COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 18 h 35.

Projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres - Audition de M. Laurent Nunez, ministre de l'intérieur

Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, nous accueillons aujourd'hui Laurent Nunez, ministre de l'intérieur, en prévision de l'examen du projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre disponibilité pour la commission des lois, puisque nous nous sommes vus la semaine dernière !

Le texte que vous allez nous présenter est particulièrement attendu par les policiers municipaux comme par les gardes champêtres. Il faut dire que l'attente aura été singulièrement longue : il s'agit du premier texte d'ampleur sur leurs compétences depuis 1999 !

Or, depuis un quart de siècle, le monde a changé : les polices municipales se sont très largement démocratisées, aussi bien dans les grandes villes que dans les territoires ruraux, et leurs agents sont indubitablement devenus des chaînons incontournables du continuum de sécurité. De fait, la situation sécuritaire s'est considérablement dégradée et, par certains aspects, la croissance des polices municipales a permis d'apporter à des forces de sécurité intérieure particulièrement contraintes le soutien nécessaire pour garantir la sécurité quotidienne de nos concitoyens.

Vingt-cinq ans après, il est plus que temps d'adapter les prérogatives de nos policiers municipaux et de nos gardes champêtres à ce changement de paradigme. Leur action est encore aujourd'hui trop souvent entravée par une définition trop étroite de leurs compétences. La commission des lois connaît bien ce sujet à double titre : d'abord, ce projet de loi a été largement élaboré par François-Noël Buffet pendant son mandat place Beauvau, et je tiens à saluer ici son engagement constant pour le faire aboutir dans un contexte politique que je qualifierais pudiquement de difficile ; ensuite, notre commission a adopté, l'an dernier, un rapport d'information transpartisan sur les polices municipales, sous le patronage de Jacqueline Eustache-Brinio, qui est aujourd'hui rapporteur du présent projet de loi, aux côtés d'Isabelle Florennes, qui avait activement participé aux travaux de cette mission d'information.

Au travers de ce rapport d'information, nous formulions vingt-cinq recommandations concrètes visant à nourrir un futur texte de loi. Je me réjouis de voir que le Gouvernement s'est inspiré de beaucoup d'entre elles pour rédiger son projet de loi. Je pense notamment à la possibilité pour les policiers municipaux de dresser des amendes forfaitaires délictuelles (AFD) pour certaines infractions du quotidien.

Certaines de nos recommandations n'ont néanmoins pas été retenues et je ne doute pas que nos deux rapporteurs vous interrogeront sur ces points à l'issue de votre propos liminaire.

M. Laurent Nunez, ministre de l'intérieur. - Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis heureux de pouvoir vous présenter ce projet de loi, qui a été présenté en conseil des ministres et soumis au Conseil d'État selon un calendrier assez resserré, puisqu'il pourrait être adopté avant les prochaines élections municipales.

Je tiens à mon tour à saluer le travail mené par mes prédécesseurs, d'abord par M. Gérald Darmanin et Mme Dominique Faure, puis par M. Bruno Retailleau. Je souhaite avoir une pensée particulière pour M. François-Noël Buffet, qui s'était attelé à la rédaction de ce texte et au travail de concertation indispensable à son élaboration.

J'ajoute que j'avais été entendu en audition, en tant que préfet de police de Paris, par la mission d'information transpartisane conduite par Jacqueline Eustache-Brinio que vous avez évoquée. Ce poste m'avait permis d'observer le fonctionnement de la plus importante police municipale de France, dans le contexte spécifique de Paris, où le préfet de police exerce certaines attributions habituellement dévolues aux maires.

Comme vous l'avez souligné, madame la présidente, ce projet de loi est le fruit d'une concertation particulièrement large, engagée dans le cadre du Beauvau des polices municipales. Ces travaux, organisés à partir d'avril 2024 et ayant fait l'objet d'une restitution en septembre dernier, ont abouti à un texte que je qualifierais de largement consensuel. Du reste, l'adoption des dispositifs contenus dans ce texte demeure une faculté pour les collectivités territoriales, dans le strict respect du principe de leur libre administration.

