COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 8 h 30.

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » et budget annexe « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport pour avis

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous commençons nos travaux par l'examen du rapport pour avis de notre collègue Michel Masset sur les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Michel Masset, rapporteur pour avis de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ». - La mission « Direction de l'action du Gouvernement » est comme toujours hétérogène et singulière.

Elle rassemble en effet des entités très différentes les unes des autres : neuf autorités administratives indépendantes, une autorité publique indépendante - l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) - ainsi que plusieurs administrations rattachées au Premier ministre, chargées de missions de prospective, de coordination et de soutien.

Dans le cadre de la préparation de ce rapport, j'ai rencontré onze institutions. Je considère en effet qu'il est indispensable de rencontrer ces acteurs dont nous contrôlons et évaluons les crédits. Toute réflexion sur une éventuelle maîtrise de leurs dépenses doit s'inscrire dans une logique de dialogue et de respect de leur indépendance.

Je me suis également rendu dans les locaux de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) et de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi), que je remercie pour la qualité de leur accueil et de nos échanges.

Dans la continuité des auditions de cette année, je veillerai, en 2026, à aller à la rencontre des autres entités visées par cette mission au mois de mars ou d'avril, afin de faire un point d'étape.

Cette mission contribue, elle aussi, à l'effort budgétaire national, même si l'évolution de ses moyens est contrastée. Ses crédits - hors dépenses de personnel - augmenteront de 10,6 millions d'euros, soit une progression de 1,7 %, à un rythme voisin de l'inflation prévue pour 2026.

Cet effort repose autant sur les entités du programme 129, dont les crédits hors secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) augmentent de 0,7 % par rapport à la loi de finances de 2025, que sur celles du programme 308 dont les crédits, hors masse salariale, demeurent quasiment stables - à 50 000 euros près.

Je veux également saluer la gestion très rigoureuse du budget annexe de la Direction de l'information légale et administrative (Dila). Son excédent prévisionnel atteint 28 millions d'euros, grâce à une maîtrise fine des dépenses et à des investissements menés avec discernement et constance.

Lors des auditions, j'ai interrogé les différentes entités sur leur bilan de l'année écoulée, sur les nouvelles missions qui leur ont été confiées, sur leur analyse du projet de loi de finances (PLF) pour 2026 et sur leurs besoins, compte tenu du contexte national et international.

Je concentrerai mon propos sur quatre autorités représentatives de cette mission : la Cnil, le Défenseur des droits, l'Arcom et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Toutes ont fait état d'une très forte mobilisation en 2025 et de nouvelles responsabilités viendront s'ajouter en 2026, sans qu'aucun renfort d'effectifs ne soit prévu. Et je tiens à souligner que la plupart de ces nouvelles responsabilités leur ont été confiées par le législateur. Nous avons donc une charge particulière à assurer la mise en oeuvre de ces missions supplémentaires en prévoyant des moyens adéquats. Je vous proposerai plusieurs amendements en ce sens, même si je suis sceptique sur l'issue des votes...

La HATVP, en premier lieu, a dû absorber une hausse importante des saisines préalables aux nominations, en particulier celles concernant les cabinets ministériels. Cette charge a eu pour conséquence de retarder le traitement des projets de mobilité public-privé.

Une nouvelle dissolution placerait clairement la HATVP dans une situation très difficile : elle devrait alors consacrer l'essentiel de ses moyens aux contrôles liés à cette séquence politique, au détriment de ses autres missions et de tout accompagnement, alors même que 2026 sera une année charnière pour les élus locaux.

De plus, les missions confiées à la HATVP par la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France n'ont pas été suivies d'un renfort de ressources humaines alors qu'elles participent activement à notre défense nationale dans un contexte très tendu.

La Cnil et l'Arcom ont, toutes deux, été sollicitées à la suite de l'adoption de textes européens majeurs, comme le règlement sur les services numériques (RSN) ou celui sur l'intelligence artificielle (RIA). Elles sont pressenties pour devenir autorités de surveillance du marché dans des secteurs stratégiques, notamment pour la supervision des hypertrucages, afin de lutter contre les techniques trompeuses, subliminales ou exploitant des vulnérabilités.

Les autorités que nous avons auditionnées ont d'ailleurs fait part de leurs vives inquiétudes quant au niveau des moyens qui leur seront alloués l'année prochaine, considérant que le PLF 2026 ne tient pas suffisamment compte de leurs besoins réels et qu'il maintient des équilibres déjà fragiles.

La Défenseure des droits m'a ainsi alerté sur la baisse de ses moyens de fonctionnement pour les systèmes d'information, qui entravera la poursuite de projets de transformation numérique et obligera l'institution à se tourner vers des solutions moins coûteuses, mais aussi moins performantes et moins durables.

Nous devons absolument éviter que la France ne perde l'avance qu'elle avait su prendre dans ce domaine : les investissements numériques d'aujourd'hui conditionnent l'efficacité et la crédibilité de nos institutions demain.

Par ailleurs, aucune perspective de fusion, à l'instar de celle qui a été opérée pour créer le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan (HCSP), n'apparaît pertinente en l'état actuel des choses.

Je veux également exprimer un regret concernant les efforts menés en matière de cybersécurité et de lutte contre les ingérences étrangères.

Certes, 18 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires et 15 millions d'euros de crédits ont été accordés au SGDSN, conformément à la stratégie nationale de cybersécurité adoptée l'an dernier. Mais ces moyens n'ont pas été répercutés au sein des budgets des différentes entités de la mission, alors même que la menace cyber s'intensifie dans un contexte international extrêmement complexe, et que les opérations d'ingérence numérique évoluent tous les jours.

Chaque entité devrait pouvoir disposer aujourd'hui des moyens minimaux nécessaires pour se prémunir des attaques.

C'est pourquoi je tiens à vous alerter sur les conséquences des amendements déposés par le rapporteur spécial qui visent à réduire de 4 millions d'euros les crédits de cette mission, ce qui fragiliserait encore davantage des autorités dont plusieurs sont déjà en sous-capacité.

Je rappelle, à titre d'exemple, que la Cnil constitue une institution rentable pour l'État : elle a prononcé plus de 1 milliard d'euros d'amendes entre 2019 et 2024, alors même que son budget reste très inférieur à celui de ses homologues allemand ou italien.

Je veux enfin remercier ma collègue Audrey Linkenheld pour son implication et sa présence à mes côtés lors des auditions.

Au terme de l'ensemble de ces travaux, et malgré les vives réserves exprimées, je considère que les principales orientations de la mission et ses mesures nouvelles sont globalement satisfaisantes en l'état.

Je vous propose donc, mes chers collègues, d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ainsi qu'à l'adoption des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Je souhaite toutefois vous sensibiliser sur les risques que feraient peser les efforts de réduction des crédits demandés à cette mission et vous invite à adopter mes amendements, qui me semblent indispensables au regard des enjeux auxquels les autorités concernées doivent répondre.

M. Dany Wattebled. - Merci pour votre rapport, mon cher collègue. Si je vous ai bien compris, vous avez parlé d'un excédent de 28 millions d'euros pour bonne gestion. L'augmentation des crédits que vous demandez me surprend donc.

Où était la Cnil quand on a accepté que 60 millions de données de santé des Français soient hébergées dans le Health Data Hub ? L'École polytechnique et le ministère de l'enseignement supérieur ont également fait appel à Microsoft pour héberger leurs données. Je m'interroge donc sur certains aspects des missions de la Cnil.

La HATVP est sans pitié pour les élus, mais les hauts fonctionnaires peuvent pantoufler à souhait.

Je suis donc défavorable à une augmentation des crédits.

Mme Agnès Canayer. - Aucun décret d'application n'a été pris sur la loi visant à prévenir les ingérences étrangères en France, notamment concernant les nouvelles missions attribuées à la HATVP.

Dans le droit fil des propos de mon collègue, il s'agit d'une question non pas de moyens, mais de réorganisation de ces instances, pour garantir un meilleur fonctionnement. Augmenter leurs moyens ne leur permettra pas forcément de mieux remplir leurs missions.

Permettez-moi de vous faire part de ma brève expérience ministérielle : en trois mois, j'ai dû faire huit déclarations à la HATVP. Quand on sait que les données aujourd'hui préremplies doivent être ressaisies à la main, nul doute qu'il y a là des possibilités de simplification. C'est une meilleure performance du fonctionnement de ces institutions qui sera de nature à garantir l'effectivité de leurs missions et non pas des moyens supplémentaires.

M. David Margueritte. - Je partage les propos de mes deux collègues. D'ailleurs, le rapporteur pour avis a pressenti notre position sur les amendements d'augmentation des crédits qu'il va nous présenter. Nous avons tous vécu des expériences surprenantes avec la HATVP, qui relance de manière extrêmement intrusive les élus. Il y aurait matière à alléger les procédures.

De manière plus générale, il serait singulier d'augmenter les crédits de ces autorités dans le contexte budgétaire contraint. C'est pourquoi je ne voterai pas les amendements proposés par le rapporteur pour avis. D'ailleurs, une bonne politique publique ne s'évalue pas à l'aune de l'augmentation de ses moyens. Vu leur budget, elles devraient être particulièrement performantes et offrir des services publics de haut niveau ! Au contraire, si l'on prenait des mesures visant à limiter leurs crédits ou à les baisser de façon significative, pour certaines d'entre elles, cela les conduirait à s'interroger sur leur modèle pour améliorer leurs performances.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Permettez-moi de vous partager une anecdote assez croustillante. Alors que je fais la même déclaration à la HATVP depuis une dizaine d'années, cette dernière a modifié par erreur mon régime matrimonial. Mais de quel droit ? J'ai mis presque un mois à obtenir la correction qui s'imposait.

Mme Audrey Linkenheld. - Je remercie Michel Masset pour la qualité de son rapport, du travail sur pièces et des auditions qu'il a réalisés. Je dois dire que je suis assez surprise des propos de certains collègues. On peut avoir des appréciations différentes, mais c'est peu respectueux du travail de notre collègue que de considérer qu'il propose des augmentations de crédits uniquement parce que ce serait le seul moyen pour ces autorités d'assurer certaines missions. On peut, me semble-t-il, s'en remettre à son esprit de discernement : il sait faire la part des choses entre les demandes formulées et la réalité des besoins. Même si nous ne souscrivons pas aux analyses des rapporteurs, nous devons les écouter, par égard pour leur travail.

Pour ce qui me concerne, je partage très largement le constat qu'il a dressé. L'évolution des crédits de la mission est, il est vrai, contrastée, avec une augmentation bienvenue des crédits du SGDSN - nous sommes tous ici convaincus des menaces, y compris cyber, qui pèsent sur notre pays. Toutefois, à l'issue des auditions auxquelles j'ai participé, il est difficile d'entendre que cet arbitrage se fasse au détriment de la protection des droits et libertés - c'est la réalité. Déjà mis à rude épreuve dans le projet de loi précédent, certains budgets n'augmentent pas ; d'autres sont susceptibles de diminuer avec l'amendement adopté par la commission des finances ; et le schéma d'emploi est nul alors même que certaines autorités ont vu leurs missions s'accroître. D'un côté, le législateur vote de nouvelles missions, et de l'autre, il n'accorderait pas de moyens supplémentaires aux autorités qui manquent de ressources ! Je précise que les autorités ne réclament pas une augmentation de leurs crédits ou de leurs effectifs par principe ! Ce n'est pas vrai. Certaines d'entre elles ont indiqué pouvoir remplir leurs nouvelles obligations à moyens constants. Mais il n'en demeure pas moins que certaines structures sont aujourd'hui à l'os ; je pense en particulier à la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), qui a pour missions la lutte contre le racisme et l'antisémitisme ainsi que le respect du droit international humanitaire en situation de guerre, des sujets d'actualité. Notons également que la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada) et la Défenseure des droits font face à une augmentation du nombre de saisines. De même, l'Arcom a une activité très soutenue, notamment actuellement à cause de CNews.

Cessons ces caricatures sur ces sujets sensibles ! Les augmentations proposées sont assez mesurées. Il s'agit de 9 000 euros pour la CNCDH ! Est-il normal, dans un État de droit, qu'en cours d'année elle n'arrivait plus à payer les salaires ? Certaines structures n'ont pas les moyens d'éditer ou de diffuser les maquettes des guides qui leur sont demandés. Il ne s'agit pas du tout d'une question de bonne gestion.

C'est pourquoi nous serons favorables à l'augmentation des crédits de la Cnil, du Défenseur des droits et de l'Arcom. Nous déposerons, pour notre part, des amendements complémentaires en faveur de la CNCDH et, probablement aussi, du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

M. Dany Wattebled. - Vous avez bien mentionné un excédent de 28 millions d'euros résultant d'une bonne gestion. Ne pourrions-nous pas nous en servir pour le ventiler parmi les différents postes de dépenses, afin d'éviter des augmentations ? Nous touchons là à un travers fréquent dans notre pays, puisque nous n'arrivons jamais à remettre un excédent dans le pot commun, ce qui me pose problème.

Mme Anne-Sophie Patru. - Merci à notre rapporteur pour ses investigations. Je tiens à rappeler que nous nous trouvons dans un contexte difficile qui doit conduire chaque acteur à fournir des efforts afin de réduire la dette publique : ces efforts doivent être proportionnés et surtout s'appliquer à l'intégralité des missions.

Nous demanderons un effort supplémentaire à la HATVP si nos collègues députés approuvent l'amendement que nous avons adopté en séance concernant le préremplissage automatique des déclarations, mais, dans la mesure où elle ne devra pas assumer cette nouvelle tâche avant 2027, elle n'a pas besoin de moyens supplémentaires à ce stade.

M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - Je me suis sans doute mal exprimé au sujet de l'excédent de 28 millions d'euros : il concerne le budget annexe, bien distinct de la mission.

M. Dany Wattebled. - Cette somme pourrait être affectée ailleurs.

M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - Un tel procédé est interdit s'agissant d'un budget annexe.

M. Dany Wattebled. - Ne pas pouvoir reporter une somme d'une ligne budgétaire à une autre est problématique.

M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - Une fois encore, il s'agit d'un budget annexe, ce qui interdit une écriture de compte à compte.

Plus globalement, je tiens à vous faire part de ma frustration en tant qu'ancien auditeur pour des collectivités et des entreprises de la grande distribution : en un temps contraint, il m'a fallu rencontrer les représentants de quatorze structures, mais le fait de ne pouvoir consacrer qu'une heure et demie à chacun d'entre eux m'a empêché - je le dis humblement - d'approfondir une série de points que vous avez soulevés.

Néanmoins, certains enseignements peuvent être tirés : certaines structures sont en souffrance et trois domaines posent des difficultés, à savoir la cybersécurité, l'intelligence artificielle - domaine dans lequel il ne faut pas prendre de retard - et la diffusion de l'information à l'ensemble des publics. De nouveau, j'aurais aimé pousser l'analyse plus loin, des travaux supplémentaires étant nécessaires pour identifier des pistes de simplification.

En tout état de cause, il n'existe pas de doublons. Pour ce qui est de la HATVP, les dysfonctionnements que vous avez mentionnés sont incontestables, mais n'oublions pas que cette structure a procédé à une restructuration au cours de l'année et s'apprête à déménager, ce qui ne manquera pas de donner lieu à des mutualisations avec d'autres structures, en dépit de la surcharge liée aux élections législatives, d'où des difficultés à contrôler l'ensemble des élus. Une nouvelle dissolution serait dramatique pour la HATVP, qui croulerait alors sous la charge de travail.

