Jeudi 4 décembre 2025
- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -
La réunion est ouverte à 9 h 05.
Publication de l'étude « Europe-Russie : Évaluation des rapports de force » - Audition de M. Élie Tenenbaum, directeur du Centre des études de sécurité de l'Institut français des relations internationales (IFRI)
M. Jean-François Rapin, président. - Nous recevons M. Élie Tenenbaum, directeur du Centre des études de sécurité de l'Institut français des relations internationales (IFRI), à la suite de la publication toute récente de l'étude de l'Institut intitulée « Europe-Russie : Évaluation des rapports de force ».
Cette audition, qui est captée et diffusée sur le site Internet du Sénat, est pleinement d'actualité.
Il y a quelques jours, appliquant la méthode employée pour obtenir un cessez-le-feu à Gaza, les Etats-Unis ont présenté un « plan de paix » en 28 points reprenant les principales demandes russes et marginalisant l'Europe, qui ne cesse pourtant de clamer qu'il ne peut y avoir de solution en Ukraine sans l'Ukraine et qu'il ne peut y avoir de solution concernant l'Europe sans l'Europe. Les discussions entre les Européens et les Etats-Unis ont finalement fait évoluer la proposition américaine, rapportée à 19 points, mais sans remettre fondamentalement en cause la démarche de médiation américaine. L'émissaire Steve Witkoff et le gendre du président Trump, Jared Kushner, se sont rendus à Moscou pour rencontrer Vladimir Poutine, qui accuse les Européens de ne pas avoir de programme de paix et d'être « du côté de la guerre ». S'ils ne sont pas parvenus à un accord sur les « concessions territoriales », c'est bien vers cela que tendent aujourd'hui ces négociations, en les assortissant de conditions plus ou moins restrictives s'agissant de la souveraineté et du futur mêmes de l'Ukraine.
Parallèlement, le président ukrainien, affaibli par les affaires de corruption qui ont emporté son directeur de cabinet Andriy Yermak et deux ministres, était à Paris en début de semaine. Le président de la République a refusé à cette occasion de qualifier l'initiative américaine de « plan de paix » formalisé.
Mais quels sont aujourd'hui les atouts dans la manche des Européens ? L'Union européenne a adopté 19 paquets de sanctions à l'encontre de la Russie, ainsi que plusieurs règlements pour renforcer la base industrielle et technologique de défense européenne et la coopération en matière de défense. Malgré cela, l'impact réel des sanctions mériterait une étude approfondie et l'on ne peut que constater, pour le déplorer, que les promesses faites par Thierry Breton de voir les États membres de l'Union européenne produire plus de munitions que la Russie peine à se concrétiser. L'Union européenne a payé au prix fort sa dépendance au gaz russe, dont elle devrait s'affranchir d'ici la fin de l'année 2027, selon l'accord trouvé hier, même si le Premier ministre hongrois affirme qu'il continuera à importer du gaz et du pétrole russes.
Hier encore, la Commission européenne a présenté un nouveau plan de soutien financier à l'Ukraine pour la période 2026-2027, en proposant deux options : soit un emprunt commun de l'Union européenne, soit un prêt de réparation qui serait financé par une habilitation donnée à la Commission européenne d'emprunter des soldes de trésorerie auprès d'institutions financières de l'Union détenant des actifs immobilisés de la Banque centrale russe. Nous savons que la Belgique est dans une position particulière, et que le débat sera difficile. Ce point figurera à l'ordre du jour du prochain Conseil européen, mais nous avons pu constater, avec nos collègues présents à la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac) de Copenhague, l'ampleur des débats entre les États membres sur ce sujet, mais aussi les divisions au sein des délégations parlementaires présentes, la Hongrie tenant toujours un discours très critique, mais obtenant parfois des soutiens plus ou plus moins nettement affichés.
La menace russe se déploie dans différents États membres, sous différentes formes, y compris des attaques hybrides visant à saper les fondements de nos démocraties. C'est tout l'objet du bouclier européen de la démocratie, que nous avons évoqué la semaine dernière avec le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum).
Nous voyons également la menace à l'oeuvre dans les pays candidats à l'adhésion. Les craintes d'une agression militaire de la Russie à l'encontre d'un État membre d'ici 2030 s'expriment de plus en plus ouvertement et il importe de préciser clairement le rapport de forces entre l'Europe et la Russie. Nous devons être lucides sur nos forces et nos faiblesses, dans tous les domaines, si nous souhaitons prendre des décisions adaptées.
Monsieur Tenenbaum, le rapport publié par l'IFRI présente une évaluation globale, quantitative et qualitative, dans tous les secteurs, des rapports de forces à moyen terme, regroupés selon quatre lignes de forces : l'économie et l'énergie ; la dimension stratégique et militaire ; la résilience politique et sociale ; le positionnement international et les systèmes d'alliance. Il présente donc un intérêt tout particulier dans le contexte que nous connaissons. Je vous laisse le soin de le présenter, avant que mes collègues ne vous posent des questions.
