COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Projet de loi spéciale - Audition de M. Roland Lescure, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, et Mme Amélie de Montchalin, ministre de l'action et des comptes publics

M. Claude Raynal, président. - Cette audition a lieu alors que la commission mixte paritaire (CMP) sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 a échoué vendredi dernier et que, compte tenu du temps restant avant la fin de l'année, l'exécutif se trouve réduit, pour la seconde année consécutive, à présenter un projet de loi spéciale au Parlement.

L'an dernier, cette loi spéciale avait été votée dans un contexte inédit sous la V^e République, la motion de censure adoptée par l'Assemblée nationale sur le texte issu des travaux de la CMP relative au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025 ayant conduit à la suspension de l'examen du projet de loi de finances initiale. Cette année, le décalage de calendrier ne permet pas, après l'échec de la CMP sur le PLF, de poursuivre l'examen du texte en nouvelle lecture.

Un projet de loi spéciale a été présenté en conseil des ministres hier soir, en application de l'article 47 de la Constitution et de l'article 45 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), texte que nous examinerons en commission puis en séance ce soir, une fois qu'il nous aura été transmis par l'Assemblée nationale. Il est effectivement plus qu'urgent d'agir désormais pour doter la France des moyens de commencer l'année.

Cette situation, certes exceptionnelle, mais qui s'est déjà produite l'an dernier, nous conduit à entendre ce matin Mme Amélie de Montchalin, ministre de l'action et des comptes publics, et M. Roland Lescure, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Cet échange donnera l'occasion d'aborder les nombreux sujets liés à ce texte comprenant trois articles et de nous assurer que toutes les mesures indispensables au financement de nos institutions et de nos services publics sont couvertes. La question connexe des crédits nécessaires à l'ensemble des missions de l'État est également cruciale, puisque devra suivre le décret ouvrant les crédits applicables aux seuls services votés.

Madame la ministre, monsieur le ministre, ces crédits ouverts par décret ne pourront évidemment pas suffire pour l'année 2026. Pendant combien de temps estimez-vous possible pour l'État et les collectivités territoriales de mener leurs actions et de faire fonctionner correctement les services publics sans budget ? En d'autres termes, à quel moment le vote d'une loi de finances initiale se révélera-t-il indispensable ?

Je vous rappelle que cette audition est retransmise sur le site internet du Sénat, ainsi que sur les comptes de réseaux sociaux du Sénat.

M. Roland Lescure, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, nous étions réunis dans cette salle le 15 octobre dernier pour entamer le processus budgétaire, que vous connaissez bien. Un peu plus de deux mois plus tard, nous sommes de nouveau réunis ici pour commencer un processus que nous connaissons moins, même si nous l'avons déjà mis en oeuvre.

Depuis le 15 octobre dernier, la méthode inédite annoncée par le Premier ministre a permis au débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 d'avoir lieu et d'aboutir à l'adoption du texte. Cette réussite crée un précédent et trace une voie pour les futurs débats budgétaires.

En revanche, l'Assemblée nationale n'est pas allée au bout de la discussion du projet de loi de finances, dont elle a rejeté en bloc la première partie. Elle n'a donc pas pu examiner le volet relatif aux dépenses et définir le budget qu'elle souhaitait.

De votre côté, vous avez rejeté le projet de loi de financement de la sécurité sociale tel qu'il avait été adopté par l'Assemblée nationale. En revanche, vous avez adopté un projet de loi de finances. Nous aurons l'occasion d'échanger sur la qualification de ce budget, mais je reconnais bien volontiers que le travail a été fait, et bien fait.

Nous disposons donc aujourd'hui d'un texte qui sera le point de départ des discussions ultérieures. Nous apprenons en marchant, notre culture politique évolue. Nous avons besoin de quelques jours ou de quelques semaines supplémentaires pour réussir à faire comme de nombreuses autres démocraties : trouver un compromis budgétaire.

Je vois poindre ici ou là - pas forcément ici d'ailleurs - une certaine accoutumance à la loi spéciale. Dire que le monde va s'écrouler en raison de la loi spéciale serait évidemment mentir, mais soutenir que nous pouvons nous en contenter plus de quelques semaines serait un déni de réalité.

Monsieur le président, au-delà de quelques semaines sans budget, les contraintes seraient très fortes sur l'ensemble des agents budgétaires et auraient des effets délétères à la fois sur l'activité, sur les investissements, sur les comptes et peut-être aussi sur la perception que les marchés auraient de notre processus budgétaire. La loi spéciale nous donne simplement le temps nécessaire pour prolonger les débats et nous permettre d'aller au bout de l'examen du PLF. C'est en quelque sorte une roue de secours, mais en aucun cas une méthode susceptible d'avoir un véritable budget.

Le projet de loi spéciale comprend quinze pages et trois articles, quand le PLF comporte 400 pages et 83 articles. La loi spéciale permet de prélever l'impôt, de financer les collectivités territoriales et de lever la dette. C'est tout ! Ce n'est pas un budget en tant que tel, ni la reconduction du budget de l'année dernière, il faut le dire et le répéter.

La mise en oeuvre de la loi spéciale et du décret de services votés permet au Gouvernement d'ouvrir le minimum de crédits indispensables aux services publics, dans les conditions qui ont été approuvées pour l'année 2025 par le Parlement.

Je rappelle que la loi spéciale ne permet pas de modifier les barèmes d'impôts, ni de prolonger les dispositifs fiscaux arrivant à échéance. Le Conseil d'État avait été très clair il y a un an ; il l'a été de nouveau quand il a rendu son avis sur le présent projet.

Par ailleurs, la loi spéciale ne permet pas de financer des investissements nouveaux, qu'il s'agisse de soutenir les sous-traitants automobiles, la recherche dans le secteur aéronautique, les entreprises qui développent en France des ordinateurs quantiques, le dispositif MaPrimeRénov' ou l'armée. De même, point extrêmement important, elle ne permet pas de prolonger la garantie de l'État à l'Agence française de développement (AFD) pour la Nouvelle-Calédonie ou la garantie pour l'Unédic.

Comme l'année dernière, la loi spéciale ne peut donc être qu'une solution provisoire. Son maintien au-delà du mois de janvier risquerait de fragiliser grandement l'économie française. Elle créerait trois types d'incertitudes.

La première incertitude concernerait les finances publiques elles-mêmes. La loi spéciale permet, au fond, de limiter le « bon gras » - plus d'investissements, plus de dépenses nouvelles -, mais elle laisse le « mauvais gras » prospérer. On pense de manière contre-intuitive qu'en gelant les dépenses, le déficit va baisser. Or les tendances naturelles de dépenses publiques se poursuivent, alors qu'on n'est pas en mesure d'effectuer de prélèvements nouveaux, le risque étant donc de dégrader le déficit public.

La deuxième incertitude concerne évidemment la croissance. Plus la situation dure, moins les entreprises sont prêtes à réaliser des investissements, moins les ménages sont disposés à en faire, notamment dans l'immobilier. Tant qu'elles ne savent pas à quelle sauce fiscale elles vont être mangées, elles lèvent le pied. L'année dernière, même si la situation était différente - nous n'avions ni PLFSS, ni PLF, ni gouvernement -, la croissance s'est arrêtée au premier trimestre - elle s'est élevée à 0,1 % - et n'est repartie que lorsque le gouvernement nommé a pu faire adopter un budget. Évitons cela cette année.

La troisième incertitude porte sur le financement de notre dette et sur de potentielles tensions sur les taux. Il faut nous assurer que nos capacités de financement et les taux d'intérêt auxquels nous nous finançons restent stables.

Pour toutes ces raisons, nous devrons nous réveiller le 1^er janvier avec la même obsession qu'en nous couchant le 31 décembre : faire adopter un budget pour la France. Nous reprendrons le travail à l'Assemblée nationale là où vous l'avez arrêté, afin de converger au mois de janvier vers un budget qui puisse être adopté, compte tenu des échéances financières, économiques, mais aussi électorales qui sont devant nous. Nous devons veiller à maintenir le déficit sous les 5 % du PIB, seuil qui nous permettra de revenir au-dessous de 3 % de déficit à l'horizon 2029 et de respecter nos engagements européens, auxquels, je le sais, vous tenez, tout comme moi. Cet objectif est ambitieux, il est de notre devoir de l'atteindre, nous pouvons y arriver.

Mme Amélie de Montchalin, ministre de l'action et des comptes publics. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, nous nous retrouvons aujourd'hui, car la commission mixte paritaire de vendredi dernier n'a pas été conclusive. Nous en prenons acte et nous prenons nos responsabilités.

Monsieur le rapporteur général, vous avez relevé, avec le président du Sénat, un certain nombre de propositions votées par votre institution. Néanmoins, elles n'ont pas pu être adoptées, la CMP n'ayant pas été conclusive. C'est pourquoi, conformément à la Constitution, nous vous présentons un projet de loi spéciale afin de nous donner collectivement quelques jours supplémentaires pour doter la France d'un budget au plus vite. Il s'agit d'une nécessité vitale.

Ce projet de loi spéciale, cela a été dit, n'est pas un budget. Notre pays ne peut pas se permettre de vivre longtemps dans ce régime de non-choix. Une loi spéciale est un service minimum prévu dans la Lolf et dans la Constitution, afin que nous puissions continuer d'agir même si le processus budgétaire ne s'est pas terminé avant le 31 décembre. Nous le savons, cette loi spéciale ne permettra pas de faire face pleinement aux urgences et de satisfaire les exigences des Français.

Je suis élue de l'Île-de-France. Dans cette région, quand on entend les mots « service minimum », on pense aux grèves dans les transports ! Un service minimum n'est pas satisfaisant, on n'attend qu'une seule chose, c'est qu'il s'arrête. De même, le service minimum budgétaire, c'est une France au ralenti ; personne n'en veut, tout le monde souhaite qu'il s'arrête le plus tôt possible afin que notre pays ne soit pas condamné à l'impuissance, tant dans le champ national que dans le champ international. Nous ne devons faire ni grève ni la trêve du compromis quand l'intérêt de la France est en jeu.

Ce service minimum présente en revanche des risques maximums. Certains me demandent depuis quelques heures d'appliquer cette loi spéciale « sans dramatisation » et sans la rigidité qu'elle impose. Sachez que je ne cherche pas à dramatiser la situation, mais je me dois d'être transparente sur les conséquences de ce régime budgétaire sur la vie quotidienne des Français. Les urgences devront attendre - pardon pour l'oxymore. Le risque est que notre pays s'immobilise alors que, dans le monde, tout va très vite. Ce service minimum doit donc être le plus court possible, le provisoire qui dure n'étant pas à l'image de la politique que nous voulons mener collectivement pour nos compatriotes. Il serait même assez indigne d'un pays comme la France de laisser cet état provisoire perdurer.

La loi spéciale autorise à lever l'impôt, à transférer ce qui est dû aux collectivités d'après les plafonds de l'année 2025, sans modification, et à emprunter, donc à servir davantage la dette que les Français.

Très concrètement, pour le ministère des armées, tous les engagements déjà pris seront évidemment payés, dans la limite des crédits de l'année 2025, mais nous ne pourrons pas, en l'absence de budget et donc de la fameuse surmarche de 6,7 milliards d'euros, lancer de nouvelles commandes. Nous pourrons payer les engagements pris en 2025 - je pense au porte-avions -, mais non commander les frégates et un certain nombre d'autres avions. Des entreprises françaises vont donc devoir attendre, et on sait ce que cela signifie malheureusement pour l'emploi et pour l'activité économique.