J'entends votre scepticisme sur les amendements que je vous propose, mais, de grâce, n'adoptez pas les amendements du rapporteur spécial de la commission des finances, qui prévoient une diminution des crédits de 4 millions d'euros.

Mme Muriel Jourda, présidente. - En écho aux propos de Mme Linkenheld, je tiens à souligner que ne pas partager le point de vue du rapporteur ne revient pas à lui manquer de respect...

Mme Audrey Linkenheld. - Ce n'est pas ce que j'ai dit ! Vous déformez mes propos !

Mme Muriel Jourda, présidente. - Dire que nous manquons de respect à l'égard du rapporteur au motif que nous ne partageons pas ses conclusions...

Mme Audrey Linkenheld. - Non, ce n'est pas ce que j'ai dit !

Mme Muriel Jourda, présidente. - C'est ce que tout le monde a compris et il me semble que c'est faux, car le travail des uns et des autres est respecté au sein de cette commission. Une fois encore, il est possible d'être en désaccord avec le rapporteur et de ne pas voter ses amendements, sans pour autant manquer de respect envers le travail et l'analyse fournis.

Mme Audrey Linkenheld. - C'est de la mauvaise foi et je peux repréciser ma pensée si besoin.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je crains fort que tout le monde n'ait compris la même chose.

Article 49 (état B)

M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.1 prévoit d'attribuer à l'Arcom cinq emplois supplémentaires afin de lui permettre de faire face aux obligations issues du règlement européen sur la liberté des médias.

L'amendement LOIS.1 n'est pas adopté.

M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.2 vise à attribuer dix emplois supplémentaires à la Cnil, afin qu'elle puisse assurer pleinement ses nouvelles missions liées au RIA.

L'amendement LOIS.2 n'est pas adopté.

M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.3 prévoit d'accorder quatorze emplois supplémentaires au Défenseur des droits, afin de veiller au respect du règlement sur l'IA.

L'amendement LOIS.3 n'est pas adopté.

M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.4 vise à renforcer les capacités de la Direction interministérielle du numérique (Dinum) en prévoyant une dotation supplémentaire de 10 millions d'euros en 2026.

Cette proposition s'inscrit dans la continuité de la stratégie numérique de l'État, en répondant aux enjeux d'amélioration de l'attractivité des métiers numériques dans la fonction publique.

M. Dany Wattebled. - Les travaux que j'ai menés dans le cadre de la commission d'enquête sur la commande publique, plus particulièrement en ce qui concerne les enjeux de souveraineté, montrent qu'il ne faut pas accorder de moyens supplémentaires à la Dinum, tant le système actuel est ubuesque : qu'il s'agisse de cette structure ou de la Cnil, personne n'est responsable de rien. Je vous invite à réécouter l'audition correspondante du 5 mai 2025, ce qui vous permettra de comprendre pourquoi je m'oppose résolument à cet amendement.

L'amendement LOIS.4 n'est pas adopté.

M. Michel Masset, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.5 prévoit d'attribuer six ETP supplémentaires à la HATVP.

L'amendement LOIS.5 n'est pas adopté.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Transformation et fonction publique » - Programme « Fonction publique » - Examen du rapport pour avis

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous entendons à présent l'avis de notre collègue Catherine Di Folco sur les crédits du programme « Fonction publique ».

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis du programme « Fonction publique ». - Les crédits du programme 148 « Fonction publique » de la mission « Transformation et fonction publiques » financent le volet interministériel de la politique de formation, d'action sociale et de ressources humaines de l'État.

J'aborderai successivement les effectifs et la masse salariale de l'État ; le programme 148 en lui-même ; et enfin le suivi des réformes en cours.

Concernant les effectifs, la fonction publique comptait, au 31 décembre 2023, un peu plus de 5,8 millions d'agents, dont 44,3 % dans la fonction publique de l'État, 34,4 % dans la fonction publique territoriale (FPT) et 21,4 % dans la fonction publique hospitalière. Par rapport à fin 2022, les effectifs ont augmenté de 1,1 %.

Le schéma d'emplois du projet de loi de finances (PLF) pour 2026 prévoit la création globale de 6 724 équivalents temps plein (ETP), avec, d'une part, la création de 8 459 emplois pour l'État, dont 1 600 emplois pour la justice ; 1 500 emplois pour l'intérieur et 5 400 emplois pour l'éducation nationale ; et d'autre part, la diminution de 1 735 postes pour les opérateurs de l'État et sept ministères, dont 565 postes en moins pour le ministère de l'action et des comptes publics.

Au vu de cette trajectoire, l'atteinte de l'objectif de stabilisation des emplois pour les années 2023-2027 semble hautement incertaine, d'autant que les lois de programmation sectorielle des ministères des armées, de la justice et de l'intérieur ont à elles seules un impact de + 33 193 ETP pour 2023-2027, tandis que la réforme de la formation initiale des enseignants se traduit par la création de 11 520 ETP sur la période 2026-2027.

La masse salariale de l'État hors pensions, quant à elle, atteindrait 109,47 milliards d'euros dans le PLF 2026, soit une augmentation de 1,30 % par rapport à 2025. Au total, depuis 2017, la progression de la masse salariale de l'État s'élève à 26,4 %.

Au regard du ralentissement de l'inflation depuis 2024 et des fortes contraintes budgétaires, le Gouvernement n'envisage pas de mesures générales indiciaires, ni de mesures catégorielles nouvelles en 2026.

J'en viens au programme 148 « Fonction publique », qui finance les actions interministérielles en matière de formation des fonctionnaires, d'action sociale et de gestion des ressources humaines, en complément des initiatives de chaque ministère. Aucun emploi n'y est inscrit.

Le montant des autorisations d'engagement (AE) prévues par le PLF 2026 est en diminution de 14 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de 2025, passant de 263,5 millions d'euros à 226,5 millions d'euros.

L'action nº 01 « Formation des fonctionnaires » couvre principalement les dépenses liées à la subvention pour charges de service public versée aux instituts régionaux d'administration (IRA), à l'organisation du concours d'accès à ces instituts, à des actions de formation interministérielle, aux classes prépas Talents et aux bourses Talents.

Ses crédits, qui correspondent à 35,3 % des AE du programme, s'élèveraient, en 2026, à 77,1 millions d'euros, soit une diminution de 17,2 %.

Cette baisse s'explique à titre principal par la disparition, par rapport à 2025, de la contribution versée par l'État au financement de l'apprentissage dans la FPT.

S'agissant des IRA, plusieurs réformes ont été réalisées en 2019, puis en 2024 sur les parcours de formation, la durée et les modalités de la scolarité. En 2026, la fusion des cinq IRA en un opérateur de formation unique devrait se traduire par la création d'un nouvel établissement public, au plus tard au 1^er janvier 2027. Il est à souhaiter que ce projet de fusion contribue à la lisibilité du concours des IRA et, in fine, à renforcer l'attractivité de la filière administrative.

S'agissant des classes prépas « Talents », qui visent à promouvoir l'égalité des chances et à diversifier le recrutement de la haute fonction publique, elles reçoivent une subvention de 6 500 euros par élève pour un total de 12,2 millions d'euros au PLF 2026. Les étudiants reçoivent chacun une bourse de 4 000 euros. Le montant des subventions versées par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) à ce titre s'élève à 8,3 millions d'euros en AE.

À la rentrée 2025, 1 762 places étaient offertes en prépas « Talents », réparties sur 102 classes sur l'ensemble du territoire hexagonal et ultramarin, soit une légère baisse, afin de tenir compte de la demande réelle et d'assurer un taux de remplissage satisfaisant. Il me paraît toutefois nécessaire de renforcer les actions de communication de manière à mieux faire connaître ce dispositif, qui me semble indispensable.

Je rappelle que ce dispositif était expérimental jusqu'au 31 décembre 2024 et que nous avons prolongé l'expérimentation jusqu'au 31 août 2028 par la loi n° 2025-269 du 24 mars 2025, tout en élargissant son périmètre à l'accès aux écoles assurant la formation des militaires.

S'agissant de l'apprentissage, je précise que, dans les trois versants de la fonction publique, le dispositif expérimental de titularisation des personnes en situation de handicap à l'issue du contrat d'apprentissage a pris fin le 6 août 2025.

Cette mesure, même si elle ne concerne qu'un faible nombre de personnes, est un outil précieux d'attractivité pour la fonction publique : j'invite donc le Gouvernement à prévoir sa pérennisation dès que possible.

Je souhaite évoquer rapidement la problématique du financement de l'apprentissage dans le versant territorial. Les crédits relatifs au financement de l'apprentissage dans la FPT, qui étaient de 15 millions d'euros dans les PLF 2024 et 2025, sont absents du PLF 2026.

L'extinction de la contribution versée par l'État au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est certes conforme à l'objectif de la réforme du financement de l'apprentissage public local décidée unilatéralement par le Gouvernement à l'automne 2022, mais ce désengagement de l'État est profondément regrettable au regard des risques qu'il fait peser sur l'avenir de l'apprentissage comme voie de recrutement dans la FPT.

Depuis 2023, l'écart entre le nombre des demandes de contrats d'apprentissage par les employeurs territoriaux et la capacité effective de financement par le CNFPT ne cesse en effet de se creuser.

Quelques chiffres pour illustrer mon propos : en 2022, 12 500 contrats d'apprentissage ont pu être pris en charge, contre 8 000 contrats en 2023, 7 000 en 2024 - alors même que 21 000 intentions de recrutement de la part des collectivités avaient été recensées au début de cette année. En 2025, 5 000 contrats ont été pris en charge alors que l'État avait fixé aux employeurs territoriaux un objectif de 9 000 recrutements d'apprentis.

Afin de sélectionner les contrats à financer, le CNFPT priorise désormais les métiers en tension et ne prend en charge que les contrats couvrant des qualifications inférieures au niveau bac +3. En 2026, seuls 5 000 contrats seront pris en charge, correspondant aux contrats finançables uniquement par la cotisation additionnelle « apprentissage » de 0,1 % versée par les employeurs.

L'apprentissage public local constitue une modalité privilégiée de recrutement des collectivités territoriales, ainsi qu'une voie majeure d'insertion professionnelle des jeunes, et participe à l'attractivité du secteur public. C'est pourquoi on ne peut que déplorer le manque de cohérence de l'État qui, tout en demandant aux employeurs territoriaux de soutenir l'apprentissage, supprime son engagement financier, ainsi que l'inégalité de traitement par rapport au secteur privé.

Afin de permettre le financement d'environ 1 600 contrats supplémentaires par cohorte d'apprentis, je vous propose un amendement visant à inscrire au PLF 2026 la contribution de l'État d'un montant de 15 millions d'euros, tout en ayant bien conscience que cela ne couvrira pas l'ensemble des demandes.

Par ailleurs, l'action nº 02 « Action sociale interministérielle » finance des prestations individuelles directement gérées par la DGAFP au niveau central, et des dispositifs collectifs qui font l'objet de délégations de crédits vers le niveau déconcentré.

Dans le PLF 2026, les crédits de l'ensemble des prestations d'action sociale, qui correspondent à 53,2 % des AE, s'élèvent à 118,3 millions d'euros, soit une diminution de 15,7 % par rapport à 2025.

Ce sont 84 000 agents qui ont bénéficié des chèques-vacances en 2024. L'accès à cette prestation pour les agents retraités de l'État a pris fin le 24 juillet 2025, ce qui va générer des économies substantielles.

Le chèque emploi service universel (Cesu) pour la garde d'enfant âgé de 0 à 6 ans devrait bénéficier à environ 65 000 agents en 2025, contre 72 000 agents en 2024 - ce nombre élevé étant lié aux Jeux olympiques et paralympiques de Paris.

En outre, l'aide au maintien à domicile augmente du fait du vieillissement de la population des retraités.

S'agissant des prestations collectives, les 5 050 berceaux réservés en crèches seront conservés en 2026, pour un coût estimé à 29,3 millions d'euros.

Une fois de plus, je regrette que les deux indicateurs de performance relatifs à l'action sociale interministérielle, qui figuraient dans le programme annuel de performance du PLF 2021, aient été remplacés, depuis le PLF 2022, par un indicateur de performance unique, le « taux de satisfaction des bénéficiaires de certaines prestations d'action sociale », qui paraît à la fois très partiel et fort peu révélateur.

Enfin, les crédits de l'action nº 03 « Appui et innovation des ressources humaines », qui représentent 11,4 % des AE, connaîtraient une augmentation de 3,5 %. Il est à noter que, dans un objectif de réduction du déficit public, le fonds interministériel pour l'amélioration des conditions de travail (FIACT) a été supprimé au regard de sa valeur ajoutée discutable.

Enfin, plusieurs réformes sont en cours, et il conviendrait de les mener à bien malgré la valse des ministres à l'oeuvre depuis un an.

La transposition dans le versant territorial de la réforme de la haute fonction publique prévoit ainsi, sur le modèle du versant étatique, le classement des emplois supérieurs du versant territorial en quatre niveaux, ainsi que l'instauration d'un régime indemnitaire propre aux emplois fonctionnels administratifs et d'une nouvelle grille indiciaire applicable aux administrateurs territoriaux, identique à celle des administrateurs de l'État.

Certaines organisations professionnelles et organisations syndicales expriment de fortes réserves, bien compréhensibles, s'agissant de la suppression de la nouvelle bonification indiciaire et des primes existantes. Les discussions se poursuivent au sein du conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).

Concernant la loi de 2019 de transformation de la fonction publique, trois dispositions demeurent encore sans effet, faute de mesures d'application. Il s'agit de celles qui sont relatives à l'usure professionnelle et à l'entretien de carrière, aux autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité, ainsi qu'à la création d'une catégorie A pour l'administration de la Polynésie française.

Concernant le temps de travail dans la fonction publique, l'alignement du temps de travail dans le versant territorial sur la durée de travail annuelle légale progresse.

Concernant enfin la protection sociale complémentaire (PSC), l'Assemblée nationale examinera en séance publique le 11 décembre prochain la proposition de loi relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux qui avait été déposée par Isabelle Florennes et que le Sénat a adoptée le 2 juillet dernier. La procédure accélérée n'a pas été engagée par le Gouvernement ; toutefois, une entrée en vigueur est vivement souhaitée pour appliquer les dispositions figurant dans l'accord national signé entre les employeurs territoriaux et les organisations syndicales en juillet 2023.

Néanmoins, la poursuite de la navette parlementaire doit être l'occasion de préciser certaines dispositions du texte, de manière à sécuriser pleinement la prise en charge des agents en cas de succession de contrats, et à parer aux situations contentieuses se présentant actuellement au détriment des agents territoriaux.

En revanche, dans le secteur hospitalier, les négociations entre l'État et les partenaires sociaux sont à l'arrêt depuis décembre 2023, alors que l'entrée en vigueur de la PSC était prévue pour le 1^er janvier 2026 par l'ordonnance de février 2021. Un report est donc inévitable.

C'est pourquoi je remercie la rapporteure pour la branche assurance maladie de la commission des affaires sociales d'avoir, par amendement, rétabli l'article 23 du PLF, qui avait été supprimé par l'Assemblée nationale. L'entrée en vigueur de la PSC a ainsi été reportée au 1^er janvier 2027. Je souhaite que cette échéance ambitieuse incite l'ensemble des parties prenantes à la reprise et à la poursuite des négociations.

Enfin, à plus long terme, une révision des régimes indiciaires demeure une nécessité compte tenu du tassement des grilles indiciaires. Une telle réforme devra toutefois tenir compte des fortes contraintes budgétaires pesant sur les employeurs publics territoriaux et hospitaliers, qui font face à l'augmentation de douze points du taux de cotisation à la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) et à la mise en oeuvre de la PSC.