Il s'agit d'un texte d'équilibre : s'il octroie de nouvelles prérogatives judiciaires aux polices municipales, notamment via l'extension de la faculté de constatation des délits par l'amende forfaitaire délictuelle, il ne prévoit pas pour autant l'octroi de la qualité d'officier de police judiciaire (OPJ) aux agents de police municipale. Le Gouvernement a en effet entendu l'opposition assez forte des parlementaires et de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) sur ce point précis.

En outre, le texte procède à des extensions de prérogatives extrêmement importantes, telles que la possibilité pour les polices municipales de procéder à des relevés d'identité. Cette faculté restera toutefois strictement limitée aux infractions que les agents de police municipale sont habilités à constater. Il s'agit d'un élément novateur et d'une avancée significative.

En ce qui concerne le calendrier, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur ce texte, afin de respecter les échéances que j'ai mentionnées. Il est important de rappeler les données chiffrées qui justifient ce texte : lors du dernier recensement, un peu moins de 4 000 collectivités étaient dotées d'une police municipale, avec des effectifs totaux d'environ 28 000 agents. Le nombre de policiers municipaux a ainsi connu une augmentation de 45 % en l'espace d'une douzaine d'années. Près de 85 % de ces agents sont aujourd'hui dotés d'une arme, qui est, pour plus de la moitié d'entre eux, létale.

Aux yeux du Gouvernement, ce projet revêt une importance capitale, car il permettra de renforcer le continuum de sécurité qui existe déjà entre les forces de sécurité intérieure et les policiers municipaux : nous l'avons vu à l'oeuvre durant les jeux Olympiques et Paralympiques, à l'occasion desquels les polices municipales ont joué un rôle déterminant. L'un des héritages immatériels des Jeux réside dans ce continuum de sécurité et dans cette manière de travailler de concert.

Le texte permettra donc de poursuivre sur la voie de cette répartition des compétences, les policiers nationaux luttant contre la délinquance « haut de spectre » et la délinquance du quotidien, tandis que les policiers municipaux interviennent sous l'autorité des maires : comme le rappelle l'article 1^er du projet de loi, ces derniers sont chargés de la sûreté, de la tranquillité et de la salubrité publiques, et de la prévention de la délinquance.

J'insiste sur le fait que ce texte est très respectueux du principe de libre administration des collectivités territoriales : nous n'imposons rien et la mise en oeuvre des compétences et des nouveaux outils numériques est optionnelle. Outre des compétences élargies, de nouveaux moyens sont offerts aux polices municipales, afin de répondre aux demandes des élus locaux : je pense notamment à l'expérimentation des drones ou à l'usage des dispositifs de lecture automatisée des plaques d'immatriculation (Lapi). Sur ce point, il s'agit de permettre une connexion au système d'immatriculation des véhicules (SIV), pour couvrir un nombre accru d'infractions routières.

Le texte comporte également un volet essentiel relatif au renforcement de la déontologie et de la formation. Dans le même temps, nous y avons intégré des dispositions très attendues concernant les dispenses de formation, car de nombreux élus nous ont signalé l'aberration consistant à contraindre des personnes disposant d'une solide expérience professionnelle dans les métiers de la sécurité à repasser les formations et examens. Nous corrigeons donc cette situation.

En conclusion, je souligne que le volet réglementaire de cette réforme sera extrêmement important. À l'instar de la méthode adoptée la semaine dernière pour la loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic, je serai tout à fait disposé à venir régulièrement devant votre commission pour détailler les mesures d'application que nous préparons. De nombreux décrets et arrêtés fixeront ainsi les listes et les contenus des formations.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure. - Monsieur le ministre, vous avez rappelé le cadre qui a présidé à l'élaboration de ce texte, à savoir un travail commun visant à répondre aux fortes attentes des maires. Ce texte était effectivement très attendu, aucune modification n'ayant été apportée aux compétences des polices municipales depuis 1999, alors que le pays n'est hélas plus le même.

