dans les sondages du nouveau parti créé par Nigel Farage, Reform UK. En cas d'élections législatives aujourd'hui, celui-ci frôlerait la majorité absolue à la Chambre des communes. Il convient d'avoir ce contexte à l'esprit pour mieux mesurer les attentes des Britanniques à l'égard du reset des relations avec l'Union européenne.

Nous devons considérer aussi que nous, Français, avions le mauvais rôle lors du Brexit et restons perçus comme les plus exigeants vis-à-vis des Britanniques. Bien sûr, le dossier de la pêche est emblématique. Nos homologues britanniques ont ainsi relevé que la concession faite en la matière au Sommet du 19 mai était politiquement coûteuse. Je persiste à faire preuve d'une grande vigilance à l'égard des mesures techniques et des règles relatives aux aires marines protégées qui pourraient être introduites par le gouvernement britannique ; elles pourraient avoir pour effet de réduire significativement la portée des concessions faites.

Nous apparaissons comme les plus durs également sur les questions de défense européenne, alors même que nous avons un partenariat bilatéral établi dans ce domaine et que notre coopération en matière de dissuasion nucléaire a été renforcée lors de la visite d'État du Président de la République au Royaume-Uni en juillet dernier.

Tous nos interlocuteurs ont souligné l'excellence de la relation bilatérale entre nos deux pays, membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies et seules puissances dotées de l'arme nucléaire sur le continent européen. Cette relation étroite est renforcée par deux déclarations adoptées le 10 juillet dernier : celle de Lancaster House 2.0, sur la modernisation de la coopération de défense et de sécurité ; et celle de Northwood, sur la coopération en matière de dissuasion nucléaire, qui évoque la dimension européenne des intérêts vitaux de nos deux pays.

Je cite ce dernier document : « Comme nous l'avons explicitement déclaré depuis 1995, nous ne voyons pas de situations dans lesquelles les intérêts vitaux de la France ou du Royaume-Uni pourraient être menacés sans que les intérêts vitaux de l'autre ne le soient également. La France et le Royaume-Uni conviennent qu'il n'existe aucune menace extrême pour l'Europe qui ne susciterait pas une réponse de nos deux nations ». Plusieurs de nos interlocuteurs ont insisté sur l'importance de cette déclaration. Toutefois, certains ont relevé la dépendance des Britanniques à l'égard des États-Unis en matière de dissuasion nucléaire.

Cette coopération étroite se retrouve également dans le soutien à l'Ukraine, le Président de la République et le Premier ministre britannique coprésidant les réunions de la Coalition des volontaires. Nous ne sommes néanmoins pas tout à fait dans la même situation : outre leur réserve historiquement plus grande vis-à-vis de la Fédération de Russie, les Britanniques sont beaucoup moins exposés que l'Union européenne aux enjeux relatifs à l'utilisation des avoirs russes gelés.

Mais les vraies difficultés portent sur les négociations relatives à l'accès du Royaume-Uni au programme Safe (Security action for Europe). Lord Stirrup, ancien chef d'état-major des armées, s'est montré offensif à ce sujet, à l'unisson des positions du gouvernement britannique : il a vanté la participation du Royaume-Uni comme une nécessité pour l'autonomie stratégique de l'Union européenne, compte tenu de l'importance de la base industrielle et technologique de défense britannique.

Comme nous l'avons constaté hier avec Vincent Guérend, les deux points durs sont la notion de préférence européenne et la contribution financière à acquitter pour accéder au programme, à laquelle les Britanniques espéraient peu ou prou échapper. Les discussions ont été franches. Nous avons fait valoir que le Royaume-Uni ne pouvait pas échapper à sa condition d'État tiers et que la préférence européenne était pour nous un enjeu majeur. Il faut néanmoins avoir conscience que notre position de fermeté n'est pas forcément partagée aussi clairement par l'ensemble des États membres.

Le deuxième grand thème qui a constitué un fil rouge de notre déplacement est l'immigration - même s'il a été moins développé par les Lords. La sensibilité sur ce sujet est extrême, le gouvernement britannique publiant quotidiennement le nombre de bateaux et de migrants arrivés illégalement dans le pays.

Nos débats ont été très intéressants. Un interlocuteur nous a fait observer que la pression liée aux bateaux de migrants arrivant illégalement sur les côtes anglaises est maximale, mais n'explique qu'une part minoritaire des flux de demandes d'asile déposées au Royaume-Uni. Ceux-ci proviendraient majoritairement de personnes prolongeant leur durée de séjour au-delà de la validité de leur visa. On nous a également indiqué que la pression mise sur les autorités françaises pour empêcher les départs depuis nos côtes était à mettre en regard du parcours d'accueil des migrants au Royaume-Uni, qui se veut exemplaire.

Sur le fond, nous avons fait valoir auprès de nos homologues la nécessité de réduire l'attractivité du pays auprès des migrants. Des mesures ont été prises : contrôles aléatoires assortis de très lourdes peines et réduction du nombre de visas de travail et de visas étudiants. Le vrai enjeu réside toutefois dans les contrôles de l'inspection du travail, très peu étoffée. Par ailleurs, la carte d'identité n'était jusqu'à présent pas nécessaire, les Britanniques y étant historiquement rétifs, ce qui complique les contrôles. L'introduction d'une carte d'identité numérique, prônée par le gouvernement Starmer, nous paraît indispensable, mais se heurte à une vive opposition, plus marquée encore en Irlande du Nord.

Nous avons pu échanger également avec des représentants de la police et de la National Crime Agency. Nous avons ainsi mesuré la différence d'approche entre nos deux systèmes : l'organisation de la police britannique est beaucoup plus décentralisée qu'en France ; par ailleurs, au Royaume-Uni, la lutte contre la criminalité repose massivement sur le renseignement, les procédures étant nettement moins placées sous le contrôle du juge. Ce modèle est clairement différent du nôtre.

Nous avons néanmoins pu partager certaines préoccupations communes s'agissant de la chaîne conduisant les migrants vers le Royaume-Uni. Nous avons également identifié des mesures qui mériteraient d'être creusées, dont l'enregistrement de modèles de bateaux spécifiquement consacrés à ce trafic.

Parmi les autres sujets abordés au cours du déplacement figure la perspective d'un espace commun sanitaire et phytosanitaire, prévue par la convention d'entente du 19 mai dernier et perçue par les autorités britanniques comme une contrepartie politique indispensable à la concession faite sur la pêche. Les attentes sont très fortes du côté britannique. Nous avons fait observer à nos homologues que l'Union européenne se devait de protéger le marché unique. La Baronne Ludford a toutefois estimé qu'on assistait de fait à une forme de cherry picking.

Nous avons également été interpellés sur les conséquences de la mise en place du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières pour l'acier produit au Royaume-Uni. La demande étant évidemment de pouvoir en être exonéré, ce qui accrédite l'idée que les Britanniques aimeraient avoir tous les avantages de l'appartenance à l'Union européenne sans en payer le prix...

Deux sujets méritent une attention particulière, l'Union européenne n'y apparaissant pas en position de force.

Le premier est la mobilité des jeunes et l'accès aux universités britanniques via le programme Erasmus+. Ce que nous percevons comme une chance et une évidence est accueilli froidement, dans la mesure où les étudiants européens ont été remplacés par d'autres, venant notamment de Chine et d'Inde, qui paient des droits d'entrée au prix fort. Le Royaume-Uni, qui rencontre des problèmes de financement de ses universités, apparaît ainsi en position de force par rapport aux demandes européennes. On nous a toutefois signalé, à bien moindre échelle, qu'une volonté existe de relancer les voyages scolaires.