Deuxième conséquence très concrète, les dépenses discrétionnaires sont suspendues, c'est-à-dire toutes celles qui ne sont pas obligatoires au titre d'une loi ou d'un règlement. Par exemple, les aides à l'embauche d'un apprenti pour les PME seront maintenues, car elles sont prévues dans un règlement. En revanche, il n'est écrit nulle part que nous devons satisfaire l'ensemble des demandes de MaPrimeRénov'. L'instruction de ces demandes est donc suspendue.

L'application de la loi spéciale ne dépend pas de mon jugement ou de mes envies. On entend par continuité de la Nation tout ce qui est obligatoire, soit parce qu'une loi le prévoit, soit parce qu'un règlement a défini des critères d'automaticité. C'est ce que l'on appelle les dispositifs de guichet.

Tout ce qui n'entre pas dans ce périmètre - je pense ainsi aux dotations d'investissement pour les collectivités, comme la dotation de soutien à l'investissement local (Dsil) ou la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) par exemple - ne pourra pas être ouvert, puisqu'il n'est nulle part écrit qu'il est obligatoire de répondre favorablement aux demandes des élus.

En revanche, les dispositifs de soutien aux collectivités face aux catastrophes naturelles ou aux événements climatiques sont maintenus. J'ai d'ailleurs une pensée pour les collectivités de l'Hérault, durement affectées au moment où nous nous parlons.

Troisième conséquence, les concours ouverts et annoncés dans la fonction publique auront lieu ; en revanche, il ne sera pas possible d'en lancer de nouveaux. Cela signifie, par exemple, que la réforme de la formation des enseignants ne pourra pas être lancée.

Certains pensent que la loi spéciale permettrait de faire des économies, notamment en termes de ressources publiques. Je vois les choses un peu différemment, la loi ne permettant pas de réallouer les ressources là où nous en avons besoin. Dans les ministères qui doivent réduire leur schéma d'emploi, la situation est gelée. En revanche, le ministère de la justice, par exemple, ne peut pas recruter les 1 600 magistrats et agents pénitentiaires prévus. La situation est la même pour le ministère de l'intérieur, qui doit recruter 1 600 agents, mais ne le peut pas, faute de crédits pour les payer. La loi spéciale n'a pas d'intérêt en termes de ressources humaines, pour nos politiques publiques et pour nos finances publiques.

La loi spéciale a également des conséquences fiscales, du fait du passage à une nouvelle année. L'article 1^er du projet de loi spéciale prévoit que nous pouvons percevoir les impôts selon le régime existant, ce qui rend impossible la revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu. Il nous faut pour cela un véritable budget. S'il tarde à venir, nous aurons des difficultés pour procéder, comme le Sénat le souhaitait, à un dégel de la première tranche du barème. En conséquence, 200 000 nouveaux ménages seraient soumis à l'impôt sur le revenu. Je pense que nous aurons tous à coeur de l'éviter en prenant une décision avant la fin mars, date limite pour que puisse être pris en compte un nouveau barème dans le calcul du prélèvement à la source.

De même, les mesures dites de rendement, dont certaines sont liées à l'impôt sur le revenu, ne pourront plus s'appliquer. Je pense notamment à la réforme de l'abattement de 10 % pour les retraités. Il ne sera pas possible non plus de créer un statut du bailleur privé, qui demande évidemment un cadre fiscal clair.

Contrairement à ce que l'on entend dire, la loi spéciale n'est pas un régime budgétaire permettant de réaliser massivement des économies. On oublie qu'une partie des dépenses dites de guichet ont en fait des dynamiques très largement supérieures à notre croissance économique. En l'absence de projet de loi de finances, un certain nombre de dispositions de régulation et de modération ne peuvent pas être prises.

La suspension temporaire d'un certain nombre d'investissements ne permet évidemment pas non plus de faire des économies. Certains demandent pourquoi on n'annulerait pas les dépenses qui auront été suspendues. Il en résulterait des défauts de paiement des entreprises et des faillites, des licenciements et, in fine, une récession économique. L'impact budgétaire serait beaucoup plus grand que le montant de la seule dépense initialement prévue.

Au fond, nous le savons, pour réduire durablement le déficit, il nous faut un budget fixant des objectifs clairs, assumés, contrôlés, fruits du travail du Parlement, permettant de respecter un objectif de déficit.

Avant de conclure, je tiens à vous rassurer : en cas d'urgence vitale ou d'urgence sanitaire, la loi spéciale nous permettrait d'agir. En 2025, nous avons pu répondre aux urgences à Mayotte après le cyclone, même en l'absence d'un projet de loi de finances. De même, cette année, face à l'épidémie de dermatose nodulaire contagieuse, nous déploierons l'ensemble des dispositifs financiers et des actions publiques nécessaires pour accompagner les éleveurs. Les indemnités pour abattage seront versées ; les vaccins seront financés ; le fonds d'urgence est mobilisé. En revanche, nous ne pourrons valider la défiscalisation des indemnités d'abattage que lorsque le PLF sera voté, mais cette mesure fait l'unanimité dans les deux chambres.

Je conclurai en disant que la trêve de Noël ne peut pas être une trêve de la responsabilité. Chaque jour de loi spéciale sera un jour de trop. Le compromis qui a pu être trouvé à l'Assemblée nationale, à la fois sur le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2025 et sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, doit être possible pour le projet de loi de finances pour 2026.

Le Gouvernement se tient à votre entière disposition pour que le projet de loi de finances, qui, je le souhaite, adviendra vite pour notre pays, puisse refléter ce que nous souhaitons faire ensemble et pour que 2026 soit une année non pas de pause, mais de réussite.

Je vous remercie pour votre engagement et pour votre travail, ainsi que pour votre sens de l'intérêt général, qui a toujours prévalu dans ce que nous avons pu faire ensemble.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Madame la ministre, monsieur le ministre, permettez-moi d'abord de dire combien je regrette la situation que nous connaissons. Je salue vos derniers mots, madame la ministre, qui reflètent mieux ce qu'a été le travail du Sénat sur le projet de loi de finances que certains autres propos du Gouvernement qui ont malheureusement été colportés - ils ont véhiculé l'idée que le Sénat aurait fait de l'obstruction. Je rappelle que, en vingt jours, nous avons fait notre travail, dans un climat constructif, apaisé, de confrontation d'idées. Une démocratie qui n'accepte plus le débat est non seulement affaiblie, mais aussi inquiétante.

Monsieur le ministre, lors du vote solennel du projet de loi de finances au Sénat, et dans la perspective de la réunion de la commission mixte paritaire, vous nous avez dit : « Tout le monde va devoir faire des concessions, y compris la majorité sénatoriale. Je suis persuadé que nous pouvons y arriver si tout le monde fait des efforts, non seulement sur les recettes [...], mais également en réduisant les dépenses. » Vous proposiez donc des baisses de dépenses.

Madame la ministre, lorsque je vous ai explicitement demandé quelles étaient les pistes d'économies envisageables, en plus des mesures votées par le Sénat, vous avez été très claire. Vous m'avez répondu, d'une part, que vous ne validiez pas les économies votées par le Sénat, que vous ne les considériez pas comme crédibles et, d'autre part, que vous n'aviez aucune piste d'économies supplémentaire. Vous m'avez même proposé un unique chemin pour aboutir à une version finale : près de 10 milliards d'euros de hausse d'impôts.

À cet instant, je souhaite savoir qui dit vrai entre la parole de la ministre et celle du ministre. Quelles sont donc les pistes d'économies possibles et à quel montant les chiffez-vous ?

J'ai un peu l'impression, pour reprendre une expression qui avait été utilisée en 2022, qu'avec l'accord passé à l'Assemblée nationale sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale vous avez « cramé la caisse ». En effet, alors que le projet de loi de finances initial prévoyait un déficit de 4,7 %, celui-ci est passé à 5 % après cet accord. Vous vous lancez à présent dans le même processus de négociations sur le projet de loi de finances alors même que les socialistes demandent plus de 10 milliards d'euros de dépenses supplémentaires.

De plus, l'absence de loi de finances a déjà fait perdre beaucoup de recettes, notamment le produit de la fiscalisation des indemnités journalières des affections de longue durée (ALD) ou de la taxe sur les petits colis. En outre, l'Assemblée nationale avait rejeté un certain nombre de recettes possibles, comme le gel du barème de l'impôt sur le revenu.

Au regard de ces constats, quel est votre objectif aujourd'hui ? Comment comptez-vous mettre fin au brouillard durablement installé dans le pays et qui préoccupe les Français ? Il ne faudrait pas que la situation devienne anxiogène.

J'ai une question précise sur les valeurs locatives des locaux professionnels. Faute d'une loi de finances, l'un des trois mécanismes atténuateurs de la révision des valeurs locatives, le « planchonnement », va disparaître le 1^er janvier à zéro heure. Ce mécanisme consiste à réduire de 50 % la variation entre l'ancienne et la nouvelle valeur locative, que celle-ci s'effectue à la hausse ou à la baisse. Le fait générateur de ces impositions attachées à la valeur locative s'opérant au 1^er janvier, je pense que nous ne serons pas en mesure de proroger rétroactivement le « planchonnement ». Confirmez-vous cette analyse juridique ? Pouvez-vous nous indiquer si des mesures correctrices peuvent être envisagées ?

L'an dernier, au 30 décembre 2024, le décret sur les services votés avait repris exactement les crédits de la loi de finances initiale pour 2024. En sera-t-il de même cette année ? Prévoyez-vous une mise en oeuvre identique à celle que vous aviez portée pour 2025, c'est-à-dire un blocage de 75 % des crédits en début d'année ? Comptez-vous, comme l'an passé, publier d'ici au 31 décembre un communiqué relatif aux dépenses fiscales et autres mesures fiscales dont le Gouvernement soutiendra la prorogation en 2026 ?

Si j'en crois la dernière publication de l'Insee, la dette publique a malheureusement atteint un nouveau sommet à la fin du troisième trimestre 2025, pour s'établir à 3 482 milliards d'euros, soit 117,4 % du PIB. C'est un triste record, hors période de guerre, alors que certains analystes redoutent désormais des scénarios de crise financière à brève échéance. Pouvez-vous nous présenter les conditions dans lesquelles interviendront les prochaines adjudications de titres de dette de l'État par l'Agence France Trésor ? Quel est le calendrier prévu ? Quels sont les montants et les maturités des titres à émettre ? Quelles sont les conditions de taux d'intérêt anticipées ?

Je le redis, le solde public pour 2026 a d'ores et déjà été fortement dégradé à la suite notamment de la suspension de la réforme des retraites actée dans le PLFSS. Dès lors, quelle cible de déficit public le Gouvernement entend-il finalement porter au terme des discussions budgétaires afin de garantir la crédibilité de la signature française sur les marchés financiers ? Il me semble avoir compris que l'objectif était une dette de 5 % du PIB ; or nous y sommes déjà.

M. Roland Lescure, ministre. - La situation est inédite. L'Assemblée nationale a voté un projet de loi de financement de la sécurité sociale, que vous avez rejeté ; vous avez adopté un projet de loi de finances, que l'Assemblée nationale avait préalablement rejeté, sans l'examiner jusqu'à son terme...