M. Élie Tenenbaum, directeur du Centre des études de sécurité de l'Institut français des relations internationales (IFRI). - Merci pour votre invitation. C'est toujours un honneur pour les chercheurs de l'IFRI d'intervenir devant la Représentation nationale au titre de notre mission d'utilité publique, qui est d'éclairer le débat sur les questions internationales et stratégiques, en particulier dans cette période de tensions et de bouleversements.
Nous avons eu l'idée de cette étude au début du mois de mars dernier, à un moment où les Européens semblaient pris d'une forme de tétanie après que le vice-président J.D. Vance avait exprimé, devant la conférence sur la sécurité de Munich, ses doutes sur le partage de valeurs et d'intérêts entre les États-Unis et les Européens, et que le président Trump avait reçu le président Zelensky dans les conditions que l'on sait. L'Amérique, jusqu'alors clé de voûte de la défense du continent européen, semblait prendre une autre voie. Devant le sommet de Londres réuni en urgence, le Premier ministre polonais, Donald Tusk, posait cette question à la presse internationale : pourquoi 500 millions d'Européens devaient-ils demander à 300 millions d'Américains de les protéger contre 140 millions de Russes ? Ce propos nous a interpellés, nous avons trouvé intéressant de remettre en perspective les rapports de force que l'on percevait en Europe, peut-être à tort, comme forcément défavorables sans aide américaine. Nous percevions certes des vulnérabilités de notre continent, mais aussi une force européenne qui paraissait s'ignorer, ainsi que des faiblesses de la Russie qu'elle parvenait à masquer, en particulier grâce à la guerre hybride et de l'information.
Nous nous sommes donc lancés dans ce projet, sous la direction de Thomas Gomart, le directeur de l'IFRI, en définissant une méthode et une équipe ad hoc. La méthode est celle du Net assessment, développée par les analystes américains durant la guerre froide. Elle vise à aller au-delà des seules données quantitatives pour analyser également les « indénombrables » : l'entraînement des forces, le moral, les intérêts stratégiques et d'autres formes de résilience, de force et de faiblesse. Nous l'avons appliquée à une analyse multidimensionnelle - économique, militaire, politique, sociétale et diplomatique -, pour dégager des orientations qui ne relèvent pas du simple nivellement, consistant par exemple à vouloir disposer d'équipements militaires en même nombre que l'adversaire, comme on le faisait du temps de l'URSS où l'on comparait les puissances par le nombre de chars. Il y a, en effet, des effets de compensation entre les secteurs, par exemple entre les luttes aérienne, terrestre ou navale, mais aussi entre les domaines d'exercice de la puissance ; c'est le cas par exemple quand la force économique ou diplomatique compense certaines vulnérabilités. L'équipe que nous avons formée à cette occasion correspond à la volonté de l'IFRI d'animer la réflexion dans un réseau de partenaires européens plutôt que de réfléchir de son côté - et je remercie la dizaine de think tanks qui s'y sont engagés avec enthousiasme, des instituts letton, finlandais, suédois, polonais, slovaque, italien, estonien, britannique et allemand se sont en effet associés à ce travail. Leur participation s'est manifestée en amont par un sondage qui a éclairé notre recherche, puis en aval par un travail de relecture et de commentaires substantiels grâce auxquels nous avons amendé notre rapport, qui aurait été bien différent sans cette participation.
Je vous en présente très rapidement chacun des quatre grands thèmes. La partie relative à l'économie, confiée à Marc-Antoine Eyl-Mazzega, directeur du centre Énergie et Climat de l'IFRI, montre que si la Russie paraît résiliente, c'est grâce au contournement des sanctions et à un appui chinois clairement identifié. Cette résilience s'est faite au prix, pour la Russie, d'une inflation considérable et croissante et d'un effondrement des réserves de change : cette année, la baisse des réserves en or, de liquidités et de change en devises étrangères s'est accélérée, le trésor de guerre constitué par la Russie étant en voie d'assèchement. Les dépenses militaires en 2024 ont dépassé les revenus des hydrocarbures, les investissements directs à l'étranger se sont effondrés, tout comme les dépenses de recherche et développement. D'une certaine manière, la Russie, qui semble solide sur ses bases, ne cesse de se fragiliser et sacrifie à l'effort de guerre tous les investissements d'avenir. L'Europe, de son côté, malgré sa faible croissance et ses problèmes structurels, a absorbé l'essentiel du choc énergétique et reste attractive en termes d'investissement, avec un bon niveau de recherche et développement. N'étant pas économiste, je ne m'étends pas davantage sur ce sujet, mais je me tiens à votre disposition pour répondre à vos questions.