Dans le rapport d'information que nous avons publié, nous inquiétions du risque de voir apparaître une police municipale à deux vitesses du fait de l'octroi de compétences élargies à certains services uniquement. Le texte que vous proposez échappe en partie à cet écueil, dans la mesure où la rédaction retenue pour le nombre d'encadrants est plutôt souple ; néanmoins, notre attention a été appelée sur les difficultés que pourraient rencontrer les polices municipales rurales et les gardes champêtres pour s'emparer de ce dispositif. En dépit des possibilités de mutualisation, ne pensez-vous pas que l'extension des prérogatives bénéficiera de façon différenciée aux divers territoires ?

En ce qui concerne les AFD, la liste que vous avez présentée est-elle arrêtée ou seriez-vous ouvert à ce qu'elle soit étendue ?

Nous avions proposé la possibilité, pour les policiers municipaux, de procéder à des relevés d'identité pour tout crime ou délit flagrant et non pas pour les seules infractions relevant de leurs compétences. De la même manière, nous avions suggéré que les policiers municipaux puissent procéder à des inspections visuelles de coffres, cette évolution étant à la fois demandée par les élus et de nature à répondre aux réalités du terrain. Sous réserve d'un encadrement très strict, ne pourrions-nous pas autoriser ces inspections visuelles ?

Enfin, un élargissement de l'accès aux fichiers mérite d'être envisagé, même si j'ai bien conscience que des fichiers tels que le traitement d'antécédents judiciaires (TAJ) et le fichier des personnes recherchées (FPR) pourront difficilement être concernés par cette mesure.

M. Laurent Nunez, ministre. - L'inspection visuelle des coffres n'est effectivement pas prévue. Les agents de sécurité privée ne disposent pas non plus de cette faculté et nous avons d'ailleurs proposé une évolution à cet égard dans le projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030. Une modification ne me choquerait pas pour les biens dont les policiers municipaux assurent la garde ou lors de leur participation à de grands événements. Je rappelle que ladite inspection est toujours conditionnée au consentement de la personne, mais, si elle s'y oppose, elle ne peut pas accéder à l'endroit où elle voulait se rendre.

J'en viens à votre question sur l'accès aux fichiers, lequel est assez largement ouvert, puisque les agents peuvent accéder au système national des permis de conduire (SNPC), ainsi qu'au fichier des objets et véhicules signalés (FOVeS). Nous avons vérifié que l'accès à de nouveaux fichiers n'était pas nécessaire pour chacune des infractions nouvelles qui pourront être constatées et nous avons conclu que la liste actuelle était suffisante. Nous nous pencherons cependant sur la pertinence d'un accès au fichier des véhicules assurés (FVA), car le sujet a été évoqué à plusieurs reprises.

La liste des infractions, quant à elle, n'est pas exhaustive et pourra être étendue. Je rappelle que l'AFD est exclue pour une série d'infractions en cas de récidive, d'où notre choix de ne pas les intégrer dans la liste, afin d'éviter que les policiers municipaux aient à procéder à des vérifications. Je ne suis pas opposé à l'extension de la liste, mais je souligne qu'elle comporte déjà les neuf infractions les plus fréquemment utilisées, dont l'usage de stupéfiants.

Les relevés d'identité, quant à eux, ont été prévus aux fins de notification et de verbalisation, soit au travers de l'AFD, soit par le biais d'un procès-verbal. Nous n'avons pas prévu de contrôles d'identité en dehors de cette situation et je ne suis pas forcément favorable à leur extension aux situations que vous évoquez, car les policiers municipaux remettent alors immédiatement les personnes à un OPJ.