Le second sujet d'attention concerne le numérique. Autant le Royaume-Uni n'a pas divergé de l'Union européenne sur le plan réglementaire dans bien des domaines, autant il se rapproche des positions américaines plus que des positions européennes dans celui du numérique et de l'intelligence artificielle. Cela nous a été très clairement dit à la Chambre des Lords et doit être pour nous un point de vigilance.

Enfin, nous avons pris connaissance des modalités du système d'entrée-sortie de l'espace Schengen en gare de Saint-Pancras, l'un des trois endroits de ce type en Angleterre. Le nouveau dispositif automatisé permet de contrôler électroniquement les entrées, les sorties, les refus d'entrée et les durées de séjour des ressortissants de pays non membres de l'Union européenne voyageant dans l'espace Schengen pour un séjour de moins de trois mois. Nous avons constaté que les dispositifs étaient bien en place. Il ne faut cependant pas se le cacher : c'est un changement de culture qui nécessitera des adaptations, des soupapes étant prévues pendant une période transitoire, jusqu'au 10 avril 2026, en cas d'engorgement trop important.

En effet, si le voyageur n'a jamais fait l'objet d'un enregistrement dans le système d'entrée-sortie, il devra fournir l'ensemble de ses données à caractère personnel lors du passage devant les agents chargés du contrôle aux frontières, qui relèveront ses empreintes digitales et photographieront son visage avant d'enregistrer le lieu, l'heure et la date du franchissement de la frontière ; ces informations seront conservées dans un dossier numérique individuel qu'il faut créer. Cette étape rallongera fatalement le parcours, même si plusieurs bornes ont été installées pour permettre aux voyageurs de se pré-enregistrer. En tout état de cause, ce sera assurément pour les Britanniques une nouvelle manifestation très visible des effets du Brexit.

J'ajoute que ce déploiement du système d'entrée-sortie Schengen est l'un des enjeux à prendre en compte dans l'hypothèse, que j'appelle de mes voeux, d'un arrêt des trains à grande vitesse à Calais et Ashford, à l'occasion de l'ouverture à la concurrence de la ligne opérée par Eurostar.

Au total, nous avons trouvé nos interlocuteurs peu loquaces sur certains sujets, dont le gel des avoirs russes et le programme Safe. S'agissant du Brexit, nous avons parfois eu l'impression qu'il ne s'était rien passé, et que c'était à nous de faire avec... Au sein du Parlement, la division entre soutiens et opposants au Brexit reste sensible. Mais, en dépit des difficultés économiques, la société britannique semble avoir absorbé la sortie de l'Union européenne ; c'est une preuve de sa résilience.

Si vous en êtes d'accord, nous pourrions publier un rapport d'information précisant les observations que je viens de présenter.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Ce déplacement, sans doute trop court, a été l'occasion d'échanges fort utiles - naturels entre nos deux pays. Le Brexit a-t-il vraiment été absorbé ? Mon sentiment est que les traces de ce débat, qui a déchiré familles et amis, sont encore présentes. Les destins de nos deux pays sont liés, notamment en matière de défense, et je me réjouis que ce déplacement ait permis de renouer des échanges, le groupe d'amitié France-Royaume Uni n'ayant pas été très actif dans la période récente.

J'ai été surpris par la différence des systèmes entre nos deux pays en matière de lutte contre la criminalité : en France, les procédures sont très judiciarisées, tandis que, en Angleterre, elles laissent plus de marge de manoeuvre à la police - ainsi, les policiers anglais n'ont pas besoin de mandat pour réaliser des écoutes téléphoniques.

Mme Marta de Cidrac. - La « relation spéciale » entre le Royaume-Uni et les États-Unis a-t-elle été abordée ?

M. Jean-François Rapin, président. - Pas directement à la Chambre des Lords, mais nous pouvons dire que la relation entre le Royaume-Uni et les États-Unis est marquée par deux phases : tout d'abord, le retour au pouvoir de Donald Trump et son moindre investissement en faveur de l'Otan a été une source d'inquiétudes pour le Royaume-Uni ; désormais, les deux pays semblent entrer dans une phase de confiance. Cette situation peut ainsi participer au renforcement des liens entre le Royaume-Uni et l'Europe.

Par ailleurs, le représentant du think tank CER nous a clairement dit que le Royaume-Uni n'était pas « sorti du déni » dans sa relation avec les États-Unis.

La commission autorise la publication du rapport d'information qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes, et de Mme Micheline Jacques, président de la délégation sénatoriale aux outre-mer -

La réunion est ouverte à 9 h 40.

Prise en compte des outre-mer dans les négociations relatives aux textes européens et au cadre financier pluriannuel 2028-2034 - Audition de M. Benoît Lombrière, délégué général adjoint d'Eurodom

Mme Micheline Jacques, président de la délégation sénatoriale aux outre-mer. - Je suis particulièrement heureuse de l'organisation de cette réunion, organisée conjointement avec la commission des affaires européennes, sur les enjeux pour les outre-mer du prochain cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034, que notre délégation a inscrite à son programme de travail et que nous avons décidé de porter de concert avec le président Jean-François Rapin, tant les menaces qui visent nos territoires ultramarins semblent graves.

Ce n'est pas la première fois que nous traitons des problématiques communautaires ni que nous unissons nos efforts avec la commission des affaires européennes pour faire entendre la voix des outre-mer, malheureusement trop souvent minorée quand elle n'est pas totalement ignorée. En 2020, lors des négociations du précédent cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, notre délégation avait réalisé un rapport pour alerter sur les menaces pesant sur les enveloppes destinées aux régions ultrapériphériques (RUP) dans le contexte du Brexit et sur les dispositifs fiscaux spécifiques aux outre-mer.

En janvier dernier, à la suite de l'adoption du premier volet de notre étude consacrée à la coopération et à l'intégration régionales des outre-mer, axée sur le bassin océan Indien, fruit du travail approfondi de nos collègues MM. Christian Cambon, Stéphane Demilly et Georges Patient, nous avons déposé conjointement une proposition de résolution européenne sur l'intégration régionale des régions ultrapériphériques de l'Union européenne. Cette proposition de résolution européenne a posé des jalons importants pour l'avenir parmi lesquels deux orientations clés : d'une part, changer le regard porté sur les RUP au moyen de la création d'une politique européenne de voisinage ultrapériphérique (PEVu), à destination des États voisins des RUP ; d'autre part, l'adoption nécessaire d'un paquet législatif RUP, afin de passer en revue les différentes législations européennes qui créent des obstacles réglementaires à l'insertion économique des RUP dans leur environnement. Le sujet normatif est, à nos yeux, prioritaire pour débloquer l'insertion économique des outre-mer.

Cette proposition de résolution européenne étant devenue résolution du Sénat le 27 mars 2025, nous l'avons défendue ensemble, à Bruxelles, en mai dernier.

Nous voici à nouveau réunis pour mieux mesurer les enjeux du nouveau CFP 2028-2034, tel qu'il a été présenté par la Commission européenne le 16 juillet 2025.

Pour nous aider à y voir plus clair, nous avons l'honneur et la chance d'accueillir ce matin M. Benoît Lombrière, délégué général adjoint de l'association Eurodom, l'un des meilleurs spécialistes de ces sujets qu'il suit quotidiennement.