Sous réserve de l'approbation de l'amendement que je vous présente, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Fonction publique ».

Mme Isabelle Florennes. - Je vous remercie de votre intervention et de votre travail, comme tous les ans, sur les crédits relatifs à la fonction publique.

Je suis sensible au fait que vous ayez déposé un amendement visant à rétablir le financement de l'État pour l'apprentissage dans la fonction publique territoriale à hauteur de 15 millions d'euros, répondant ainsi à l'inquiétude exprimée par le CNFPT et les employeurs territoriaux. Comme vous l'avez rappelé, l'apprentissage est un facteur important d'attractivité et de recrutement pour un certain nombre de métiers dans les collectivités territoriales, et je trouve particulièrement regrettable que l'État se désengage aujourd'hui de son financement. Le groupe Union Centriste (UC) sera donc favorable à votre amendement.

Je note aussi avec intérêt les avancées de la proposition de loi relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux, que le Sénat a votée le 2 juillet dernier. Elle doit être examinée par la commission des lois de l'Assemblée nationale ce mercredi 26 novembre 2025. Son rapporteur et président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée, Stéphane Delautrette, souhaite obtenir un vote conforme. Cela reviendrait à adopter un texte en cinq mois, ce qui serait assez remarquable compte tenu de la situation politique actuelle et ce qui montrerait qu'il demeure possible de trouver des accords sur des sujets transpartisans.

Mme Audrey Linkenheld. - À mon tour, je vous remercie de votre présentation et du panorama, toujours un peu plus large que le seul programme 148, qu'elle dresse. Il est en effet intéressant que nous sachions où nous en sommes pour les trois versants de la fonction publique et les réformes qui les concernent.

S'agissant du programme 148 proprement dit, nous observons des évolutions contrastées : d'un côté, et sous réserve de l'adoption de votre amendement, les crédits affectés aux actions principales du programme, la formation des fonctionnaires et l'action sociale interministérielle, subissent plutôt des baisses ; de l'autre, les crédits de l'action n^o 03 « Appui et innovation des ressources humaines » augmentent, mais ils ne représentent que 11 %, du budget global du programme.

Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) est évidemment favorable à cette augmentation des crédits de l'action n^o 3, susceptible de renforcer l'attractivité de la fonction publique via la plateforme « Choisir le service public » et la « marque employeur ». Cependant, peut-être est-il quelque peu contradictoire d'essayer d'améliorer le « contenant » au travers d'actions de communication sans chercher véritablement à améliorer le « contenu », c'est-à-dire la réalité du statut de fonctionnaire dans les trois fonctions publiques, dont font partie l'action sociale et la formation.

Nous partageons vos regrets sur l'apprentissage, ce que nous avions également eu l'occasion d'exprimer les années précédentes, et l'adoption de votre amendement serait une bonne nouvelle. Vous pourrez compter sur notre soutien.

Toutefois, je ne sais si cela pourra suffire à renforcer l'attractivité de la fonction publique que nous appelons de nos voeux. D'autres éléments interviennent en la matière, particulièrement les aspects de rémunération, de retraite, de protection sociale, de congés paternité et maternité, qui ne figurent pas nécessairement dans le programme 148.

Enfin, je vous adresserai deux questions.

Premièrement, sur l'action sociale, savons-nous quelles sont les prestations, individuelles ou collectives, touchées par les baisses de crédits ? Ce devrait notamment être le cas du Cesu, en contrecoup du dispositif temporaire qui avait été mis en place pendant la période des Jeux olympiques et paralympiques.

Deuxièmement, le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » prévoit une baisse de dix ETP au sein de l'institut national du service public (INSP), en compensation de l'augmentation de l'effectif du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Cette diminution intervient-elle en accord avec la direction de l'INSP ou est-elle, au contraire, préjudiciable à l'établissement et fragilise-t-elle le service public qu'il dispense ?

M. David Margueritte. - Merci à Catherine Di Folco de son rapport. Je rejoindrai Isabelle Florennes sur la question de l'apprentissage public et soutiendrai aussi l'amendement que vous proposez.

Nous relevons depuis plusieurs années le paradoxe d'un État qui incite les entreprises à recourir à l'apprentissage, en n'étant pas lui-même exemplaire dans ce domaine, faute de s'en donner les moyens et, surtout, de les donner aux collectivités territoriales. C'est là l'un des angles morts de la loi du 5 septembre 2018 qui avait pour objet de relancer l'apprentissage dans notre pays.

Il s'avère d'autant plus utile de rétablir les crédits qui concernent l'apprentissage dans la fonction publique territoriale que plusieurs mesures tendent actuellement à remettre fortement en cause cette loi du 5 septembre 2018 : ainsi de celles qui ont trait à l'exonération des cotisations sociales sur les apprentis, de la baisse massive des aides aux entreprises ou de la baisse des niveaux de prise en charge des contrats d'apprentissage (NPEC).

Mme Lana Tetuanui. - Je vous remercie d'avoir également rappelé que rien n'a encore été fait en vue de créer une catégorie A pour la fonction publique d'État en Polynésie française, pourtant prévue par la loi de 2019 de transformation de la fonction publique.

La frustration que nous vivons dans nos outre-mer et en particulier dans les collectivités du Pacifique est grandissante sur le sujet des fonctionnaires d'État. J'avais déposé en 2022 une proposition de loi visant à supprimer tous les avantages octroyés aux fonctionnaires d'État métropolitains affectés en Polynésie française et qui reposent sur les dispositions d'un décret antérieur à la Constitution de 1958, prises à une époque où le voyage en bateau depuis la métropole prenait presque trois mois et où nos territoires avaient réellement besoin de fonctionnaires expatriés qualifiés. Or ce n'est plus aujourd'hui le cas et nos enfants venus suivre leurs études en métropole et ayant acquis des compétences équivalentes peinent à rentrer au pays pour les y faire valoir. C'est une injustice que nous continuons à subir.

Chaque année, je réitère mes propos devant différents interlocuteurs ministériels et l'on ne cesse de me répéter qu'il n'est pas souhaitable que seuls les Polynésiens occupent les emplois locaux de la fonction publique d'État. Ce serait pourtant l'occasion de réaliser des économies, car les fonctionnaires de l'Hexagone qui se rendent dans nos territoires jouissent de tous les avantages.

Dans le même temps, quand nos ressortissants des outre-mer réussissent un concours de la catégorie supérieure de la fonction publique et qu'ils doivent suivre en métropole une formation d'une durée d'un an, voire deux ans, ils ne bénéficient d'aucune aide. Je le répète : c'est une injustice !

Voyez quelles en sont les conséquences, par exemple en Nouvelle-Calédonie. La frustration croissante conduit à ne plus vouloir soutenir la République et nourrit les revendications indépendantistes dans nos territoires. Je m'en inquiète et si je conçois que l'on nomme encore des fonctionnaires métropolitains dans les services de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou de l'administration pénitentiaire, je plaide pour le retour de nos enfants, à compétences égales, dans nos territoires pour tous les autres corps de l'État, dont celui de l'éducation nationale.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Merci chers collègues de votre soutien à l'amendement que je vous propose.

La répartition des crédits de l'action n° 02 « Action sociale interministérielle » du programme 148 n'a pas encore été établie ; elle fait toujours l'objet de discussions avec les partenaires sociaux. C'est la raison pour laquelle je n'ai pas pu entrer dans le détail à ce sujet.

Pour sa part, le Cesu avait donné lieu à une prise en charge tout à fait particulière en 2024, lors des Jeux olympiques et paralympiques de Paris. La diminution que nous constatons en 2025 tient compte du retour à une situation moins exceptionnelle.

Je ne saurais répondre à votre question sur l'INSP, qui ne relève pas directement du programme 148.

J'entends le courroux de Lana Tetuanui et il va en effet falloir insister sur la question de la création d'une catégorie A pour la fonction publique d'État en Polynésie française. Sur ce point, nous ne perdrons en tout cas aucune occasion de remettre l'ouvrage sur le métier.

Article 49 (état B)

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Je précise que la loi de finances rectificative pour 2022 avait posé les bases d'un système de financement de l'apprentissage public local réparti entre l'État, à hauteur de 15 millions d'euros, France Compétences, pour un même montant, le CNFPT, pour 10 à 13 millions d'euros, et les collectivités territoriales par leur cotisation de 0,1 %.

La contribution de France Compétences n'atteignait plus que 5 millions d'euros en 2025 ; elle sera nulle en 2026.

L'État avait maintenu son versement de 15 millions d'euros jusqu'à cette année, dans le cadre de la convention d'objectifs et de moyens pour les années 2023 à 2025. Ce versement disparaît à son tour dans le PLF 2026.

Par ailleurs, la convention d'objectifs et de moyens revêtait jusqu'à présent un caractère annuel, ce qui permettait aux partenaires de rediscuter régulièrement du sujet. Depuis la loi de finances initiale pour 2023, elle n'a plus qu'un caractère facultatif, si bien qu'elle Elle- reste hypothétique pour l'avenir e. Je présenterai en séance en mon nom propre un amendement visant à réinstaurer une convention d'objectifs et de moyens annuelle.

Par le présent amendement, je vous propose d'abonder de 15 millions d'euros les crédits de l'action « Formation des fonctionnaires » du programme 148, de manière à prévoir la participation de l'État au financement de l'apprentissage dans la FPT.

L'amendement LOIS.1 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Fonction publique » de la mission « Transformation et fonction publiques », sous réserve de l'adoption de son amendement.

La réunion, suspendue à 9 h 40, est reprise à 17 h 05.

Projet de loi de finances pour 2026 - Audition de Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

La réunion est close à 19 h 00.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 09 heures.

Proposition de résolution européenne sur la proposition de règlement établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l'Union, et abrogeant la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, la directive 2001/40/CE du Conseil et la décision 2004/191/CE du Conseil (COM(2025) 101 final), la proposition de règlement modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'établissement d'une liste des pays d'origine sûrs au niveau de l'Union (COM(2025) 186 final) et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'application du concept de « pays tiers sûrs » (COM(2025) 259 final) - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. David Margueritte et M. Olivier Bitz rapporteurs sur la proposition de résolution européenne n° 149 (2025-2026) de M. Ronan Le Gleut et Mme Audrey Linkenheld, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, sur la proposition de règlement établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l'Union et abrogeant la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, la directive 2001/40/CE du Conseil et la décision 2004/191/CE du Conseil (COM(2025) 101 final), la proposition de règlement modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'établissement d'une liste des pays d'origine sûrs au niveau de l'Union (COM(2025) 186 final) et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'application du concept de « pays tiers sûrs » (COM(2025) 259 final).

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Administration générale et territoriale de l'État » - Examen du rapport pour avis

Mme Cécile Cukierman, rapporteure pour avis de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». - La mission « Administration générale et territoriale de l'État » présente une évolution budgétaire en apparence favorable pour l'année 2026. Les autorisations d'engagement (AE) progressent de 7 % et les crédits de paiement (CP) de 3,4 %. De prime abord, cette progression pourrait laisser croire à un renforcement de l'action de l'État dans les territoires. Toutefois, elle est absorbée pour l'essentiel par les échéances électorales de 2026, qui concentrent à elles seules près de 60 % de la hausse des dépenses. La croissance est donc plus conjoncturelle que structurelle.

Le programme 232 « Vie politique » voit ainsi ses crédits tripler pour permettre l'organisation des élections municipales et sénatoriales. Le coût moyen du scrutin par électeur est lui aussi en hausse : il atteindra 4 euros pour les municipales alors qu'il s'élevait à 3,35 euros en 2020. Cette augmentation tient pour l'essentiel à la flambée des tarifs postaux, qui ont progressé de 90 % en six ans. En 2026, la propagande électorale constituera donc le premier poste de dépenses des élections municipales, concentrant 52 % des coûts.

Concernant le reste des dépenses, je souhaite attirer votre attention sur les frais d'assemblée électorale versés aux communes, qui ne couvrent que 6 % du total des dépenses effectives. Je le déplore une nouvelle fois : aucune initiative n'a été prise pour réexaminer les barèmes applicables depuis 2006. Ces montants sont désormais déconnectés des dépenses réellement supportées par les communes. J'invite donc le ministère à engager une évaluation précise de ces coûts.

Le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » continue de constituer la variable d'ajustement interne du ministère. Les écarts avec la trajectoire de la loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi) se creusent. Ainsi, en 2026, le montant des CP est 17 % en deçà des prévisions, ce qui confirme un décrochage déjà observé les années précédentes. Cette dynamique se traduit notamment par une contraction de 21 % des dépenses d'intervention, en particulier dans le domaine de la vidéoprotection.

Le programme 354 « Administration territoriale de l'État » (ATE), coeur opérationnel de la mission, connaît cette année une progression modérée de ses crédits, de l'ordre de 2,4 %. Cette évolution résulte principalement d'une augmentation des dépenses d'investissement destinée à répondre à l'obsolescence du parc informatique.

Concernant les moyens humains, une vigilance particulière demeure nécessaire. Après une décennie de contraction ayant conduit à une diminution de 14 % des effectifs, la dynamique de redressement amorcée en 2023 se confirme, avec la création de 50 emplois supplémentaires en 2026. Si cette évolution va dans le bon sens, elle s'inscrit plutôt dans une logique réparatrice. En effet, elle vise à combler les fragilités accumulées, tant bien que mal et de façon limitée, plutôt qu'à impulser un mouvement de renforcement en profondeur de l'action territoriale, comme le laisse entendre le discours ministériel. Pourtant, les besoins sont urgents, notamment dans les services dédiés aux étrangers, où les délais de traitement des demandes de titres de séjour ont augmenté de 27 % en un an.

L'exercice 2025 l'a démontré avec force : le schéma d'emploi, fixé à zéro, n'a pu résister à la pression des besoins opérationnels. Face à la situation critique de certains services, 101 équivalents temps plein (ETP) ont dû être réaffectés en urgence, au détriment d'autres programmes. Une telle gestion, purement réactive, ne peut constituer une stratégie durable pour l'État territorial.

La question de l'attractivité de l'administration déconcentrée demeure également préoccupante. Ainsi, trois quarts des préfectures présentent un taux de vacance de postes supérieur à 3 %. De plus, l'emploi se précarise : le recours aux contractuels atteint désormais 16 % des effectifs de l'ATE. Ce pourcentage est particulièrement élevé dans les services dédiés aux étrangers, où il atteint 39 %, et dans les centres d'expertise et de ressources des titres (CERT), où il est de 26 %. Ce phénomène traduit à la fois la contrainte du schéma d'emploi et des conditions de travail dégradées, qui ont des conséquences sur l'attractivité des postes.

Ces constats sont largement partagés par les représentants des organisations syndicales et du corps préfectoral que j'ai pu entendre. Certains préfets ont décrit une dégradation progressive des moyens matériels, qu'il s'agisse des équipements informatiques ou de l'action sociale, allant jusqu'à évoquer une « paupérisation » des services déconcentrés.

Cette réalité matérielle s'accompagne d'un malaise diffus parmi les agents. Selon le baromètre social 2024 de l'ATE, l'état d'esprit des agents obtient une note moyenne de 5,9 sur 10, contre 6,6 sur 10 dans l'ensemble de la fonction publique. À cela s'ajoute une inflation normative soutenue, parfois accompagnée d'injonctions contradictoires. Ainsi, une attachée d'administration en préfecture, entendue en tant que représentante syndicale, expliquait que les agents de son service ont été fortement mobilisés pour inciter les communes à déposer des dossiers au titre du fonds vert, avant que la mesure ne soit finalement abandonnée.