Sur les questions de défense et de sécurité, il faut bien voir que la Russie cherche à redéfinir l'ordre de sécurité en Europe. Elle ne cache pas ses objectifs : elle en a fait part dans ses documents et dans les mémorandums qu'elle a communiqués aux États-Unis et à l'Otan en décembre 2021, avant son agression à grande échelle contre l'Ukraine. Les discussions actuelles avec les représentants américains confirment la volonté russe de revenir sur l'ensemble du règlement de l'après-guerre froide. La Russie cherche à rétablir une forme de contrôle politico-sécuritaire sur son ancien espace impérial, en neutralisant et en divisant autant que possible l'Europe de l'Ouest. Le facteur nucléaire est fondamental dans la perception d'une asymétrie que la Russie juge favorable à Moscou. Il existe cependant des capacités de nivellement, en prenant en compte la dimension européenne de la dissuasion nucléaire française, même si celle-ci ne saurait suffire à équilibrer ni à résister, en l'absence des États-Unis, à la menace d'une forme de coercition nucléaire au-delà du périmètre des intérêts vitaux de la France, tels que le Président de la République peut les définir.
Les capacités terrestres sont souvent mises en avant dans la presse pour évoquer la puissance militaire russe. Dans notre rapport, nous concluons à un volume et à une puissance de feu qui sont du côté de la Russie sur le plan strictement quantitatif, y compris en capacité de mobilisation de cette puissance. Si l'on entre dans le détail, on constate que l'artillerie tractée ou automotrice européenne est à 60 % composée de stocks roumains et grecs vieillissants, dont la mobilisation sur les actions de défense collective n'est pas certaine. L'Europe dispose d'un certain avantage en termes de performance du commandement, de qualité d'encadrement et d'entraînement de ses forces terrestres - mais nous constatons aussi que, globalement, elle est à la peine sur le terrestre, qui est une dimension clé de la puissance militaire. En revanche, dans le domaine de la puissance aérospatiale, la donne est clairement à l'avantage de l'Europe, aussi bien sur le plan quantitatif que qualitatif, à condition qu'elle soit capable de neutraliser les défenses aériennes ennemies ; or, nous constatons ici une avance russe dans les systèmes de missiles anti-aériens et de défenses sol-air : les forces européennes ont trop longtemps négligé ce domaine, il est impératif d'augmenter les stocks de munitions air-sol, c'est la condition pour exploiter notre supériorité aérienne.
Sur les plans maritime, spatial et cyber, il y a un avantage en puissance pour l'Europe, à condition de pouvoir l'exploiter rapidement pour basculer sur le front politique et sur le front sociétal. Là aussi, à l'instar du champ économique, la Russie donne une impression de force et de stabilité qui cache une certaine fragilité, avec une grande faiblesse des institutions et une fragilité des systèmes de forces de sécurité liée à l'hypercentralisation du système Poutine - celui des siloviki. Inversement, si l'Europe projette parfois une image de fragilité et de fragmentation bien réelle - nous le voyons malheureusement régulièrement sur la scène nationale comme européenne, mais c'est le prix à payer de la démocratie -, elle apparaît assez stable et solide, on le voit par exemple dans l'évolution du soutien des Européens à l'Ukraine entre 2022 et 2025. L'appréciation de ce soutien et de la menace russe n'est pas la même selon que l'on habite à Tallinn ou Helsinki, ou bien à Madrid ou à Rome, mais dans l'ensemble, on observe une relative stabilité de l'opinion, y compris dans des pays comme l'Italie ou la Hongrie - les Européens font du soutien à l'Ukraine un enjeu de leur propre sécurité.
Le quatrième et dernier point est celui des alliances et des partenariats. C'est peut-être le défi le plus difficile pour les Européens. La Russie a su capitaliser sur un certain nombre de narratifs qui dominent dans ce que l'on appelle, à tort ou à raison, le Sud global. Alors que l'Europe est engagée dans une politique d'aide au développement, de partenariat économique, politique et diplomatique avec ces pays du sud, la Russie est parvenue, en jouant sur les questions de sécurité et sur les techniques informationnelles, à fragiliser une position européenne qui paie le prix d'une certaine histoire et peut-être aussi d'un manque d'agilité sur le champ informationnel. Nous voyons bien, par exemple au Sahel, ce que vaut la réalité de l'alliance et du partenariat offerts par la Russie, mais cela ne les empêche pas de prospérer, en contre-modèle de l'aide au développement portée par les Européens.
La conclusion de l'étude est la suivante, et je pèse mes mots car chacun compte : les Européens, collectivement, ont les moyens économiques, le savoir-faire militaire, les compétences technologiques et industrielles pour faire face à la menace russe, à la condition essentielle de faire preuve de la volonté politique et de la cohésion nécessaires. C'est cette formule - nous l'avons pesée et validée auprès de nos partenaires européens - qui est à méditer dans cette période de doute et de tension, dans laquelle l'Europe prend le risque de voir son destin et sa sécurité être définis par d'autres.