Monsieur le délégué général, lors de votre journée d'études du 6 novembre dernier à Bruxelles, qui a connu un beau succès avec un niveau de participation exceptionnel, j'ai noté le front uni que les RUP françaises, mais aussi portugaises et espagnoles, avaient affiché.

Je suis persuadée que les RUP ainsi que les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) doivent être placés au centre de la stratégie de puissance et d'influence de l'Europe dans le monde et qu'il faut convaincre les autres États membres de l'enjeu fondamental des RUP et des PTOM.

Or, les premières propositions de la Commission européenne font planer le risque d'un effacement de quarante ans de différenciation des politiques européennes. Or un retour en arrière, ignorant l'article 349 du Traité, irait à l'encontre de tous nos travaux et du message porté par notre délégation en faveur de l'ardente obligation de la différenciation.

Pour mener à bien ce travail de fond, nous avons désigné un trio de rapporteurs que je remercie de leur engagement et de leurs questions, composé de nos collègues MM. Olivier Bitz, Georges Naturel et Saïd Omar Oili.

M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. - Je me réjouis que nous puissions nous retrouver, une fois de plus, avec nos collègues de la délégation sénatoriale aux outre-mer, pour évoquer les enjeux européens des outre-mer, RUP comme PTOM, que nous défendons conjointement avec constance - et il en faut !

La présidente Micheline Jacques a rappelé la résolution européenne adoptée par le Sénat le 27 mars dernier, dont j'ai eu l'honneur et le plaisir d'être le rapporteur, aux côtés de notre collègue Georges Patient. Nous l'avons défendue avec conviction à Bruxelles, lors d'une mission conjointe en mai dernier, auprès de la Commission européenne, du Service européen pour l'action extérieure, mais aussi auprès de nos collègues parlementaires européens, avec lesquels il est nécessaire d'entretenir un dialogue régulier.

À cet égard, la journée d'études organisée la semaine dernière, évoquée par la présidente Micheline Jacques, semble avoir été utile. Je relève avec intérêt la mobilisation des eurodéputés des régions et territoires portugais et espagnols, qui prolonge les échanges que nous avions eus avec eux en mai dernier - parler d'outre-mer aux Allemands est un puits sans fond.

Je veillerai à maintenir la mobilisation de nos collègues des Cortes et du Sénat espagnols ainsi que de l'Assemblée de la République portugaise, notamment au travers des réunions de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac), dont la prochaine aura lieu du 30 novembre au 2 décembre. Lors de la dernière réunion, j'avais déjà fait introduire dans la déclaration finale une référence à l'importance des outre-mer et à la nécessité de prévoir les adaptations prévues par l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Cet article justifie pleinement, à mes yeux, l'élaboration d'un « Omnibus » RUP, afin de libérer nos outre-mer de certaines contraintes inadaptées. Monsieur Lombrière, peut-être pourriez-vous nous indiquer si vous avez des attentes ou des propositions en ce domaine ?

Nous devons l'affirmer avec la plus grande force : les RUP et les PTOM répartis sur la surface du globe sont un atout géostratégique majeur pour l'Union européenne, qui en a malheureusement trop peu conscience. Nous l'avons même entendu de la part des services de la Commission européenne. Nous défendrons donc avec force l'importance des RUP et des PTOM dès que nous en aurons l'occasion. Je l'ai fait récemment auprès de la commissaire à l'élargissement.

Les travaux de la délégation sénatoriale aux outre-mer et la résolution que nous avons élaborée soulignent également combien il est essentiel d'obtenir un élargissement de la politique de voisinage en direction de l'environnement régional des RUP et PTOM, en déterminant conjointement une stratégie commune.

L'audition d'aujourd'hui s'inscrit toutefois davantage dans la perspective des négociations qui démarrent sur le prochain cadre financier pluriannuel, après les premières propositions de la Commission européenne, fortement contestées par le Parlement européen ; d'ailleurs, nous devions recevoir Mme Stéphanie Riso, directrice générale du Budget de la Commission européenne en audition, mais elle a dû être remplacée, car elle devait revoir encore certains éléments du CFP.

Telles qu'elles ont été présentées par la Commission européenne le 16 juillet dernier, ces propositions annoncent des changements importants, qui nous inquiètent : la politique agricole commune (PAC) et la politique de cohésion seraient renationalisées sous couvert de simplification, de flexibilité, d'efficacité - et certainement de pouvoirs accrus dévolus à la Commission européenne. Certaines orientations ne nous paraissent pas acceptables.

Tout n'est pas dit, loin de là. En ce qui concerne les RUP et les PTOM, les perspectives budgétaires ne sont pas si sombres, puisque les moyens en faveur des RUP seraient maintenus, et pourraient même être accrus, en jouant notamment sur le nouvel instrument « Europe dans le monde » qui permettrait d'intégrer notamment la coopération régionale et de voisinage. De même, pour les PTOM, la proposition de nouvelle décision d'association porte un accroissement des crédits pour tous les territoires concernés - et l'on constate, il est vrai, un vertigineux doublement pour le seul Groenland.

Encore faut-il que nous parvenions par ailleurs à trouver un accord sur les ressources propres qui permettrait de financer l'enveloppe globale proposée par la Commission européenne.

Ces éléments justifient notre vigilance mais éclairent aussi la toile de fond de nos échanges de ce matin.

M. Benoit Lombrière, délégué général adjoint d'Eurodom. - Merci pour votre accueil. Vous l'avez dit, la proposition faite le 16 juillet dernier par la présidente de la Commission européenne suscite de l'inquiétude outre-mer - dans les régions ultra périphériques, comme on dit à Bruxelles, ce qui marque une distance plus grande encore que l'expression d'outre-mer... Cette proposition parait relever d'une politique de rétrécissement européen, plutôt que d'élargissement, on le voit sur le plan budgétaire pour la PAC, la pêche et la politique régionale - s'il est encore difficile d'y voir clair, on parle d'une baisse des crédits de 20 % au total, un chiffre communément admis et qui n'a pas été contesté par la Commission. La présidente de la Commission a sorti sa proposition - j'ai le sentiment que certains services de la Commission l'ont découverte en même temps que nous - en « mode commando », peu de personnes ont été impliquées, cela explique les réactions vives dans les RUP et plus largement dans les pays de la cohésion, ceux qui ont besoin des fonds européens pour rattraper la moyenne de développement communautaire.

Cette proposition change en profondeur la conception même des politiques européennes - régionale, agricole, relative à la pêche et, plus généralement, le soutien économique - en créant quatre piliers.

Un premier pilier est constitué de ce que l'on a appelé la « méga-enveloppe », ou le « super-fonds », qui regroupe toutes les politiques traditionnelles de l'Europe : la politique agricole, la politique de soutien industriel et la politique régionale, qui sont au fondement de la construction européenne et de la cohésion de notre continent. Tous ces fonds - agricoles, de cohésion, de soutien à la pêche -, qui représentent des sommes colossales, seraient confiés à la responsabilité des États membres, chacun recevant une grosse dotation qu'il serait libre de répartir en fonction de ses priorités nationales. La proposition précise que les États membres pourront compléter cette dotation ; en France, il est assez probable que nous ne le puissions pas, mais aussi que l'État pousse à une faible consommation sectorielle pour en consacrer une partie à boucher les trous budgétaires. La présidente propose de commencer par baisser le budget avant de déléguer ; c'est un mécanisme que nous connaissons bien dans la décentralisation - on délègue la compétence sans la doter suffisamment, à charge pour les collectivités de compléter.