C'est dans ce contexte que j'ai souhaité consacrer une partie de mes travaux à l'examen du bilan des secrétariats généraux communs départementaux (SGCD). Pour rappel, ces structures ont été conçues afin de mutualiser les fonctions support des préfectures et des directions départementales interministérielles (DDI).

Leur mise en place, intervenue en 2021, s'est déroulée selon un calendrier particulièrement contraint. Un an plus tard, le bilan était sans ambiguïté : 14 % de postes vacants, une performance en recul soulignée par plusieurs rapports d'inspection et des équipes profondément déstabilisées. Cependant, près de cinq ans après leur création, on commence à observer une forme de stabilisation : le taux de vacance est repassé sous la barre des 5 % et la technicité des équipes progresse.

Ces évolutions constituent de réels signaux positifs, mais ne sauraient masquer les fragilités persistantes, notamment dans le domaine des ressources humaines. En la matière, la convergence dans le domaine de la gestion, qui doit s'opérer entre les cinq ministères concernés, reste largement inaboutie. À titre d'exemple, les agents des SGCD doivent composer avec cinq systèmes d'information différents. Une interface commune est attendue de longue date pour simplifier la collecte de données ; elle ne sera pleinement opérationnelle qu'à la fin de l'année 2025, voire au début de l'année suivante.

Ces limites de gestion se doublent d'un enjeu de proximité, plus humain encore. Beaucoup d'agents des DDI ont vu disparaître leurs interlocuteurs du quotidien, dont 70 % sont désormais installés dans les bâtiments des préfectures, loin des métiers qu'ils sont censés soutenir. Dans ce contexte, une meilleure identification des interlocuteurs et une présence régulière de ces derniers sur l'ensemble des sites semblent encore nécessaires.

En définitive, si le schéma d'emplois demeure le pivot du renforcement de l'ATE, il faut aussi mener une réflexion plus large en matière de moyens humains. Un renforcement pleinement abouti de l'ATE suppose un effort de consolidation des compétences des agents, afin de conforter leur expertise, de renforcer l'attractivité des postes et de stabiliser les équipes. Or la formation continue, qui devrait être un levier majeur, demeure largement sous-dimensionnée.

Certes, le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 prévoit une hausse de près de 5 % des crédits destinés à la formation des agents du ministère et de l'ATE, ce qui peut sembler encourageant à première vue. Cependant, il s'agit en réalité d'un simple ajustement technique destiné à absorber la hausse des coûts logistiques. Cette progression ne répond en rien à la contraction d'un tiers du nombre de journées de formation depuis 2024. C'est pourquoi un effort doit être entrepris afin de renforcer l'offre de formation, laquelle doit dépasser l'unique accompagnement des prises de poste, pour redevenir un véritable outil de professionnalisation et de sécurisation des parcours des agents de l'État territorial.

Vous l'aurez compris, mes chers collègues, les moyens prévus pour 2026 restent trop limités au regard des fragilités de l'ATE. Néanmoins, dans un contexte budgétaire particulièrement contraint, il convient de souligner l'effort engagé pour maintenir une trajectoire ascendante des crédits et un schéma d'emploi positif. À titre personnel, j'aurais émis un avis de sagesse sur l'adoption des crédits. Cependant, sachant que la majorité d'entre vous soutient cette adoption, je propose d'émettre un avis favorable, avec la prudence et la réserve qui s'imposent. Nous savons combien l'ATE est indispensable dans nos départements.

M. Éric Kerrouche. - Effectivement, le réarmement de la mission reste fragile, les moyens budgétaires demeurant insuffisants. La prévention de la délinquance est relativement désarmée, les missions de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) sont sous-financées à moyen terme et la contractualisation comme l'externalisation rampantes de certaines missions fragilisent leur santé financière et opérationnelle.

L'augmentation des effectifs du programme 354 ne comble pas les déficits cumulés sur dix ans et répare à peine des situations difficiles. De plus, de nouvelles difficultés se précisent pour les services des étrangers, puisque la condition de maîtrise de la langue française pour l'obtention de la carte de séjour entrera en vigueur en janvier 2026. Le budget de l'ANTS est, quant à lui, confronté à un problème de soutenabilité.

Concernant le programme « Vie politique », les dépenses liées à l'organisation des élections municipales et sénatoriales sont en hausse et le coût de la propagande explose. Je le rappelle : le remboursement de l'État se fait sur la base de 44,73 euros par bureau de vote et de 0,10 euro par électeur inscrit. Ces sommes n'ayant pas été révisées depuis 2006, seulement 15 % des dépenses liées aux élections sont remboursées aux communes.

Pour tenir compte à la fois de la situation budgétaire dans laquelle nous nous trouvons et du réarmement seulement palliatif du programme 354, notre groupe s'abstiendra.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Justice » - Programme « Administration pénitentiaire » - Examen du rapport pour avis

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen de l'avis de notre collègue Louis Vogel sur le programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice ».

M. Louis Vogel, rapporteur pour avis du programme « Administration pénitentiaire ». - Pour l'administration pénitentiaire, l'exercice 2026 sera une nouvelle fois placé sous le signe de l'aggravation de la surpopulation carcérale, que j'illustrerai en donnant quelques chiffres. Au 1^er octobre 2025, le nombre de détenus s'élevait à 84 862, ce qui représente une augmentation de 6,6 % par rapport à l'année dernière. Le taux d'augmentation du nombre de détenus, qui était d'environ 4 % en 2023, s'élevait à 5 % en 2024.

La densité carcérale, soit le rapport entre le nombre de détenus et le nombre de places opérationnelles, dépasse désormais 135 %. Dans les maisons d'arrêt et les quartiers maison d'arrêt, ce pourcentage dépasse même 165 %.

Il faut aller encore plus loin dans le constat. À l'aune des moyens actuels de l'administration pénitentiaire, nous n'avons plus seulement affaire à une surpopulation carcérale, mais aussi à une surpopulation pénale. En effet, le nombre de personnes placées sous main de justice, suivies en milieu ouvert, progresse aussi de façon continue.

Ces données montrent que la justice française n'est aucunement laxiste, contrairement à ce que prétendent certains. Il s'agit en fait d'une justice sévère, surtout si nous la comparons à celle d'autres pays européens. Selon un rapport de la Cour des comptes datant de 2023, la France fait partie des dix pays européens dont la population carcérale a augmenté au cours des vingt dernières années. Dans le même temps, au Royaume-Uni et en Allemagne, cette population a connu un recul significatif. Les moyens de faire autrement existent donc.

La surpopulation carcérale constitue un problème très grave. En effet, elle est à l'origine des dysfonctionnements structurels que connaît l'administration pénitentiaire malgré le professionnalisme de ses agents, qui n'est pas à remettre en cause.

D'abord, l'administration pénitentiaire se trouve mise en difficulté dans l'exercice de sa mission première : l'exécution pleine et entière des décisions de justice. Cette mission comprend la surveillance et la garde des détenus, la préservation de l'ordre public dans les prisons et la garantie de leur étanchéité vis-à-vis de l'extérieur.

Plus largement, la surpopulation carcérale affecte toutes les missions fondamentales de l'administration pénitentiaire. Celle-ci a de plus en plus de mal à garantir la sécurité et des conditions de travail correctes à ses agents. L'explosion des faits de violence physique ou verbale commis à l'encontre des agents de la pénitentiaire, qui ont plus que doublé en quatre ans, témoigne de cette réalité. Plus de 32 000 cas ont été recensés pour la seule année 2024, dont près de 5 400 agressions physiques. Cette situation est le produit direct de la surpopulation carcérale, même si elle correspond aussi à un durcissement du profil des détenus, comme le drame d'Incarville l'a montré.

Dans ces conditions, il est de plus en plus difficile pour l'administration pénitentiaire de préserver les droits et la dignité des détenus eux-mêmes. Le nombre de matelas au sol a plus que doublé en un an : au 1^er octobre, on en comptait près de 6 000.

Enfin, la surpopulation carcérale empêche l'administration pénitentiaire de mener à bien sa mission de réinsertion, qui est essentielle, mais j'y reviendrai.

À l'aune de ces constats, que penser du budget proposé pour 2026 ?

Au titre de ce programme, le projet de loi de finances (PLF) prévoit d'inscrire 5,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 5,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Hors charges de pensions, le total des ouvertures proposées en CP s'élève à 4,3 milliards d'euros, ce qui représente une progression de 3 % par rapport à la loi de finances pour 2025.

Dans le détail, le tableau est plus nuancé, puisque la hausse des crédits ne porte que sur les dépenses de personnel. Les dépenses de fonctionnement et d'investissement sont seulement stabilisées.

Cette hausse des dépenses de personnel s'explique principalement par la création prévue de 855 équivalents temps plein (ETP). Ce total peut paraître élevé si on le compare à celui des autres administrations, mais il reste nettement en deçà des besoins exprimés par la direction de l'administration pénitentiaire (DAP). Lors de la phase d'élaboration du PLF, celle-ci avait demandé près du double de postes.

Les moyens ne seront pas à la hauteur des besoins. Pour autant, dans le contexte dégradé de nos finances publiques, l'augmentation des crédits proposée est assurément louable.

J'en viens au contenu de ce budget. L'un des principaux chantiers en cours est la mise en oeuvre du « plan 15 000 ». À cet égard, les retards continuent de s'accumuler. Alors que l'exécution du plan devait s'achever en 2027, seules 7 504 places ont été livrées. Si l'on déduit les suppressions intervenues dans le même temps, seules 5 531 places ont été créées depuis 2018.

Il faut le reconnaître, le calendrier initial est hors d'atteinte. Il l'est d'autant plus qu'une bonne dizaine d'opérations sont prêtes à être lancées et n'attendent plus qu'une signature de Bercy, qui tarde à venir.

En réalité, le « plan 15 000 » est obsolète. Lorsqu'il a été conçu en 2017, l'objectif était d'atteindre les 75 000 places de prison. À l'heure où nous parlons, le nombre de détenus tutoie la barre des 85 000.

La réponse bâtimentaire, bien que nécessaire, est structurellement insuffisante. De plus, cette politique est très coûteuse pour le budget de l'État. Ainsi, près de 500 millions d'euros d'AE sont prévus à ce titre en 2026. Pour tout dire, eu égard à la dynamique des incarcérations, qui continue de se renforcer, la politique de création de places s'est transformée avec le temps en une tentative désespérée de vider l'océan à la petite cuillère.

Au-delà du « plan 15 000 », le garde des sceaux a annoncé le lancement d'un nouveau programme immobilier, tendant à la création de prisons dites modulaires, dont la sécurisation sera adaptée à des détenus peu dangereux et donc moins coûteuse. À terme, 1 500 places doivent être créées au sein des quartiers de semi-liberté (QSL) et 1 500 au sein des nouveaux quartiers courtes peines (QCP).

La philosophie qui préside à la création de ces QCP me paraît intéressante. Elle témoigne du souci de rationaliser l'immobilier pénitentiaire, en s'écartant du modèle unique et en adaptant la sécurisation des établissements au profil de dangerosité des détenus qu'ils ont vocation à accueillir. À cet égard, la création des QCP complète celle des quartiers de lutte contre la criminalité organisée (QLCO), prévue par la loi du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic, qui consomme d'importantes ressources. Nous aurions ainsi une échelle comportant différents types de prisons, allant des plus sécurisées aux moins sécurisées, des plus chères aux moins chères, ce qui semble être une très bonne chose, en termes d'économies réalisées et de temps gagné.

S'agissant du volet QSL, les sites ont déjà été identifiés et les choix se sont prioritairement portés sur du foncier pénitentiaire existant, ce qui devrait permettre de réduire les temps des opérations.

Cependant, une telle orientation présente aussi un revers, car ces sites sont souvent éloignés des bassins d'emplois. Ainsi, la conduite d'activités pourrait être compliquée et la réinsertion fragilisée. Il faudrait prévoir des mesures spéciales pour rapprocher les détenus des lieux où se trouve le travail.

La réponse bâtimentaire étant, je l'ai dit, structurellement insuffisante, il faut en revenir aux fondamentaux. L'effort d'endiguement de la surpopulation carcérale est indissociablement lié à la politique pénale et à la politique d'exécution des peines. Ce constat a été rappelé avec force par Elsa Schalck, Dominique Vérien et Laurence Harribey dans leur récent rapport d'information sur l'exécution des peines. Je tiens à saluer leur travail, qui dessine des pistes et m'a servi de boussole pour l'analyse de ce budget.

Ce rapport montre bien que le renforcement du rôle de l'administration pénitentiaire est essentiel à l'amélioration de la politique d'exécution des peines. Ce renforcement est notamment recommandé en phase pré-sentencielle. Il faut mettre à la disposition des magistrats un véritable plateau technique, composé de représentants de l'administration pénitentiaire, d'agents des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) et de surveillants. Cela permettra d'accompagner le magistrat dans la recherche de la réponse pénale la plus adaptée, qui n'est pas nécessairement une peine d'incarcération.

La crédibilisation des peines alternatives à la détention aux yeux de la société et des magistrats constitue un autre enjeu important. Les magistrats se montrent méfiants quant à l'effectivité du contrôle de ces peines et n'y recourent pas.

Il en va ainsi en particulier des peines de travaux d'intérêt général (TIG), qui présentent pourtant un intérêt évident en termes de réinsertion pour certains profils de détenus. Le nombre de mesures de TIG a chuté au cours de la dernière décennie, malgré le contexte de surpopulation carcérale.

Pour crédibiliser les peines alternatives, le rapport d'information prévoit soit la spécialisation de certains agents des SPIP dans le contrôle de ces mesures, soit la création d'une véritable police de la probation. Cette dernière piste me paraît d'autant plus intéressante que les SPIP sont déjà chargés d'accomplir trois missions différentes : l'expertise criminologique, l'accompagnement des détenus en vue de leur réinsertion et le contrôle des mesures de probation.

Outre la politique d'exécution des peines stricto sensu, le rapport a rappelé que certaines évolutions de la législation pénale ont eu une influence significative sur la croissance de la population carcérale. Quelles ont été les conséquences de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, qui a notamment prévu un aménagement ab initio obligatoire pour les peines d'emprisonnement de moins de six mois ? Alors que cette mesure visait à endiguer la surpopulation carcérale, son effet a été rigoureusement inverse, puisqu'elle n'a fait qu'inciter les magistrats à prononcer des peines plus longues pour contourner le nouveau seuil.

C'est donc également au niveau de la politique pénale qu'il faut agir pour régler le problème de la surpopulation carcérale. En tant que législateurs, nous devrons nous montrer particulièrement vigilants sur ce sujet à l'avenir.

Force est de constater que les moyens qui seraient dévolus en 2026 aux services de l'administration pénitentiaire, et singulièrement aux SPIP, ne sont pas à la hauteur des ambitions.

Certes, sur les 855 créations de postes prévues par le PLF, 100 sont fléchées vers les SPIP. Ce renfort est bienvenu, mais il est loin de suffire à combler les 856 vacances de postes décomptées par la DAP.

Début 2025, les effectifs des conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation s'élevaient à un peu plus de 4 000 ETP, ce qui correspond à un ratio d'environ un conseiller pour 68 personnes placées sous main de justice, ce qui est loin de permettre un suivi efficace.

L'accompagnement des détenus aux fins de leur réinsertion dans la société constitue pourtant un levier essentiel de la lutte contre la récidive et représente le meilleur moyen d'endiguer de manière structurelle la surpopulation carcérale. Cet investissement est à la fois budgétairement efficace et politiquement nécessaire.