Le processus aurait pu être différent. Je n'ai pas été directement impliqué dans la discussion du PLFSS, mais j'imagine qu'après des débats au sein de la majorité sénatoriale, vous avez arrêté votre position : non à la suspension de la réforme des retraites, refus d'entrer en négociation lors de la CMP et rejet du texte issu des travaux de l'Assemblée nationale.

Le groupe politique dont je suis issu a fait un choix différent. Nous n'étions pas très à l'aise avec la suspension de la réforme des retraites, mais nous avons estimé que l'accepter était le prix du compromis et de la réduction de la prime de risque politique. Je respecte le choix stratégique et politique fait par la majorité sénatoriale, mais il a nécessairement pesé sur l'issue du PLFSS : logiquement, c'est le texte des députés qui a été adopté, et non un texte de compromis entre les deux chambres.

Vous avez raison de souligner que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, qui inclut aussi certains transferts financiers de l'État que vous aviez approuvés, contraint de facto la copie du PLF si l'on souhaite rester en dessous de 5 % de déficit.

De fait, comme je l'ai déclaré devant le Sénat la semaine dernière - non sans susciter un certain émoi -, le PLF issu de vos travaux aboutirait à un déficit de 5,3 %. Des efforts restent donc à faire, tant sur les dépenses que sur les recettes, pour passer sous le seuil de 5 %.

En revanche, parler aujourd'hui d'un risque de crise financière ne me paraît pas à propos. Nous ne sommes absolument pas dans une logique de crise. Notre écart de taux avec nos principaux partenaires européens s'est certes accru depuis un peu plus d'un an et demi, c'est-à-dire depuis que l'incertitude politique est ce qu'elle est, mais la volatilité reste extrêmement limitée. Et depuis que le Premier ministre a indiqué qu'il était prêt à suspendre la réforme des retraites, la prime de risque politique s'est plutôt réduite.

Nos émissions se déroulent sans aucune difficulté, le « papier français » est encore respecté et nous n'avons aucune difficulté à financer notre dette. Il n'en demeure pas moins que le volume de financement atteindra l'an prochain un niveau historiquement inédit : sur la base du PLF initial du Gouvernement, 310 milliards d'euros d'émissions sont attendus.

Enfin, pour répondre très précisément à votre question sur les conditions d'adjudication, une fois la loi spéciale promulguée, l'Agence France Trésor procédera dès le 29 décembre à sa communication habituelle sur le programme de financement et son étalement sur l'année.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Monsieur le rapporteur général, vous posez les bonnes questions, tant sur les recettes que sur les économies à réaliser.

Le recours à une loi spéciale entraîne deux types de conséquences sur les recettes. Certaines recettes seront effectivement « perdues » et ne pourront plus être mises en oeuvre, même si les parlementaires le souhaitent. Il s'agit de toutes les niches fiscales rattachées aux revenus 2025, qui se trouvent principalement dans l'article 5 initial du PLF. Le rendement attendu de ces recettes ne pourra donc pas venir alimenter les caisses de l'État et financer nos services publics.

D'autres recettes ne seront pas complètement perdues, mais amputées. Je pense par exemple à la taxe sur les petits colis. Son rendement entre le 1^er janvier et la date de promulgation du budget sera nul, mais elle pourra être mise en oeuvre ensuite : en cas de promulgation de la loi de finances le 1^er mars, les dix douzièmes de son produit seraient ainsi perçus. Il faut donc faire la part des choses ; tous les ajustements de fiscalité effectués dans la première partie ne seront pas perdus, qu'ils soient à la baisse ou à la hausse.

Dans sa copie initiale, le Gouvernement tablait sur deux tiers d'économies et un tiers de fiscalité pour réduire le déficit. Soyons clairs : cela n'aurait aucun sens d'arrêter de faire des économies et de se limiter à des hausses d'impôts, même si l'on peut imaginer quelques augmentations ciblées - je songe à la taxe sur les petits colis ainsi qu'à des mesures destinées à lutter contre la suroptimisation fiscale ou à aménager des dispositifs qui ont pu être dévoyés.

S'agissant des dépenses, je voudrais tout d'abord rappeler qu'en 2025, nous avons réalisé, dans le fonctionnement de l'État et ses interventions, 23 milliards d'euros d'économies, qui nous ont permis de compenser une hausse des dépenses équivalente du côté des collectivités et de la sécurité sociale. On a l'impression que le déficit n'a été réduit que par la fiscalité en 2025, mais c'est aussi parce que les efforts de l'État ont permis de compenser la hausse modérée des dépenses des collectivités territoriales et la hausse importante des dépenses de la sécurité sociale. En 2025, 75 % de l'effort d'économies a été porté par l'État. Cette répartition n'est pas tenable indéfiniment, car l'effort porte toujours sur les mêmes ministères, les mêmes politiques publiques et les mêmes actions, le plus souvent d'ailleurs sur des missions régaliennes.

Monsieur Rapin, je le lis sur vos lèvres, et vous avez raison : il faut réformer ! Sans révision du périmètre d'action de l'État, nous n'y arriverons pas. Nous ne pourrons indéfiniment donner des coups de rabot, et c'est une politique que je me refuse par ailleurs à porter.

Il n'en demeure pas moins que le Gouvernement soutiendra, dans la poursuite des discussions avec les différents groupes politiques, un certain nombre d'économies proposées par le Sénat qui nous semblent nécessaires.

Je songe tout d'abord au travail que vous avez réalisé sur le fonctionnement et les dépenses d'intervention de certaines agences. Je pense également à France 2030. Roland Lescure et moi-même sommes favorables à l'optimisation des volumes de trésorerie de certains opérateurs. Nous devons procéder à une analyse fine pour voir où placer le curseur, mais plusieurs centaines de millions d'euros pourraient être économisés pour l'État.

Je pense enfin au compte personnel de formation (CPF). Nous souhaitons, comme vous, qu'un certain nombre de permis de conduire, hors poids lourds, ne soient plus financés par le CPF. Là encore, des centaines de millions d'euros sont en jeu.

Une autre manière de réaliser des économies consiste à ne pas faire entrer dans le budget 2026 de nombreuses dépenses qui auraient dû être effectuées en 2025. C'est la question, plus technique, mais essentielle, des reports, qui concernent des montants significatifs - 4 milliards d'euros de reports entrants pour les ministères en 2025 ; 8 milliards d'euros l'année précédente.

M. Jean-François Rapin. - C'est aussi une question de sincérité !

Mme Amélie de Montchalin, ministre. - En effet, monsieur le sénateur, ce serait une opération de sincérité collective.

Concernant le « planchonnement » des valeurs locatives prévu à l'article 27, je vous confirme, monsieur le rapporteur général, qu'il sera très difficile, voire impossible à mettre en oeuvre en 2026. Je le dis donc avec beaucoup de transparence : il y aura des variations de fiscalité plus importantes que celles qui avaient été anticipées, à la hausse comme à la baisse. Nous estimons que pour les quelque 25 % de locaux professionnels qui subiraient une hausse, celle-ci serait - sous réserve d'un chiffrage plus précis - en moyenne de 230 euros par an. Nous ne souhaitions pas une telle hausse, mais, pour une activité commerciale, rapportée au chiffre d'affaires mensuel, celle-ci semble absorbable. Nous expliquerons bien entendu la situation, mais nous ne pourrons pas compenser ou annuler cette hausse, conséquence de l'absence d'adoption d'un budget avant la fin de l'année.

Enfin, je vous confirme qu'un décret relatif aux « services votés » sera publié avant le 31 décembre. Deux circulaires seront publiées parallèlement à sa promulgation, ainsi qu'un arrêté de gestion et une circulaire d'application pour les collectivités.

Pour certaines mesures fiscales favorables ayant fait l'objet d'un accord entre l'Assemblée nationale et le Sénat, nous pourrons nous engager à ce que les dépenses réalisées entre le 1^er janvier et la date de promulgation de la loi soient prises en compte. Je pense, par exemple, à la prolongation des crédits d'impôt pour l'agriculture biologique, à la mécanisation agricole ou la coopération de recherche.

Je veux aussi attirer votre attention sur deux mesures prises en 2025, l'une sur les baux ruraux, l'autre sur le soutien aux cheptels de vaches laitières, qui rencontraient des difficultés de mise en oeuvre pour des raisons légistiques. Nous avions rédigé une lettre indiquant que toutes les dépenses réalisées en 2025 seraient couvertes et régularisées par le PLF pour 2026. Si nous n'avons pas de loi de finances, il arrivera tout de même un moment où les services fiscaux devront redresser les situations qui n'étaient couvertes que par une forme de tolérance.

Vous me demandiez, monsieur le président, combien de temps nous pouvions tenir avec une loi spéciale...

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Un certain temps...

Mme Amélie de Montchalin, ministre. - En effet, un certain temps, mais un temps le plus court possible, car, dans certains cas, nous ne pourrons pas indéfiniment agir hors d'un cadre réglementaire et législatif clair.

Mme Christine Lavarde. - Lors de la commission mixte paritaire, le président Coquerel a mentionné une note émanant de vos services : elle indiquerait que le recours à une loi spéciale permettrait de réaliser automatiquement 5 milliards d'euros d'économies. Ce chiffre m'a étonnée, et il semble contradictoire avec vos propos introductifs. Pouvez-vous nous éclairer sur la question des charges et des intérêts de la dette, madame la ministre ?

De même, notre collègue Stéphane Sautarel, qui ne peut être présent ce matin en raison des conditions climatiques, a recensé l'évolution des taux depuis vendredi. Il indique que le rendement de l'obligation assimilable du Trésor (OAT) à dix ans a grimpé de 5 points de base, et celui de l'OAT à trente ans de 7 points. Il ajoute que le mouvement s'est poursuivi hier, avec un taux à dix ans qui atteint 3,63 % et un taux à trente ans qui dépasse 4,53 %. Nous atteindrions donc des niveaux inédits depuis 2011 pour le marché à dix ans et depuis 2009 pour le marché à trente ans. Que répondez-vous à ces données statistiques ?

Enfin, nous avons parlé du « planchonnement » de l'article 27, mais je pense également à une disposition concernant les contrats de soutien aux producteurs d'énergie renouvelable figurant à l'article 69 du PLF. Nous avions adopté, dans une précédente loi de finances, le mécanisme suivant : lorsque les prix de l'énergie augmentent fortement, les énergéticiens doivent reverser à l'État la totalité du montant de la surrémunération qui n'était pas prévue dans les plans d'affaires initiaux. Durant la crise des prix de l'énergie, 2,5 milliards d'euros ont ainsi été reversés par ces producteurs, mais certains d'entre eux ont attaqué la mesure et le Conseil Constitutionnel a jugé que le Parlement avait fait preuve d'incompétence négative . Le Conseil constitutionnel avait donné au Parlement jusqu'au 31 décembre 2025 pour agir, et c'est ce que faisait l'article 69 du PLF. Quid de cette mesure faute d'adoption du budget avant cette date ?

M. Marc Laménie. - Quelles sont vos hypothèses pour l'adoption du budget, et combien de temps au minimum pourrait s'appliquer cette loi spéciale ?

Quelles seront ses conséquences sur les moyens humains et les effectifs de l'État et des opérateurs ? Comme vous le savez, c'est un sujet auquel je suis particulièrement sensible.