On parle d'un recul des fonds de 20 %. Quelles en seraient les conséquences ? D'abord, la guerre de tous contre tous. Tout ce que l'on donnera en plus pour la politique régionale, afin de compléter les fonds européens - pour toute la politique régionale qui irrigue une grande partie des territoires de notre pays -, on le donnera en moins aux agriculteurs et aux pêcheurs. Tout ce que l'on donnera à l'Hexagone, on le donnera en moins aux régions ultrapériphériques. Il ne peut en être autrement, toutes les enveloppes seront diminuées de 20 %, ou bien l'État fera des arbitrages, certains secteurs seront ménagés, au détriment des autres.

L'État est censé pouvoir compléter les crédits européens, mais on parle de montants très importants : pour la France, la seule PAC représente 9 milliards d'euros. C'est donc un ensemble très large de crédits qui est affecté. Pour les seuls outre-mer, le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Posei) - qui est la PAC des outre-mer - représente 278 millions d'euros par an et le Fonds européen de développement régional des RUP (FEDER-RUP) - qui soutient les entreprises outre-mer - mobilise environ 500 millions d'euros sur la période du CFP, soit environ 40 euros par habitant ultramarin. Enfin, la partie du soutien à la pêche qui va aux outre-mer, avec les plans de compensation des surcoûts, s'élève à environ 25 millions d'euros. Ces sommes peuvent sembler peu de chose au regard des 9 milliards d'euros de la PAC, mais pour les agriculteurs, les pêcheurs, les chefs d'entreprise et les régions sur place, ils représentent des enjeux considérables. Il n'y a pas un ouvrage, pas une commande publique qui ne se fasse outre-mer sans financement ou cofinancement européen - avec des taux résiduels faibles pour l'État et les collectivités, autour de 15 à 20 % : les conséquences d'une diminution des crédits sont donc bien plus importantes que pour d'autres régions françaises.

Aux côtés de cette « méga-enveloppe », la proposition compte trois autres piliers. L'un concerne l'administration, je ne m'y attarde pas. Il en reste deux : la compétitivité et « L'Europe dans le monde ». Vous avez raison de souligner qu'il faut s'y intéresser de près, car il y a là beaucoup de financements ou de relais de financement à aller chercher pour les outre-mer, avec une logique très différente de celle du premier pilier. On parle beaucoup d'Omnibus, le Sénat s'est prononcé sur le sujet, l'objet de cette réglementation est d'adapter les politiques européennes aux réalités des outre-mer. C'est une bonne chose, mais c'est très loin de pouvoir compenser des manques budgétaires tels que la présidente de la Commission les envisage. En fait, l'Omnibus n'est qu'une partie de la solution - et devient aussi une partie du problème, parce que dès que nous pointons un problème à Paris ou à Bruxelles au nom des outre-mer, on nous répond « Omnibus », comme si c'était une carte magique. En réalité, l'Omnibus a été conçue un peu comme une voiture-balai, une loi portant diverses mesures, son rôle est d'ajuster au mieux les normes européennes aux réalités ultramarines, ce n'est pas un vecteur pour faire un contre-budget ni prendre des mesures nouvelles, l'intervention de l'Omnibus ne peut être que limitée.

Voici donc, à grands traits, la situation. Que craignons-nous ? Que les outre-mer soient une variable d'ajustement de ce rétrécissement européen. Nous le voyons avec les déclarations récentes du Président de la République sur le Mercosur ou dans les arbitrages budgétaires du projet de loi de finances au détriment des outre-mer. L'Assemblée nationale a repoussé ces baisses colossales des budgets de soutien à l'activité économique dans les départements d'outre-mer, tant pour la défiscalisation que pour les allégements de cotisations sociales, une baisse de l'ordre de 800 millions d'euros ; le Premier ministre a annoncé que le Gouvernement ne s'opposerait pas à la position parlementaire, mais il y avait au départ un arbitrage très dur. Nous craignons que, dans la lutte de tous contre tous pour le bénéfice de cette « grande enveloppe » désormais aux mains de l'État, l'on donne la priorité aux régions et aux agriculteurs de l'Hexagone, qui ont une capacité de mobilisation électorale et sociale supérieure, sans compter qu'il y a plus d'élus dans l'Hexagone que dans les outre-mer. Nous exprimons donc nos craintes, peut-être plus fort que d'autres, mais parce que ces enjeux sont pour nous essentiels ; les aides perçues par les agriculteurs et les pêcheurs vont au fonctionnement et compensent des surcoûts liés à des handicaps structurels : l'éloignement, qui rend tout plus cher, et la nécessité de stocker davantage puisque nous n'avons pas l'approvisionnement qu'on trouve dans l'Hexagone - l'agriculteur, par exemple, doit stocker une roue supplémentaire pour son tracteur parce que si elle le lâche, il n'en trouvera pas dans son environnement et devra patienter bien trop longtemps pour en avoir une autre, là où l'agriculteur d'une région hexagonale en trouve dans la journée en magasin... En réalité, les aides du Posei et les aides à la pêche ne font que rétablir les conditions d'une activité économique normale, elles ne sont pas une aide au revenu, elles visent à ce que l'agriculteur ou le pêcheur de Pointe-à-Pitre ou de Fort-de-France soit placé dans la même situation que ceux qui exercent le même métier à Brest ou à Concarneau. Si l'on supprime ces aides, il n'y a plus d'activité économique. C'est pourquoi nous sommes extrêmement inquiets.

Quels sont les termes du débat et quel en est le calendrier ?

La Commission a fait sa proposition, elle est maintenant au Parlement et au Conseil. Le Parlement, vous l'avez rappelé, s'est positionné très vite et de manière très critique. Une lettre inhabituelle a été adressée par les présidents des groupes PPE, socialiste, Renew et des Verts, ainsi que par les rapporteurs de ces groupes, directement à la présidente de la Commission, lui signifiant que sa proposition était inacceptable en l'état. La présidente de la Commission a répondu en début de semaine. Nous estimons que cette réponse manque de contenu, en tout cas pour les RUP ; cette lettre a probablement permis d'éviter d'aller trop loin à la veille d'un débat au Parlement européen sur le CFP, c'est de la politique - mais sur le plan pratique, aucune inflexion, c'est ce qui nous inquiète. Nous demandons que le Posei et le FEDER-RUP sortent du « mégafonds », du premier pilier, et qu'ils soient financés directement par des fonds européens, comme c'est le cas aujourd'hui - il faut savoir que 10 % de ce premier pilier reste à la main de Bruxelles, en particulier les réserves de crises : nous proposons, compte tenu des montants relativement modestes des aides aux RUP, d'en placer les crédits dans la partie du premier pilier qui continue à être gérée à Bruxelles. Cela permettrait à nos agriculteurs et à nos pêcheurs, de continuer à bénéficier de la prévisibilité qu'offre la politique bruxelloise, avec un budget fixé pour sept ans, c'est de loin préférable à une négociation annuelle en loi de finances, dont l'aléa rend l'activité quasi impossible outre-mer.