Pour ce qui concerne les encadrants, rendus nécessaires par l'exercice de nouvelles compétences judiciaires, nous fixerons par voie réglementaire un ratio d'encadrants en fonction du nombre d'agents habilités à verbaliser, d'où l'intérêt de poursuivre les échanges sur ce point. Il est exact que ces nouvelles prérogatives ne pourront pas être utilisées dans toutes les collectivités.

Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - Monsieur le ministre, nous nous félicitons que le projet de loi reprenne nos préconisations relatives aux dispenses de formation. En revanche, nous avons été interpellés à de nombreuses reprises sur la durée des formations du personnel encadrant : la durée prévue de quatorze semaines paraît bien trop longue pour des personnes qui, de fait, ne seront pas des officiers de police judiciaire. Quelles sont les intentions du Gouvernement à ce sujet ?

Pour ce qui est des dispositifs de contrôle, nous avons quelques interrogations. Notre mission d'information avait recommandé l'établissement d'une mission de contrôle permanente commune à l'inspection générale de la police nationale (IGPN), à l'inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN) et à l'inspection générale de l'administration (IGA).

M. Laurent Nunez, ministre. - Le projet de loi a le mérite de clarifier les choses en matière de formation initiale et de formation continue, à la fois pour les policiers municipaux et pour les gardes champêtres. Les quatorze semaines prévues pour les personnels encadrants peuvent certes paraître longues, mais je rappelle que les missions qu'ils exerceront impliquent des responsabilités importantes, puisqu'ils joueront un rôle d'interface avec le parquet.

Le contrôle, quant à lui, doit être exercé par l'IGA, mais nous pourrons revoir ce point.

Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - Les policiers municipaux étant, dans certains cas, appelés à être en première ligne du fait de l'extension de leurs prérogatives, il nous semble que la question du contrôle se pose, d'où notre proposition de création d'une mission permanente commune.

M. Laurent Nunez, ministre. - Nous solliciterons les inspections sur ce point.

M. Hervé Reynaud. - La mission d'information a été un beau moment de travail collectif, qui a produit des résultats, ce dont il convient de se féliciter par les temps qui courent. Outre les efforts fournis par chacun, le texte a été élaboré concomitamment avec les différentes réunions dites Beauvau, ce qui a permis de garantir son effectivité. Le projet de loi répond aux demandes des maires en élargissant les prérogatives des policiers municipaux et des gardes champêtres, notamment en leur donnant la possibilité de constater - sans acte d'enquête - un certain nombre de délits et en dressant des AFD.

Cependant, monsieur le ministre, vous avez indiqué en marge du congrès des maires que les effectifs de gendarmerie et de police seraient ainsi déchargés des missions qui touchent à la tranquillité publique. Pouvez-vous clarifier votre pensée sur la complémentarité entre les polices municipales et les autres forces de l'ordre, afin de lever un certain nombre d'inquiétudes et de garantir que les changements ne se traduisent pas par un transfert déguisé des compétences régaliennes qui ne serait pas compensé financièrement ? C'est une préoccupation majeure des maires et des élus locaux.

M. Hussein Bourgi. - Lors des auditions conduites sous l'autorité des deux rapporteures, les organisations syndicales de policiers ont unanimement déploré l'absence de volet social dans le projet de loi. De nouvelles missions et compétences leur sont confiées, mais la reconnaissance salariale n'est pas au rendez-vous. Nous leur avons indiqué que la Constitution ne nous permettait pas d'introduire nous-mêmes un tel volet. Avez-vous mesuré la force de cette attente, exprimée avec vigueur tant lors de ces auditions que sur le terrain ?

Les policiers municipaux que je rencontre voient le verre à moitié vide : « Quand pensera-t-on à revaloriser nos salaires et à reconnaître les dangers et les risques quotidiens auxquels nous sommes exposés ? » me disent-ils.