Quelles seront enfin ses conséquences sur les dotations de fonctionnement des collectivités territoriales, en particulier les prélèvements sur recettes (PSR) ?

M. Michel Canévet. - Je ne sais quel cadeau nous apporterons aux Français pour Noël, mais la loi spéciale conduira à des économies, donc à une amélioration de la situation financière. Certes, elle a aussi des effets collatéraux, comme la hausse des taux d'intérêt et l'inapplication de certaines dispositions fiscales, dont il résultera un défaut de recettes. Reste que la maîtrise des dépenses qu'elle entraîne doit normalement être productive.

Alors qu'on évoquait deux tiers d'économies et un tiers de recettes nouvelles, le budget envisagé prévoyait une quinzaine de milliards d'euros de dépenses supplémentaires - dont une partie, certes, liée au prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne et à la charge des intérêts -, loin d'être compensées par des économies. De même, la loi de financement de la sécurité sociale se traduira par des dépenses supplémentaires.

Sur quelles dépenses le Gouvernement compte-t-il faire porter les économies ?

M. Olivier Paccaud. - M. le ministre a parlé d'une méthode inédite, pour s'en réjouir, expliquant que notre culture politique évoluait.

Votre nouvelle méthode, c'est donc le remplacement de l'article 20 de la Constitution - « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation » - par l'article 1^er de la « Constitution Lecornu » : le Gouvernement propose, nous débattons, vous votez - et, à l'arrivée, le budget est « planté », du moins pour l'instant...

Sur BFM, vous avez déclaré, il y a quelques heures, que le 49.3 serait un instrument honni par les parlementaires. Eh bien, pas par tous. Et s'il a été introduit dans la Constitution par Michel Debré et le général de Gaulle, c'est qu'il pouvait avoir une utilité ; il l'a d'ailleurs démontrée.

Ne croyez pas que les cigales se transformeront en fourmis, ni l'inverse - en tout cas, vous ne pouvez pas attendre cela de nous. Dès lors, vous qui êtes près du bon Dieu, pouvez-vous nous laisser entrevoir une méthode qui permette d'avancer, et peut-être même de mener certaines réformes, en ayant recours au 49.3 en tout dernier, en ultime recours ?

M. Arnaud Bazin. - À mon tour, j'enjamberai la loi spéciale pour parler du futur budget, qui se présente sous des auspices assez défavorables.

Le Sénat est particulièrement attentif aux collectivités territoriales. Alors qu'elles sont confrontées à la hausse des cotisations à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), à la baisse des fonds de soutien à l'investissement local et au dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (Dilico), nous avons adouci leur sort, réduisant l'effort qui leur est demandé de 4 à environ 2 milliards d'euros.

Madame la ministre, vous avez déclaré que le Sénat avait réduit cet effort à néant. Pouvez-vous nous expliquer, en termes arithmétiques, comment 2 milliards deviennent zéro ?

M. Jean-Raymond Hugonet. - Les estimations du coût de cette loi spéciale divergent : quelle est la vôtre ?

Vous avez annoncé vouloir aller très vite, voire très, très vite, en début d'année. Cette année, la loi de finances a été promulguée à la Saint-Valentin... Quels éléments vous incitent-ils à penser que nous pourrions aller plus vite cette fois-ci ?

En ce qui concerne le Dilico, quelle est votre appréciation du travail du Sénat ? Vos propos liminaires semblent suggérer que, pour vous, notre position n'est pas la bonne. Il s'agit pourtant d'une position médiane, qui préserve les communes qui souffrent le plus. On sait que, quand le temps budgétaire se couvre, ce sont les bons élèves qui trinquent.

M. Grégory Blanc. - Le modéré que je suis s'interroge. Des voix de plus en plus nombreuses réclament le recours au 49.3. Je souhaite qu'il y ait un budget rapidement, mais, à ma connaissance, pour qu'il y ait un budget par 49.3, il faut qu'il n'y ait pas censure.

Or on lit ou on entend dans les médias que l'atterrissage serait entre le consensus de l'Assemblée nationale et la copie du Sénat. Quelle est donc votre lecture du consensus de l'Assemblée nationale : en particulier, intègre-t-il les quatre taxes que vous avez considérées comme inapplicables ?

Si ces taxes ne sont pas retenues, l'atterrissage se fera sur l'impôt sur le revenu en recettes - avec un débat sur les retraités, le gel du barème... Côté dépenses, je conclus de vos propos que l'investissement baissera, surtout en faveur de la transition écologique - je pense au soutien à la décarbonation via France 2030, mais aussi à MaPrimeRénov'.

Je vous le dis très simplement - et, encore une fois, en modéré - : si l'atterrissage c'est, d'un côté, l'impôt sur le revenu et, de l'autre, la transition écologique, on aura un gros problème.

M. Pascal Savoldelli. - Nous en sommes à la deuxième loi spéciale. Plus globalement, ce sont tous les instruments légaux, sans exception, qui sont en panne, du fait de l'absence de légitimité politique et démocratique. Ce divorce entre légitimité et légalité est extrêmement grave. Le Président de la République a une part de responsabilité dans cette situation, mais il prétend dire ce qu'il faut faire : 49.3 ou ordonnances.

La loi spéciale garantit la continuité de l'État. Nous la voterons, comme la fois précédente, tout opposants que nous soyons. Reste qu'elle est un instrument d'orientation budgétaire. Mme la ministre nous a expliqué, le 12 novembre dernier, que les dépenses de fonctionnement et d'investissement avaient baissé de 5 % au cours des trois premiers mois de l'année : il ne s'agit donc pas seulement de continuité. Il faut tout dire.

La CMP, c'est le Gouvernement qui a décidé de la convoquer ; ce n'était pas une obligation constitutionnelle. Je n'y ai pas assisté, sachant qu'aucun compromis n'était à l'ordre du jour et qu'il s'agissait de retarder artificiellement le débat parlementaire - pour le dire franchement, de renvoyer la patate chaude aux parlementaires. C'est un artifice légal, vous l'avez utilisé.

Pour ma part, je vous fais une proposition. On ne peut pas recommencer avec le budget de la majorité sénatoriale, devenu le budget du Sénat, qui prévoit 12,9 milliards d'euros de recettes en moins. Pourquoi pas une loi ordinaire sur les recettes début janvier, de manière à réorganiser le débat politique ? Est-ce votre intention ?

M. Roland Lescure, ministre. - Plusieurs questions portent sur le coût de la loi spéciale. La juste réponse est évidemment : cela dépend du temps que cela dure et de l'impact de la loi spéciale sur les incertitudes dont j'ai parlé - croissance, taux d'intérêt, déficit.

Nous allons vous donner quelques éléments de réponse pour circonscrire le champ des possibles. Il est évidemment plus facile d'estimer le coût d'une telle situation a posteriori - Mme la ministre pourra vous redonner les chiffres correspondant au début de l'année. Je rappelle toutefois que, il y a un an, nous avions une loi spéciale et le gouvernement était tombé. Pour l'instant, nous avons le premier élément, pas le second : l'incertitude n'est donc pas la même. Par nature, le 49.3 introduit une incertitude sur la pérennité du gouvernement qui y recourt ; il faut le garder à l'esprit.

Si nous ne faisions rien du tout, si nous laissions l'économie couler sans aucune mesure de limitation des dépenses ni aucun impôt nouveau, la dynamique tendancielle du déficit nous mènerait aux alentours de 6 %, d'après nos calculs et ceux de plusieurs institutions. Disposer d'un budget permet de limiter cette dérive tendancielle.

En l'occurrence, une loi de financement de la sécurité sociale a été votée, qui ralentit assez nettement les dépenses, même si certains pensent sans doute que ce n'est pas suffisant. Le déficit ne serait donc sans doute pas de 6 %, puisque nous avons un budget pour la sécurité sociale. D'autre part, grâce à la loi spéciale, si je puis dire, un certain nombre de dépenses seraient gelées, tant en investissement qu'en fonctionnement.

Ainsi, dans le cas, très théorique et pas du tout souhaitable, où la loi spéciale irait jusqu'à la fin de l'année, le déficit public serait sans doute compris entre 5,5 % et 6 %, contre 5,4 % cette année. Nous n'aurions donc ni le beurre ni l'argent du beurre : dépenses d'investissement importantes gelées et pas de réduction du déficit.

Madame Lavarde, votre collègue a bien mesuré, mais mal comparé : les taux d'intérêt sont bien en hausse depuis une semaine ou deux, mais il s'agit d'un mouvement global. Les spreads entre la France et l'Allemagne sont inchangés. La semaine dernière, les taux allemands ont augmenté de six points de base, les taux français de même ; sur un mois, les taux allemands ont progressé de vingt-deux points de base, les nôtres de dix-huit. Ce phénomène général est lié à la hausse de la prime de risque : l'or est à son plus haut et il existe un risque général de volatilité sur les marchés, la croissance et les taux d'intérêt, compte tenu des tensions géopolitiques et commerciales.

Raison de plus pour aller vite, monsieur Hugonet, car nous n'avons pas besoin d'incertitudes supplémentaires. En tout cas, on ne peut pas dire que les événements de la semaine dernière auraient eu une incidence particulière sur la signature française.

Sur le plan de la méthode, le Président de la République a rappelé hier ce que vous savez tous. Il y a trois manières de faire adopter un budget : vote, 49.3, ordonnances. Un 49.3 sans texte d'accord ne donne ni budget ni gouvernement. La question est donc : sommes-nous capables de converger sur un texte ? Comme l'a dit M. Blanc, il ne sera ni celui de la majorité sénatoriale ni celui des groupes de l'Assemblée nationale prêts à travailler ensemble. Faire converger, tel est notre objectif des jours et semaines à venir.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Madame Lavarde, je vous le dis très franchement, les économies que vous avez mentionnées correspondent simplement à la différence entre le périmètre des dépenses de l'État en 2025 et celui des dépenses prévues en 2026 : le budget de la défense augmente de 6,7 milliards d'euros, ceux des autres ministères baissent de 1,5 milliard d'euros ; le solde net est donc d'environ 5 milliards d'euros.

De fait, si le régime des « services votés » devait s'appliquer toute l'année, mécaniquement, les dépenses de l'État baisseraient d'autant. Mais cela signifierait aussi que les dépenses supplémentaires prévues pour la défense ne pourraient pas être réalisées, pas davantage que les 600 millions d'euros supplémentaires prévus pour le ministère de l'intérieur, ou que les 200 millions d'euros supplémentaires prévus pour le ministère de la justice.

Si l'on pousse le trait plus loin, la suspension des dépenses discrétionnaires et des dépenses d'intervention représente au total à peu près 50 milliards d'euros, soit quasiment 2 points de PIB. Si l'on devait complètement annuler ces dépenses après les avoir suspendues, une telle récession d'à peu près 2 % du PIB ferait mécaniquement augmenter le déficit d'environ 1 %. Globalement, lorsque le Gouvernement prévoit que l'augmentation du déficit serait comprise entre 5,5 % et 6 %, il tient compte de l'effet mécanique qui suivrait l'annulation effective des 50 milliards d'euros de dépenses suspendus par la loi spéciale.