M. Jean-François Rapin, président. - Lors de notre déplacement en Estonie, nous nous sommes rendus sur la base militaire de Tapa, à quelques kilomètres de la frontière russe. J'ai été frappé de voir que cette base importante, qui compte des militaires estoniens aussi bien qu'européens, ne possède pas de moyens de défense antiaérienne. Je ne suis pas expert des questions de défense, mais ce constat m'a vraiment surpris, et je le livre à votre sagacité.
Mme Sophie Briante Guillemont. - Votre rapport mentionne la dépendance croissante de Moscou à l'égard de Pékin, qu'en est-il plus précisément ? Est-ce une vulnérabilité des Russes, que nous pourrions exploiter ?
Vous dites, ensuite, que votre méthode inclut la mesure de facteurs immatériels. Avez-vous pu évaluer le niveau de résilience de la société russe et identifier des facteurs qui pourraient provoquer un basculement interne ?
Enfin, pourriez-vous nous en dire plus sur le rôle de l'aide publique au développement et sur son évolution ?
M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - La guerre en Ukraine démontre par l'exemple comment un conflit armé se déroulerait en Europe si les Russes avançaient plus loin sur le continent : y sommes-nous prêts, que ce soit dans les Balkans, en Pologne ou ailleurs, en matériel aérien, en matériel de transport ? Nous savons que Vladimir Poutine est absorbé par la guerre en Ukraine, mais si demain un accord était trouvé, il pourrait se tourner vers d'autres territoires européens : serions-nous prêts à lui opposer une puissance suffisante ?
Mme Christine Lavarde. - Même question que ma collègue : quelle est votre analyse du rôle de l'aide publique au développement ?
Mme Mathilde Ollivier. - Votre rapport, dans son volet politique, évoque le Rassemblement national : comment prendre en compte la vulnérabilité que représente la montée des extrêmes droites, qui ont des liens forts avec la Russie, que ce soit en France ou en Allemagne ?
Vous avez insisté sur les équipements militaires, mais qu'en est-il du volet humain, en particulier de la préparation des militaires européens face aux militaires russes ? Quel est votre point de vue sur la mobilisation des jeunes, qui a été au coeur des débats ces dernières semaines ?
Enfin, comment prendre en compte nos fragilités, notamment en matière de transition énergétique et agricole ? Je songe à notre vulnérabilité sur le plan des engrais, mais aussi du combustible nucléaire. Comment ces aspects sont-ils ou devraient-ils être mieux pris en compte pour améliorer notre résilience face à la Russie ?
M. Élie Tenenbaum. - Merci pour ces questions, je ne suis pas spécialiste de tous les sujets qu'elles abordent, mais je vais tenter de restituer la réflexion que nous avons menée à l'IFRI.
La relation Russie-Chine, d'abord. La Chine apparaît comme l'une des forces de la Russie aujourd'hui, comme son grand arrière stratégique, aussi bien économique que diplomatique ou militaire. Nous l'avons constaté avec la réorientation des flux économiques massifs de la Russie qui, avant la guerre, avait l'Europe comme principal partenaire et qui a réorienté ses flux vers la Chine assez rapidement.
Cette bascule économique a souvent été perçue comme un mariage de raison, contraint par le contournement des sanctions. Je vous encourage à relire la déclaration commune de Vladimir Poutine et Xi Jinping du 4 février 2022, deux semaines avant l'invasion de l'Ukraine. Il s'agit de bien plus que d'un mariage de raison ; c'est une vision du monde commune et un agenda de révision de l'ordre de sécurité international. Cette déclaration porte aussi un projet alternatif à la démocratie libérale, un projet de rétablissement de sphères d'influence et d'une forme de gouvernance par les grandes puissances, qui me semble d'une cohérence frappante et qui irrigue cette relation.
Le ministre des affaires étrangères chinois, Wang Yi, a déclaré lors d'un déplacement récent en Europe que la Chine ne pouvait pas se permettre de voir la Russie perdre en Ukraine. Des officiels chinois m'ont confirmé cette vision d'un risque de sécurité politique, tel que défini par Pékin, si la Russie était défaite en Ukraine. Par conséquent, je crois limitées les capacités des Occidentaux à amener la Chine à exercer une pression sur Vladimir Poutine pour qu'il se mette à la table des négociations. La Russie et la Chine n'ont cessé de renforcer leurs liens et de faire converger leurs visions stratégiques ; elles ont bien sûr des divergences d'intérêts en Asie centrale, la Chine fait payer au prix fort son soutien à la Russie, mais les deux pays se rapprochent. La négociation du gazoduc « Force de Sibérie », par exemple, permettra à la Russie d'exporter son gaz non plus en Europe, mais en Chine.
