COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Audition de M. Benoît Coeuré, président de l'Autorité de la concurrence

M. Jean-François Rapin, président. - Nous recevons ce matin M. Benoît Coeuré, président de l'Autorité de la concurrence, pour une audition centrée sur les enjeux relatifs à la politique de concurrence et à la compétitivité de l'Union européenne (UE).

Monsieur Coeuré, sans retracer toute votre carrière, je voudrais rappeler que vous avez auparavant effectué un long parcours au sein de la direction générale du Trésor (DGT), dont vous avez notamment été le directeur général adjoint et le chef économiste.

Vous avez ensuite été membre du directoire de la Banque centrale européenne (BCE) à compter de 2012, aux côtés de Mario Draghi qui la présidait à cette époque, avant de prendre en novembre 2019 la tête du pôle innovation de la Banque des règlements internationaux (BRI).

Vous avez enfin été nommé en 2022 président de l'Autorité de la concurrence, qui est le « gendarme français » de la concurrence et qui travaille en étroite coopération avec la Commission européenne ainsi qu'avec les autres autorités nationales de concurrence européennes pour assurer une régulation cohérente et unifiée au sein de l'espace européen. L'Autorité de la concurrence fait ainsi partie des autorités très actives au sein du Réseau européen de concurrence (REC).

Vous êtes par ailleurs également le président du Comité de la concurrence de l'OCDE, qui travaille plus particulièrement sur les enjeux liés à la numérisation de l'économie, la transition écologique et l'articulation entre la politique de concurrence et la politique industrielle.

Alors que la restauration de la compétitivité de l'UE est l'un des axes majeurs de cette mandature européenne, et alors que l'Europe doit faire face à une concurrence internationale particulièrement rude et parfois inéquitable, il nous a semblé important de vous entendre ce matin sur l'articulation entre la politique de concurrence et la compétitivité.

Dans son rapport sur l'avenir de la compétitivité européenne, Mario Draghi jugeait nécessaire d'accroître la compétitivité de l'UE, tout en relevant que cela ne devait pas « déboucher sur des politiques consistant à défendre les “ champions nationaux ” au risque d'étouffer la concurrence et l'innovation ou à baisser les salaires pour réduire les coûts relatifs ».

Si la concurrence stimule la productivité, l'investissement et l'innovation, il affirmait que la politique de concurrence devait continuer à s'adapter aux évolutions de l'économie afin qu'elle ne devienne pas un obstacle aux objectifs de l'Europe, notamment dans le secteur technologique.

Il soulignait l'interaction étroite et la nécessité de l'alignement entre la politique industrielle, la politique commerciale et la politique de la concurrence. Monsieur Coeuré, partagez-vous cette vision et comment appréciez-vous aujourd'hui cette interaction entre ces trois politiques ?

Vous avez vous-même affirmé que « la politique de concurrence est aussi une politique de compétitivité en faveur des entreprises ». Comment répondez-vous aux critiques formulées à l'encontre d'une approche jugée parfois trop restrictive de la politique de concurrence européenne ? Et comment considérez-vous qu'elle puisse, au fond, servir le développement du marché unique, qui constitue l'un des atouts majeurs de l'UE ?

Je considère toutefois, pour ma part, que nous ne pourrons en tirer les meilleurs bénéfices que lorsque nous aurons mis en place une Union de l'épargne et des investissements cohérente et ambitieuse. Je sais que c'est aussi un point qui vous tient à coeur et sur lequel nous serons évidemment heureux d'entendre vos analyses.

Enfin, la Commission européenne a notamment inscrit à son programme de travail pour l'année 2026 plusieurs initiatives législatives importantes en matière de compétitivité et de droit de la concurrence, notamment un acte législatif sur les marchés publics et la mise à jour des règles de procédure en matière de pratiques anticoncurrentielles. Vous savez que le Sénat s'est intéressé de très près, par le biais d'une commission d'enquête, au sujet de la commande publique. Vous aviez été auditionné dans ce cadre.

Comment analysez-vous aujourd'hui les initiatives annoncées par la Commission européenne ? Quels en sont selon vous les enjeux ? Comment l'Autorité de la concurrence française participe-t-elle aux réflexions en la matière et avons-nous une approche singulière ou des spécificités nationales à faire valoir ? Au-delà de ces annonces, d'autres réformes vous paraissent-elles nécessaires pour répondre aux enjeux de compétitivité auxquels l'UE est confrontée ?

Monsieur le président Coeuré, je vous propose de procéder à un propos liminaire de quinze à vingt minutes. Puis, ceux de nos collègues qui le souhaitent vous poseront leurs questions.

M. Benoît Coeuré, président de l'Autorité de la concurrence. - Monsieur le président, je tiens tout d'abord à vous remercier de votre invitation. L'Autorité de la concurrence est une autorité administrative indépendante (AAI) et, en contrepartie de cette indépendance, elle se doit d'être pleinement disponible pour la représentation nationale. Toutes les occasions d'échange sont donc bienvenues. Je remercie également les sénatrices et sénateurs présents ce matin, de surcroît après une nuit de séance.

Monsieur le président, vous avez placé cette discussion sous l'égide du rapport Draghi. Je voudrais, dans le même esprit, formuler en préambule quelques observations générales sur le rôle actuel de la politique de concurrence pour soutenir une économie européenne en mauvais état, comme l'a souligné Mario Draghi, et sur les initiatives concrètes susceptibles de contribuer au renforcement de la compétitivité, de la souveraineté et de la résilience de cette économie.

Je proposerai enfin un petit zoom sur les questions numériques, particulièrement d'actualité et toujours aussi importantes.

Je partage pleinement les conclusions du rapport Draghi : les causes du décrochage de productivité de l'Europe par rapport aux États-Unis - décrochage massif depuis une vingtaine d'années - sont triples.