Les gardes champêtres ont quant à eux le sentiment d'être les mal-aimés de Beauvau : assignés à la catégorie C, ils sont entravés dans leur évolution statutaire. Pour progresser, ils doivent passer des concours et intégrer la police municipale. Existe-t-il une volonté, assumée ou non, de voir disparaître le corps des gardes champêtres en le dissolvant dans celui des policiers municipaux ? À défaut, pourquoi leur accorder toujours plus de prérogatives sans leur offrir les perspectives de promotion auxquelles ils peuvent légitimement aspirer ?

Le Conseil d'État a par ailleurs demandé que toute ambiguïté soit levée à propos de l'autorité sous laquelle les policiers municipaux exerceraient leurs nouvelles compétences. Pour rassurer les maires, on leur a dit que rien ne changeait, mais le Conseil d'État ne semble pas partager cette analyse. Quels éléments de réponse pouvez-vous nous apporter ?

Je suis délégué régional du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en Occitanie, où se trouve l'un des quatre centres de référence pour la formation des policiers municipaux. Je puis vous assurer que la formation gagnerait à être simplifiée. Lorsqu'un garde champêtre réussit le concours de policier municipal, il est contraint de suivre à nouveau des formations qu'il a déjà suivies, ce qui entraîne un coût inutile pour la commune et un éloignement prolongé de son poste ; c'est la double peine pour la commune. Simplifions, pour que ces agents soient plus rapidement opérationnels ; nous sommes en janvier : faisons-en une résolution collective !

Mme Laurence Harribey. - Qu'est-ce qui vous a conduit à retenir les neuf nouvelles prérogatives qui figurent à l'article 2, à l'exclusion d'autres compétences ? Certains demandent d'y intégrer la conduite sans permis, la conduite sans assurance ou les infractions liées aux rodéos urbains, auxquelles les polices municipales sont fréquemment confrontées. Existe-t-il des contraintes juridiques ou opérationnelles qui empêchent d'aller plus loin ?

L'article 4 étend aux gardes champêtres et aux policiers municipaux les dépistages préventifs effectués sous l'ordre ou la responsabilité de l'officier de police judiciaire. Pourquoi ne pas permettre aux policiers municipaux et aux gardes champêtres d'y procéder de leur propre initiative, à l'instar des OPJ et des agents de police judiciaire (APJ) ? Bien sûr, il faut fixer des lignes de démarcation, mais cette limitation peut créer des contradictions sur le terrain, notamment avec les réservistes : ce sont, dans leurs régions des agents de police judiciaire adjoints, tandis que d'autres, retraités, peuvent être agents ou officiers de police judiciaire, ce qui engendre des disparités d'action.

L'obligation du port apparent du référentiel des identités et de l'organisation (RIO), prévue à l'article 15, quoique positive, soulève la question de son effectivité. Seriez-vous ouvert à un renforcement du dispositif, par exemple par des sanctions en cas de non-respect ?

Enfin, sur le terrain persiste la crainte d'une délégation de responsabilités régaliennes aux polices municipales, ce qui créerait une police municipale à deux vitesses entre communes bien dotées et territoires ruraux aux moyens limités.

M. Christophe Chaillou. - Le taux de recouvrement des amendes forfaitaires délictuelles s'élèverait à environ 20 %. Cela pose la question de leur efficacité. Par ailleurs, la Défenseure des droits a soulevé plusieurs difficultés, notamment au regard des droits du justiciable. Avant d'envisager l'extension de ce dispositif aux policiers municipaux, ne faut-il pas d'abord en améliorer l'efficacité réelle ? Ne faut-il pas également en clarifier la doctrine, en permettant par exemple à des agents qui ne sont pas OPJ de prononcer une AFD ? Ce dispositif peut répondre à l'engorgement judiciaire, mais il présente des limites sérieuses, du point de vue de son efficacité et du respect des droits fondamentaux.