Cette convergence constitue un défi collectif pour les Européens. D'abord, pour ce que l'on appelle l'interconnexion des théâtres : les Américains cherchent à segmenter le théâtre de l'Indopacifique et le théâtre euro-atlantique, et c'est à nous de souligner leur profonde interconnexion. Il y a évidemment la question de la Corée du Nord, que nous avions l'habitude de catégoriser comme un acteur de déstabilisation régionale, et qui a montré qu'elle pouvait peser désormais sur une crise de l'autre côté de l'Eurasie, ce qui n'aurait pu se faire sans un accord au moins tacite de la Chine. Comment la relation entre la Russie et la Chine va-t-elle évoluer ? Je ne crois pas à une dissension. Il y a certes une forme de dépendance de Moscou à l'égard de Pékin, qui ne satisfait pas les décideurs russes, mais ils la perçoivent comme le prix à payer pour s'adosser à ce grand arrière économique, industriel et technologique que constitue la Chine, dont la contribution à l'effort de guerre en Ukraine n'a cessé de croître.
Je ne suis pas sûr de pouvoir bien répondre à la question sur la résilience de la société russe, qui n'est pas ma spécialité - c'est Tatiana Kastouéva-Jean, directrice du Centre Russie/NEI de l'IFRI, qui a écrit ce chapitre. Il est très difficile aujourd'hui de prendre la température de l'opinion d'une société russe extrêmement fragmentée et travaillée par de très fortes inégalités. Le coût énorme de la guerre en Ukraine a provoqué l'émergence d'une nouvelle classe sociale, puisque la mobilisation des militaires s'est faite au prix de primes élevées. On voit apparaître dans les provinces et les périphéries de la Russie une classe de veuves de guerre, de familles ayant perdu des proches mais qui ont bénéficié de compensations financières. Aussi curieux que cela puisse paraître, une nouvelle classe a tiré profit de cette association à l'effort de guerre et crée un terreau de résilience avec les élites des siloviki ; ces deux classes sociales prennent en tenaille la classe moyenne qui, elle, souffre des privations liées aux sanctions, à l'inflation ou aux désinvestissements dans les différents secteurs et services publics. On sent bien une forme de tension, mais nous pensons que le régime n'est pas aux abois sur le plan politique, ni au bord d'une révolution, même si ce type de situation est toujours difficile à percevoir.
Concernant l'aide au développement, le message que nous avons cherché à envoyer était que l'Europe a considérablement investi et doit continuer à le faire, à condition d'être capable de traduire cet investissement en bénéfices diplomatiques et stratégiques, ce qui n'a pas du tout été le cas. Pour avoir travaillé plus de quatre ans sur les questions de sécurité au Sahel, j'ai vu la difficulté à articuler ce fameux mantra des « 3D » - défense, diplomatie, développement - pour produire des effets politiques satisfaisants. La conditionnalité a créé du ressentiment chez les partenaires, qui y ont vu une forme d'impérialisme, en particulier lorsque cette aide était liée à des transformations sociétales qu'ils ne souhaitaient pas. Il faut donc savoir proposer du développement sans donner des leçons, tout en évitant des formes d'aide qui ne produisent aucun effet politique en termes d'alignement, d'intérêt et de positionnement - nous appelons à ce travail d'articulation. En France, l'Agence française de développement (AFD) s'est émancipée de sa tutelle historique et il faut probablement resserrer les liens. Cela vaut aussi pour l'échelon européen : de grands projets comme EU Global Gateway ne se traduisent pas suffisamment par du soutien politique et diplomatique de nos partenaires. L'aide au développement a sa propre logique, il ne faut pas la subordonner à la diplomatie, mais elle ne doit pas non plus en être déconnectée.
L'Europe est-elle prête en cas d'agression russe ? Deux éléments empêchent la Russie de s'attaquer à un autre pays d'Europe. D'abord, et avant tout, l'Ukraine et la résistance ukrainienne, qui mobilisent plus de 700 000 soldats russes, soit l'essentiel de la force opérationnelle terrestre disponible du côté russe. Tant que la Russie est impliquée en Ukraine, elle ne l'est pas ailleurs. Les Estoniens le savent bien : les casernes russes de Pskov, de l'autre côté de la frontière, sont aujourd'hui largement dégarnies, car leurs forces ont été mobilisées pour l'Ukraine.
M. Jean-François Rapin, président. - Cependant, la Russie déploie des forces à ses frontières européennes...
M. Élie Tenenbaum. - Oui, l'objectif de la Russie est d'augmenter sa structure de forces pour être en mesure d'engager plusieurs conflits simultanément - c'est pourquoi on parle des dates de 2027 ou 2030, qui correspondent au calendrier d'accroissement de la structure de forces russes. Aujourd'hui, la Russie n'est pas prête et tant que l'Ukraine résiste et continue à retenir les forces russes, l'Europe est protégée d'une attaque de grande ampleur. L'autre facteur qui empêche une telle attaque est la cohésion transatlantique et la solidité de l'Otan. Vladimir Poutine a montré qu'il n'avait pas l'intention de s'engager dans une confrontation directe avec une Otan dans laquelle les Américains sont impliqués. Si l'un de ces deux facteurs venait à évoluer, soit par une défaite ukrainienne, soit par une réarticulation brutale des États-Unis - une Force Posture Review est en discussion -, la Russie pourrait saisir une opportunité.