D'abord, une fragmentation persistante du marché unique, qui empêche les entreprises européennes de tirer parti de l'accès à un grand marché de plusieurs centaines de millions de consommateurs, à la différence des entreprises américaines ou chinoises. Lorsqu'elles se lancent sur les marchés mondiaux, les entreprises européennes n'ont donc ni l'entraînement ni la force que confère l'accès à un grand marché unique.

Ensuite, un accès insuffisant au capital, ce qui renvoie au débat sur l'Union de l'épargne et des investissements que vous avez évoqué, monsieur le président.

Enfin, un niveau d'investissement insuffisant dans des secteurs stratégiques - Mario Draghi mentionne notamment les télécoms, la défense et l'énergie -, alors même que les enjeux liés aux technologies vertes ou à l'intelligence artificielle (IA) deviennent déterminants.

Quelle est, dans ce paysage, la place de la politique de concurrence ? Mario Draghi souligne qu'elle peut constituer un levier pour atteindre ces objectifs et qu'elle peut être mieux mobilisée. C'est tout l'enjeu : comment mieux utiliser les instruments prévus par les traités et, pour ce qui nous concerne, par le code de commerce ? Faut-il les modifier ? Mais il insiste aussi sur le fait que la concurrence n'est pas un obstacle à la réalisation de ces objectifs. Les entreprises européennes ne pourront pas réussir sur les marchés mondiaux si elles n'ont pas été plongées dans un environnement concurrentiel en Europe.

Les entreprises chinoises qui arrivent aujourd'hui sur les marchés européens sont précisément celles qui ont survécu à un environnement très concurrentiel en Chine. Ce ne sont pas les « poulains » du gouvernement chinois ; Shein, par exemple, n'a pas été inventée dans un bureau du ministère de l'industrie chinois ; elle fait partie des dizaines entreprises qui se sont lancées dans le secteur de la distribution en ligne, qui ont éliminé leurs concurrents en Chine et qui, fortes de cette puissance, nous attaquent maintenant sur nos marchés, parfois de manière déloyale - c'est un autre sujet -, après avoir bénéficié de cette dynamique concurrentielle et du grand marché chinois.

Les entreprises européennes ne réussiront pas sur les marchés mondiaux si on les protège de la concurrence sur les marchés européens. Et les grandes innovations technologiques que nous rêvons d'émuler aujourd'hui - je pense notamment à l'IA - ne sont pas non plus le résultat du brainstorming de chefs de bureau au ministère de l'industrie américain, qui d'ailleurs n'existe pas en tant que tel...

Je ne dis pas cela pour exonérer les autorités de concurrence de leurs responsabilités. Elles en ont une, qui est grande : utiliser les leviers que nous donne le droit européen pour renforcer l'économie française et européenne, et faire en sorte que la concurrence stimule l'innovation, l'investissement et la productivité.

Comment procéder ? Il existe à mon sens de fausses pistes et de vraies pistes, dont certaines sont en discussion au niveau européen et qui méritent un fort investissement des autorités françaises.

Une fausse piste, très présente dans le débat français, concerne la réforme de la définition géographique des marchés, avec l'idée que, lorsqu'on contrôle des concentrations - des fusions entre entreprises -, l'analyse devrait se situer d'emblée à l'échelon mondial. Évidemment, à ce niveau-là, toutes les entreprises dont nous parlons apparaîtront petites. Ce thème est revenu en force après la décision de la Commission sur Alstom-Siemens, où, d'ailleurs, le marché était mondial - il n'était pas européen -, à l'exception de la Chine : c'était là tout le débat.

Pour moi, c'est une fausse piste, parce que les marchés sont ce qu'ils sont ; ils ne changent pas de nature par une décision administrative des autorités de concurrence. Le marché des télécoms, par exemple, est fragmenté en Europe. Certes, il existe un cadre européen, mais nombre de facteurs qui déterminent l'offre de services résultent de réglementations nationales, parfois sans rapport direct avec les télécoms. Les opérateurs eux-mêmes reconnaissent que les marchés sont nationaux, et leur rêve est d'ailleurs de fusionner sur leur marché national. Les opérations transfrontières - comme l'expansion d'Orange en Espagne à travers l'achat de MásMóvil - existent, mais elles restent très rares.

La réalité du marché n'est pas européenne. Quand vous changez d'abonnement télécoms, vous ne regardez pas l'offre en Lituanie ou à Chypre ; c'est un fait. Si on veut analyser les marchés au niveau européen pour jouer sur les effets de taille et permettre l'émergence de champions européens, il faut harmoniser les réglementations entre les différents États membres. Dans le domaine financier, c'est tout l'objet de la discussion sur l'Union de l'épargne et des investissements. Dans les télécoms, force est de constater que, lorsque la Commission propose des harmonisations, elle n'est pas suivie avec enthousiasme. Je n'ai pas l'impression que les discussions à Bruxelles prospèrent beaucoup.

Il existe donc une sorte de contradiction dans le discours des États membres. Ceux-ci appellent de leurs voeux des effets de taille et une consolidation européenne, tout en s'opposant aux mesures d'harmonisation qui les rendraient possibles. C'est pourquoi, à mes yeux, cette voie est une fausse piste.

Une vraie piste - sur laquelle l'Autorité de la concurrence est très mobilisée - concerne la prise en compte des gains d'efficacité lors de l'examen des concentrations. Nous avons eu tendance, historiquement, à examiner les fusions presque exclusivement sous l'angle de leur impact sur les prix pour le consommateur.

Souvent, nous élargissons l'analyse à la variété et à la qualité des services - ce qui est tout à fait légitime : beaucoup de décisions de l'Autorité, y compris les conditions imposées pour l'autorisation, portent sur ces questions. En revanche, nous examinons peu la contribution de ces fusions à l'efficacité des entreprises concernées et, plus largement, à celle de l'économie. Or, derrière ce terme de « gains d'efficacité », qui peut paraître abstrait, on trouve la contribution à l'innovation, à la résilience et à la souveraineté - française ou européenne.