Mme Patricia Schillinger. - Dans le cadre de la proposition de loi relative à la lutte contre les installations illicites des gens du voyage, nous réfléchissons à un élargissement du recours aux amendes forfaitaires délictuelles. Dans le département dont je suis élue, le Haut-Rhin, la « brigade verte » d'Alsace est souvent présente lorsque les gens du voyage s'installent de façon illicite sur plusieurs terrains, les gendarmes ne pouvant être partout à la fois.

La situation est devenue insupportable pour la population comme pour les élus. Les préfets et sous-préfets agissent, mais des mesures immédiates sont nécessaires lorsque des actes illégaux sont constatés. Aussi, peut-on envisager, dans le cadre de ce projet de loi, d'élargir le champ des amendes forfaitaires délictuelles à de telles situations ?

M. Laurent Nunez, ministre. - Pour répondre tout d'abord à Hervé Reynaud, il n'y a pas de transfert de charges. La tranquillité publique relève de la compétence des maires. Les forces de sécurité intérieure accomplissent pour partie des missions qui devraient ressortir à la police municipale lorsqu'elle existe. La police nationale intervient pour des nuisances dans un hall d'immeuble, mais c'est tout de même plus cohérent que ce soit la police municipale ; d'ailleurs, lorsque les policiers municipaux interviennent, c'est souvent en concertation avec la police nationale. Il n'est nullement question de créer une troisième force de sécurité intérieure. La logique est celle de la complémentarité et de la coopération. Les conventions de coordination entre la police municipale et les forces de sécurité de l'État permettent une répartition concertée des missions entre le maire, le préfet et les responsables locaux des forces de sécurité intérieure. La répartition des missions se fait en bonne intelligence.

L'absence de volet social tient à l'objet du texte, choisi par mon prédécesseur : les compétences et la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres. La question du calcul des retraites ne relève pas davantage de ce texte. Je rappelle du reste que les indemnités ont été revalorisées en 2023.

Les gardes champêtres ne sont pas les mal-aimés de Beauvau : leurs prérogatives, notamment environnementales, sont pleinement maintenues. Il est vrai, il existe une demande de revalorisation de la grille indiciaire et d'accès à la catégorie B. Ce sujet peut être discuté avec la direction générale des collectivités locales (DGCL), même s'il ne concerne que quelques dizaines d'agents et que leur grille indiciaire a été revalorisée, puisque a été créée une catégorie C+ ; nous avons récemment reçu leurs représentants au ministère. Le rôle des gardes champêtres dans nos ruralités est, pour moi, extrêmement important.

Les policiers municipaux restent placés sous l'autorité hiérarchique des maires. Lorsqu'ils exercent des compétences judiciaires, ils relèvent de l'autorité fonctionnelle du procureur de la République, comme les policiers et les gendarmes, sans remise en cause de l'autorité hiérarchique du maire. Les conventions de coordination définiront les blocs « missionnels ». Le texte précise explicitement que ces nouvelles compétences s'exercent sans préjudice des prérogatives de l'autorité hiérarchique des maires.

En matière de formation, des dispenses sont prévues pour les agents déjà formés. Le cas des gardes champêtres contraints de suivre à nouveau des formations identiques sera examiné lors de la définition réglementaire des dispenses. La durée de la formation, quatorze semaines, correspond à celle d'autres agents exerçant des fonctions similaires, notamment les assistants d'enquête, les gardes particuliers ou les agents de police judiciaire, mais nous examinerons tout de même la situation que vous pointez, monsieur Bourgi.

Madame Harribey, l'encadrant peut procéder aux dépistages. Nous examinerons ce point lors des débats en séance publique.

Le port du numéro de RIO est obligatoire. Renforcer le dispositif par des sanctions telles que le retrait d'agrément serait extrêmement brutal. Le dispositif actuel repose sur des rappels à la règle et des procédures disciplinaires, sous la responsabilité de chaque autorité hiérarchique.