Du côté européen, sommes-nous prêts ? Sommes-nous capables de déplacer les troupes dans le temps imparti ? Cela pose la question de la cinématique de la crise. En analysant l'attaque russe contre l'Ukraine, on constate que les premiers signes avant-coureurs ont eu lieu six mois auparavant ; trois mois avant, les services américains tiraient la sonnette d'alarme. Pour autant qu'on réagisse aux alertes du renseignement, ce délai est suffisant pour déployer ce que les contrats opérationnels prévoient pour les forces françaises ou européennes sur le secteur menacé. Certains pays, comme l'Allemagne, ont fait le choix de prépositionner des forces, en déployant une brigade permanente en Lituanie. La France fait plutôt le choix d'une capacité de projection dynamique, comme elle l'a démontré avec la projection d'une brigade en Roumanie pour l'exercice Dacian Spring, dans un contexte de défense de l'Otan.
Il y a donc un enjeu de mobilité, mais surtout de réactivité des structures de commandement aux signes avant-coureurs, et de capacité de mise en oeuvre des unités à grande échelle. Or, la présence américaine est décisive pour les domaines terrestre et aérien, - un peu moins pour le domaine naval -, car les Etats-Unis contrôlent très largement tout ce qui donne leur cohérence à nos systèmes de forces et à nos commandements modernes, c'est-à-dire le renseignement, la logistique, l'intercommunication et les systèmes d'information dans des clouds de combat. Nous devons donc faire un travail de « derisking », y compris au sein de l'Alliance. Nous devons également combler un certain nombre de trous capacitaires : dans le domaine terrestre, il faut regarder du côté de la puissance de feu, de la défense sol-air d'accompagnement et de la capacité de frappe à longue portée ; dans le domaine aérien, nous devons renforcer nos capacités de neutralisation de la défense aérienne ennemie et augmenter nos stocks de munitions ; enfin, dans le domaine naval, la lutte anti-sous-marine représente un défi important.
Sur le volet humain et la préparation des combattants, y compris la mobilisation de la jeunesse, nous avons examiné plusieurs indicateurs : le niveau d'entraînement, les journées de préparation opérationnelle, le nombre d'heures de vol pour les pilotes et de journées à la mer pour les marins, par exemple. Sur tous ces points, les Européens sont très largement devant les Russes. Les forces européennes sont globalement mieux entraînées, mieux formées, avec un niveau de qualification et un taux d'encadrement meilleurs que ceux des armées russes. Cependant, la tolérance russe aux pertes humaines compense en partie ce facteur ; je ne sais pas s'il s'agit d'une force ou d'une faiblesse, je dirais que c'est plutôt une faiblesse sur le long terme, mais à court terme, il faut en considérer l'effet de compensation. C'est pourquoi la prise de position de Thierry Mandon, le chef d'état-major des armées, était intéressante : elle a suscité de l'émoi médiatique, mais rappelé aussi cette terrible réalité de la guerre que sont les pertes humaines.
La mobilisation de la jeunesse relève d'un modèle très différent en Russie et en Europe. La Russie a clairement misé, avant même d'attaquer l'Ukraine à grande échelle, sur une forme d'embrigadement de la jeunesse dès le plus jeune âge - dès l'école primaire, voire maternelle - dans un nationalisme revanchard mettant en avant le sacrifice. Dans les sociétés européennes, nous misons sur une jeunesse qui décide de s'engager, d'où l'intérêt de la notion de service volontaire. La mobilisation de la jeunesse varie selon les pays ; quant à la perception de la menace, nous l'observons plus forte dans les pays d'Europe centrale et du Nord, où l'engagement ne se fait pas au détriment de la formation professionnelle ou de l'évolution de carrière. Le défi est de faire correspondre à cette volonté d'engagement les appétences d'une jeunesse issue d'une société démocratique, ouverte et égalitaire.
Notre rapport évoque très largement, dans son chapitre relatif à la géoéconomie, les conceptions de sécurité globale, la transition écologique, les flux ou encore les aspects liés à l'agriculture. Nous concluons que la transition énergétique doit être une force de sécurité pour l'Europe, en réduisant sa dépendance et en consolidant son autonomie stratégique. On nous a parfois accusés d'être optimistes sur la capacité de l'Europe à mener à bien cette transition. Or, le mix énergétique vers lequel l'Europe a fait le choix de s'orienter, qu'elle y parvienne ou non, devrait être de nature à renforcer sa sécurité. Il en va de même pour l'agriculture raisonnée, à condition qu'elle réponde aux besoins alimentaires européens. Il ne s'agit pas de prôner l'autarcie, puisque la maîtrise de la sécurité des voies maritimes de communication continuera de participer à cette notion de sécurité globale.