Et le droit européen permet de prendre en compte ces différents aspects : le règlement européen sur les concentrations l'autorise pour la Commission, et le code de commerce prévoit, en son article L. 430-6, que lorsqu'elle examine une fusion en analyse approfondie, c'est-à-dire en phase 2, l'Autorité « apprécie si l'opération apporte au progrès économique une contribution suffisante pour compenser les atteintes à la concurrence ».

Autrement dit, un arbitrage, une proportionnalité entre d'éventuelles atteintes à la concurrence - notamment des prix plus élevés pour les consommateurs - et « le progrès économique », qui renvoie précisément à ces gains d'efficacité, est possible à droit constant.

Pourquoi ne le faisons-nous jamais ? Parce que les lignes directrices de la Commission, qui sont la boussole de toutes les autorités nationales, évoquent très peu cette question. Il en découle un cercle vicieux, où les entreprises, sachant que nous ne le faisons jamais, ne nous le proposent pas ; or, c'est à elles de nous le demander, en présentant des arguments en ce sens.

Il faut sortir de cette logique. La Commission est en train de réviser ses lignes directrices sur les concentrations. La présidente von der Leyen et la première vice-présidente exécutive, Teresa Ribera, ont décidé d'accélérer le calendrier de cette révision, initialement prévue pour 2028. Un premier texte est désormais attendu en mai 2026, ce qui est beaucoup plus concret pour les entreprises. Une consultation publique a eu lieu, à laquelle ont répondu de nombreuses entreprises, ainsi que les autorités françaises.

Nous discutons actuellement avec la Commission de la manière d'opérationnaliser ce concept en termes économique, juridique et procédural, afin que les entreprises puissent venir, très concrètement, avec ce type d'explications lorsqu'elles souhaitent fusionner.

Je rappelle par ailleurs qu'il existe, en droit français - et non en droit européen -, la possibilité, au terme d'un examen approfondi par l'Autorité, pour le ministre de l'économie d'intervenir et d'autoriser une fusion même lorsqu'elle a été interdite par l'Autorité. C'est ce que l'on appelle le pouvoir d'évocation du ministre, prévu par l'article L. 430-7-1 du code de commerce : le ministre peut autoriser une opération pour un motif d'intérêt général autre que le maintien de la concurrence, notamment « le développement industriel, la compétitivité des entreprises en cause au regard de la concurrence internationale ou la création ou le maintien de l'emploi ».

On peut très bien imaginer une situation - qui ne me choquerait pas, chacun étant dans son rôle - où l'Autorité indépendante signale des risques pour la concurrence et estime que, sur cette seule base, l'opération devrait être interdite, et où le ministre - qui ne peut contredire cette analyse - évoque l'opération en considérant qu'elle est nécessaire à la sécurité nationale, qu'elle permet l'accès à des terres rares, une meilleure protection contre le risque cyber, ou qu'elle répond à d'autres objectifs relevant de sa compétence et dépassant le seul champ de la concurrence.

Je précise que, chaque fois que l'Autorité voit que l'interdiction est une conclusion possible - notamment pour les opérations examinées en phase 2 -, je consulte le ministre de l'économie pour connaître son appréciation. Je l'ai fait, par exemple, pour TF1-M6, en lui demandant si, dans l'hypothèse où l'Autorité interdisait l'opération, il souhaiterait néanmoins l'autoriser au nom du développement industriel ou de la compétitivité nationale. La réponse avait été négative.

Il ne me choquerait pas qu'un ministre, à l'avenir, autorise une opération interdite par l'Autorité. Chacun serait dans son rôle, et ce serait totalement transparent pour la représentation nationale et pour le public.

Il existe également toute une série de réflexions en cours dans le domaine du développement durable, visant à faire en sorte que les règles de concurrence ne s'opposent pas à la réalisation des objectifs de décarbonation. L'une des initiatives que j'ai prises en arrivant à l'Autorité a été de créer une nouvelle procédure, dite d'orientation informelle, qui permet aux entreprises de venir présenter leurs projets - notamment ceux qui supposent des coopérations pouvant être qualifiées d'ententes au regard du droit de la concurrence - afin d'avoir une discussion informelle en amont, de baliser les risques et d'améliorer ces initiatives pour qu'elles ne soient pas contraires au droit de la concurrence.

Nous avons déjà reçu plusieurs demandes et publié trois orientations informelles, par exemple dans le domaine de la mesure de l'empreinte carbone dans la nutrition animale, ou encore sur la rotation des sols dans le secteur agricole. C'est aussi, pour nous, l'occasion de guider les entreprises à travers ce qui est un véritable maquis : l'interaction entre le droit de la concurrence et d'autres dimensions du droit européen, notamment les règlements agricoles. Le règlement portant organisation commune des marchés des produits agricoles, dit règlement OCM, exempte en effet le secteur agricole d'un certain nombre de contraintes, permettant notamment aux organismes agricoles de travailler en tant que structures regroupant les entreprises du secteur.

Nous sommes toujours à la disposition des entreprises pour les aider à concevoir leurs projets d'une manière conforme à ce cadre juridique.

M. Jean-François Rapin, président. - Votre orientation informelle n'est pas opposable ?

M. Benoît Coeuré. - Non, c'est informel.

M. Jean-François Rapin, président. - Est-elle publiée ?

M. Benoît Coeuré. - Oui, et cette lettre est disponible sur notre site, puisque tout ce que nous faisons est public - nous retirons seulement les éléments chiffrés confidentiels. Elle est dite informelle parce qu'elle intervient au stade du projet. Nous encourageons les entreprises à venir nous présenter des projets suffisamment avancés pour que nous puissions en discuter, mais non encore mis en oeuvre, car, une fois appliqués, on entre dans le contentieux de la concurrence. Il faut donc tracer une ligne claire entre le conseil et le contrôle.