Pour ce qui concerne le risque de voir se constituer des polices municipales à deux vitesses selon leur capacité à mettre en oeuvre ces dispositions, il nous appartiendra de veiller, par les conditions fixées pour les encadrants, à maintenir un cadre suffisamment ouvert pour qu'un nombre important de communes puisse bénéficier des nouvelles prérogatives. C'est un intérêt partagé par les collectivités et par l'État, et nous y veillerons.

Cela étant, des disparités existent déjà entre polices municipales. Celles-ci sont montées en puissance et, dans certaines communes, la police municipale d'aujourd'hui n'a plus rien à voir avec celle d'il y a quinze ans. Il existe un décalage entre les compétences dont elles disposent et les missions que les élus leur confient. Ce décalage est lié au principe de libre administration des collectivités territoriales ; les élus répondent ensuite de leurs choix devant leurs électeurs.

Au sujet du taux de recouvrement des AFD, il faut distinguer paiement immédiat et recouvrement ultérieur. Les taux consolidés atteignent 53 % pour les AFD pour usage de stupéfiants et 31 % pour l'ensemble des AFD, hors paiements spontanés. Le recouvrement ne cesse d'être amélioré.

Le texte ne prévoit pas d'amende forfaitaire délictuelle pour occupation illicite de terrains. Cette infraction ne figure pas dans la liste prévue mais nous pouvons étudier la question.

Sur cette thématique, un groupe de travail, animé par François-Noël Buffet avec plusieurs parlementaires, a formulé des propositions qui ont donné lieu au dépôt d'une proposition de loi. Je n'entends pas revenir sur ces propositions ; nous examinerons ce texte et nous envisageons d'enrichir son contenu afin de le durcir. Le groupe de travail a été relancé ; la ministre déléguée Vedrenne suit ces sujets. La proposition de loi est inscrite à l'ordre jour du Sénat et le Gouvernement y sera particulièrement attentif.

Mme Patricia Schillinger. - Il faut être efficace : intégrons une telle disposition dès ce projet de loi, sans attendre l'examen des propositions de loi à venir.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je remercie M. le ministre d'être venu répondre à nos questions.

La réunion est close à 19 h 35.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 09 h 30.

Proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne Mme Muriel Jourda rapporteur sur la proposition de loi constitutionnelle n° 242 (2025-2026) visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution, présentée par Mme Élisabeth Doineau.

Proposition de loi constitutionnelle visant à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Stéphane Le Rudulier rapporteur sur la proposition de loi constitutionnelle n° 269 rectifié (2025-2026) visant à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement, présentée par Mme Cécile Cukierman et plusieurs de ses collègues.

Proposition de nomination de M. Claude Lion, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne Mme Muriel Jourda rapporteur sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Claude Lion aux fonctions de médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, en application de l'article 13 de la Constitution.

Proposition de loi visant à instaurer une procédure simplifiée de recouvrement des créances commerciales incontestées - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons le rapport de M. Thani Mohamed Soilihi sur la proposition de loi visant à instaurer une procédure simplifiée de recouvrement des créances commerciales incontestées.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Comme l'indique son intitulé, le texte que nous examinons aujourd'hui entend instaurer une nouvelle procédure de recouvrement des créances commerciales, qui aurait la particularité d'être déjudiciarisée. Cette proposition de loi apporterait ainsi une réponse supplémentaire à l'une des principales difficultés auxquelles font face les entreprises : les retards et les défauts de paiement.

Ces incidents sont largement répandus, comme l'illustre l'Observatoire des délais de paiement de la Banque de France au moyen de trois données qui gagneraient à être davantage diffusées.

En 2023, un tiers des entreprises, et même plus d'une grande entreprise sur deux, ont réglé leurs clients du délai légal après l'échéance.

La généralisation et l'allongement de la durée de ces impayés affectent principalement les petites et moyennes entreprises, pour qui ils représentent une perte de trésorerie de 15 milliards d'euros pour la seule année 2024.