On peut donc le prendre par tous les bouts : une loi spéciale qui s'applique toute une année est une catastrophe, parce que les dépenses réalisées ne sont pas celles qui ont été choisies, mais aussi d'un point de vue économique. Je vous le rappelle, 60 % du budget de l'État correspondent à des transferts vers les ménages, les entreprises, les collectivités et la sécurité sociale. Nous devons avoir en tête cet élément : ce qui est en jeu dans la loi spéciale, ce n'est pas seulement le traitement des fonctionnaires et le train de vie de l'État.

Madame Lavarde, il y a en effet un risque de contentieux avec les énergéticiens, lié aux éléments qui ont conduit à une saisine du Conseil constitutionnel. Le Gouvernement souhaite évidemment clarifier dès que possible l'ensemble du cadre d'action, à l'article 69 du projet de loi de finances pour 2026. Toutefois, le contentieux porte sur environ 600 millions d'euros, et non sur 2,5 milliards d'euros. Je souhaite, là aussi, que nous avancions le plus vite possible et que nous sécurisions la base juridique pour l'avenir.

Monsieur Laménie, en ce qui concerne les budgets de fonctionnement des collectivités, l'article 2 du projet de loi spéciale permet aux prélèvements sur recettes d'être versés dans les conditions prévues pour 2025. La dotation globale de fonctionnement (DGF) sera notamment versée par douzièmes avant que son montant définitif ne soit fixé. De même, les avances de fiscalité, et notamment l'affectation des fractions de TVA, seront versées mensuellement dans l'attente d'une loi de finances.

Pour ce qui est des ressources humaines, les deux circulaires que le Premier ministre et moi-même prendrons dans les prochains jours préciseront que les recrutements doivent se faire sur la stricte base des besoins. Les concours déjà ouverts se tiendront évidemment, mais il nous faut attendre la décision souveraine du Parlement pour tous les nouveaux recrutements, emplois et crédits.

Monsieur Canévet, vous avez mentionné notre ambition de faire porter deux tiers de l'effort sur les dépenses et un tiers sur les recettes. Notre pays connaîtra, selon nos prévisions, une croissance de 1 %, tandis que l'inflation sera de 1,3 %. En valeur, notre PIB augmentera donc de 2,3 %. Nous le voyons bien, nous devons réduire la part de la dépense publique par rapport à notre PIB plus rapidement que le rythme de la croissance. Ainsi, lorsque l'on compare les 15 milliards d'euros de dépenses supplémentaires que vous évoquez au rythme de croissance prévu, que constate-t-on ?

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) - tout le monde peut faire confiance à cette institution à laquelle nous transmettons nos données en toute transparence, pour qu'il effectue ensuite les calculs - a établi que le budget 2026 est construit avec 0,5 point de PIB d'efforts en recettes et 0,8 point de PIB d'efforts en dépenses. Les dépenses augmentent en effet de plusieurs milliards d'euros, mais cette hausse doit être comparée avec celle des recettes et de la croissance. Au fond, nous devons modérer notre ratio de dépenses par rapport au PIB et notre ratio de recettes par rapport au PIB, ces deux éléments nous donnant une idée de notre métabolisme collectif.

Pour en venir au PLFSS, la version initiale du Gouvernement reposait sur deux chiffres, deux ancres, voire trois. Nous prévoyions 4 milliards d'euros de recettes supplémentaires pour la sécurité sociale. Dans la version finale du PLFSS, il y a bien 4 milliards d'euros de recettes supplémentaires, mais ce ne sont pas les mêmes : alors que nous avions proposé des mesures relatives aux apprentis ou aux tickets-restaurant par exemple, le choix a été de fait de changer la nature de ces recettes, en instaurant notamment une contribution financière pour l'autonomie assise sur un certain nombre de placements financiers.

Par ailleurs, nous voulions réaliser 7,6 milliards d'euros d'économies sur les dépenses de retraite et de santé, très dynamiques, liées notamment au vieillissement de la population. Dans le PLFSS tel qu'il a été adopté, il en reste 4,6 milliards d'euros, soit plus que les 4,3 milliards d'euros d'économies réalisées en 2025, que les 3,5 milliards d'euros de 2024 et que les 1,7 milliard d'euros de 2023, soit dans trois PLFSS adoptés après un recours à l'article 49.3 de la Constitution. Autrement dit, le PLFSS pour 2026 comporte effectivement moins d'économies que ce que souhaitait le Gouvernement, mais il en comporte plus que les trois derniers PLFSS, pourtant adoptés avec le 49.3.

Par ailleurs, depuis très longtemps, l'État doit 2,5 milliards d'euros à la sécurité sociale pour compenser les exonérations de charges sur les heures supplémentaires. Aux côtés du Premier ministre et du Gouvernement, j'assume la volonté de régler ce problème cette année. Un transfert de 2,5 milliards d'euros était donc prévu.

D'importants débats ont eu lieu à l'Assemblée et au Sénat, en particulier avec Mme Doineau, rapporteure générale du PLFSS, sur la compensation par l'État des allégements généraux de charges pour la sécurité sociale. Dans le PLFSS adopté par le Sénat, l'État doit compenser 3 milliards d'euros de plus au titre des allégements généraux par l'affectation d'une part de TVA, en plus des 2,5 milliards d'euros dus au titre des heures supplémentaires. L'Assemblée, quant à elle, a retenu non pas une compensation de 3 milliards d'euros, mais de 2 milliards d'euros.

En résumé, pour les recettes, l'ancre était de 4 milliards d'euros, elle est de 4 milliards d'euros ; pour les économies, elle était de 7,6 milliards d'euros, et nous sommes parvenus à 4,6 milliards d'euros, soit plus que les trois années précédentes. Pour ce qui concerne les transferts à la sécurité sociale, en plus des 2,5 milliards d'euros collectivement actés pour les heures supplémentaires, le Sénat a demandé 3 milliards d'euros de plus au titre des allégements généraux, et l'Assemblée a voté 2 milliards d'euros ; au total, il y a donc 4,5 milliards d'euros de transferts effectivement prévus.

Monsieur le président, veuillez m'excuser de prendre un peu de temps sur ce sujet, mais il me semble important de poser les faits. Ensuite, les décisions s'enchaînent lors de la discussion budgétaire. Le PLFSS adopté n'est pas le projet initial du Gouvernement, mais il présente au moins un mérite : en l'absence de PLFSS, le déficit de la sécurité sociale aurait été de 30 milliards d'euros ; avec le PLFSS dont nous disposons aujourd'hui, la sécurité sociale doit financer un déficit de 19 milliards d'euros. Même si l'on exclut les transferts, le déficit s'établit à 24 milliards d'euros, soit 6 milliards d'euros de moins par rapport au déficit prévu en l'absence de PLFSS.

Monsieur Paccaud, vous avez parlé du bon Dieu. En cette veille de Noël, je vous rappelle que pour que l'Esprit saint s'applique, il lui faut des disciples. Si nous voulons parvenir à un budget, il nous faut donc faire oeuvre collective. Ce budget ne va pas tomber du ciel. Pour reprendre la métaphore, personne n'en a reçu la vérité divine, et il ne va pas s'imposer à nous parce que son point d'équilibre sera révélé. Sans une action collective des parlementaires, des sénateurs, des députés - le Gouvernement a évidemment un rôle à jouer, mais ce n'est pas lui qui vote le budget -, nous n'y arriverons pas. Il me semble utile de rappeler que chacun a un rôle à jouer, ce qui est sain : cela s'appelle la démocratie.

Roland Lescure est déjà revenu sur le 49.3 et les modalités d'adoption du budget : le sujet n'est pas le 49.3 ; c'est le texte lui-même. Michel Barnier a engagé la responsabilité de son gouvernement sur un PLFSS qui n'était pas un texte de compromis ; en fin de compte, il n'y avait plus ni PLFSS ni gouvernement, sans que rien n'ait été résolu.

Monsieur Bazin, vous demandez en creux - cela me permet de faire le lien avec la remarque de Grégory Blanc - comment éviter de se trouver dans la pire des situations, c'est-à-dire de n'avoir ni texte ni même de gouvernement pour proposer un nouveau texte. On compte tout de même cinquante mesures adoptées dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat : il me semble qu'il s'agit d'un bon point de départ.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Veuillez m'excuser, madame la ministre, mais l'Assemblée nationale n'a rien adopté.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. - En effet, elle n'a pas adopté formellement de texte, mais les débats ont eu lieu : sur cinquante sujets, il y avait une majorité à l'Assemblée nationale et au Sénat. Il est tout de même intéressant de regarder les amendements adoptés dans les mêmes termes par les deux chambres.

A contrario, d'autres mesures n'ont manifestement pas rencontré de majorité. L'article 7 et la réforme du régime d'aides fiscales à l'investissement dans les outre-mer n'a pas obtenu de majorité, non plus que l'article 25 pour la révision des seuils de chiffres d'affaires pour le régime de la franchise en base de TVA. Pour ce qui concerne la taxe sur les holdings, les deux assemblées ont également envoyé le même message : la proposition initiale du Gouvernement ne recueille manifestement pas de majorité. Monsieur Blanc, il est donc intéressant de constater que nous disposons d'un point de départ et que les visions des deux chambres ne sont pas complètement antagonistes, heureusement.

En outre, monsieur le sénateur, je vous confirme que les propositions des députés à hauteur de 34 milliards d'euros aboutissant à quatre taxes non conformes au droit constitutionnel et au droit européen ne pourront pas être reprises.

Enfin, je suis bien d'accord avec vous : il ne faut pas que tout cela se fasse au détriment de la transition écologique. Le Gouvernement n'a qu'une ambition : poursuivre la décarbonation et MaPrimeRénov'. La loi spéciale mettra en pause les dépenses en la matière, mais il n'est écrit nulle part que nous voulions sabrer ces crédits, bien au contraire. Pour ce qui est du programme France 2030, j'ai indiqué que nous étions favorables à un ajustement de trésorerie, ce qui est un peu différent d'un coup de sabre dans les programmes. Toutefois, les opérateurs de France 2030 ayant des réserves de trésorerie de 5 milliards d'euros à la fin de l'année 2025, nous avons tout de même de la marge pour placer les curseurs correctement.

Monsieur Savoldelli, le Gouvernement doit-il présenter une loi de finances ordinaire ne comportant qu'un volet recettes au début de janvier 2026 ? Telle était la proposition de M. de Courson et de M. Coquerel l'année dernière. Elle a été exclue, parce que si les parlementaires adoptent toutes les mesures « bénéfiques » au pays, c'est-à-dire celles qui amoindrissent les recettes de l'État, en laissant ensuite les ministres gérer des dépenses qui n'évoluent pas, le déficit se creuse. Une telle vision me semble dangereuse.

Permettez-moi de finir en évoquant le Dilico et les collectivités, en réponse à la question posée par M. Hugonet sur les chiffrages. Nous en avons débattu hier avec M. le rapporteur général, et en réalité, nous ne comptons pas exactement de la même manière.

Pour ma part, je raisonne en comparaison par rapport au texte initial, qui demandait aux collectivités un effort de réduction des dépenses de 4,2 milliards d'euros. Le Sénat a diminué cet effort de 1,7 milliard d'euros, en retirant 500 millions d'euros sur le prélèvement sur recettes introduit pour compenser la baisse des valeurs locatives des établissements industriels (PSR VLEI), et en réduisant le montant du Dilico de 1,1 milliard d'euros.