Vous avez évoqué d'autres réflexions en cours au niveau européen. J'ai pour ma part mentionné la refonte du règlement sur les concentrations, exercice extrêmement important sur lequel les autorités françaises - y compris l'Autorité de la concurrence - sont mobilisées. Vous avez également cité le règlement (CE) n°1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité, qui encadre la procédure et les pouvoirs de la Commission.

L'enjeu, plus technique, est de permettre à la Commission d'accéder à des instruments dont disposent déjà les autorités nationales depuis l'adoption de la directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en oeuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur, dite directive ECN +. Cette directive, transposée en droit français, a harmonisé les pouvoirs des autorités nationales et les a même placées en avance sur la Commission.

Ainsi, l'Autorité de la concurrence française utilise fréquemment les mesures conservatoires, qui permettent d'intervenir plus rapidement, en transformant des années d'instruction en quelques mois, ce qui est très précieux pour les entreprises. La Commission, elle, n'y a quasiment jamais recours, le standard juridique européen étant plus exigeant.

Dans le secteur numérique, il existe aussi une articulation entre le niveau européen et le niveau national. Au niveau européen, le Digital Markets Act (DMA), qui est un nouvel instrument de régulation relevant exclusivement de la Commission, fixe ex ante des interdictions absolues et a déjà été utilisé contre les grandes plateformes.

L'Autorité de la concurrence a demandé à plusieurs reprises que le champ du DMA soit élargi, notamment dans le secteur de l'informatique en nuage, ou cloud. La semaine dernière, la Commission a ouvert trois enquêtes, au titre du DMA, concernant Microsoft et Amazon : deux portent sur Azure et AWS, et une troisième vise à examiner un possible élargissement du champ du règlement aux pratiques des grandes plateformes américaines, notamment en raison de doutes relatifs à l'interopérabilité. Cette évolution, que nous appelions de nos voeux, pourrait conduire à une modification du texte.

Si le DMA est mis en oeuvre par la Commission, l'Autorité peut l'assister grâce à la loi du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique, dite Sren, qui lui permet de mener des enquêtes dans ce cadre et d'en transmettre les résultats à la Commission.

Au niveau national, la concurrence et l'équité dans le secteur numérique constituent depuis longtemps une priorité de l'Autorité. Cette année, nous avons sanctionné Apple à hauteur de 150 millions d'euros pour avoir appliqué le règlement général sur la protection des données (RGPD) d'une manière inéquitable à l'égard des éditeurs d'applications tierces dans l'environnement iOS.

Je mentionnerai également le dossier des droits voisins concernant Google, qui a donné lieu à plusieurs décisions totalisant 750 millions d'euros d'amendes, assorties d'engagements dont nous suivons attentivement l'application, en lien avec les éditeurs de presse.

Enfin, le moteur de recherche français Qwant, dont une part substantielle du chiffre d'affaires provient de l'achat de capacités de recherche à Microsoft, nous avait saisis pour abus de position dominante et abus de dépendance économique. Après examen approfondi, nous avons rejeté cette saisine, considérant que la position dominante de Microsoft sur ce marché n'était pas établie. L'« éléphant dans la pièce » sur le marché de la publicité liée aux recherches demeure Google, acteur ultradominant.

J'ai mentionné le niveau français et le niveau européen. Au niveau français, nous investissons fortement les sujets numériques au titre de notre compétence consultative afin de préparer l'avenir. Nous avons rendu, il y a deux ans, un avis sur le cloud dressant un panorama complet du secteur et signalant une série de risques lourds de concurrence, liés à la position des grands acteurs américains.

L'an dernier, nous avons également publié un avis sur l'intelligence artificielle générative, qui détaille les risques concurrentiels identifiés dans la production et l'entraînement de ses modèles. Dans les jours qui viennent, nous publierons un complément à cet avis portant sur les liens entre l'intelligence artificielle et les consommations d'énergie et d'eau, sous l'angle, non pas de la soutenabilité - question cruciale, mais extérieure à notre périmètre de compétence - mais de la concurrence, afin d'élucider si l'accès à l'énergie et à l'eau peut constituer une barrière à l'entrée sur le marché de l'intelligence artificielle et s'il est possible d'y remédier, notamment en France.

Au niveau international, je préside le comité de concurrence de l'OCDE. J'ai choisi de faire des questions numériques une de nos priorités. En juin dernier, nous avons notamment mené des discussions sur la concurrence dans les services de cloud. Une réunion de comité, la semaine dernière, a aussi porté sur la concurrence dans les infrastructures de cloud.

La couverture de l'OCDE, très large, s'étend aux États-Unis. Un des sous-groupes de notre comité est ainsi dirigé par ma collègue Abigail Slater, également ministre de la justice américaine adjointe chargée de l'Antitrust. Cela nous a demandé beaucoup de travail, mais nous avons réussi à ancrer les États-Unis dans ce dialogue international au sein de l'OCDE, ce qui a une très grande valeur dans les circonstances actuelles.

En conclusion, la bonne complémentarité entre les actions de l'Autorité de la concurrence au niveau européen et au niveau national est essentielle et garantie par les textes européens. À cet égard, je souhaite réitérer mon inquiétude très vive au sujet d'une proposition de loi du député Jean Terlier relative à la confidentialité des consultations des juristes d'entreprise, que la commission des lois du Sénat examinera en janvier. Si elle est adoptée, elle accorderait aux juristes d'entreprise une immunité complète vis-à-vis des autorités administratives, et affaiblirait fortement l'action de l'Autorité de la concurrence, de l'Autorité des marchés financiers en matière d'abus de marché et de l'Autorité de contrôle prudentiel et de régulation en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme. Cette proposition autorisera les grandes entreprises américaines à établir des coffres-forts de documents qui échapperont à l'action des autorités administratives et l'affaibliront fortement.

Mme Marta de Cidrac. - Nous savons que, pour des raisons de compétitivité et de résilience, l'économie circulaire prend une place de plus en plus importante dans le cadre du pacte vert européen.