La proposition de la présidente de la Commission étant d'ordre budgétaire, elle a pour conséquence logique et assumée - la Commission ne le nie pas - de supprimer les règlements où se logent des fonds pour les RUP, en particulier le règlement Posei. Or, si on arrête son application, de même que si l'on n'applique plus les dispositions particulières aux RUP à l'intérieur de la politique commune de la pêche, on fait disparaitre cinquante ans d'acquis communautaire difficilement obtenus. On nous dit qu'il sera possible de les réintroduire autrement, soit dans le règlement Omnibus, soit par des amendements au CFP. Nous ne voulons pas entrer dans ce jeu et aller discuter point par point avec les administrations européennes, avec pour perspective d'obtenir au mieux ce que nous avons déjà aujourd'hui. La mécanique de la négociation avec la Commission est toujours la même : elle commence par faire une proposition inacceptable, on l'a encore vu lors de la dernière négociation, où la Commission a proposé une baisse du budget de la PAC d'environ 5 % ; la France s'est battue et a réussi à maintenir les crédits à leur niveau, mais la Commission a prétendu appliquer la baisse aux RUP puisque, formellement, nous ne sommes pas inclus dans la PAC ; il a fallu continuer à se battre, alors même que la question était réglée pour les agriculteurs de l'Hexagone... La dynamique de cette négociation est mortifère : à chaque fois, nous nous battons pour maintenir ce que nous avons. Or, la vie et les réalités du monde changent et les RUP sont plus exposées que des régions de l'Hexagone, nous ressentons immédiatement les bouleversements du monde, les changements géopolitiques, par exemple quand Donald Trump attaque des bateaux vénézuéliens. Nous sommes ouverts au monde et nous avons besoin de nous adapter, mais les budgets et les politiques d'aide sont figées depuis 2010 ; à chaque négociation le seul horizon possible est de maintenir nos acquis. Les budgets du Posei, par exemple, n'ont pas évolué depuis quinze ans, alors que la production s'est développée ; en conséquence, la France a complété les fonds européens, au point de financer quasiment la moitié de notre PAC ultramarine : cette politique devient nationale, plutôt qu'européenne, personne ne l'accepterait pour d'autres territoires... Nous l'avons rappelé dans un document adopté par notre assemblée générale il y a un an, en demandant un doublement des crédits du Posei, mais nous savons que nous n'en sommes pas là dans les négociations...

Le Gouvernement nous soutient, le Premier ministre - qui connait bien les outre-mer - a écrit une lettre à la présidente von der Leyen sur les sujets agricoles, avec un paragraphe sur le Posei et les outre-mer. Le travail a été fait, la position française est relativement claire. Le diable, cependant, est dans les détails. Faut-il que les crédits soient sanctuarisés à l'intérieur de la méga-enveloppe, mais décentralisés au niveau national ? Cela peut être une manière de soutenir les RUP, mais ce n'est pas celle que nous estimons la plus pertinente : nous insistons pour conserver la visibilité et la prévisibilité telle qu'elle existe dans les procédures budgétaires actuelles.

Nous sommes très attentifs à la position que prendront l'Espagne et le Portugal, nous pensons qu'ils vont nous rejoindre - le Parlement européen est unanime, dans toutes ses composantes nationales comme politiques, les États membres devraient suivre. La conférence des présidents des RUP a fait part de ses très fortes préoccupations sur la politique régionale et agricole. Les RUP espagnoles et portugaises sont en pointe dans ce combat ; les Canaries, Madère et les Açores ont mobilisé rapidement leurs responsables politiques, ils sont intervenus auprès de la Commission européenne et de leurs États respectifs, je ne doute donc pas qu'ils seront entendus.

Voilà le paysage. Nous sommes au début de cette négociation. Le calendrier normal est d'adopter le budget avant le 31 décembre 2027. Nous entrons donc dans ces négociations, qui seront longues et conflictuelles, et nous essayons de prendre un peu d'avance. Face aux deux mastodontes que sont l'agriculture continentale et l'ensemble des autorités régionales, le risque est que les RUP deviennent la part du feu, celle qu'on renvoie à plus tard, une fois les « gros » dossiers réglés ; nous essayons d'inverser les choses, en proposant de régler d'abord notre « petit » dossier, pour que la négociation se focalise ensuite sur les plus importants financièrement sans avoir à supporter le bruit constant que nous faisons au nom des RUP...

Je salue la réactivité de votre délégation aux outre-mer et de votre commission des affaires européennes, merci de votre constance à répondre présent ; vous avez organisé cette audition et envisagé une résolution européenne très rapidement, cela nous est très précieux.

M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. - Je reste consterné par le manque de vision de l'Union européenne par rapport à ses territoires d'outre-mer. Ce sujet est majeur, le monde change, les outre-mer sont une chance, grâce à eux nous avons un « porte-avions » sur tous les océans, une présence continue, mais ce n'est pas vraiment pris en compte, l'Europe n'en a pas la vision. Elle ne sait pas non plus contrecarrer certaines influences étrangères qui s'exercent dans les outre-mer - et elle ne fait rien, dans le fond, de cet atout que représente notre aire maritime. Ces questions géostratégiques devraient être mises au grand jour, je ne comprends pas pourquoi nous prêchons dans le désert...

Mme Micheline Jacques, président de la délégation sénatoriale aux outre-mer. - Merci de ce soutien aux territoires ultramarins, monsieur le président.

M. Saïd Omar Oili. - Je suis d'accord avec le président Rapin : nos territoires sont une richesse mais les investissements y sont en recul, alors que les Chinois et les Russes sont à nos portes. La France est présente dans l'océan indien, mais notre pays ne s'y implique guère, c'est dommage.

Une question technique importante : le taux de subvention spécifique de 85 % sera-t-il maintenu ?

Ensuite, la flexibilité budgétaire envisagée par la Commission européenne peut-elle servir à faire face aux catastrophes naturelles ? Il y a eu une mobilisation après le cyclone Chido, mais il y a aussi beaucoup de travail à faire pour rendre nos territoires plus résilients - à Mayotte, le port de Longoni, par exemple, présente des risques importants, il faut le consolider -, les RUP sont particulièrement vulnérables : comment mobiliser davantage les moyens européens ?

Enfin, l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union ne s'oppose-t-il pas à la réforme envisagée par la Commission européenne ? Je fais référence à l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne de 2015 concernant Mayotte.

Mme Mathilde Ollivier. - Dans la proposition de « renationalisation » des fonds européens formulée par la Commission, il y a deux grands perdants : les régions et le Parlement européen. Vous demandez que les fonds dédiés aux RUP restent administrés à l'échelle européenne, avez-vous une stratégie pour inclure les régions continentales dans votre plaidoyer, qui sont, elles aussi, touchées par ce projet de réforme ? Elles auraient à passer par l'échelon national, au lieu de s'adresser directement à l'Europe, dans un contexte de restriction budgétaire qui pousse à la défense de l'existant plutôt qu'à la projection.

Ensuite, quelles sont les pistes envisageables pour faire prendre en compte les enjeux climatiques par le Posei et, plus généralement, par le prochain CFP ?

M. Georges Naturel. - Cette réunion est utile pour clarifier les enjeux, il est très important de se mobiliser en amont et je suis satisfait que le Premier ministre ait écrit à la présidente de la Commission européenne sur le sujet. Lors de notre déplacement à Bruxelles, j'ai été surpris que l'administration européenne méconnaisse l'importance géopolitique des territoires d'outre-mer - je n'en connais pas la cause - les fonctionnaires ont-ils d'autres préoccupations ? - mais ce fait est marquant. Je ne cesse de le répéter, l'Europe a trois territoires dans le Pacifique - elle en avait davantage avant le Brexit -, c'est très important face à la Chine, qui est présente également. L'Europe s'est beaucoup construite autour de l'agriculture, mais sans les outre-mer : c'est peut-être ce qui explique que nous en soyons là aujourd'hui ; or, si on ne développe pas l'économie ultramarine et en particulier l'agriculture, nos territoires vont se dépeupler. La Nouvelle-Calédonie a le nickel, mais c'est un secteur très concurrentiel et difficile, il ne faut pas s'en contenter ; nous avons aussi de la surface et un climat qui devraient nous permettre d'augmenter notre autosuffisance alimentaire, elle n'est que de 20 %, il y a beaucoup à faire.