L'investissement dans la réinsertion est budgétairement efficace, car la croissance de la population pénale, comme la nécessaire construction de places de prisons qui l'accompagne, est extrêmement coûteuse pour les finances publiques. Je rappelle que le coût global moyen de chaque journée de détention dans un établissement pénitentiaire a été évalué en 2024 à 128 euros.

Cet investissement est aussi politiquement nécessaire. En effet, il est impératif d'assurer à notre administration pénitentiaire des conditions de travail sereines et sécurisées, et de garantir aux détenus des conditions d'incarcération respectueuses de leurs droits et favorisant leur réinsertion.

Malgré certaines réserves, je donne un avis favorable à l'adoption des crédits du programme, qui sont en augmentation.

Mme Laurence Harribey. - Nous soutenons les axes essentiels de votre rapport, mais je m'interroge. En effet, vous évoquez les limites de la réforme de 2019, expliquez que la surpopulation carcérale est contraire à la mission d'exécution des peines et à l'objectif de réinsertion, et affirmez que la justice française n'est pas laxiste et que l'enfermement ne devrait pas être une solution systématique. Nous sommes d'accord sur tous ces points. Pourtant, le travail législatif accompli par la majorité sénatoriale est animé par une frénésie sécuritaire. Lorsque nous travaillons ensemble, au sein d'une mission d'information par exemple, nous sommes capables de produire des choses constructives, mais dans l'hémicycle, tout devient différent.

Vous avez souligné d'autres éléments importants, comme la différenciation des établissements en fonction de la dangerosité des détenus, ce qui permettra de mener un travail plus intelligent en matière de réinsertion ainsi qu'une politique immobilière moins coûteuse et plus efficace. Nous souscrivons aussi à une augmentation des crédits bénéficiant à la sécurisation des établissements et à la protection des personnels. Si le personnel ne peut pas travailler dans de bonnes conditions, le respect de la dignité des détenus et le travail de réinsertion en sont affectés. Nous sommes d'accord aussi quant à la nécessité de revoir le système d'aménagement ab initio.

Nous souscrivons à ces éléments, mais il manque une réflexion de fond derrière ce budget. Nous nous abstiendrons, car nous avons des réserves sérieuses sur le fondement même de la politique carcérale actuelle.

Mme Lauriane Josende. - Si nous ne rappelons pas que c'est d'abord l'application d'une politique pénale qui nous a menés là où nous en sommes, nous oublions l'essentiel.

Dans le cadre de l'examen des crédits du programme « Justice judiciaire », nous avons découvert que certains projets immobiliers et bâtimentaires, en cours ou actés, étaient remis en question. Dans les Pyrénées orientales, où nous souffrons d'une surpopulation carcérale qui génère des incidents, un projet mis en oeuvre depuis dix ans pourrait être remis en cause, en raison de la priorisation choisie par le ministère.

Lors de son audition, le garde des sceaux a donné une réponse évasive sur la politique immobilière et bâtimentaire. Avez-vous obtenu des précisions supplémentaires ?

M. Marc-Philippe Daubresse. - Quand le garde des sceaux a pris ses fonctions, je l'ai rencontré pour évoquer la question de l'immobilier, sur laquelle j'ai beaucoup travaillé. Il faut différencier les établissements en fonction de la dangerosité des détenus accueillis. Surtout, il faut savoir qu'on ne réglera pas le problème en s'orientant vers le modulaire. Il y a quelques années, nous avons adopté cette approche pour le logement étudiant, mais nous avons compris rapidement la limite du logement modulaire, qui ne permet que de bricoler.

Pour mettre en place quelque chose de durable, rapide et efficace, il faut pouvoir avoir recours à une procédure spécifique. Jean-Louis Borloo a raison d'expliquer que nous n'aurions jamais reconstruit Notre-Dame de Paris en respectant les procédures actuelles. La procédure spécifique pourrait s'appliquer de façon générale à l'immobilier stratégique de l'État, dans les domaines de la défense, de l'intérieur et de la justice. Il s'agirait de mener à bien en trois ans des projets qu'on met normalement en oeuvre en sept ans, en simplifiant un grand nombre de procédures d'urbanisme.

Comme l'a dit le rapporteur pour avis, les SPIP doivent déjà assumer trois missions simultanément. Ils le font donc mal et ce n'est pas leur faute ; c'est le système qui est mauvais. Il faudrait revoir le fonctionnement de ces services et développer une politique dédiée à la réinsertion qui soit plus volontariste.

M. Michel Masset. - Notre groupe s'abstiendra, pour les raisons évoquées par Mme Harribey.

Nous avons rencontré des représentants des SPIP, qui nous ont fait part de leur inquiétude, notamment en matière de recrutement des agents. Ceux qui sont en place sont à bout de souffle et il faut entendre le cri de ces personnels essentiels. Les recrutements envisagés par le PLF restent en deçà des besoins.

Chaque mois, nous comptons environ 500 détenus supplémentaires, ce qui nécessiterait de construire une prison par mois !

Enfin, il ne faut pas oublier l'école nationale d'administration pénitentiaire (Enap) et les besoins de formation de ses personnels, qui sont en souffrance.

M. Francis Szpiner. - Il faudra adopter un jour une loi spéciale pour qu'on puisse construire plus rapidement les prisons.

Nous avons un angle mort : le contrôle des libérations conditionnelles et du contrôle judiciaire, qui est inexistant, comme le montrent régulièrement les faits divers. Il faut créer une véritable police pour prendre en charge ce contrôle et mettre en oeuvre des sanctions en cas de violation. À cet égard, nous sommes très en retard. On peut désengorger les prisons, mais à la condition d'assurer que celui qui est sous contrôle judiciaire ou en libération conditionnelle ne se trouve pas dans la nature, comme c'est le cas actuellement.

Mme Marie Mercier. - Avec Mme Harribey, nous avons produit un rapport d'information sur les SPIP, en 2023. Les agents de ces services accomplissent un travail remarquable. Ils ne sont pas assez nombreux, mais surtout, ils ne sont pas assez payés.

M. Guy Benarroche. - Nous ne sommes pas favorables à l'adoption des crédits du programme, pour une série de raisons, au premier rang desquelles l'insuffisance du budget proposé pour les SPIP. Sans volonté de créer un véritable service pénitentiaire consacré entièrement à la probation et à la réinsertion, je ne vois pas comment nous pourrons nous en sortir. La construction de nouvelles prisons n'est pas une solution ; il s'agit d'une course sans fin qui nous coûte cher et ne conduit à rien d'autre qu'à remplir de nouveaux établissements à mesure qu'ils sont construits.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Chaque année je ressens la même gêne. Louis Vogel fait un constat sincère, rigoureux et implacable. Il dit des choses importantes, comme le fait que la justice n'est pas laxiste. Cependant, j'aimerais que la majorité se positionne en cohérence, si elle partage ce point de vue. Nous avons la responsabilité de tenir un discours public qui soit cohérent avec ce que nous pensons. Pourtant, régulièrement, ici et dans l'hémicycle, les demandes pour une plus grande sévérité sont soutenues. À quel moment êtes-vous sincères ?

Vous faites le même constat que nous sur les SPIP, mais j'ai entendu des personnes de votre formation politique accuser ces services en réaction à certains faits divers. Je suis heureuse que nous partagions un même constat, mais j'aimerais que vous l'assumiez.

Nous ne sommes en désaccord que sur la question bâtimentaire. De votre côté, vous considérez que si l'on pouvait construire autant de prisons qu'on le voulait, le problème serait réglé. Du nôtre, nous constatons que cette politique ne marche pas et qu'il nous faut appréhender le sujet de façon différente. Nous plaidons depuis longtemps en faveur de la régulation carcérale.

J'aimerais que nous réussissions à mener une réflexion pragmatique qui soit dégagée de nos postures idéologiques. Dans une semaine sortira un livre dans lequel un ancien Président de la République va nous expliquer à quel point passer trois semaines en détention relève du cauchemar. Je suis curieuse de découvrir ce qui va nous être raconté.

Chaque année, j'écoute Louis Vogel avec plaisir, et puis chacun retourne à ses habitudes et rien n'avance. J'aimerais que nous arrivions à accomplir quelque chose de plus opérationnel, dans cette assemblée au sein de laquelle vous êtes majoritaires.

Mme Lana Tetuanui. - Je serais tentée de voter contre l'adoption de ces crédits, car on oublie les outre-mer, qui n'intéressent personne à Paris. Entre les annonces et les réalisations, rien n'advient. Je veux mentionner la réhabilitation prévue des centres pénitentiaires de Faa'a-Nuutania en Polynésie française, de Majicavo à Mayotte et de Camp Est à Nouméa, mais une fois de plus cela n'intéresse personne. Il s'agit d'un cri du coeur : n'oubliez pas les outre-mer !

Je voudrais aussi rendre hommage aux agents pénitentiaires du Pacifique. En effet, de très nombreux candidats aux concours pour devenir agents pénitentiaires viennent des outre-mer, en particulier de Wallis-et-Futuna, de Nouvelle-Calédonie et surtout de Polynésie française. Il faudra faciliter la venue de ces nouveaux agents, qui seront confrontés à des difficultés, notamment administratives, quand ils viendront en métropole pour suivre leur formation.

M. Louis Vogel, rapporteur pour avis. - Tout d'abord, Lana Tetuanui a raison de rappeler que le problème est démultiplié dans les outre-mer. La densité carcérale y est de 147 %, soit 11 points de plus que dans l'Hexagone. L'effort en faveur de ces territoires doit assurément être renforcé.

Nous sommes tous conscients du problème auquel nous sommes confrontés, qui dépasse les divisions entre majorité et opposition. Je crois néanmoins que c'est un problème que nous pouvons résoudre, en agissant sur tous les moyens qui sont à notre disposition.

À cet égard, le garde des sceaux actuel choisit une orientation qui me semble bien plus efficiente que la précédente. Avant, il s'agissait seulement de construire plus de prisons. Maintenant, nous convenons du fait qu'il ne faut pas construire partout les mêmes prisons. Nous sommes en train de faire des progrès.

Au Sénat, nous avons attiré l'attention sur le fait que le « plan 15 000 » était dépassé. Le premier garde des sceaux à qui nous l'avons dit n'a pas bougé, mais le suivant l'a fait. Par conséquent, il ne faut pas désespérer. C'est aussi le rôle du Parlement de tracer des perspectives à l'action de l'exécutif lorsqu'il constate que celle-ci n'est pas efficace.

Nous reconnaissons tous que la justice n'est pas laxiste. Pourquoi continue-t-on d'en appeler à la sévérité pénale? Parce que l'exécution des peines est encore trop inefficace.

Nous avons besoin d'une police qui contrôle l'exécution des peines, sinon les magistrats ne changeront pas d'approche quant aux peines alternatives à l'incarcération. Nous avons beaucoup de mal à avancer dans ce domaine parce que nous sommes confrontés à un problème d'opposition entre les magistrats et l'administration pénitentiaire, qui ne travaillent pas assez ensemble. À titre d'exemple, nous avons créé des tribunaux à l'intérieur des prisons, qui ont coûté très cher, mais que les magistrats n'utilisent pas, pour différentes raisons. Pourtant, nous en avons besoin, car nous n'avons pas assez de personnel pour encadrer les transferts. De la même manière, les magistrats ne consultent pas assez les surveillants, qui ont pourtant des informations importantes à partager avec eux sur les détenus. Les choses ne pourront pas évoluer sans une impulsion politique forte.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 107 « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice ».

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Justice » - Programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » - Examen du rapport pour avis

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen des avis de nos collègues Lauriane Josende et Dominique Vérien sur les programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature ».

Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature ». - Depuis plusieurs années, la situation budgétaire du ministère de la justice est spécifique. En effet, longtemps négligée, elle apparaît depuis 2023 préservée, voire privilégiée.

Il s'agit de l'une des rares missions dont les crédits augmentent et nous devons nous en féliciter. Seulement, nous ne pouvons pas nous satisfaire de cette évolution comptable sans apprécier la manière qu'a la Chancellerie d'employer ses ressources. Cette hausse de ses moyens budgétaires doit permettre au ministère de la justice de conduire une vaste politique de recrutement, de valoriser les différents métiers de la justice judiciaire et d'améliorer les conditions de travail des agents.

Il serait incompréhensible pour la représentation nationale que l'engagement budgétaire consenti au bénéfice de la Chancellerie n'améliore pas la qualité de la justice rendue. Il s'agit d'une exigence de bon emploi des deniers publics, que la situation budgétaire du pays rend plus impérieuse encore. C'est la raison pour laquelle nous nous attachons, depuis plusieurs années, à évaluer les politiques structurantes du ministère de la justice.

Malheureusement, cet exercice tournait à l'inquiétante routine. Année après année, nous constations l'augmentation sensible des dépenses de la Chancellerie sans que la situation de la justice judiciaire ne s'améliore véritablement.

Cette année, nous sommes enthousiastes d'observer les premières conséquences favorables de la loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice (LOPJ), qu'il s'agisse de l'arrivée d'un grand nombre de magistrats et de greffiers dans les juridictions ou de la poursuite de certaines politiques vertueuses.

Ces conséquences positives se manifestent en premier lieu par une meilleure maîtrise des dépenses dynamiques. Je songe particulièrement aux frais de justice, qui connaissaient une hausse significative et comprimaient les autres dépenses du ministère. En 2022, cette augmentation a atteint environ 10 %, portant ces dépenses à près de 650 millions d'euros. Il était donc essentiel que le ministère parvienne à juguler cette hausse et il y parvient. Cela tient notamment au développement de la plateforme nationale des interceptions judiciaires (Pnij), qui effectue près de 99 % des écoutes téléphoniques. Selon les représentants du ministère, le développement de ce service permettra de réaliser une économie en tendance de près de 100 millions d'euros par an dès 2026.

Par ailleurs, nous saluons l'adoption de nouvelles recettes qui concernent directement la justice judiciaire, même si elles figurent au sein de la première partie du projet de loi de finances (PLF).

Ainsi, l'article 30 vise à instaurer une contribution pour l'aide juridique. Chaque justiciable devra payer 50 euros lors de l'introduction d'une instance et le produit de cette mesure financera l'aide juridictionnelle. Elle nous semble donc bienvenue, ce d'autant que les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle n'auront pas à payer cette somme.

De plus, l'article 46 prévoit la possibilité de mettre les frais d'enquête à la charge de la personne condamnée. Ce mécanisme, qui nous paraît juste, a été supprimé en 1993, compte tenu des difficultés pratiques qu'il entraînait. Toutefois, le ministère juge que le déploiement de la procédure pénale numérique (PPN) permettra de surmonter ces obstacles. Nous y sommes donc favorables.

Enfin, l'article 78 est rattaché à la mission « Justice ». Il vise à modifier le périmètre de l'obligation de recours à certaines expertises judiciaires. Si nous regrettons qu'il ait été introduit au sein d'un PLF, ce dispositif nous paraît favorable, dans la mesure où il améliore la liberté d'appréciation du juge. De plus, certains de nos rapports préconisaient son introduction.

J'en viens au numérique. Pour la première fois depuis plusieurs années, nous avons le sentiment que la situation s'améliore, tant pour les applicatifs anciens comme Cassiopée, que pour les nouveaux comme Portalis ou Prisme. Le ministère a su apporter des réponses à nos questions et elles sont rassurantes. Nous devons nous assurer que la Chancellerie poursuive dans cette voie. C'est la raison pour laquelle nous aimerions organiser de nouveaux déplacements dans les juridictions, consacrés notamment à la question du numérique. Les bilans des stages de juin dernier nous ont été très précieux dans nos échanges avec le ministère.