Les règles européennes de concurrence actuelles sont-elles adaptées pour soutenir la transition écologique et l'économie circulaire ? L'Autorité de la concurrence prend-elle en compte les enjeux de l'économie circulaire dans son analyse des marchés, à l'échelle nationale et européenne ? Enfin, la mise en concurrence des éco-organismes, dans le cadre des filières à responsabilité élargie du producteur (REP), sert-elle la stratégie de déploiement de l'économie circulaire en France, compte tenu du débat en cours autour de ces sujets ? Des avis de l'Autorité de la concurrence ont, il me semble, été rendus à ce propos.

M. Claude Kern. - En 2018 et 2019, les deux groupes ferroviaires Alstom et Siemens voulaient fusionner afin d'être en mesure de répondre à des appels d'offres plus importants, notamment face à l'important groupe chinois CRRC. À l'époque, Bruxelles a opposé son veto. Le Premier ministre de l'époque a jugé qu'il s'agissait d'une mauvaise décision prise sur un mauvais fondement, ainsi qu'une faute économique et politique. Les gouvernements allemands et français avaient suggéré que les règles de concurrence au sein de l'Union européenne soient revues à moyen terme. Qu'en est-il aujourd'hui ?

Mme Catherine Morin-Desailly. - La mission de l'Autorité de la concurrence est essentielle, car il est important d'assurer des conditions loyales et équitables de concurrence.

Mais, comme vous le savez, notre commission réfléchit depuis plusieurs années de manière stratégique à notre souveraineté numérique. Nos dépendances technologiques sont devenues d'autant plus dangereuses que l'intelligence artificielle, que vous avez évoquée, a multiplié les risques et les menaces dans le contexte géopolitique actuel. Sur ces sujets, il est temps d'assumer une politique de préférence communautaire en matière de commande publique. C'est une préconisation de la commission d'enquête portant sur la commande publique, devant laquelle vous avez été auditionné, qui y voit un levier pour le développement de nos propres entreprises et pour gagner en autonomie stratégique. Comment ces recommandations peuvent-elles être mises en place et articulées au niveau européen ? Comment l'Autorité participe-t-elle à la révision nécessaire des directives européennes, sur laquelle Stéphane Séjourné, commissaire européen chargé de la prospérité et de la stratégie industrielle, est déjà mobilisé ? Comment dialoguez-vous avec le Gouvernement, la Commission européenne et vos homologues européens sur ces sujets ?

S'agissant du marché du cloud, il est vrai que nous avons constaté des abus de position dominante, y compris en France. Comment agissez-vous sur ce sujet ? Par ailleurs, comment peut-on mettre en application l'article 31 de la loi Sren, prévoyant que les données sensibles des Français doivent être confiées à des solutions numériques souveraines ?

M. Benoît Coeuré. - L'économie circulaire est un sujet d'attention récurrent pour l'Autorité, qui a déjà publié des avis spécifiques relatifs à certaines de ses filières, notamment celle des sacs en plastique usagés, et antérieurement des huiles usagées. Ces avis ponctuels mettent systématiquement en évidence la difficulté d'organiser une concurrence effective dans des secteurs dominés par des opérateurs puissants et encadrés par des réglementations complexes, au sein desquels les acteurs peinent à naviguer.

Je vous annonce que le Gouvernement nous a saisis, il y a quinze jours, d'une demande d'avis transversal sur les filières à responsabilité élargie du producteur (REP), attendu en juin 2026. Cet avis, qui portera aussi bien sur les activités des différents opérateurs que sur la gouvernance des filières, sera l'une de nos priorités en 2026.

S'agissant des fusions et concentrations, en particulier d'Alstom-Siemens, nous sommes aujourd'hui mobilisés sur la révision du règlement sur les concentrations. Les discussions qui ont eu lieu dans le passé, notamment au sujet des gains d'efficacité ou des investissements que permettent les fusions, peuvent nourrir nos réflexions. Mais le contexte, depuis 2018, a profondément changé. Le rapport Draghi n'avait pas été publié ; la compréhension du déclin industriel de l'Europe par rapport à la Chine et aux États-Unis n'était pas du tout aussi répandue.

À l'époque, les partisans de la fusion avaient brandi la menace d'une arrivée massive de matériel roulant chinois sur les marchés français si la fusion était refusée. Sept ans après, celle-ci ne s'est pas réalisée, car, comme l'a alors considéré la Commission européenne, les normes européennes constituent une barrière à l'entrée très importante, et ce malgré l'avantage en termes de taille et de coût dont disposent les Chinois.

Aujourd'hui, l'Europe comprend deux champions européens au lieu d'un. Alstom a crû différemment, en absorbant Bombardier et se porte très bien sûr les marchés mondiaux. Notre approche des concentrations doit changer, mais la Commission européenne a eu, à mon avis, raison sur ce dossier.

Madame Morin-Desailly, nous devons en effet aborder le sujet du numérique sous l'angle de la dépendance aux infrastructures américaines. Nous avons tendance à conduire des politiques industrielles pour l'aval, en oubliant que l'Europe ne sera jamais autonome sans que les infrastructures en amont soient souveraines. L'Union de l'épargne et des investissements est une très bonne initiative, mais elle n'a mené à rien pour l'heure. Harmoniser la réglementation et distribuer des compétences va dans le bon sens, mais il est irréaliste d'envisager une souveraineté européenne en matière de numérique avec un cloud américain. Le nerf de la guerre se trouve en amont, dans les grandes infrastructures de cloud, de télécom et les infrastructures de paiement - sujet que nous abordons au niveau européen au travers des stable coins. Construire des infrastructures de cloud autonomes et européennes devrait être une priorité absolue. Mais les effets de taille, sur ce marché, sont majeurs : tant que le marché des cloud souverain est national, son offre, très limitée par rapport aux offres américaines AWS ou Azure, ne sera pas attractive pour les entreprises. Pour créer cet effet de taille, nous devons ainsi agir du côté de l'offre et de la demande ; la commande publique peut constituer un levier intéressant sur cette dernière.