Deux questions. Les PTOM, d'abord, sont-ils pris en compte dans les réflexions en cours - et comment ? Ensuite, quelle est la position des États membres sur la répartition entre le Groenland et les autres PTOM ? Dans les débats et les négociations à venir, il va falloir se battre pour maintenir, voire développer, les aides aux PTOM, en particulier français.

Mme Marta de Cidrac. - Il y a quelques jours, vous avez lancé à Bruxelles un appel solennel à la mobilisation pour les outre-mer, signé par un certain nombre d'élus et de personnalités ; Benjamin Haddad, notre ministre délégué aux affaires européennes, ne figure pas parmi les signataires : doit-on y voir le signe que notre diplomatie manquerait d'allant sur les thèmes que vous défendez ? Il me semble que Naïma Moutchou, notre ministre des outre-mer, est signataire, mais ne pouvait-on espérer un engagement plus large de notre diplomatie ?

Ma deuxième question porte sur la pêche et l'agriculture : les propositions de la Commission européenne menacent-elles quarante ans de politiques différenciées dont bénéficiaient nos RUP ? N'ouvrent-elles pas une boîte de Pandore, y compris pour nos politiques locales ? Je songe notamment au projet de loi de finances, aux taxes environnementales différenciées dans nos RUP, ou encore à tous les sujets d'économie circulaire et de déchets : qu'en pensez-vous ?

Mme Annick Petrus. - Cette audition est particulièrement importante, car elle intervient en amont du prochain CFP, lequel déterminera les priorités de l'Union européenne pour les sept années à venir, dans un contexte de tensions budgétaires liées à la défense, à la transition énergétique et au soutien à l'Ukraine. Pour les collectivités d'outre-mer, cette révision pourrait avoir des conséquences majeures : elles craignent à juste titre que ces nouvelles priorités ne rognent sur les politiques de cohésion et de solidarité, qui ont longtemps constitué le coeur du partenariat européen.

Pour Saint-Martin, cette perspective est particulièrement préoccupante. Notre territoire, jeune et insulaire, reste confronté à des défis structurels profonds : la reconstruction des infrastructures après les crises successives, une forte dépendance aux importations qui alourdit le coût de la vie, et des retards récurrents dans la mobilisation des fonds européens en raison de la complexité des procédures et du manque d'ingénierie locale.

Dans ce contexte, il est essentiel que le prochain CFP ne réduise pas les moyens des fonds structurels comme le Fonds européen de développement régional (Feder) et le Fonds social européen (FSE+), qui sont les principaux leviers du développement économique et de la cohésion sociale. Or, certaines propositions évoquées au sein de la Commission européenne vont dans le sens d'une réduction du budget consacré à la cohésion et d'une réorientation vers les régions performantes, ce qui serait profondément injuste pour nos territoires.

La politique agricole est également un enjeu. Le programme Posei, vital pour l'agriculture ultramarine, pourrait être fragilisé par des conditionnalités environnementales inadaptées et par la remise en question des aides spécifiques. Sans le Posei, nos filières agricoles, déjà fragiles, ne pourraient pas survivre.

S'agissant de la coopération régionale, le programme Interreg Caraïbes est un outil précieux, mais encore trop difficile à activer. Les contraintes administratives et les obstacles juridiques découragent souvent nos partenaires. Pourtant, cette coopération est essentielle et représente l'avenir de Saint-Martin dans son environnement caribéen.

Enfin, je veux souligner que la « renationalisation » des crédits européens, sous couvert de simplification, risque de marginaliser les petites collectivités comme la nôtre, alors que nous avons besoin de plus d'autonomie et d'appui local, plutôt que d'une négociation avec Paris ou à Bruxelles.

Comment garantir que les petites collectivités ultramarines, avec leurs contraintes administratives et humaines, pèsent dans les négociations budgétaires et continuent à bénéficier de conditions adaptées ?

Ensuite, quelles pistes Eurodom propose-t-il pour rendre le programme Interreg plus accessible et plus efficace, notamment en simplifiant les relations avec les États voisins non européens ?

Enfin, sur la cohérence entre le financement européen et les dispositifs nationaux, comme l'aide au logement ou la défiscalisation, comment éviter les doublons et assurer une complémentarité réelle entre les deux niveaux d'intervention ? Je suis profondément convaincue de la nécessité d'une Europe différenciée et équitable, capable de reconnaître les contraintes particulières de nos territoires tout en valorisant leurs potentiels. Saint-Martin, comme l'ensemble des outre-mer, n'a pas besoin d'un traitement d'exception, mais d'une prise en compte juste et pragmatique de ses réalités.

Mme Solanges Nadille. - Je souhaite vous interroger sur l'alourdissement de la fiscalité du transport aérien. Jusqu'au 31 décembre 2030, les vols au départ ou à destination des RUP - la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane, La Réunion, Mayotte et Saint-Martin - sont exemptés du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne. Cette exemption reconnaît la dépendance structurelle de ces territoires au transport aérien, en l'absence d'alternatives viables.

À partir du 1^er janvier 2031, sauf modification de la réglementation européenne, les vols entre les RUP et l'Hexagone devraient être assujettis à ce système, comme les autres vols intracommunautaires. Cette perspective inquiète légitimement, car elle augmenterait significativement les coûts des liaisons aériennes, réduisant l'accessibilité des territoires ultramarins, au détriment de l'économie touristique ainsi que des échanges commerciaux. Je vais saisir le ministre de l'Europe, mais que pensez-vous de cette réglementation européenne - quel impact sur l'avenir des outre-mer ?

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je partage les constats de nos présidents sur le désintérêt - le mot pourrait être plus fort - à l'égard de ce que peuvent apporter nos territoires d'outre-mer à la France et à l'Europe.

Je m'adresse au responsable d'Eurodom, avec toute son expertise : si vous aviez un modus operandi, une stratégie à nous suggérer, que pourrions-nous faire collectivement pour convaincre la Commission européenne et l'Union européenne de changer de braquet ?

Mme Micheline Jacques, président de la délégation sénatoriale aux outre-mer. - Vous avez évoqué le cofinancement par les collectivités ultramarines, c'est une difficulté pour certaines d'entre elles, au point qu'elles risquent de perdre des crédits faute d'avoir pu mobiliser leur propre quote-part ; une sous-consommation des crédits aura-t-elle une incidence dans la négociation sur le prochain CFP ?

Ensuite, comment mieux adapter les normes européennes aux réalités ultramarines ?

Enfin, quelle part des fonds du Posei sera-t-elle allouée au soutien des filières canne-sucre-rhum et de la banane - quelle part à l'aide au développement d'une agriculture diversifiée pour tendre vers une autosuffisance alimentaire ? Les jeunes agriculteurs de Guyane, par exemple, appellent à développer leurs exploitations : pourra-t-on les soutenir ?

Je rejoins les propos du président Rapin sur le manque de culture et de vision des institutions européennes pour les outre-mer - on le voit par exemple avec l'aberration de nous imposer des véhicules électriques, avec le fait de ne pas prendre en compte l'enjeu du nickel en Nouvelle-Calédonie, ou encore avec la façon dont on ne valorise pas notre potentiel, par exemple le spatial en Guyane : c'est incompréhensible.