Mme Lauriane Josende, rapporteure pour avis des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature ». - Nous avons constaté avec satisfaction les progrès effectués par le ministère au cours de l'année écoulée.

L'un des domaines qui l'illustrent le mieux est probablement celui de l'intelligence artificielle générative. Nous nous souvenons du rapport d'information intitulé L'intelligence artificielle générative et les métiers du droit : agir plutôt que subir, que nous avons adopté il y a près d'un an, et plus particulièrement du constat dressé par Christophe-André Frassa et Marie-Pierre de la Gontrie au sujet du ministère de la justice. La Chancellerie semblait tout à fait dépassée en la matière, au moment où les cabinets d'avocats investissaient déjà massivement dans cette technologie.

Un an après, le ministère a considérablement progressé. Il a créé une direction de programme dédiée à l'intelligence artificielle, identifié des cas d'usage et engagé une collaboration avec l'entreprise Mistral AI.

La démarche même du ministère apparaît encourageante, dans la mesure où il tire des enseignements de ses erreurs passées. Ainsi, le développement des logiciels d'intelligence artificielle générative obéira à une logique de co-construction, qui doit placer l'utilisateur au centre de la méthode de développement.

Cette politique exigera un suivi spécifique dans les années à venir. En toute hypothèse et comme l'avaient déjà remarqué nos collègues, le développement de l'intelligence artificielle générative ne remédiera pas au déficit de personnel judiciaire, qui reste criant.

À cet égard, nous nous réjouissons de la poursuite de la politique audacieuse de recrutement définie par la LOPJ, qui devrait être respectée à l'horizon 2027.

Toutefois, la programmation encadrée par la LOPJ arrivera bientôt à échéance, ce qui doit nous conduire à engager des réflexions. Toutes les personnes que nous avons entendues durant nos travaux - avocats, greffiers, magistrats, représentants de l'administration et le garde des sceaux lui-même - s'accordent pour considérer que le besoin de personnel du ministère demeurera significatif après 2027, en dépit des efforts réalisés depuis 2023.

Il est donc primordial d'anticiper les débats que nous aurons en vue de la prochaine programmation. Leur qualité dépendra des informations dont nous disposerons quant aux besoins du ministère.

C'est la raison pour laquelle nous sommes attachées à l'idée que le ministère de la justice développe un outil d'évaluation de la charge de travail des magistrats. Le développement de cet outil a été suspendu à plusieurs reprises par le passé. Nous espérons que l'étude de temps engagée cette année permettra d'aboutir à un référentiel robuste, qui sera utile pour concevoir la prochaine trajectoire de recrutement du ministère.

Au-delà de la question du recrutement, il sera essentiel d'améliorer la conduite de la politique immobilière du ministère. L'immobilier judiciaire demeure la grande variable d'ajustement du budget de la justice. Cela tient à une raison simple : l'essentiel des dépenses de la Chancellerie sont contraintes, qu'il s'agisse de dépenses de personnel ou de fonctionnement. Il est donc plus aisé de restreindre les investissements immobiliers, surtout judiciaires.

Cependant, cette économie a un prix important. En effet, les conditions de travail des agents sont dégradées et la mauvaise gestion des projets engendre des aménagements, voire des ajournements des chantiers, dont le coût augmente.

L'exemple du nouveau palais de justice de Lille est à cet égard éloquent. L'opération a été approuvée en 2016 et devait aboutir en 2021. Mais la programmation a évolué à plusieurs reprises et l'appel d'offres finalement lancé en 2019 s'est révélé infructueux. Les travaux ont commencé sur le fondement d'un appel d'offres engagé en 2021, année initialement prévue pour la livraison du bâtiment, qui s'avère trop petit avant même d'avoir été livré, compte tenu des nouvelles projections de recrutement du ministère.

Il est donc essentiel d'améliorer la qualité de l'immobilier judiciaire, ce qui exige en premier lieu de remédier aux pesanteurs de la politique immobilière du ministère. À cet égard, je rejoins la proposition formulée plus tôt, durant l'examen de l'avis budgétaire relatif à l'administration pénitentiaire, concernant l'adoption d'une procédure spécifique.

Lors de son audition devant notre commission, le garde des sceaux a indiqué qu'il engagerait, le 2 décembre prochain, une vaste réorganisation des politiques numérique et immobilière de la Chancellerie. Nous attendons de ces annonces qu'elles étayent la démarche actuelle du ministère, qui nous semble vertueuse quoiqu'encore inaboutie.

Nous vous proposons donc d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de ces programmes.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Dans la situation budgétaire aride dans laquelle nous sommes, lorsque des crédits progressent, nous les considérons avec un oeil favorable. C'est le cas du budget de la justice, qui a déjà augmenté de manière conséquente pendant plusieurs années.

Cependant, nous devrons faire preuve de vigilance sur deux points : l'embolisation de la justice criminelle et le traitement des violences sexuelles et sexistes (VSS).

Le stock d'affaires criminelles a doublé en cinq ans. En 2024, 4 593 dossiers criminels étaient en attente de jugement, contre 2 368 en 2019. Le délai d'écoulement du stock est donc passé de 12 à 17 mois.

Dans le projet de loi visant à assurer une sanction utile, rapide et effective (Sure), Gérald Darmanin fait des propositions qui tentent de répondre à cette situation. Certaines posent problème, comme l'instauration de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) criminelle ou l'impossibilité de faire appel de la décision d'une cour d'assises départementale devant une cour d'assises classique. Le garde des sceaux propose des solutions pragmatiques, mais j'ignore quels principes fondent sa démarche.

Nous ne sommes pas très conscients de ce qui se passe en matière de justice criminelle et n'entendons parler que des grands procès. D'ailleurs, ces derniers peuvent poser des difficultés d'organisation. Ainsi, lorsque la cour d'assises du Vaucluse a organisé le procès Pelicot, les autres procédures en cours ont pris un an de retard.

La justice civile connaît aussi des retards considérables, auxquels le garde des sceaux essaie de répondre avec le décret dit Rivage, en sacrifiant certains principes. Plutôt que d'essayer de faire face à l'afflux des demandes, il décide de limiter la possibilité de formuler ces demandes, dans un état d'esprit qui percute le principe de l'accès à son juge. Vaut-il mieux attendre longtemps pour avoir accès à son juge ou ne pas y avoir accès du tout ?

Face aux difficultés financières, ce budget reprend quelques bonnes idées apparentes, comme celle du droit de timbre, à laquelle nous sommes défavorables, car nous sommes attachés au principe de la gratuité de la justice.

Par ailleurs, le PLF reprend l'idée de mettre les frais de justice à la charge du condamné. Cette mesure avait été abandonnée parce que les tribunaux étaient incapables d'établir ces frais de manière stable. En tout état de cause, le gain est plutôt modeste. Au-delà, je voudrais attirer votre attention sur un sujet précis. Une personne peut être condamnée à une peine de détention, à une amende et à l'indemnisation de la partie civile. Si nous mettons aussi à sa charge les frais de justice, nous serons confrontés à un problème de priorisation des créances. Nous ne souhaitons pas que la créance de l'État devance celle de la partie civile, qui risque de ne jamais être indemnisée. Nous sommes défavorables à cette mesure, car nous sommes soucieux des droits de la partie civile.

Enfin, nous proposerons un amendement de suppression de l'article rattaché concernant les expertises.

Toutes ces mesures révèlent un état d'esprit : pour trouver des solutions budgétaires, on affaiblit la capacité des plus modestes d'avoir accès à une justice de qualité.

J'en viens aux VSS. Après avoir baissé pendant vingt ans, le nombre de féminicides par an stagne, malgré la mise en place d'un grand nombre de mesures en quelques années, comme le dispositif téléphone grave danger, les ordonnances de protection ou encore la formation des magistrats et des policiers.

Un rapport très intéressant a été remis hier au garde des sceaux par Gwenola Joly-Coz et Éric Corbaux, les deux magistrats qui ont mis en place un processus de partenariat efficace entre le parquet et le siège lorsqu'ils servaient au tribunal de Pontoise, et proposent un certain nombre de pistes. Nous en revenons toujours à la question du modèle espagnol, à la possible création de juridictions spéciales et à l'instauration d'une juridiction qui traiterait en même temps du civil et du pénal dans ces affaires.

Nous proposerons des amendements. L'un porte sur les outre-mer, dont on s'émeut parfois, mais pour lesquels on ne fait rien.

Nous nous abstiendrons aujourd'hui et notre vote en séance dépendra du sort réservé à nos amendements.

Mme Agnès Canayer. - Nous progressons sur le numérique et l'immobilier. Cependant, concernant ce dernier sujet, est-ce bien à la justice de gérer ? Quel est son degré de compétence en la matière ? Cette question ne devrait-elle pas relever du patrimoine ?

La courbe prévue par la LOPJ est-elle respectée en matière de recrutement des magistrats et des greffiers ? Où en est-on de l'ouverture du recrutement des magistrats ? Compte-t-on davantage de juges ayant déjà eu une expérience professionnelle ?

M. Francis Szpiner. - Au parquet de Marseille, il manque 20 substituts pour lutter contre le narcotrafic. Qu'en est-il des recrutements ?

Je ferai quelques observations concernant l'engorgement des cours d'assises. D'abord, et c'est heureux, il est causé par des procédures d'appel qui n'existaient pas auparavant.

Par ailleurs, je ne comprends pas le blocage sur la CRPC. Celui qui s'y soumet accepte de reconnaître les faits et d'écoper d'une peine négociée. En matière criminelle, pensez-vous qu'une femme victime d'agression serait mécontente que son agresseur reconnaisse les faits et qu'il soit ainsi évité à la victime d'avoir à déballer à nouveau ce qui lui est arrivé ? Justice serait ainsi rendue et bien rendue. Dans de nombreux cas, nous pourrions nous épargner l'énergie dépensée lors de procès dont nous connaissons à peu près l'issue, avant même qu'ils n'aient commencé. Avec la CRPC, la sanction arrive plus vite et elle est mieux acceptée. Elle permet de désengorger les cours d'assises sans que la justice en soit pénalisée.

Concernant les frais de justice, vous allez donner aux greffiers un travail formidable pour calculer leur montant. Des sommes astronomiques seront demandées, qui ne seront jamais payées. Il vaut mieux établir un forfait de frais de justice, qui serait à la charge du condamné et serait fixé en fonction du type d'affaires. Nous gagnerions du temps et de l'argent. Par ailleurs, ces mesures ne nuisent pas aux parties civiles, car notre droit est protecteur des victimes.

Mme Olivia Richard. - Concernant le plaider coupable, nous savons à quel point ce qui s'est passé lors du procès de M. Pelicot a permis de faire évoluer les consciences et d'instaurer un débat, comme seul permet de le faire un procès public. Or, pour les violences sexuelles, la tendance est de correctionnaliser. Le recours à des cours criminelles permettait d'éviter cette pente glissante ; il ne faudrait pas rendre invisibles des sujets qui commencent enfin à émerger et à nourrir des débats de société.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je n'ai pas parlé de blocage sur la CRPC criminelle. Le sujet est complexe et il va falloir qu'on y réfléchisse. Pour tempérer l'enthousiasme de M. Szpiner, je préciserai que ce dispositif ne permettrait de traiter que 10 % environ des affaires criminelles.

Mme Lauriane Josende, rapporteure pour avis. - Au sujet du droit de timbre, nous n'avons pas encore trouvé de meilleure solution, compte tenu des besoins de la justice et de la situation budgétaire du pays. Il ne s'agit d'ailleurs pas d'une nouveauté. Un dispositif similaire était en vigueur entre 2011 et 2014 et je me permets de vous rappeler qu'un droit de timbre de 225 euros existe déjà lorsqu'un justiciable interjette appel.

Concernant la mise de tout ou partie des frais d'enquête à la charge de la personne physique condamnée, il ne s'agit en effet pas d'une nouveauté. Ce dispositif a été supprimé en 1993 du fait des difficultés techniques et matérielles alors rencontrées. Depuis, les moyens numériques ont beaucoup évolué. Le ministère assure que les actes, qui sont forfaitisés, seront comptabilisés de façon automatique, grâce à l'identifiant de dossier judiciaire (IDJ) attaché à chaque procédure au sein de la procédure pénale numérique. Vous remarquerez par ailleurs que le magistrat conservera une marge de manoeuvre en la matière et pourra décider de ne pas ordonner cette prise en charge, par la personne condamnée, des frais d'enquête. C'est l'une des raisons pour lesquelles le ministère reste prudent dans son estimation des sommes qui pourraient être récupérées : il ne les évalue qu'à 2 millions d'euros pour 2026. Cependant, il faut bien s'engager et tenter de prendre des mesures.

Concernant la politique immobilière, le ministère doit faire des annonces la semaine prochaine. Il s'engage à tenter de rationaliser sa politique en la matière et de clarifier la répartition des missions entre l'agence publique pour l'immobilier de la justice (Apij) et la direction des services judiciaires (DSJ). L'un des problèmes essentiels réside dans le décalage entre la conception initiale et l'exécution des projets, qui souffre de la lourdeur des procédures et s'étend dans le temps.

S'agissant du nombre de magistrats, le ministère est confiant quant à sa capacité d'honorer les engagements pris dans la LOPJ. Il faudra en toute hypothèse tirer un bilan pour savoir quels recrutements il sera encore nécessaire d'opérer. L'essentiel des personnes que nous avons entendues s'accorde pour considérer qu'ils demeureront importants.

Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis. - En ce qui concerne le recrutement des greffiers, il y a eu des retards. Cependant, l'école nationale des greffes (ENG) s'est adaptée pour accueillir des promotions plus nombreuses et organiser deux concours par an. De plus, le nouveau statut des greffiers devrait aider à mieux recruter. Le nombre de candidats augmente sensiblement. Aussi, le ministère devrait rattraper son retard cette année.

Nous avons interrogé les syndicats représentatifs de la magistrature et les services de la Chancellerie au sujet de l'ouverture du recrutement des magistrats, mais tous considèrent qu'il est encore trop tôt pour en dresser un bilan. Nous assurerons le suivi de cette réforme dans les prochaines années.

J'en viens aux expertises judiciaires, notamment psychiatriques. Lorsque nous avons travaillé sur la prévention de la récidive en matière de viol et d'agressions sexuelles dans le cadre d'une mission d'information, les psychiatres eux-mêmes nous avaient dit qu'il ne fallait pas tout psychiatriser et privilégier des interventions lorsqu'elles sont vraiment utiles. Cependant, les magistrats doivent être formés pour savoir si l'expertise est nécessaire ou non. Or, nous peinons à mettre en place des formations sur ces sujets.

Les formations ne se mettent pas en place comme elles le devraient. La mission interministérielle pour la protection des femmes victimes de violences et la lutte contre la traite des êtres humains (Miprof) compte 9 postes et un budget de fonctionnement de 20 000 euros. Nous ne nous sommes pas donné les moyens d'assurer cette formation. Les magistrats ne sont donc pas forcément formés, y compris quand ils entrent dans des pôles spécialisés dans la lutte contre les violences intrafamiliales (Vif). Nous sommes confrontés à un problème concernant les formations et leur efficacité.