S'agissant de la révision des directives relatives aux marchés publics, nous sommes associés à la réflexion interministérielle et faisons valoir notre point de vue auprès de la Commission européenne, par l'entremise de la direction générale de la concurrence. Comme j'ai eu l'occasion de le dire lors de mon audition sur le sujet, il me semble tout à fait légitime qu'il y ait une préférence européenne en matière d'infrastructures numériques, mais l'offre doit suivre. Si nous mettons en place une préférence européenne sans offre correspondante, nous ajoutons des contraintes aux entreprises et nous les obligeons à acheter des outils dont elles ne pourront pas se servir. J'ai toujours défendu l'idée que la norme SecNumCloud n'avait pas tellement d'avenir si elle demeurait française, car l'écosystème et les places de marché de services qualifiées SecNumCloud sont trop restreints. Amener les autres États membres à avancer sur un équivalent européen de la norme SecNumCloud doit être une priorité du dialogue politique européen, afin de bénéficier des effets de taille.

Mme Florence Blatrix Contat. - La monnaie numérique décentralisée se développe principalement par le biais d'acteurs privés, et les banques centrales n'ont pas encore établi de présence dans ce domaine. Les stable coins, adossés au dollar, sont en pleine croissance aux États-Unis, avec une capitalisation qui dépasse plusieurs centaines de milliards de dollars. Le mouvement s'est accéléré avec le soutien de l'administration Trump et l'adoption, cet été, du Genius Act.

Au niveau européen, le projet d'euro numérique de gros et de détail apparaît de plus en plus nécessaire. Le Sénat a publié un rapport sur l'euro numérique de détail. Nous voyons bien que les banques centrales manifestent des réticences et des craintes concernant la fuite des dépôts et les surcoûts engendrés par la distribution de cette monnaie. Elles appellent de leurs voeux la création, en priorité, d'une monnaie de gros avant de s'engager sur une monnaie de détail. Que pensez-vous des négociations en cours, au niveau européen, sur le projet d'euro numérique ? Ne faudrait-il pas accélérer en la matière ?

M. Jacques Fernique. - Comment s'assurer que les règles de la concurrence ne s'opposent pas à la réussite de la transition vers une économie circulaire, qui nécessite de la coopération et de l'organisation entre les acteurs, par exemple pour respecter la hiérarchie de mode de gestion et de traitement des déchets ou pour donner de la viabilité économique et industrielle à la consommation du recyclé ? Nous nous préparons, en effet, à un grand acte européen sur l'économie circulaire en 2026.

Mme Karine Daniel. - Le marché des produits agricoles français est régi, en France, par la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (Égalim), un système assez spécifique qui me paraît néanmoins peu opérant ; s'il part d'une bonne intention, il peut mettre en difficulté les acteurs français sur le marché européen des produits agricoles et alimentaires. Nous avons plaidé pour un Égalim européen. Comment appréhendez-vous ce sujet, notamment dans la perspective d'une réforme de la politique agricole commune (PAC) ?

Un article d'économistes - parmi lesquels Jean Tirole - traitant des enjeux et des questions d'innovations est paru hier dans Le Monde sous le titre : « En Europe, il faut mettre en oeuvre un marché unique radical. » Nous sommes souvent interrogés sur la pertinence du développement du système de normes, qui apparaît protecteur pour les opérateurs européens et qui est par ailleurs dénoncé, de manière facile et simpliste, comme une entrave au développement de l'économie. Comment considérez-vous le décalage et le retard pris en matière d'innovation sur ce marché européen ? Quels leviers nous permettraient d'accélérer ces processus d'innovation, déjà soutenus par les acteurs publics français et européens ?

M. Benoît Coeuré. - S'agissant des monnaies numériques, celles-ci sortent du champ de l'Autorité, je ne peux donc exprimer que mon propre avis. L'Autorité pourrait s'en emparer si, par exemple, un consortium de banques nous annonçait son intention d'émettre un stable coin, impliquant dès lors une dimension de concurrence.

D'une part, les paiements ont toujours fait l'objet d'innovations technologiques, et cela a toujours été bénéfique. Nous n'avons aucune raison de nous opposer à une telle innovation, qui passe notamment par l'utilisation de la blockchain, également connue sous le nom de « finance décentralisée ». Il nous faut l'accueillir et la valoriser de façon à en tirer le meilleur parti. L'écosystème de start-up européennes en matière de finances numériques est remarquable et fort en initiatives. Il ne faut pas avoir peur de ces innovations.

D'autre part, le système financier en matière de paiements est organisé, depuis bien longtemps, sur un modèle de cercles concentriques qui fonctionne très bien. En leur coeur se trouve la Banque centrale, qui émet l'actif de règlement le plus sûr qui soit, puisque celle-ci ne fera jamais faillite. La monnaie de banque centrale doit être l'actif de référence du système. C'est vrai dans les systèmes traditionnels tels que Target et les systèmes de paiements privés ; il n'y a aucune raison que cela ne soit pas vrai également dans un système décentralisé. La banque centrale doit émettre de la monnaie numérique de gros, échangeable sur la blockchain, ou bien des jetons au passif de la banque centrale, afin que toutes les transactions sur la blockchain puissent être réglées avec cette monnaie, de même que les transactions dans la finance traditionnelle peuvent être réglées avec de la monnaie banque centrale. Les autres cercles concentriques que sont les banques émettent de la monnaie commerciale, ont un risque de crédit et sont des opérateurs commerciaux qui font des profits. Ce système fonctionne très bien ; il n'y a aucune raison qu'il ne fonctionne pas dans le monde numérique. Il faut s'en donner les moyens.