La Russie, de longue date, cherche à influencer les partis politiques européens ; elle a mis en place des réseaux de sociabilité informelle, des moyens de subversion et des actions clandestines. Plusieurs affaires ont donné lieu récemment à des mises en examen judiciaires. La Russie se satisfait chaque fois que la classe politique se déchire sur les questions de sécurité ou sur d'autres aspects, son objectif est de paralyser ou même de ralentir la décision des grandes puissances européennes. Il est de la responsabilité de chacun de prendre acte de ces agissements - il ne faut faire preuve d'aucune naïveté sur ces actions de déstabilisation, y compris celles qui prospèrent sur les réseaux sociaux, en reprenant des éléments de langage venant de la Russie. Nous en avons malheureusement vu des exemples frappants ces dernières semaines dans le débat public français et européen. Le travail de sensibilisation mené par Viginum est précieux pour identifier la main des acteurs inauthentiques, étrangers, qui viennent travailler à la subversion des sociétés - il faut être vigilant et sensibiliser l'opinion, sans renoncer au débat contradictoire démocratique, qui fait notre spécificité.
M. Jean-François Rapin, président. - Il faut le souligner, Viginum ne remet nullement en cause le débat démocratique, son travail porte sur le contenant plutôt que sur le contenu.
Les Russes pensaient gagner en Ukraine en quelques semaines, on assiste depuis trois ans à une guerre d'usure. Dans ces conditions, la question se pose de savoir si cette guerre d'usure profite à la Russie ou à l'Union européenne. Combien de temps pourrons-nous continuer à soutenir l'Ukraine ? Jusqu'où pourrons-nous aller dans l'effort financier et militaire, et combien de temps tiendra notre bouclier démocratique ? À qui profite le crime ? Le risque n'est-il pas que l'Europe s'use en premier ? Nos concitoyens s'en préoccupent, nous le disent, il faut pouvoir leur répondre.
M. Daniel Gremillet. - Vous dites que la Chine ne peut se permettre que la Russie soit défaite - mais peut-elle accepter pour autant de se brouiller avec les Européens ?
Ensuite, l'Europe a-t-elle la capacité de se réarmer, étant donné les livraisons qui sont faites pour la défense de l'Ukraine ?
Enfin, nous avons vu que, dès le début du conflit avec l'Ukraine, la Russie avait agi très fortement pour sécuriser son approvisionnement alimentaire, délaissant en particulier les technologies agricoles qu'elle venait chercher jusqu'alors en Europe. Où en sont les Russes sur ce chapitre, après trois années de guerre ?
Mme Sophie Briante Guillemont. - Je reviens sur l'aide publique au développement. Je partage votre constat sur la façon dont cette aide est vue par certains pays, c'est un problème. Cependant, un discours s'est installé sur le fait que l'AFD se serait émancipée de ses ministères de tutelle. J'essaie de comprendre l'origine de ce discours, parce que, siégeant au conseil d'administration de l'AFD, je vois qu'en pratique, tous les dossiers d'aide reçoivent l'accord explicite des deux tutelles, le Trésor et les Affaires étrangères. Ces dossiers sont travaillés bien en amont, pendant des mois, avec les tutelles. D'où vient donc cette idée d'émancipation de l'AFD ? Ne serait-ce pas, plutôt, que les ministères n'exercent pas suffisamment leur tutelle ? La question se pose aussi de savoir comment le politique se saisit de cet instrument, sachant que l'AFD n'a actuellement pas de contrat d'objectifs et de moyens (COM).
Votre rapport montre que l'Allemagne et la Suède sont loin devant nous pour l'aide publique au développement. Or, nous nous apprêtons, la semaine prochaine en débat budgétaire, à diminuer drastiquement les crédits que nous y consacrons : qu'en pensez-vous ?
M. Élie Tenenbaum. - Mon propos n'est pas de blâmer l'AFD pour son bilan, mais de pointer un manque d'articulation avec les objectifs diplomatiques et sécuritaires de notre pays. J'ai pu échanger longuement avec les représentants de l'AFD, qui soutiennent d'ailleurs la recherche sur les questions à la charnière entre la sécurité et le développement. L'aide publique au développement constitue un travail important, mais elle n'est pas un levier pour nos objectifs diplomatiques et de sécurité car nous n'avons pas articulé cette offre à une offre globale, c'est un constat largement partagé. Certains disent leur surprise de voir l'AFD se retirer d'Afrique de l'Ouest au moment où les relations politiques entre l'Alliance des États du Sahel et les pays européens se sont dégradées, mais c'est bien la démonstration que la connexion entre le paiement de fonctionnaires à Bamako ou à Niamey, l'entente politique globale et les projets de développement menés dans des zones urbaines à Akaï ou Sikasso, n'a pas forcément été bien comprise, sans doute par notre faute. Est-ce parce que nous n'avons pas voulu jouer le jeu que les Chinois, les Russes, les Turcs, voire les Américains jouent de façon transactionnelle en faisant dépendre leur aide d'un soutien au Conseil de sécurité des Nations Unies ? C'est peut-être parce que l'aide publique au développement européenne, par ses processus, sa transparence et son esprit même, refuse cette forme de transactions, en ce qu'elle répond plutôt à notre conviction qu'il est aussi de notre intérêt que ces pays se développent. Je ne suis pas un spécialiste des questions de développement, mais je constate, en tant qu'observateur des questions de sécurité, un manque d'articulation de cet outil avec les objectifs diplomatiques et sécuritaires de notre pays.