M. Benoît Lombrière. - Nous avons bien reçu votre questionnaire et vous avons répondu par écrit, vous y trouverez des éléments complémentaires à mes réponses.

Si j'étais gaulliste, je dirais que les outre-mer devraient être hissés au rang d'instruments de puissance - mais je m'impose un devoir de réserve. Nous avons dans le Pacifique trois territoires - Wallis-et-Futuna, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie - qui représentent 15 à 20 % de nos droits de vote à l'ONU, un conflit majeur menace dans cette zone entre la Chine et les Etats-Unis, les puissances régionales comme l'Australie s'en inquiètent : nous sommes là, mais que faisons-nous ? Pas grand-chose... L'axe du monde bascule dans l'Indopacifique, nous y sommes présents, mais nous ne faisons pas grand-chose. Nous sommes le seul pays du monde à avoir un tel rayonnement, cela nous rend légitimes à prendre part à tous les débats géostratégiques, mais on a l'impression que l'Hexagone résume la France - alors qu'elle est immense grâce à ses outre-mer.

S'agissant du CFP, je veux souligner que, globalement, les échanges se passent très convenablement avec l'UE et la Commission européenne. La proposition dont nous parlons a été élaborée en interne, dans un cercle restreint autour de la présidente - von der Leyen, mais le dialogue se passe bien avec les commissaires européens. Je dirais qu'il n'y a pas de désintérêt pour les outre-mer, mais parfois de la méconnaissance, de la maladresse, voire de l'hostilité - de la part de la présidence - et je ne pense pas du tout que la Commission veuille minorer le soutien aux RUP, ce n'est pas son sujet. Ce qui se passe, c'est qu'une négociation s'ouvre, avec des arguments, des propositions et des contre-propositions, c'est comme cela que les normes s'élaborent à Bruxelles. À l'issue de notre journée de mobilisation de la semaine dernière, le 6 novembre, nous avons effectivement lancé un appel, signé par des parlementaires, des présidents de régions, des socio-professionnels ; les ministres ne l'ont pas signé et on le comprend, ils sont tenus par la solidarité gouvernementale et participent à d'autres cercles de négociation.

Notre appel compte neuf points, plusieurs concernent la politique régionale, nous visons plus large que les seules RUP. Pour le moment, les cofinancements sont maintenus. Le CFP fixe au cofinancement européen un plafond de 85 % ; la nouvelle version, plus nationale, dispose qu'il doit y avoir au minimum 15 % de financements nationaux, ce qui revient au même. La préoccupation porte donc davantage sur les ressources budgétaires, qui sont en baisse, que sur l'autorisation de cofinancement. Dans notre appel, nous demandons à la Commission et aux institutions européennes de revoir leur copie, en commençant par maintenir le règlement Posei en tant qu'instrument autonome, avec un budget doublé et sanctuarisé afin de garantir la sécurité alimentaire, la stabilité agricole et le soutien à l'emploi rural dans les RUP. Nous réclamons également la préservation des plans de compensation des surcoûts pour la pêche et l'aquaculture, ainsi que la création d'un véritable « Posei-Pêche » adapté pour soutenir durablement les filières maritimes ultramarines et leur compétitivité. Enfin, nous demandons le maintien des dispositifs existants et l'augmentation des montants alloués aux RUP pour la période 2028-2034 dans le cadre de la politique de cohésion. Cela concerne notamment l'allocation spécifique FEDER-RUP, le FSE+, ainsi que le maintien des taux de cofinancement majorés, qui sont indispensables à la continuité territoriale, à l'investissement public et à la résilience économique de ces régions.

S'agissant de Mayotte, le Parlement européen vient de voter des financements renforcés pour reconstruire après l'ouragan Chido, notamment grâce à l'action du député européen Younous Omarjee. La flexibilité est une très bonne chose, il faut pouvoir mobiliser des réserves de crise. Le changement climatique est une question centrale pour les RUP. Cependant, nous ne voulons pas troquer un renforcement de la réactivité en cas d'événement climatique, contre un affaiblissement de la politique de cohésion en général. Il est vrai que, lorsqu'il y a un ouragan, un cyclone ou un tremblement de terre, nos institutions européennes et nationales fonctionnent remarquablement ; mais nous parlons du soutien aux agriculteurs, aux pêcheurs et aux régions en période normale, où nous avons aussi besoin de flexibilité pour tenir compte des conditions particulières des RUP.

Comment passer à l'action pour obtenir des avancées et maintenir les acquis ? La proposition de la Commission ne contredit pas l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatif à l'adaptation du droit communautaire aux outre-mer, mais il y a un débat sur la portée de cet article ; vous avez rappelé l'arrêt Mayotte, qui écarte la lecture restrictive que la Commission avait de cet article ; le texte même ne fait pas de l'adaptation une possibilité, mais une obligation, il dispose que « le Conseil propose des politiques adaptées », et non qu'il « peut proposer ». Il ne faut pas reculer sur cet article. Ce qui a été reconnu comme nécessaire au développement économique des RUP en application de l'article 349 du TFUE le reste aujourd'hui : c'est un argument politique à développer contre la proposition de la Commission, qui contredit sur ce plan l'article 349, et nous devons utiliser cet argument pour la faire reculer.

Sommes-nous bien coordonnés avec les régions ? Oui, et au-delà des outre-mer, nous sommes coordonnés avec Régions de France, dont le directeur général, Frédéric Potier, ancien conseiller outre-mer de Manuel Valls puis de Bernard Cazeneuve, est particulièrement sensible aux questions ultramarines - j'ai des échanges réguliers avec lui et nous prenons grand soin d'avancer groupés.

Concernant les réformes possibles du Posei, il faut commencer par dire que ce programme fonctionne bien, car il a des objectifs clairs : pousser à la structuration et à l'organisation du monde agricole des outre-mer dans toutes ses composantes. Cela concerne tant les filières d'expédition - je dis « expédition », car avec « exportation », on a l'impression que l'on n'est plus en France -, comme la banane ou la canne, qui sont de puissants vecteurs d'emplois locaux, que les filières destinées à la consommation locale, pour la diversification que vous avez évoquée. Notre position est que tout le monde doit avoir les moyens de fonctionner - et que nous devons éviter de nous opposer les uns aux autres, comme on nous y pousse régulièrement. L'agriculture doit avoir les moyens de fonctionner. Ce n'est pas parce qu'il y aura moins d'argent pour la banane qu'il y en aura plus pour la diversification, ni parce qu'il y aura moins de canne à La Réunion qu'il y aura plus de boeufs. Nous constatons en réalité une interdépendance entre les filières d'exportation et celles destinées à la consommation locale au sein de chaque exploitation. À La Réunion, par exemple, quasiment tous les agriculteurs qui font de la diversification ont aussi un ou deux hectares de canne. Pourquoi ? Parce que, quand le vent souffle et que votre serre est emportée, vous n'avez plus rien - alors que la banane aux Antilles et la canne à la Réunion, sont des cultures qui s'arrachent en dernier dans des conditions cycloniques ou climatiques extrêmes. Nous devons tous nous préparer à affronter les changements climatiques, il nous faut des cultures dites résilientes, c'est-à-dire qui continuent à pousser quand il fait chaud et qui évitent de polluer la terre et ceux qui la travaillent. Contrairement à bien des idées reçues, nous sommes en outre-mer en avance par rapport à l'agriculture hexagonale, car nous disposons d'outils d'aide et d'appui, dont beaucoup sont européens, qui nous permettent de gérer une production en réduisant au maximum notre impact. Les filières banane et canne, mais aussi la diversification, ont des taux de réduction de l'utilisation des produits phytosanitaires qui, s'ils étaient appliqués de la même manière en France hexagonale, feraient de nous un pays quasiment vert.