En revanche - c'est là que nous avons une divergence, due à un oubli ou à une différence de calcul -, nous prenons également en compte les ressources supplémentaires que le projet de budget octroie aux collectivités à la suite des différents votes du Parlement : 300 millions d'euros de plus pour le fonds de sauvegarde des départements, 300 millions d'euros de plus au titre de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances (TSCA), 300 millions d'euros de plus pour la taxe régionale sur l'immatriculation des véhicules, 215 millions d'euros supplémentaires pour les instituts de formation en soins infirmiers (Ifsi) dans les régions, 300 millions d'euros de plus pour la compensation des dépenses des régions pour la formation professionnelle et 300 millions d'euros de plus pour la compensation des difficultés de perception de la taxe d'aménagement. Au total, il y a donc entre 1,5 milliard et 2 milliards d'euros de ressources supplémentaires pour les collectivités.

Par conséquent, si le Sénat réduit l'effort de dépenses des collectivités de 1,7 milliard d'euros et augmente leurs recettes d'à peu près 2 milliards d'euros, il accorde donc 3,5 milliards d'euros de plus pour les collectivités. Le Gouvernement leur demandait un effort de 4,2 milliards d'euros ; si on enlève 3,5 milliards d'euros, on arrive à la somme de 700 millions d'euros.

Monsieur le rapporteur général, il me semble vous avoir entendu dire : « on va les éclater. » Je dois dire que le mot me semble un peu désobligeant. Vous le savez, ma méthode est d'être la plus transparente possible. Nous pouvons avoir de nombreux désaccords sur le fond, nous pouvons considérer que les transferts aux régions dans le cadre de l'Ifsi, des formations professionnelles ou du fonds de sauvegarde correspondent à des engagements du Gouvernement : il n'y a pas de problème sur ce point. Toutefois, nous devons garder un minimum de courtoisie. Nous pouvons avoir des désaccords dans nos calculs, mais il serait dommage que vos mots excèdent votre pensée.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Madame la ministre, vous n'avez pas entendu l'élément que je mentionnais avant les propos que vous me prêtez, que j'ai effectivement prononcés. J'ai indiqué que nous pourrions également, si nous voulions vous mettre en difficulté prendre en compte la hausse des taux de cotisation à la CNRACL dans notre calcul, ce que nous avons toujours refusé de faire jusqu'à maintenant.

En effet, madame la ministre, un certain nombre des dépenses que vous évoquez résultent de promesses faites par le Gouvernement et par le Premier ministre depuis 2025. Par conséquent, je veux bien rester courtois et, en général, je le suis. Cependant, à un moment donné, lorsque l'on entend de manière régulière des mises en cause sur des éléments objectifs et tangibles, la moutarde me monte au nez - en tout cas, elle commence à me monter au nez !

Mme Florence Blatrix Contat. - Sans dramatiser les conséquences de la loi spéciale, nous devons tout de même limiter les rigidités durant cette période de transition. Je pense en particulier au décret qui fixera le montant minimum des crédits que le Gouvernement juge indispensable au fonctionnement des ministères, et à la circulaire qui suivra. L'année dernière, le Premier ministre, dans la circulaire qu'il avait prise après la publication du décret, avait imposé aux ministères de n'engager que 25 % de leurs crédits.

La reconduction à l'identique d'une circulaire très restrictive cette année gèlerait plus de 70 % des crédits, ce qui pourrait avoir des conséquences relativement austéritaires sur notre économie et nos services publics. Madame la ministre, vous avez indiqué tout à l'heure que le Gouvernement pourrait faire preuve de souplesse sur les dépenses, notamment sur les crédits d'impôt. Il faut éviter les effets de bord de ce point de vue.

Enfin, je voudrais revenir sur MaPrimeRénov' et sur les propos quelque peu provocateurs du ministre Jeanbrun : « pas de budget, pas de guichet. » Je le rappelle, le dispositif était doté l'année dernière de 3,6 milliards d'euros, et la loi spéciale n'avait pas empêché l'exécutif de poursuivre cette politique : les crédits avaient été rouverts par décret et MaPrimeRénov' n'avait pas été suspendue. Il est essentiel de faire de même cette année et de maintenir cette prime, ainsi que de nombreux professeurs de droit public le demandent. L'économie et nos entreprises ont besoin de stabilité et de visibilité : il est indispensable d'y penser en réalisant les revues des dépenses allouées aux ministères.

M. Thomas Dossus. - Il me semble que nos collègues de droite se dédouanent assez facilement de la situation, tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. Certes, la méthode est erratique, mais elle est située politiquement. Ce gouvernement a été nommé parce qu'il disposait fictivement d'un socle commun de 210 députés. Or ce socle commun n'existe pas, ainsi que la situation actuelle l'atteste.

À cela s'est ajoutée une forme de dogmatisme de la majorité sénatoriale, qui a privé le budget d'un certain nombre de recettes sans prévoir en contrepartie les économies nécessaires, aggravant ainsi le solde final, et plaçant la CMP dans une situation très difficile.

Nous sommes donc une nouvelle fois invités à examiner une loi spéciale. Contrairement à l'année dernière, le Premier ministre et le Gouvernement ne sont pas démissionnaires. Nous nous retrouvons tout de même contraints de signer une forme de chèque en blanc, car si nous allons effectivement voter ce texte, nous n'avons aucune visibilité sur le décret portant répartition des crédits relatifs aux « services votés ». L'ensemble reste donc pour le moins en suspens.

Je partage les propos de Florence Blatrix Contat : la Lolf prévoit une marge de manoeuvre pour le Gouvernement, qui peut engager « le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics ». Personne ne souhaite rester au régime des « services votés », mais en faire un outil de contrainte du débat budgétaire n'est pas non plus une bonne politique : la méthode du couteau sous la gorge n'est pas un gage de stabilité.

Je me permets donc de répéter la question de mon collègue Grégory Blanc : où trouver les recettes escomptées dans le budget pour l'année prochaine ? Ces économies reposeront-elles sur les classes moyennes ou sur ceux qui ont le plus profité de la politique de cadeaux fiscaux de ces dernières années ?

M. Vincent Capo-Canellas. - En dépit de l'esprit de Noël qui nous anime le 23 décembre, je ne voudrais pas que, derrière nos points d'accord, nous oubliions les malentendus ou que nous tombions dans des faux-semblants.

Nous sommes d'accord, la loi spéciale est un outil utile, nécessaire, indispensable, qui a des limites - je rejoins en particulier les propos de Florence Blatrix Contat sur MaPrimeRénov' : la continuité est nécessaire et attendue dans certaines politiques. Nous sommes également inquiets quant au barème et au rendement des impôts, ainsi qu'au sujet des délais pour l'adoption d'une loi de finances. Conscient de tout cela, le Sénat fait comme toujours preuve d'un esprit de responsabilité, à la recherche de compromis.

Il y a toutefois un paradoxe et une différence : autant nous partageons l'idée qu'il faut une loi de finances et que nous devons trouver des accords, autant nous sommes en désaccord sur la méthode. Tant que le Gouvernement ne proposera pas un point d'atterrissage global, nous aurons du mal à travailler. Le Gouvernement ne peut pas retenir uniquement les propositions des assemblées qui l'arrangent et imputer au Parlement la responsabilité de ce qui le dérange. Cela est irritant, il y a là un côté lunaire.

Monsieur le ministre, il n'y a pas si longtemps, vous avez utilisé l'adjectif « inacceptable » pour qualifier le budget voté par le Sénat. Pour nous, ce qui est inacceptable, c'est de nous imputer les votes de l'autre chambre ou, en tout cas, de ne retenir du PLFSS issu des travaux du Sénat que ce qui vous arrange, comme Mme la ministre l'a fait à l'instant, et non le texte adopté par le Sénat, qui n'avait aucune commune allure avec celui que l'Assemblée a adopté.

Nous devons donc parvenir à clarifier ce point, sinon nous risquerions de vivre une nouvelle journée des dupes, au Palais du Luxembourg. Le Sénat aura du mal à proposer 10 milliards d'euros de recettes supplémentaires. Il faut donc poser ce point à un moment ou à un autre : si chacun se respecte dans une démarche de vérité, cela peut fonctionner. En revanche, s'il s'agit uniquement de se défausser sur le Sénat, cela ne marchera pas.

M. Dominique de Legge. - Madame, monsieur les ministres, j'ai écouté attentivement vos propos liminaires. Trois mots sont revenus régulièrement dans vos discours : celui de responsabilité, puis ceux de concession et de compromis.

Pour ce qui est de la responsabilité, je m'inscris pleinement dans la continuité des propos tenus par Olivier Paccaud. Nous connaissons le dogme : vous proposez, nous débattons et nous votons. Notre responsabilité, claire, est dans le vote. Toutefois, je cherche encore la responsabilité du Gouvernement dans la procédure. À partir du moment où le Gouvernement refuse l'utilisation du 49.3, outil par définition de la responsabilité du Gouvernement, comment peut-il prétendre prendre ses responsabilités ? Comment le Gouvernement entend-il donc prendre ses responsabilités dans la poursuite du débat budgétaire ?

En ce qui concerne les concessions et les compromis, nous avons bien vu que vous aviez fait une concession, plus qu'un compromis, d'ailleurs, à l'endroit de nos collègues de gauche. Pourquoi pas, mais je cherche encore les concessions que vous avez faites à la droite au Sénat. Je les attends toujours.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Monsieur le ministre, veuillez excuser le pas de côté que je m'apprête à faire, mais pendant nos intéressants débats budgétaires, la vie continue. Ce matin, la presse se fait l'écho du possible rachat d'un de nos fleurons industriels, très important pour notre stratégie de décarbonation et d'électrification des usages, le groupe Atlantic, qui pourrait passer sous contrôle américano-nippon. Il me semble que ce secteur relève pleinement des secteurs listés par l'arrêté du 31 décembre 2019 relatif aux investissements étrangers en France et par le code monétaire et financier, qui prévoient que de tels rachats sont soumis à l'autorisation de l'État. Monsieur le ministre, vous avez indiqué hier suivre attentivement et pleinement ce dossier. Pouvez-vous faire un pas de plus et considérez-vous que ce type de technologies et d'entreprises, de fleurons industriels, doit rester français ou européen ?

Enfin, madame de Montchalin, vous qui êtes précise et factuelle, vous avez indiqué tout à l'heure que si le gouvernement de Michel Barnier était tombé, c'était parce que le PLFSS et les textes budgétaires n'étaient pas des textes de consensus. En réalité, le parti socialiste avait annoncé dès la nomination de Michel Barnier qu'il censurerait ce Premier ministre qui présentait le défaut de ne pas être de gauche. Cela arrive : on peut se tromper !

Beaucoup d'efforts ont été réalisés pour rendre ces textes consensuels, la meilleure preuve en étant que les textes adoptés au printemps ressemblaient, aux marges politiques près, à ceux qui avaient été présentés à l'automne.

M. Thierry Cozic. - Lors de notre débat en séance en fin d'après-midi, nous aurons l'occasion de revenir sur la loi spéciale. Je dirai simplement qu'elle traduit l'incapacité des gouvernements à faire adopter un PLF conforme aux exigences démocratiques et sociales du pays dans les délais impartis.

Madame, monsieur les ministres, pouvez-vous nous garantir que la loi spéciale ne servira pas à contourner le débat parlementaire ni à prolonger des choix budgétaires injustes, notamment en matière de pouvoir d'achat, de services publics et de fiscalité ?