Les crédits de l'aide au développement baissent partout en Europe. L'Allemagne et la Suède restent à un niveau élevé, car ces pays ont une forte tradition en la matière, mais tout le monde réduit ses budgets, ce qui est un sujet de préoccupation. L'IFRI ne fait pas de recommandations sur le juste niveau de cette aide, mais nous attirons l'attention sur le fait que ce n'est pas en cassant l'outil que nous allons le réparer, ni en lui retirant des moyens que l'aide publique au développement aura un meilleur impact politique et sécuritaire.
La Chine peut-elle se permettre de se brouiller avec l'Europe pour continuer à soutenir la Russie ? J'ai tendance à considérer que les préoccupations de sécurité en Chine l'emportent sur les considérations économiques. Celles-ci pèsent certes considérablement, a fortiori dans le cadre de la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine. Le débouché européen est important pour les Chinois, c'est un levier dont l'Europe pourrait user. Mais peut-elle véritablement utiliser cette carte ? La relation économique est à double sens : la Chine a besoin de ses débouchés européens, mais l'Europe a aussi besoin d'accéder au marché et à la production chinois. Avons-nous vraiment été capables de jouer pleinement de ce risque de brouille économique ? J'ai le sentiment que les Chinois ne craignent guère de perdre l'accès aux marchés européens à cause de l'Ukraine - et que les Européens n'ont pas joué véritablement le rapport de force économique. C'est pourquoi nous avons adopté cette méthode du Net assessment, l'idée étant d'utiliser les forces et les faiblesses à l'échelle multidimensionnelle.
S'agissant d'une concurrence possible entre la livraison d'armes à l'Ukraine et le réarmement des armées européennes, il faut voir que les pays qui livrent le plus d'armes sont aussi ceux qui renforcent le plus leur propre armée. En réalité, il ne faut pas opposer les deux. D'abord parce que la présence en Ukraine met en contact avec les innovations du combat - en étant présent en Ukraine, on prépare mieux ses armées contre un adversaire qui serait le même que celui des Ukrainiens. Il y a fort à parier que l'armée russe de 2030 sera très marquée par son expérience ukrainienne et qu'elle ressemblera à celle d'aujourd'hui.
M. Jean-François Rapin, président. - Au début de la guerre, l'Estonie était le pays européen qui aidait le plus les Ukrainiens, en PIB par habitant : est-ce encore le cas ?
M. Élie Tenenbaum. - L'Estonie reste à des niveaux très élevés, comme tous les pays baltes. Le Danemark a considérablement aidé : c'est le premier ou le deuxième pays contributeur à l'Ukraine en pourcentage de son PIB.
En revanche, le projet de loi de finances pour 2026, dans sa rédaction actuelle, placerait la France dans les tout derniers rangs pour l'aide militaire bilatérale à l'Ukraine, au moment même où la facilité européenne pour la paix, canal privilégié par la France pour cette aide, est bloquée depuis plus de deux ans par la Hongrie. C'est aussi un motif supplémentaire pour ne pas opposer livraisons d'armes à l'Ukraine et réarmement des armées nationales : les chiffres ne sont pas du même ordre de grandeur. Pour la France, par exemple, à peine 0,1 % du budget de la mission « Défense » est consacré à l'aide militaire à l'Ukraine. Ensuite, cette aide est utile à notre industrie de défense : l'investissement en capital qui fait défaut depuis 2022 sur nos capacités de production pourrait passer par des commandes à la hauteur des besoins de haute intensité de l'Ukraine. Tant que nous restons sur des commandes strictement nationales, calibrées sur nos besoins, notre industrie de défense travaille sur de petits volumes, loin de répondre aux besoins d'une économie de guerre que le Président de la République a appelée de ses voeux en juin 2022, mais qui peine à se matérialiser.
Il n'y a pas, à ma connaissance, de pénurie alimentaire en Russie, non seulement parce qu'elle a des stocks, mais aussi parce qu'elle accède au marché mondial. Les sanctions ne visent pas les produits alimentaires et, du reste, les pays qui s'y sont ralliés représentent environ la moitié du PIB mondial. Les Russes continuent donc d'accéder aux biens qu'ils souhaitent, même si les prix augmentent - mais on parle alors d'inflation, c'est un autre sujet.
M. Jean-François Rapin, président. - Merci.
Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 10 h 15.