Quant aux PTOM, leur budget est de 164 millions d'euros dans la programmation actuelle ; il est prévu qu'il passe à 425 millions d'euros dans le prochain CFP, dont 225 millions pour le Groenland. Les crédits seront donc au rendez-vous pour l'ensemble des PTOM. 

Quelles conséquences la proposition de la Commission risque-t-elle d'avoir sur les politiques nationales ? Nous y voyons surtout celui de la compétition entre l'Hexagone et les outre-mer pour l'utilisation des fonds entre la politique régionale, la politique agricole, la politique de la pêche : quelqu'un y perdra. Personne ne peut croire qu'il y aura moins de crédits, mais que la baisse ne concernera que les autres. Les réalités vont apparaître crûment dans les lois de finances. Moins de budget pour la politique régionale, c'est moins de crédits dans toutes les régions françaises, moins de possibilités de cofinancer des projets ou une baisse très importante des taux de cofinancement de l'Union européenne. Dans tous les cas, l'ensemble est fragilisé. Cette proposition est donc mauvaise pour tous les territoires et pour l'ensemble des politiques nationales, puisque presque toutes sont financées ou cofinancées par des fonds européens.

Madame Pétrus, je vous répondrai par écrit sur Interreg Caraïbes.

Quelles conséquences aura l'extension de la taxe carbone sur le transport aérien entre la métropole et les outre-mer ? Elle contribuera à enfermer les habitants des outre-mer chez eux, il faut le dire aussi simplement que cela. Nous sommes loin, et pour venir en métropole, pour sortir de nos territoires, il nous faut prendre l'avion, cela émet du CO₂. Nous sommes des Européens, et la dérogation dont nous bénéficions de manière très encadrée, est censée s'arrêter en 2031 : ce n'est pas acceptable, il faut qu'elle soit pérenne et il faut que ce soit clair pour tout le monde et arrêter de faire peur inutilement sur ce sujet ; on sait bien qu'à la fin, il y aura une dérogation : disons-le d'emblée et gagnons du temps.

Il y a, ensuite, le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) sur les industries fortement émettrices comme le ciment, l'hydrogène ou les engrais. À compter du 1^er janvier prochain, de nouvelles taxes sont censées s'appliquer sur ces produits, aucune dérogation n'a été prévue, alors que nous avons cruellement besoin de construire des logements et de développer notre agriculture : ce n'est pas acceptable, nous devons être traités en Européens...

M. Akli Mellouli. - Attention aux raccourcis ! On ne peut pas renoncer à lutter contre le réchauffement climatique, c'est une priorité pour tous - et il faut regarder les problèmes dans leur ensemble, pour trouver les meilleures solutions. Quand on fait transiter par Rungis des denrées alimentaires pourtant produites dans votre voisinage, ce n'est pas une bonne solution, et c'est une raison supplémentaire pour développer l'agriculture outre-mer, pour en diversifier les productions agricoles. Nous savons aussi que dans les Caraïbes, l'emprise du narcotrafic et des trafics d'armes s'accentue : si nous n'arrivons pas à lutter contre ces fléaux en donnant des conditions de vie dignes à nos concitoyens ultramarins, il est certain qu'ils se tourneront vers l'illégalité. Autre exemple, les sargasses : il est inconcevable d'en laisser le fardeau aux communes, alors que le problème est international et qu'il devrait faire l'objet d'un accord entre l'Europe et les États-Unis. Attention, donc, aux raccourcis, le changement climatique pose des problèmes complexes auxquels nous devons nous atteler sans présentations réductrices, pour trouver des solutions incitatives, plutôt que punitives.

M. Benoît Lombrière. - Je vous rejoins tout à fait, en disant que les mesures qui sont prises, sont punitives pour les ultramarins.

Le MACF concerne l'acier, le ciment, l'aluminium, les engrais et l'hydrogène. Notre réglementation dispose que si vous importez ces produits de pays qui n'ont pas nos normes environnementales, vous êtes taxé : c'est bien logique, tant qu'il y a une alternative. Or, dans les départements d'outre-mer, il n'y a pas d'alternative, nous n'avons aucune autre solution que de faire venir les produits de loin. Le paradoxe, c'est que si nous faisons venir un produit de près, de la Dominique par exemple, pour l'importer en Guadeloupe ou en Martinique, nous faisons appel à un État tiers et nous sommes taxés ; si nous ne voulons pas payer cette taxe, on doit faire venir ces produits de métropole - alors qu'il y a une usine bien plus proche, ce n'est pas cohérent. Mon propos a pu paraître réducteur parce que je l'ai raccourci, je ne conteste nullement le bien-fondé des mesures environnementales, mais j'indique qu'elles sont punitives lorsqu'il n'y a pas d'alternative, ce qui est notre cas. Et sur le fond, sur la lutte contre les causes du narcotrafic, ou encore sur les sargasses, je suis bien d'accord avec vous.

Quelle stratégie adopter ? Nous sommes engagés dans une négociation qui sera très longue - plus de deux ans - et dans laquelle nous devons avancer brique par brique, avec méthode. Nous avons mis en mouvement le monde professionnel et économique, nous sommes rejoints et appuyés par une bonne partie du monde politique des régions d'outre-mer, et soutenus par les représentations parlementaires nationales et européenne. Désormais, le dialogue va s'engager entre le Parlement européen et les États membres. Le Sénat, qui a toujours été très impliqué dans la défense des outre-mer et qui a une voix particulière lorsqu'il s'agit de défendre les territoires, bénéficie, à Bruxelles comme à Paris, d'une très bonne réputation, celle d'une institution qui connaît bien les politiques européennes et communautaires. Votre proposition de résolution européenne constitue donc une première étape, elle a l'avantage d'être prise par le Sénat tout entier.

Ensuite, le processus va durer très longtemps, il faut être persistant et ne pas s'épuiser ; c'est la stratégie de négociation habituelle, il faut y aller pas à pas. Jusqu'ici et par comparaison à des négociations précédentes, les institutions réagissent assez bien : la France a réagi par la lettre du Premier ministre, le Parlement européen également, y compris le groupe de la droite européenne, alors qu'il soutient la présidente de la Commission européenne et que le commissaire à l'agriculture en est issu - il n'était pas évident pour la droite européenne de se joindre à la gauche de l'hémicycle. Tout le monde a donc fait preuve de responsabilité. Sur la gauche de l'hémicycle, les mises en cause de la proposition se font de manière très constructive, nous ne sommes pas dans des postures. J'ai le sentiment que tout le monde prend cette négociation avec beaucoup de sérieux et de concentration.

Ensuite, il faut maintenir cette dynamique dans le temps, avec une difficulté qu'il ne faut pas cacher : l'instabilité gouvernementale, mais aussi le fait qu'au milieu des négociations, nous changerons de président de la République, ce n'est pas une position très confortable pour les autorités françaises.

Mme Micheline Jacques, président de la délégation sénatoriale aux outre-mer. - Merci pour votre disponibilité. Nos travaux feront l'objet d'un rapport, avec des recommandations, et nous serons très vigilants sur la mobilisation des fonds structurels.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11 h 20.