Sur la monnaie numérique de détail, je rejoins - sans surprise - la position de la Banque centrale européenne. Je trouve que les banques commerciales, européennes, et particulièrement françaises sont très frileuses et donnent le sentiment d'avoir peur de cette innovation. Ce n'est pas le cas d'autres régions du monde : lorsque je travaillais à la banque des règlements internationaux, mes équipes étaient dispersées entre Hong Kong, Singapour et l'Europe. En Asie de l'Est, les banques commerciales s'approprient ces innovations pour en faire des propositions de valeur pour leurs clients. En Europe, on a l'impression au contraire qu'elles craignent le progrès technique et l'innovation et sont contentes de maintenir leurs accords avec des réseaux de cartes de crédit américains, dont nous voulons sortir. Il faut avancer. C'est une question de responsabilité démocratique. La Banque centrale est une institution publique qui est responsable devant le Parlement européen et doit être au coeur du système, au lieu que ce dernier soit contrôlé par de grandes plateformes privées.

S'agissant de l'économie circulaire, l'avis dont nous avons été saisis par le Gouvernement sera l'occasion de faire le point sur le sujet et d'identifier si une évolution du cadre réglementaire est nécessaire. Nous en avons déjà discuté : un rapport des inspections du ministère de l'économie et du ministère de la transition écologique s'est interrogé sur la gouvernance et la régulation du système. Qui doit piloter ce système, pour l'heure dépourvu de régulateur ? Ces questions se reposeront en 2026, surtout si un texte européen est envisagé ; nous y réfléchirons dans le cadre de notre avis.

En ce qui concerne Égalim, l'Autorité de la concurrence s'est exprimée abondamment sur le sujet : cette loi est problématique. Connaissant notre opinion sur le sujet, le Gouvernement a d'ailleurs arrêté de nous saisir sur Égalim 2 et 3. Cette loi part d'une bonne intention et d'un objectif de politique publique incontestable : soutenir le revenu des producteurs agricoles. Mais nous le faisons d'une manière très française, c'est-à-dire technocratique et complexe, manifestement relativement inefficace, puisque nous ne sommes pas du tout sûrs que les clauses de protection des prix des matières premières aient bénéficié aux producteurs. Nous avons bien vu, lors du grand choc des prix agricoles en 2022 et 2023, que les principaux bénéficiaires en ont été les agroindustriels. Je ne dis pas pour autant qu'il faut supprimer le mécanisme actuel. Dans l'attente d'un meilleur système, Égalim protège probablement les agriculteurs. Reste que le rapport de forces entre l'aval très concentré - la grande distribution - et l'amont assez dispersé - les producteurs - reste déséquilibré. L'Autorité de la concurrence agit de manière concrète.

D'une part, nous avons souvent à instruire, en amont, des projets de fusion et de concentration de coopératives agricoles. Dans le passé récent, nous avons pu en autoriser, après en avoir examiné les conséquences pour la concurrence. Nous essayons donc d'accompagner le mouvement de renforcement de l'amont, qui est la réponse économique au problème.

D'autre part, nous utilisons aussi nos instruments afin de contrôler, en aval, le pouvoir de marché de la grande distribution. Nous avons eu l'occasion d'examiner plus de 600 transferts d'hypermarchés, notamment d'anciens hypermarchés Casino, au cours des deux dernières années. Ce n'est pas fini compte tenu des annonces faites récemment par Auchan et Intermarché - nous examinerons ainsi près de 300 nouveaux dossiers en 2026. Nous le faisons, chaque fois, avec le souci de protéger le consommateur, mais également les fournisseurs.

Un autre instrument découle de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite loi Macron. Il s'agit de l'examen des coopérations à l'achat, dont la loi prévoit qu'elles doivent nous être soumises au préalable. Nous pouvons ensuite nous saisir pour les examiner et éventuellement demander des engagements aux acteurs. Nous l'avons fait il y a quelques semaines, au terme d'une discussion informelle avec Aura - Intermarché, Casino et Auchan. Nous leur avons exprimé nos préoccupations sur l'impact de cette coopération à l'achat sur plusieurs dizaines de producteurs, des entreprises de taille intermédiaire (ETI) qui nous paraissaient pouvoir être fragilisées. Au terme de cette discussion, Aura a accepté de les retirer du champ de la coopération à l'achat. Nous avons communiqué sur ce sujet il y a quinze jours. Nous utilisons ainsi ce levier afin que le renforcement du pouvoir à l'achat de la grande distribution ne fragilise pas notre tissu d'ETI, en particulier dans le domaine agricole.

S'agissant de l'innovation, une longue discussion serait nécessaire. J'ai lu la tribune à laquelle vous faites référence, signée notamment par Jean Tirole. Je partage l'avis des auteurs : la politique industrielle européenne, telle qu'elle est organisée, ne soutient pas assez l'innovation, ou pas de la bonne manière.

D'abord, la politique industrielle européenne, via des instruments variés, est assez diffuse. Les grandes masses financières qu'elle mobilise sont des autorisations au titre des aides d'État ; c'est-à-dire, en réalité, de l'argent national très concentré en France et en Allemagne. Elles peuvent concerner notamment des projets importants d'intérêt européen commun (Piiec) qui bénéficient d'exemptions au titre des aides d'État. La politique industrielle européenne demeure ainsi fragmentée, conçue et proposée par des acteurs nationaux qui, au lieu de valoriser l'existence du grand marché européen, sont plutôt en concurrence pour attirer des usines sur leur territoire.

Nous en comprenons les raisons. Mais nous ne pouvons célébrer simultanément le rapport Draghi, souhaiter que la France et l'Allemagne se hissent à la hauteur des États-Unis et de la Chine, et en même temps nous épuiser dans des luttes intraeuropéennes pour avoir telle ou telle usine sur son territoire. Il nous faut une stratégie européenne dans ce domaine. Si la politique de la concurrence peut y contribuer, nous le ferons.

La politique des aides d'État est une prérogative de la Commission européenne. Toutefois, si des projets de fusion ou de coopération crédibles et convaincants entre entreprises peuvent contribuer à l'innovation et à la soutenabilité, nous sommes prêts à avoir cette discussion avec les entreprises.