Je suis prête à envisager la mise en place des CRPC. Je suis d'accord avec Olivia Richard : il faut quelques procès d'exemple. Cependant, certaines femmes ne souhaitent pas que le procès de leur agresseur soit public. Il faudra de toute façon l'avis de la victime pour mettre en place ces procédures. Je n'y suis pas opposée si l'on communique bien sur le résultat et que l'on explique que les peines sont lourdes aussi. La CRPC pourrait même être plus didactique qu'un grand procès.

Concernant les frais de justice, il serait dommage que le ministère soit le seul organisme à ne pas savoir faire une comptabilité analytique, qui pourrait aussi permettre de bien piloter les dépenses. Si cette mesure peut pousser à sa mise en place, ne nous en privons pas.

Mme Lana Tetuanui. - Je voudrais encore plaider pour nos outre-mer, où le narcotrafic et les Vif sévissent particulièrement, et où le regard porté sur le fonctionnement de la justice doit être le même qu'en métropole.

Je pense déposer un amendement sur le texte. Il portera sur la Polynésie française, territoire vaste comme l'Europe dans lequel, pour tenir des audiences foraines dans certains endroits, il faut que le juge, le greffier et le reste du personnel se déplacent. Il s'agira de se pencher sur l'accompagnement des très jeunes enfants victimes de violences sexuelles, qui doivent être suivis dans des structures adaptées.

Enfin, quid de la mobilité des magistrats dans les outre-mer ? Au-delà d'un certain temps passé en fonction, un problème d'impartialité se pose parce que les magistrats connaissent tout le monde.

Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis. - Selon un rapport de la Miprof, en 2024, 600 nourrissons ont été victimes de violences sexuelles. Je comprends votre engagement sur le sujet.

En ce qui concerne la mobilité des magistrats, elle est obligatoire au bout de dix ans pour ceux qui occupent des fonctions spécialisées. La LOPJ a modifié les choses ; il faudra vérifier que cette mesure s'applique bien.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 166 « Justice judiciaire », du programme 101 « Accès au droit et à la justice », du programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et du programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice ».

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Justice » - Programme « Protection judiciaire de la jeunesse » - Examen du rapport pour avis

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen de l'avis de notre collègue Laurence Harribey sur le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » (PJJ) de la mission « Justice »

Mme Laurence Harribey, rapporteure pour avis du programme « Protection judiciaire de la jeunesse ». - Louis Vogel a indiqué lors de l'examen du précédent avis qu'il ne fallait pas désespérer, car notre travail a parfois un impact concret sur le Gouvernement. Notre garde des sceaux vient justement de faire une déclaration qui fait écho à ce que je vais proposer dans mon rapport ; j'y reviendrai.

La vigilance est plus que jamais de mise pour la protection judiciaire de la jeunesse, dont le ministre de la justice a souligné la « détresse » lors de son audition devant notre commission. Le programme « PJJ » peut être considéré comme le parent pauvre de la mission « Justice ». En effet, ses moyens stagnent et seuls 70 postes seront créés en 2026, ce qui est sans commune mesure avec l'évolution à la hausse des moyens dédiés aux autres programmes.

L'avis que je présente reflète cette situation. Cependant, tout en observant l'évidente dégradation des conditions dans lesquelles les mineurs délinquants sont pris en charge, j'ai pu constater qu'il y avait des raisons d'espérer une amélioration dans un avenir proche.

En premier lieu, je voudrais évoquer le climat social de la PJJ, qui est devenu très préoccupant. Les années précédentes, j'avais perçu de la colère chez les personnels du secteur public comme du secteur associatif. Aujourd'hui, ils sont en proie à un profond sentiment d'abattement, qui n'est pas dénué de fondement. Il provient notamment du manque de transparence de l'administration, puisque la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) refuse de transmettre des éléments factuels de base aux syndicats et aux fédérations associatives. Ce sentiment d'abattement découle aussi et surtout d'une tendance délétère en matière de ressources humaines, puisque les postes créés ont été orientés vers les fonctions de support, au détriment des missions exercées au contact des mineurs.

Pour le seul milieu ouvert, l'inspection générale de la justice (IGJ) estime qu'il manque 322 postes, ce qui est considérable. Plus largement, alors que 600 postes ont été créés au sein de la PJJ depuis 2020, les effectifs des métiers du social, de l'insertion et de l'éducatif ont baissé de 53 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Cette situation est intenable et est de nature à créer une réelle souffrance chez les personnels de la PJJ. Toutefois, il y a des motifs d'optimisme. Ainsi, le nouveau directeur de la PJJ s'est engagé à affecter les 70 postes créés en 2026 au milieu ouvert et à examiner dans l'avenir un redéploiement de certains postes de conseillers techniques vers des missions de terrain, ce que demandent les organisations professionnelles.

En deuxième lieu, je souhaiterais mettre l'accent sur l'insuffisante diversification des parcours offerts aux mineurs délinquants. Nous avions déjà abordé ce sujet dans le cadre de notre mission d'information sur l'exécution des peines et je serai donc brève.

Premièrement, l'année 2025 confirme que les centres éducatifs fermés (CEF) ont un effet d'éviction au détriment des autres formes de placement. Ils ont été pensés pour une catégorie de jeunes délinquants ayant commis des faits plutôt graves et sont devenus une solution de placement par défaut, y compris pour les primo-délinquants. Entre 2023 et 2024, le nombre de journées de placement dans les établissements gérés conjointement par la PJJ et l'aide sociale à l'enfance (ASE) a drastiquement chuté puisqu'on compte près de 8 000 journées de moins, tandis que le nombre de journées passées en CEF augmentait de 7 300. Cette évolution ne se fait pas au profit des mineurs délinquants, puisque les placements en CEF ne sont efficaces que s'ils durent au moins quatre mois, à défaut de quoi ils favorisent la récidive. Or, au premier semestre 2025, la durée moyenne de placement s'établissait à 3,8 mois.

Là encore, l'avenir pourrait laisser espérer des améliorations, et j'en viens à la récente annonce du ministre de la justice, qui semble avoir compris notre message. En effet, après s'être dit « dubitatif » sur leur intérêt lors de son audition, il vient d'annoncer la fermeture des CEF et leur transformation en unités judiciaires à priorité éducative. Cette mesure, qui constitue une bonne nouvelle, prend en considération un certain nombre de rapports, dont ceux de la Cour des comptes, sur lesquels nous nous étions appuyés. Notre travail porte ses fruits et nous semblons nous diriger vers une adaptation des solutions en fonction du profil du mineur délinquant. À cet égard, il ne faut pas se leurrer : si la délinquance des mineurs n'augmente pas, les faits commis connaissent une aggravation et leurs auteurs sont de plus en plus jeunes. Cela ne signifie pas que la justice est laxiste, mais qu'il faut adapter nos outils et développer des approches spécifiques, notamment pour les petites mains du narcotrafic et les infractions à caractère sexuel. Il s'agit de mettre en place des solutions différenciées et des établissements dédiés, un peu comme ce que Louis Vogel a décrit pour les majeurs.

En troisième et dernier lieu, je m'intéresserai à l'évaluation de la performance de la PJJ. En France, nous sommes forts pour bâtir des politiques publiques, mais quasiment nuls pour les évaluer. J'ai beaucoup travaillé avec les Canadiens et nous avons de quoi apprendre en la matière, avant d'inventer des dispositifs nouveaux.

Le projet annuel de performances est marqué par une carence en indicateurs qualitatifs. Pire encore, les explications y sont standardisées. Certaines se répètent d'une année sur l'autre avec une déplaisante régularité, y compris sur certains sujets, pour lesquels les mêmes formules sont reprises pour la troisième année consécutive. J'appelle solennellement le ministère à rectifier le tir. En effet, non seulement les éléments sont imprécis, mais certaines formulations sont carrément trompeuses. Ainsi, on ne fait pas oeuvre de transparence lorsqu'on vante le « dynamisme » du partenariat entre la PJJ et les armées qui, en 2025, a concerné à peine plus de 100 jeunes sur les 150 000 mineurs suivis.

De plus, les indicateurs quantitatifs ne sont pas fiables, en raison notamment des difficultés rencontrées lors de la mise en place du système d'information Parcours. J'ai déjà fait référence l'an dernier au naufrage annoncé de ce déploiement. Les statistiques qu'il produit sont partielles et incorrectes. De plus, son coût atteint désormais la somme pharaonique de 23 millions d'euros alors que nous n'avons accompli que la moitié du processus et que les étapes les plus sensibles restent à venir.

Ce projet doit être suivi non par la DPJJ, mais par le secrétariat général du ministère, qui paraît mieux armé pour remettre le chantier sur les rails. Il me semble que le ministre en convient, puisque cette évolution est cohérente avec la réorganisation du ministère de la justice annoncée lors de son audition. Je me réjouis qu'un audit sur la mise en place de Parcours ait pu être mené par la direction interministérielle du numérique (Dinum) en 2025, qui a émis un avis favorable à la poursuite du projet, en préconisant une supervision renforcée. La DPJJ estime qu'il s'agit là d'une opération de la dernière chance.

Le manque de moyens disponibles sur le terrain nourrit une crise profonde et silencieuse. Les personnels de la PJJ souffrent.

Néanmoins, une prise de conscience se dessine au sein du ministère. Une autre approche émerge, et on le sent autant sur la question de la PJJ que sur celle de l'administration pénitentiaire. Compte tenu de ces perspectives d'avenir, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme. Cependant, je réitère cette mise en garde : la PJJ demeure le parent pauvre de la mission, ce que nous ne pouvons pas nous permettre ; derrière la délinquance des mineurs, il y a la délinquance des majeurs.

Mme Agnès Canayer. - D'abord, je voudrais évoquer la formation des personnels de la PJJ. Ces métiers connaissent des problèmes d'attractivité, souvent parce qu'il y a un décalage entre les formations théoriques et l'expérience quotidienne sur le terrain. La formation pour devenir éducateur compte 170 heures de cours sur la conduite des projets. Ainsi, les éducateurs sont davantage formés à coordonner les projets qu'à accompagner les mineurs.

Ensuite, on constate un problème de coordination entre les actions menées par les éducateurs de la PJJ et ceux de l'ASE. 10 % des jeunes sont accompagnés par les deux, cumulant des vulnérabilités liées à leur environnement familial et à la délinquance. Souvent, faute de temps et de moyens, l'accompagnement est davantage bricolé que coordonné. Nous avons du mal à offrir à ces enfants une véritable seconde chance.

M. Christophe Chaillou. - La PJJ est le parent pauvre de la mission « Justice » et un malaise profond est exprimé par les salariés, les associations et tous ceux qui traitent de cette réponse éducative essentielle, qui manque de moyens. Le climat social se dégrade et une forte crise d'attractivité sévit. Je rejoins Mme Canayer : le problème de la formation des personnels participe largement de cette crise.

Des moyens sont accordés et il faut saluer le fait que les nouveaux postes seront davantage dirigés vers l'action sociale que vers l'encadrement. Cependant, ces moyens restent largement insuffisants par rapport aux besoins et à la nécessité de diversifier les parcours. Aujourd'hui, la prise en charge de certains de ces jeunes n'est pas adaptée aux profils, qui sont de plus en plus complexes et violents. Je songe notamment aux mineurs auteurs d'infractions sexuelles.

La PJJ s'est longtemps cantonnée à une réponse pénale. Pourtant, ses priorités doivent être la prévention, la réinsertion, l'assurance d'un suivi individualisé et le renforcement des partenariats territoriaux. Au regard de ces priorités, l'allocation de nouveaux crédits, à la construction des CEF semblait inadaptée. L'annonce du ministre vient modifier ce constat. Cependant, il faut rester prudents en la matière puisqu'un certain nombre de projets ont déjà été engagés. Il faut saluer le pragmatisme du ministre, qui cherche à répondre aux difficultés et à certaines questions que nous lui avions posées, mais je resterai vigilant.

Compte tenu des difficultés du secteur et de l'absence de moyens adaptés, nous nous abstiendrons.

M. Guy Benarroche. - Je remercie la rapporteure d'avoir souligné deux éléments importants : la justice n'est pas laxiste et il n'y a pas plus de délinquance aujourd'hui qu'avant, même si celle-ci concerne des gens plus jeunes et qu'elle est plus violente. J'aimerais que tout le monde en tienne compte lors de l'étude de certaines propositions de loi, qui remettent en cause ces deux constats de base que tout le monde ici accepte.

À Marseille, j'ai visité l'établissement pénitentiaire pour mineurs et le CEF. D'abord, le taux de récidive est supérieur à 80 %, ce qui montre la faillite totale de ces deux solutions. Ensuite, concernant l'établissement pénitentiaire, plus de 85 % des mineurs étaient présents pour un motif lié au narcotrafic, ce qui doit représenter un élément essentiel de la réflexion à mener sur l'évolution des conditions de détention des mineurs condamnés.

Aucune solution ne sera trouvée si l'on ne s'attaque pas en amont à ce qui précède la commission de l'acte ayant entraîné la condamnation. Un travail de prévention, de réinsertion et de reconstruction doit être mené par l'ASE et la PJJ sur le terrain, où l'emprise du narcotrafic est suffisamment importante pour qu'un certain nombre de gens vulnérables et précaires, en particulier des mineurs, soient susceptibles d'entrer dans ces réseaux. Si des actions ne sont pas entreprises dans ces quartiers et ces lieux délaissés de nos villes et nos campagnes, nous n'y arriverons pas.

Enfin, d'autres solutions existent. Qu'en est-il des unités éducatives d'hébergement diversifié, des centres éducatifs renforcés et des unités éducatives d'hébergement collectif ? Certaines de ces structures ont-elles un bilan positif ?

M. Hussein Bourgi. - Permettez-moi de faire un pas de côté en témoignant du malaise persistant ressenti depuis plusieurs années par les autres acteurs de la chaîne judiciaire : les agents pénitentiaires, les agents du service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) et les agents de la PJJ, trois métiers qui connaissent aujourd'hui une crise des vocations.

La semaine dernière, j'ai assisté à un conseil de juridiction au tribunal judiciaire de Montpellier et j'ai pu alors échanger avec les agents de la PJJ : ils sont tous en quête de sens, éprouvant un sentiment d'échec. L'augmentation de la récidive, de la délinquance, de l'insécurité conduisent ces agents, aussi admirables et engagés soient-ils, à douter d'eux-mêmes, un sentiment aggravé par la pression médiatique et politique quand un couac survient. Les interlocuteurs que j'ai rencontrés ont parfois le sentiment de faire de l'abattage et de la paperasse. Il importe de fixer des priorités dans la formation des agents, pour qu'ils sachent adapter leur prise en charge à la gravité du profil délinquant du mineur.

Se pose là la question des moyens alloués à la PJJ ; les fonctions support en consomment beaucoup. Or les agents qui ont des missions opérationnelles, y compris sur le terrain, ou d'accompagnement ont parfois le sentiment d'être livrés à eux-mêmes. Ils demandent des formations supplémentaires et auraient parfois besoin de travailler davantage en équipe.

Au final, il importe d'engager une véritable réflexion de fond sur les métiers de la justice dans toute leur diversité. N'oublions pas les maillons essentiels de la chaîne pénale. Cette question pourrait faire l'objet d'une mission d'information.

Mme Laurence Harribey, rapporteure pour avis. - Je vous remercie de vos réflexions.

Se pose effectivement un véritable problème d'attractivité ; les promotions de l'école nationale de protection judiciaire de la jeunesse ne sont pas complètes ; qui plus est, certains élèves abandonnent en cours de scolarité.

Je note de véritables progrès quant au contenu de la formation, avec des mises en situation plutôt qu'une formation théorique. J'en conviens, le retard est tel qu'il reste toutefois encore beaucoup à faire. J'ajoute qu'il faut renforcer la formation continue : elle est également importante, voire, parfois, plus importante, car les professionnels peuvent poser des questions pratiques auxquelles ils sont confrontés.