Pour ce qui concerne plus spécifiquement le service public et les missions des collectivités territoriales, celles-ci connaissent déjà de très fortes tensions. Vous avez évoqué le versement de douzièmes de la DGF pour les collectivités territoriales, mais comment, dans le cadre de la loi spéciale, le Gouvernement entend-il garantir la continuité et le financement effectif des missions essentielles que sont le financement de l'hôpital ou de l'éducation ?

M. Rémi Féraud. - Seule l'adoption d'une loi de finances permet de reconduire certains dispositifs, tels que MaPrimeRénov' ; une loi spéciale ne suffit pas.

L'an dernier, les clubs de jeux parisiens avaient dû cesser leur activité, faute d'une disposition législative permettant de recourir au chômage partiel. Cette année, nous avons voté un amendement qui pérennise ce dispositif jusqu'à la fin de l'année 2027 ; le sujet est donc clos.

Cela dit, d'autres secteurs économiques pourraient-ils être touchés ? Certaines entreprises sont-elles menacées ?

M. Laurent Somon. - Certes, le projet de loi de financement de la sécurité sociale a été adopté, mais à quel prix ? Il s'agit tout de même, in fine, de trouver 7 milliards d'euros supplémentaires dans le budget général pour l'équilibrer. Comment ne pas être étonné, alors que le Gouvernement souhaitait réduire la dette ? Nous y étions, nous aussi, favorables. Chacun savait que la suspension de la réforme des retraites représenterait une dépense supplémentaire.

Durant de nombreuses années, le Gouvernement a favorisé la création d'entreprises, par le biais d'une diminution de l'impôt sur les sociétés, laquelle a, in fine, amélioré les rentrées fiscales grâce au surcroît d'activité. Or vous voulez prolonger la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises (CEBGE), alors que nous n'en connaissons pas le rendement pour 2025 ; avez-vous des informations à nous communiquer à ce sujet ?

Vous devez améliorer votre méthode. Plutôt que ces changements incessants, il faudrait maintenir le cap !

Enfin, les nouvelles aides prévues au titre du plan France 2030 pourront-elles être versées durant l'application de la loi spéciale ?

M. Jean-François Rapin. - Le rendement de la CEBGE fait débat. Vous annoncez 8 milliards d'euros ; les grandes entreprises estiment que ce chiffre est plus important. Qu'en est-il réellement ?

Ma seconde question porte sur le stock d'or de notre pays, qui aurait connu une plus-value de 80 milliards d'euros depuis le 1^er janvier dernier. Pouvez-vous me le confirmer ? Quel est l'impact de cette plus-value sur le budget et sur les finances publiques en général ?

M. Roland Lescure, ministre. - En effet, le cours de l'or a presque doublé depuis le début de l'année, tandis que celui de l'argent a triplé : cela valorise mécaniquement nos réserves. Cela n'a toutefois aucun impact sur le déficit, à moins de vendre les réserves d'or de la Banque de la France, mais je n'y suis pas favorable.

L'or est une valeur refuge dans un monde où les risques se multiplient. Même si j'ai travaillé sur les marchés financiers pendant plus de vingt ans, je me garderais bien de prédire le cours de l'or dans six mois. Nous devons tous faire montre de prudence.

Nombreux sont ceux qui nous incitent à recourir au 49.3, pourtant honni de tous l'an dernier. Plusieurs voix - surtout dans une autre chambre parlementaire - parlaient alors d'un déni de démocratie. Soudain, tout le monde nous encourage à l'utiliser, comme si cela était la formule magique qui nous permettrait de résoudre tous nos problèmes. Or il nous faut d'abord nous mettre d'accord pour résoudre nos problèmes. Mais c'est difficile : à chacun ses priorités, tant sur les dépenses que sur les recettes. Les visions diffèrent. Nous devons travailler sur le fond, afin de trouver des points de convergence - 49.3 ou pas.

L'an dernier, le dispositif MaPrimeRénov' a bien été suspendu durant l'application de la loi spéciale, puis rétabli après le vote de la loi de finances. Certains d'entre vous nous encouragent à modifier la circulaire pour rétablir certains dispositifs. Mais ce serait nier le rôle du Parlement ! En outre, pourquoi se limiter à MaPrimeRénov' et pas à d'autres dispositifs ?

La loi spéciale est très contraignante. Voilà pourquoi nous devons nous mettre d'accord rapidement afin qu'un budget soit adopté. C'est la seule possibilité, et je suis sûr que nous pouvons y parvenir.

J'en viens à la question portant sur l'entreprise Atlantic. La France n'est pas fermée aux investissements étrangers. Certaines entreprises françaises ont elles-mêmes réalisé des acquisitions à l'étranger qui les ont rendues plus puissantes.

Cela dit, les investissements étrangers en France font l'objet de contrôles très poussés. Un investisseur américano-japonais déclare vouloir renforcer la position d'Atlantic, qui est déjà l'un des champions mondiaux des pompes à chaleur. Nous voulons conforter l'empreinte industrielle de l'entreprise, voire conforter son siège social, situé à La Roche-sur-Yon. Nous ne sommes pas fermés aux investissements étrangers, mais nous sommes très vigilants pour savoir si ceux-ci bénéficieront à l'économie, à l'emploi et au développement de nos territoires.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Madame Blatrix Contat, il ne s'agit pas tant d'une souplesse sur les crédits d'impôt et d'une rigidité sur les dépenses. Simplement, nous devons vérifier si une loi ou un règlement nous impose de verser les crédits.

J'en viens aux crédits d'impôt. Bien sûr, le projet de loi de finances n'a pas fait l'objet d'un vote conforme entre les deux chambres, l'Assemblée nationale ne s'étant pas prononcée. Toutefois, je relève des votes identiques du Sénat et de l'Assemblée nationale sur certains amendements : il est pertinent de s'en saisir pour accélérer la formation d'un compromis. Ainsi du crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique, dont les deux assemblées ont décidé la prolongation. Les dépenses engagées dans ce domaine avant la promulgation de la loi de finances devront être prises en compte, puisque le dispositif devrait vraisemblablement figurer dans le texte final. À l'inverse, d'autres secteurs, notamment ceux liés à la décarbonation, seront contraints d'attendre l'adoption du texte ; cela aura un impact sur l'économie.

J'en viens à MaPrimeRénov'. Pour les dossiers déjà validés, les paiements auront bien lieu. La situation ne sera pas la même pour les dossiers en attente : leur instruction se poursuivra, mais nous ne pourrons engager de nouvelles dépenses que lorsque les crédits de paiement auront été votés. Il en va de même pour les PME du secteur de la défense : tous les engagements pris seront honorés. En revanche, il faudra attendre l'adoption du projet de loi de finances pour ouvrir de nouveaux crédits.

Monsieur Dossus, la loi spéciale n'est pas un caprice du Gouvernement qui mettrait le couteau sous la gorge des parlementaires. Sans elle, la France serait en défaut de paiement : nous ne pourrions plus lever l'impôt et payer nos créanciers. La réalité s'impose à nous : nous gérerons le pays avec les trois articles que comporte ce texte. Ce n'est pas satisfaisant.

Le Gouvernement a formulé des propositions pour les recettes. Vous les connaissez : taxe sur les holdings, prolongation différentielle sur les hauts revenus, entre autres. Puis sont intervenus les votes dans les deux chambres. Je comprends que vous vouliez inciter le Gouvernement à prendre ses responsabilités. Mais, sauf à supprimer le Parlement, je ne peux pas décider des recettes à votre place. Je ne peux pas non plus décider de la copie finale de l'Assemblée nationale, très fragmentée sur le plan politique.

Madame Carrère-Gée, je serai claire : du recours au 49.3 ne découle pas automatiquement l'adoption d'un budget. Si l'on se contente d'adopter la copie du Gouvernement par le biais du 49.3, personne ne peut écarter l'adoption d'une motion de censure par l'Assemblée nationale.

Monsieur de Legge, le Gouvernement prend ses responsabilités en tentant d'aboutir à un compromis le plus rapidement possible, notamment grâce à des amendements suscitant une large adhésion. Aucun groupe n'a la majorité à l'Assemblée nationale. Si chacun des groupes a raison tout seul, si chacun vote contre les amendements présentés par d'autres, vous n'aboutissez à rien, finalement. Notre responsabilité consiste à recevoir les groupes politiques et identifier les sujets qui leur tiennent à coeur, pour ensuite en informer les autres formations politiques. Nous facilitons le travail en commun pour tenter de construire une majorité et d'avancer, sur le modèle de la majorité sénatoriale, dont l'organisation est très efficace.

En tout état de cause, je le répète : telle n'est pas la situation prévalant à l'Assemblée nationale. C'est pourquoi il incombe au Gouvernement de tenter de trouver un compromis.

Monsieur de Legge, vous m'interrogez sur les concessions consenties par le Gouvernement à la droite. Nous ne raisonnons pas ainsi. Personne ne dispose de la majorité à l'Assemblée nationale, ni la droite ni la gauche. Dès lors, quelle attitude avons-nous adoptée ? Nous avons entendu les messages. Nous avons bien compris que la version finale des dispositions relatives aux collectivités ou de la taxe sur les holdings ne sera pas celle qui était initialement prévue - sauf si je trouvais comme par magie, sous le sapin de Noël, l'outil qui mettrait tout le monde d'accord. Ce sont non pas des concessions à la droite, mais la prise en compte de la réalité politique.

Je conclurai sur un point soulevé par M. Cozic. L'adoption d'un budget est le meilleur moyen d'éviter les contraintes pesant sur les collectivités et les services publics. Hier, j'ai cité quelques exemples, qui ont beaucoup déplu à une partie des députés. Afin d'éviter de multiplier les contraintes sur la gendarmerie pour l'ouverture de ses casernes, il me faut un budget. Afin d'éviter de multiplier les contraintes sur l'administration pénitentiaire pour ses recrutements, il me faut un budget.

Au fond, nous vivons une période de transition. La dissolution, acte politique, a eu les conséquences que nous connaissons tous.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce n'était pas la meilleure idée.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Elle a eu lieu. De deux choses l'une : soit l'on accepte cette contrainte soit l'on cède aux sirènes de ceux qui disent : les Français ont mal voté, ils doivent voter de nouveau. Pour ma part, je ne cède pas à ce discours, celui du Rassemblement national.

M. Olivier Paccaud. - C'est aussi la responsabilité du Président de la République !

Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Certes, monsieur Paccaud, le Président de la République est le seul responsable de la dissolution. On peut toujours chercher à établir les responsabilités, mais je suis ministre d'un gouvernement qui cherche à trouver des solutions pour les Français. Entre la dissolution de 2024 et l'élection présidentielle de 2027, soit nous nous effondrons, car nous n'arrivons pas à nous mettre d'accord, soit nous nous rejoignons sur l'essentiel. Dans quelques jours, nous serons le 1^er janvier 2026. Si nous sommes capables d'agir ici et maintenant pour les Français, nous aborderons l'élection présidentielle dans une disposition d'esprit propice au débat républicain auquel nous aspirons tous.