Mme Valérie Boyer. - Quel soutien apportez-vous aux petites et moyennes entreprises (PME), qui subissent une concurrence que nous pouvons qualifier de déloyale ? Comment s'assurer que ce tissu d'entreprises ne disparaisse pas ?

M. Benoît Coeuré. - Mon périmètre se limite à l'application du droit de la concurrence. Des voies existent en droit de la concurrence pour protéger les PME, notamment celle de l'abus de dépendance économique, qui permet de caractériser une relation économique déséquilibrée, même si l'entreprise puissante n'est pas en position dominante. L'instrument privilégié du droit de la concurrence, en effet, est l'abus de position dominante - mais il faut qu'il y ait position dominante. Or il peut y avoir un oligopole ou des comportements inéquitables sans qu'il y ait une position dominante caractérisée.

L'autre voie est l'abus de dépendance économique. Dans le cadre de la réforme du règlement européen sur les concentrations de 2003, l'un de nos enjeux est de préserver cette voie juridique en droit français, et qu'elle ne soit pas victime d'une harmonisation européenne. Avec mes collègues autrichien et allemand, j'ai demandé à ce que la Commission européenne puisse continuer à instruire des abus de dépendance économique, et donc de rapports de force inéquitables, qui vont souvent se faire au détriment de PME.

Une autre voie importante, déjà évoquée, du droit de la concurrence est celle de la détection et de la condamnation des ententes sur les marchés publics. Nous protégeons alors les PME qui n'ont pas pu concourir dans des conditions équitables. De nombreuses affaires impliquant des PME qui concernent des ententes sur un marché public ont donné lieu à des décisions de l'Autorité de la concurrence.

Par ailleurs, l'Autorité a publié un guide de la concurrence à l'usage des PME, afin de leur permettre de mieux s'y retrouver dans ce droit assez complexe et d'identifier lequel des deux interlocuteurs - Autorité de la concurrence ou direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) - joindre. J'interviens également dans les chambres de commerce et d'industrie (CCI), ce qui me permet d'avoir des échanges avec des PME locales. J'étais ainsi, il y a quelques semaines, à la CCI Caen Normandie.

M. Jean-François Rapin, président. - Sur le volet plus européen, chaque État membre dispose, vous nous l'avez dit, de son propre gendarme de la concurrence. Chacune des autorités nationales travaille-t-elle avec la même efficience que la vôtre ? Des outils de comparaison existent-ils entre vous ?

M. Benoît Coeuré. - Je ne suis peut-être pas le mieux placé pour vous répondre, car je risque de manquer d'objectivité...

M. Jean-François Rapin, président. - Si nous nous en tenons à des éléments factuels...

M. Benoît Coeuré. - Il faudrait interroger la Commission européenne, qui porte un regard panoramique sur nos activités respectives, ou aux entreprises qui sont nombreuses à intervenir dans plusieurs pays européens et ont affaire aux autorités de concurrence locales.

Pour ma part, je crois que nous nous en sortons tout de même bien, voire très bien, en nombre d'affaires traitées et sous l'angle du montant total des sanctions prononcées, qui n'est certes pas un objectif en soi, mais permet aussi de mesurer le niveau de notre activité. En 2024, l'Autorité de la concurrence a ainsi prononcé 1,4 milliard d'euros de sanctions, pour un budget de 25 millions d'euros. Le rapport est de 1 à 50. Autrement dit, nous retirer 1 euro de crédits revient à aggraver le déficit national de 50 euros...

Les sommes que nous récoltons au titre des sanctions que nous prononçons sont reversées dans le budget de l'État après prélèvement par la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Au regard du nombre d'avis sectoriels que nous publions, particulièrement dans le domaine numérique, nous sommes plutôt plus actifs que la moyenne des autorités nationales de la concurrence. À titre de comparaison, quand notre service de l'économie numérique comprend cinq data scientists et ingénieurs, son homologue au sein de l'autorité nationale britannique en compte soixante-dix.

M. Jean-François Rapin, président. - Merci de ces éclairages importants. Le monde change très vite et, avec lui, le monde de la concurrence.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Débat préalable à la prochaine réunion du Conseil européen - Organisation des travaux

M. Jean-François Rapin, président. - Le débat préalable à la prochaine réunion du Conseil européen des 18 et 19 décembre 2025 devait se tenir en séance publique le 16 décembre au soir. Compte tenu du déplacement du ministre à Bruxelles pour la conduite des importantes négociations relatives au cadre financier pluriannuel (CFP), il convient de le reporter. J'ai proposé que le débat ait finalement lieu en commission le lendemain, mercredi 17 décembre à 16 h 30, au terme de la séance des questions d'actualité au Gouvernement.

Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche - Désignation d'un rapporteur

M. Jean-François Rapin, président. - Nous avions insisté pour que nous puissions formuler des observations sur le nouveau projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue) qui devrait être examiné au mois de février prochain. Il ne comportera pas moins de soixante-dix articles, ce qui est considérable. Nous obtenons d'entrer dans le dispositif et je vous propose de me confier la mission de rapporteur. Nous verrons, en fonction des sollicitations dont nous serons l'objet, s'il conviendra, à l'avenir, de nommer non pas un, mais plusieurs rapporteurs.

La commission désigne M. Jean-François Rapin rapporteur sur le projet de loi n^o 118 (2025-2026) portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche.

M. Didier Marie. - Nous pouvons regretter qu'une commission spéciale ne soit pas constituée.

M. Jean-François Rapin, président. - Ce sera peut-être le cas une prochaine fois, mais ce n'est pas la voie privilégiée par les commissions permanentes. Nous avons pour l'heure franchi une première étape pour notre commission et j'ai proposé notre soutien aux autres commissions à l'occasion de l'examen du texte.

La réunion est close à 10 h 20.