Je rebondis sur la question soulevée par Mme Canayer, que je n'ai pas abordée ici, mais sur laquelle j'attire l'attention dans mon rapport, à savoir celle des contractuels et des intérimaires, auxquels on recourt pour pallier les défaillances. L'émergence de sociétés d'intérim dans ce secteur est surprenante. Or un surveillant de supermarché et un surveillant intervenant dans un centre éducatif sont deux professions qui n'ont rien à voir !

Oui, la réponse pénale n'est pas la seule réponse, et ce point est, me semble-t-il, bien pris en compte. C'est l'articulation entre les différents métiers qui est défaillante, bien plus que la prise en compte des différents parcours des mineurs délinquants. Il est évident que les alternatives en milieu ouvert notamment ne sont pas assez nombreuses. Comme vous l'avez tous souligné, nous déplorons le manque de coordination entre la PJJ et l'ASE. J'ai vraiment le sentiment d'un travail en silo. Par exemple, j'ai constaté que des éducateurs en centres éducatifs renforcés ne savaient rien du parcours du jeune dont ils s'étaient occupés pendant plusieurs mois. Je pointe la défaillance du logiciel Parcours. Se pose encore ici un problème d'évaluation des politiques publiques.

Monsieur Benarroche, l'inspection générale de la justice a diligenté une mission d'évaluation des CEF. Là encore, nous manquons d'éléments concrets. Je retiens la proposition d'Hussein Bourgi, que j'avais moi-même formulée auprès de notre présidente, de poursuivre notre réflexion sur l'évaluation de ces politiques publiques. L'abandon des CEF témoigne d'une prise de conscience quant à leur efficacité. Nos rapports, ceux de la Cour des comptes et de l'inspection générale de la justice concourent à poser les questions pour nourrir le débat.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice ».

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Conseil et contrôle de l'État » - Programmes « Cour des comptes et autres juridictions financières » et « Conseil d'État et autres juridictions administratives » - Examen du rapport pour avis

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous terminons nos travaux par l'examen de l'avis de notre collègue Guy Benarroche sur les programmes « Cour des comptes et autres juridictions financières » et « Conseil d'État et autres juridictions administratives ».

M. Guy Benarroche, rapporteur pour avis des programmes « Cour des comptes et autres juridictions financières » et « Conseil d'État et autres juridictions administratives ». - Il me revient de vous présenter, pour la sixième fois depuis que j'ai rejoint notre commission, les crédits des programmes 164 et 165, qui traitent respectivement des juridictions financières et administratives.

Je me suis rendu non seulement dans les sièges de chacune des juridictions - au Conseil d'État, à la Cour des comptes et aussi bien à l'actuel qu'au futur siège de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) -, mais également en région, comme j'en ai désormais pris l'habitude. Cette année, je suis allé à Nantes, ce qui m'a permis de visiter la chambre régionale des comptes, le tribunal administratif et la chambre territoriale de la CNDA et d'échanger avec leurs agents respectifs.

Ces déplacements me paraissent indispensables pour évaluer l'adéquation des moyens proposés par le projet de loi de finances avec les objectifs, naturellement ambitieux, qui sont fixés par le projet annuel de performance aux juridictions administratives et financières.

Bien que ces deux programmes contribuent tous deux à l'objectif de réduction de la dépense publique affiché par le Gouvernement, cette contribution n'est pas identique, d'une part, et ne s'inscrit pas dans le même contexte, d'autre part. En conséquence, l'appréciation que je porte sur les crédits alloués à chacun de ces programmes n'est pas homogène.

Pour ce qui concerne les juridictions financières, les crédits de paiement (CP) pour 2026 s'élèvent à 267,2 millions d'euros, soit une hausse de 3,2 %, qui est donc supérieure à l'inflation anticipée. S'il s'agit de la dixième année consécutive d'augmentation, celle-ci ne doit cependant pas nous leurrer : elle masque en réalité un budget de fin de cycle, assez modeste puisque le budget 2026 ne s'engage sur aucun nouveau projet. En effet, comme vous le savez, le premier président Pierre Moscovici a annoncé son départ de la Cour pour la fin de l'année. Ainsi, l'année 2025 a été celle de l'aboutissement de son vaste plan « JF 2025 », qui a été lancé en 2020 et dont j'ai pu vous relater, chaque année, l'avancée.

La hausse de 3,2 % proposée dans le projet de budget pour 2026 est exclusivement portée par les dépenses de personnel, et plus particulièrement par la mise en oeuvre d'une des mesures de ce plan, à savoir l'alignement de la rémunération des magistrats financiers sur celle des administrateurs de l'État. Cette revalorisation indemnitaire, dont le coût total est évalué à une dizaine de millions d'euros par la Cour des comptes, n'est toutefois pas encore achevée, puisque seul un premier palier de 5 millions d'euros a été atteint. Il reviendra au successeur de Pierre Moscovici de s'assurer que cette réforme sera menée à terme. Par ailleurs, si je salue la signature, en juin dernier, d'un accord avec les représentants du personnel ayant permis l'allocation d'un montant de 1,5 million d'euros à destination des personnels techniques et administratifs, j'inviterai le successeur de Pierre Moscovici à poursuivre le travail engagé pour ne pas limiter les revalorisations indemnitaires aux seuls magistrats.

Les autres mesures du plan « JF 2025 » qui, pour rappel, en contient 75, n'appellent pas de nouvelles remarques de ma part depuis le bilan dans l'ensemble positif que j'ai dressé devant vous l'année dernière. Nonobstant quelques réserves mineures, il est indéniable que ce plan a considérablement modifié les méthodes de travail des juridictions financières en démontrant leur dynamisme et leur capacité d'adaptation. Je me tiens toutefois à votre disposition pour vous donner des chiffres actualisés, que vous trouverez par ailleurs dans mon rapport.

Avant de passer au programme 165, je souhaite souligner que, malgré des crédits en hausse, les juridictions financières participent, elles aussi, à la maîtrise des dépenses publiques demandée par le Gouvernement. D'une part, les dépenses de fonctionnement sont gelées, malgré l'inflation. Des efforts ont notamment été entrepris pour réduire l'emprise immobilière des juridictions : à titre d'exemple, la chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine va restituer 40 % de ses locaux ! D'autre part, le plafond d'emplois diminue de 18 unités, les suppressions d'emplois concernant exclusivement les postes de catégories B et C.

Enfin, les plus assidus d'entre vous s'en souviennent peut-être, j'ai, pendant trois années consécutives, proposé à la commission un amendement visant à ajuster les indicateurs de performance aux avancées du plan « JF 2025 ». Ce n'est désormais plus nécessaire, et pour cause, la Cour a enfin donné suite à notre demande, en intégrant le nouvel indicateur que nous appelions de nos voeux, à savoir le décompte des rapports d'évaluation des politiques publiques, qui est une mesure que nous avions votée dans la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « 3DS ».

J'en viens au programme 165, qui concerne les juridictions administratives. La situation y est beaucoup plus délicate.

Contrairement au programme 164, le programme 165 affiche une baisse de ses crédits de paiement, qui s'élèvent pour 2026 à 568 millions d'euros, soit une diminution de 31 millions d'euros, qui représente 5,2 % des crédits de l'année dernière.

Si cette baisse peut sembler brutale, elle ne résulte pas pour autant tant de coupes claires puisque les mesures générales d'économies ne se chiffrent qu'à 5,5 millions d'euros, mais plutôt de l'achèvement de projets importants initiés précédemment, à l'instar du nouveau siège de la CNDA, dont le coût total s'élève à 130 millions d'euros, et de l'absence d'engagement de nouvelles dépenses d'envergure.

Quoi qu'il en soit, il s'agit d'une rupture assez nette avec la tendance des dernières années, puisque c'est la première fois depuis que je rapporte ce programme que j'ai à vous présenter des crédits de paiement en diminution.

Outre les mesures générales d'économies que j'ai évoquées, ainsi que le report de plusieurs projets immobiliers, comme à Mamoudzou ou à Nîmes, la baisse des crédits de paiement s'explique en partie par un nouveau gel des effectifs du programme, et ce alors que la dernière loi de programmation des finances publiques prévoyait 40 créations d'emplois en 2025 et en 2026. Plus précisément, il était prévu pour ces deux années la création de 25 postes de magistrats et de 15 postes de greffiers. Le cumul des gels d'emplois a donc pour conséquence un déficit de 80 emplois pour la justice administrative. En sus de ce gel des créations d'emplois, le plafond d'emplois affiche une suppression de trois postes.

Ce gel des effectifs, outre qu'il constitue une mesure contraire à ce que nous avions voté dans la loi de programmation, me paraît particulièrement préoccupant compte tenu de la tendance haussière inarrêtable que connaît l'activité contentieuse des juridictions administratives. Chaque année, les chiffres que je vous présente sont de plus en plus alarmants.

L'année 2024, dernière année pour laquelle nous disposons de chiffres consolidés, n'y échappe pas : les juridictions administratives non spécialisées ont franchi pour la première fois le seuil des 300 000 saisines. Plus précisément, elles ont été saisies de 320 014 affaires, soit une hausse de 7,4 % par rapport à 2023. Si l'activité contentieuse s'est avérée à peu près stable au Conseil d'État et dans les cours administratives d'appel, ce sont les tribunaux administratifs qui sont en première ligne de ce besoin accru de justice administrative. Plus inquiétant encore, les chiffres prévisionnels de 2025 font état d'une hausse vertigineuse de 20 % attendue dans les tribunaux administratifs.

Malheureusement, nonobstant une mobilisation des juges administratifs et des greffiers que je tiens à saluer puisqu'ils ont augmenté le nombre de sorties de 3,9 % à effectifs constants, le stock d'affaires en cours a augmenté de 10 % en un an, pour atteindre 272 478 affaires. Le seuil des 300 000 affaires en stock sera vraisemblablement dépassé en 2025.

Les deux juridictions administratives spécialisées présentent, quant à elles, une situation très contrastée.

La CNDA affiche des résultats indéniablement positifs, même si des avancées sont attendues en matière de valorisation du travail des rapporteurs.

En premier lieu, elle a mis en oeuvre la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, dite loi Immigration, avec une célérité qui est à souligner. Deux mesures principales la concernaient : l'extension du principe du juge unique et la territorialisation de son office. La première mesure n'a eu qu'un effet limité sur l'office du juge, puisque les affaires sensibles restent jugées collégialement - heureusement, dirai-je. La part des audiences à juge unique a tout de même augmenté de 21 % en un an. La seconde mesure s'est traduite par l'ouverture rapide de sept chambres territoriales. Cinq ont ouvert fin 2024 : deux à Lyon, une à Nancy, une à Toulouse et une à Bordeaux. Les deux dernières ont ouvert en septembre 2025 à Nantes et à Marseille. Cette territorialisation, que le Sénat avait soutenue, permet de rapprocher le justiciable du juge de l'asile et donc de réduire la fréquence des renvois, pour un coût maîtrisé d'approximativement 1 million d'euros. J'ai en outre constaté que les locaux de la chambre territoriale de Nantes, où je me suis déplacé en octobre, étaient parfaitement adaptés à la pratique juridictionnelle.

En second lieu, la Cour a su mettre à profit une baisse de ses entrées, qui se sont tout de même élevées à 56 497 recours, pour diminuer de 15 % ses affaires en stock, qui n'atteignent plus que 22 194 affaires, et pour réduire d'un mois son délai moyen de jugement. Je tiens à ce titre à saluer la mémoire de l'ancien président de la Cour, Mathieu Hérondart, qui est subitement décédé l'été dernier Il était apprécié pour son sens de l'écoute et son grand professionnalisme.

La dynamique est diamétralement différente en ce qui concerne le tribunal du stationnement payant (TSP) pour lequel la comparaison avec le mythe du tonneau des Danaïdes me semble appropriée tant la hausse des recours dépasse l'entendement.

Alors que le TSP ne compte que 15 magistrats et 150 agents de greffe, il a enregistré à lui seul presque 40 % des entrées contentieuses de la juridiction administrative pour l'année 2024 ! Les entrées contentieuses ont ainsi dépassé le seuil des 200 000 recours, soit une impressionnante hausse de 18,6 % par rapport à 2023.

Bien qu'en 2024 les sorties aient augmenté, grâce aux importants efforts consentis par le personnel du TSP et aux améliorations procédurales apportées par un décret de juillet 2024, elles restent tout de même à un niveau très inférieur aux entrées, le différentiel se chiffrant à 60 000. En conséquence, le stock d'affaires continue de croître et atteint désormais des niveaux qui interrogent sur la viabilité de l'ensemble du système de traitement du contentieux du stationnement payant : au 31 décembre 2024, 281 299 requêtes restaient à traiter, soit davantage que le stock d'affaires de l'ensemble des juridictions administratives non spécialisées, qui s'élève à 272 000. Pour 2025, le stock d'affaires devrait atteindre 355 000.

Cette situation dans les tribunaux administratifs et au TSP, qui prend chaque année des proportions plus préoccupantes, n'est plus acceptable. L'ensemble des agents m'ont confié qu'ils n'allaient plus y arriver. C'est pourquoi, en raison de l'inadéquation entre les moyens affectés par le projet de loi de finances aux juridictions administratives et la hausse continue de leur activité, couplée à un gel des effectifs, qui est contraire à la loi de programmation, je vous propose d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits des programmes 164 et 165.

M. Hussein Bourgi. - Je remercie le rapporteur de la qualité de son travail. Deux indicateurs nous préoccupent beaucoup : l'augmentation du nombre de contentieux dont sont saisies les juridictions de première instance et l'allongement de la durée de l'audiencement. L'érosion aussi infime soit-elle des budgets alloués pourrait conduire, dans les prochaines années, à de véritables difficultés dans les juridictions administratives. Je vous laisse imaginer l'impact d'une baisse de 22 ETP lorsque le nombre de contentieux augmente ! Le délai d'audiencement ne peut qu'augmenter...

C'est pourquoi nous sommes défavorables à l'adoption des crédits qui nous sont proposés.

M. Hervé Reynaud. - Je tiens à saluer le travail du rapporteur, qui a croisé les éléments budgétaires avec ses constats sur le terrain. J'entends les réserves émises sur les crédits dévolus à ces deux programmes. Pour autant, la situation de nos finances publiques peut justifier la contribution de ces juridictions à l'effort de maîtrise de nos comptes publics. C'est pourquoi nous soutiendrons un avis favorable.

M. Guy Benarroche, rapporteur pour avis. - M. Bourgi l'a rappelé, le délai d'audiencement va augmenter ; le Conseil d'État l'a lui-même annoncé.

Merci, Monsieur Reynaud, de votre appréciation. Permettez-moi de vous dire pourquoi un avis favorable à ces crédits n'est pas susceptible de contribuer à participer à l'effort d'économies demandé, d'autant que les mesures d'économies générales ne représentent que 5,5 millions d'euros. Celles-ci se traduiront inévitablement par une augmentation de certains coûts supplémentaires dans les mois et les années à venir et par une justice de qualité moindre, avec une augmentation des délais de jugement, ce qui va à l'encontre des objectifs affichés depuis des années. Je pense que le jeu n'en vaut pas la chandelle. Il importe, mes chers collègues, de marquer le coup sur ce sujet particulier !

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je vous rappelle l'avis défavorable émis par le rapporteur sur les crédits des deux programmes.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » et du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Justice ».

La réunion est close à 11 h 40.