Je ne connais pas encore le chiffre définitif du montant de la CEBGE collecté en 2025. Celui-ci devrait être conforme à nos attentes, voire d'un montant légèrement supérieur.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Quel rendement en espérez-vous néanmoins ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Ce serait une bonne chose si les sommes collectées au titre de l'impôt sur les sociétés et de la CEBGE étaient plus élevées que prévu - nous nous trouvons peut-être dans cette hypothèse. En 2023 et en 2024, l'élasticité, c'est-à-dire le lien entre cet impôt et le PIB, s'est effondrée, d'où nos nombreuses difficultés budgétaires. Parfois, elle est inférieure à 1. Si elle se rapprochait de 1, voire était légèrement supérieure à 1, il ne faut pas en déduire que l'impôt sur les sociétés poserait problème. Il s'agirait plutôt d'une normalisation, ce qui serait une bonne chose. Ainsi, nos prévisions économiques et notre fonctionnement collectif seraient stabilisés, après les deux années de très forte inflation que furent 2022 et 2023.

M. Claude Raynal, président. - Merci pour vos réponses, madame et monsieur le ministre. Nous vous souhaitons de bonnes fêtes de fin d'année.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 30.

La réunion est ouverte à 18 heures.

Projet de loi spéciale - Examen du rapport

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce soir le rapport du rapporteur général sur le projet de loi spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je serai bref par nécessité, car nous sommes dans l'obligation d'examiner à marche forcée un projet de loi de finances spéciale adopté hier soir en conseil des ministres, examiné cet après-midi par l'Assemblée nationale et qui vient à peine de nous être transmis, pour un examen en séance publique dans quelques dizaines de minutes !

Je regrette que le Gouvernement ait autant tardé alors que, dès vendredi matin, il avait tous les éléments en main pour présenter ce projet de loi et qu'au Sénat, de notre côté, nous n'avons pas ménagé nos soirées et nos week-ends depuis des semaines pour tenter de faire aboutir le projet de loi de finances (PLF) pour 2026.

Heureusement, ce texte n'a rien pour nous surprendre. Comme l'an dernier, il apparaît que le projet de loi de finances n'achèvera pas son parcours avant la fin de l'année, même si les raisons en sont différentes.

Cette année, ce n'est pas une censure du gouvernement intervenue pendant la discussion budgétaire qui en est la cause, mais l'échec de notre commission mixte paritaire (CMP). Vous savez ce que j'en pense : le refus quelque peu obstiné du Gouvernement d'utiliser l'article 49.3 de la Constitution, pourtant conçu pour faire face à l'absence de majorité claire à l'Assemblée nationale, fausse tout le processus.

En janvier dernier, lors de la CMP sur le PLF 2025, nous avions un cap clair : celui d'un 49.3 sur un texte porté par une majorité de centre droit, avec une non-censure négociée par le Gouvernement avec une partie de la gauche - et cela avait parfaitement fonctionné.

Pour le PLF pour 2026, nous n'avions rien ou si peu : un engagement minimum, un cap mal défini et une volonté hésitante. Il en est résulté sans surprise que le PLF 2026 a lamentablement échoué. Je le déplore, et je le redis, je ne me résous pas à accepter cet échec, moins encore quand certains pointent les seules turbulences du Sénat ou un prétendu « décalage horaire » des sénateurs ...

Toujours est-il que, comme l'an dernier, nous n'avons d'autre choix que « de prendre toutes les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale », pour reprendre les mots du Conseil constitutionnel sur la loi de finances spéciale qui avait été prise, fin 1979, à la suite de la censure de la loi de finances.

Ce texte est donc presque identique à celui que nous avons adopté l'an dernier.

L'article 1^er autorise la perception des impôts.

L'article 2 inscrit dans la loi le montant des prélèvements sur recettes à destination des collectivités territoriales, ce qui, à vrai dire, n'est, selon moi, pas indispensable, car, selon le Conseil d'État, c'est une conséquence de l'article 1^er. L'Assemblée nationale a apporté une correction rédactionnelle à cet article.

Enfin, l'article 3 autorise le Gouvernement à emprunter.

L'an dernier, un article supplémentaire autorisait l'Acoss (l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale) et d'autres organismes de sécurité sociale à emprunter : ce n'est pas nécessaire cette année, car le Parlement, et plus précisément l'Assemblée nationale en lecture définitive, a adopté un projet de loi de financement de la sécurité sociale, actuellement en cours d'examen par le Conseil constitutionnel.

Les trois articles du présent projet de loi spéciale ne posent pas de difficulté, et je vous proposerai d'approuver leur adoption sans modification. Ainsi, le parcours législatif de ce texte aura duré moins de vingt-quatre heures.

Il s'agit toutefois bien d'un texte provisoire, qui vise uniquement et strictement à permettre le fonctionnement de l'État au début de l'année 2026. Il donnera à l'État les ressources nécessaires pour que le Gouvernement puisse, par décret, ouvrir les crédits correspondants aux « services votés ».

Ainsi, tant qu'une loi de finances n'est pas adoptée, l'impôt sur le revenu se verra appliquer le barème 2025, les autres impôts, ainsi que les crédits d'impôt, ne persisteront que si le droit existant le prévoit : la loi spéciale ne peut rien prévoir à ce sujet. Elle doit se contenter de ce qui est strictement nécessaire, car elle ne peut suppléer au fait que la représentation nationale ne s'est pas prononcée.

De même, s'agissant des dépenses, elles seront encadrées par la nécessité de ne pas préempter les choix budgétaires qui seront faits dans la future loi de finances. Tant que le Parlement n'a rien décidé, il serait contraire aux principes mêmes de la démocratie que le Gouvernement préempte ses futurs choix.

Il sera donc indispensable de parvenir dès que possible à l'adoption d'une loi de finances pour 2026. Dans cette attente, je vous propose d'adopter ce projet de loi spéciale, sans modification.

M. Vincent Delahaye. - Pour ma part, je préfère une loi spéciale à un mauvais budget.

Nous sommes contraints à voter ce projet de loi spéciale pour permettre à l'État de continuer à fonctionner. Mais quel est le coût de cette loi spéciale ? Le Gouvernement l'a évalué à un moment donné à 10 milliards d'euros, puis à 11, voire 12 milliards, pour en venir à dire simplement aujourd'hui que cette loi spéciale coûte cher. J'estime, pour ma part, que ce n'est pas le cas. Le Gouvernement inclut-il le fait que l'on ne puisse pas augmenter les impôts ? J'aimerais avoir votre éclairage, monsieur le rapporteur général.

Plus largement, il n'y a pas de raison d'adopter rapidement, comme le souhaite le Gouvernement, une loi de finances. Je ne sais pas quels sont les projets du Gouvernement pour l'année 2026 - en a-t-il d'ailleurs ? -, mais il importe que le Sénat prenne le temps de discuter du projet de loi de finances pour que notre pays ait un bon budget.

M. Michel Canévet. - Vous avez indiqué qu'un article a été modifié par l'Assemblée nationale. Ces modifications sont-elles significatives ?

Mme Sophie Primas. - J'ai été surprise d'apprendre que le Premier ministre allait s'exprimer sur le projet de loi spéciale à 19 h 30 alors même que le Sénat n'aura même pas commencé son examen. J'avoue que cela me gêne quelque peu.

M. Vincent Capo-Canellas. - Quelles sont les modalités de suivi de la mise en oeuvre de la loi spéciale ? Aucune évaluation n'a été faite l'an dernier. Or M. Lescure et Mme de Montchalin, que nous avons auditionnés ce matin, ont parlé de marges d'interprétation pour proroger telle ou telle mesure dans certaines conditions. On peine à s'y retrouver. Existe-t-il un moyen d'avoir un suivi ?

M. Marc Laménie. - Merci pour ce travail de synthèse utile. Je m'interroge sur les conséquences du délai contraint entre cette loi spéciale et l'adoption d'un budget pour ce qui concerne le versement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) aux collectivités territoriales.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Monsieur Delahaye, les conséquences financières de la loi spéciale dépendront largement de la durée de son application. Dans l'hypothèse où aucune loi de finances ne serait votée en 2026, entre 40 milliards d'euros et 50 milliards d'euros ne seraient pas exécutés en dépenses.

Lors d'une réunion tenue hier avec les groupes politiques, la ministre a indiqué qu'elle avait déjà procédé à des calculs pour estimer les impacts de l'application de la loi spéciale, mission par mission. Je propose que le président et moi-même lui adressions un courrier pour lui demander formellement de nous fournir un maximum d'éléments à ce sujet. Je rappelle que nous avons demandé à deux reprises l'évaluation de la loi spéciale précédente, mais que nous n'avons jamais obtenu de réponses.

Monsieur Canévet, l'article 2 a été modifié, mais uniquement à la marge, une erreur rédactionnelle étant en cause.

Madame Primas, il relève du choix du Premier ministre de s'exprimer quand il le souhaite.

S'agissant des modalités particulières de suivi de la loi spéciale, nous demanderons aux ministres, dans le courrier que je mentionnais, de quelle manière ils envisagent de nous associer. Si j'en crois leurs déclarations du jour, les choses pourraient avancer rapidement avec un accord pendant la période des fêtes et l'adoption d'un budget d'ici au 15 janvier. Nous verrons bien ce qu'il en sera.

Enfin, concernant les dotations aux collectivités territoriales, il est préférable que le budget soit voté d'ici à la fin février ou début mars pour éviter d'éventuels problèmes. Veillons d'ailleurs à rétablir la réalité des faits : il a souvent été dit, ce matin, que le Sénat et l'Assemblée nationale avaient tous deux voté un certain nombre de dispositions, mais il existe une différence non négligeable, car ce qui a été voté par notre chambre a été adopté, ce qui n'est pas le cas de l'autre chambre. Est-ce que ce qui a été finalement rejeté a le même poids que ce qui a été adopté ? Il me semble que non.

M. Vincent Delahaye. - Admettons que le Gouvernement parvienne à bâtir un consensus - principalement avec les députés socialistes, si j'ai bien compris - entre Noël et le jour de l'An, et que l'Assemblée nationale ne vote pas la nouvelle première partie du texte : examinerions-nous alors le texte du Sénat tel que nous l'avons adopté ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Nous reprendrions effectivement notre texte à la suite de ce nouveau rejet.

M. Claude Raynal, président. - En l'absence de commission mixte paritaire conclusive, l'Assemblée nationale a tout pouvoir pour voter un texte. Nous verrons si elle n'utilise pas cette faculté.

Par ailleurs, monsieur Delahaye, vous avez affirmé que nous avions du temps, mais il me semble que nous étions tous d'accord, en amont de la CMP, pour dire que clôturer la phase budgétaire avant les élections municipales ne serait sans doute pas une mauvaise chose, afin d'éviter de mélanger les différentes séquences. Certes, il ne s'agira sans doute pas d'un bon budget, mais s'atteler de nouveau à un texte budgétaire après ces élections ne serait pas de bon aloi, selon moi.

Vous avez également estimé qu'il valait mieux une loi spéciale plutôt qu'un mauvais budget, une opinion que je ne partage pas : d'une part, les deux textes ne se situent pas sur le même plan, la loi spéciale étant uniquement un texte transitoire permettant de dépasser le 31 décembre ; d'autre part, je crois qu'il vaut mieux un budget assez rapidement adopté qu'une situation dans laquelle nous nous retrouverions encalminés.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Imaginons que l'Assemblée nationale vote de nombreuses dépenses nouvelles : une limite en pourcentage est-elle prévue pour les décrets d'annulation de crédits ?

M. Claude Raynal, président. - Nous étudierons ce type de scénario à la rentrée.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, le projet de loi spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

La réunion est close à 18 h 25.