Ce manque à gagner constitue ainsi l'une des premières causes de fragilisation d'un commerce et augmente la probabilité de défaillance d'une entreprise de 25 %.

Dans un contexte de hausse du nombre de défaillances d'entreprises, le recouvrement des créances commerciales constitue en conséquence un enjeu majeur pour la préservation de la trésorerie des entreprises ainsi que pour la croissance et le dynamisme de notre économie.

Les procédures de recouvrement à la disposition des entreprises sont certes nombreuses, mais elles ne répondent pas, en l'état du droit, à l'ensemble de leurs besoins, ni des situations qu'elles rencontrent. Ces difficultés conduisent ainsi les chefs d'entreprise à recourir à des méthodes annexes, telles que l'affacturage, qui peuvent être coûteuses, voire dangereuses pour les petites entreprises déjà fragilisées. Cela est regrettable alors qu'une part significative des dettes ne résulte pas de désaccords entre commerçants, mais relève avant tout d'oublis, de négligences ou de reports à des fins de préservation de trésorerie.

Dans ces situations, après l'échec des démarches amiables, les entreprises peuvent saisir le juge afin d'obtenir une injonction de payer. Cette procédure simplifiée d'obtention d'un titre exécutoire permet au juge de statuer sans contradictoire sur l'opportunité de délivrer une ordonnance portant injonction de payer, qui acquiert force exécutoire à l'expiration du délai d'opposition d'un mois.

Si elle est efficace et massivement utilisée par les créanciers - y compris d'ailleurs en matière civile -, l'injonction de payer peut néanmoins susciter des réticences chez certains commerçants qui ne souhaitent pas engager une procédure judiciaire à l'encontre de clients importants. Nous rencontrons souvent ce cas de figure. François Bonhomme et moi avions mis cette réalité en évidence dans un rapport sur le droit des entreprises en difficulté à la sortie de la crise du covid-19.

C'est d'ailleurs pour tenir compte de ces réticences qu'a été instaurée, en 2015, une procédure déjudiciarisée de recouvrement des petites créances non contestées. Elle permet l'obtention d'un titre exécutoire auprès d'un commissaire de justice dans un délai d'un mois pour toute créance d'un montant inférieur à 5 000 euros qui n'est pas contestée par le débiteur.

La possibilité pour un commissaire de justice de délivrer un tel titre n'est d'ailleurs pas inédite, puisqu'elle est également reconnue de longue date en matière de chèques impayés : les commissaires de justice, anciennement huissiers, mettent en oeuvre une procédure pouvant aller jusqu'à des condamnations à des peines de prison. Ils s'occupent de la délivrance du titre, de bout en bout, à partir du moment où les conditions sont réunies.

Toutefois, depuis sa création en 2015, la procédure simplifiée de recouvrement des petites créances demeure peu mobilisée par les créanciers. Elle souffre en effet de trois faiblesses majeures, unanimement reconnues par les acteurs économiques et judiciaires.

Premièrement, les conditions de délivrance du titre exécutoire sont particulièrement exigeantes, puisque la procédure s'interrompt lorsque le débiteur ne reconnaît pas la dette et garde le silence. Le commerçant négligent ou de mauvaise foi peut donc aisément repousser de nouveau l'échéance de paiement et mettre en difficulté l'entreprise créancière.

Deuxièmement, afin de garantir l'impartialité de la procédure, cette dernière impose de confier l'exécution du recouvrement à un commissaire de justice distinct de celui qui a octroyé le titre exécutoire. Cette garantie procédurale, bien que légitime, est source de délais et de charges administratives supplémentaires, qui peuvent dissuader les petites entreprises.

Enfin, les frais de procédure sont à la charge du créancier, ce qui peut constituer un frein supplémentaire au recouvrement de la dette, notamment parce que celle-ci est, par nature, d'un faible montant.

La proposition de loi qui vous est soumise entend faciliter davantage le recouvrement des dettes incontestées. Pour ce faire, elle vise à instaurer une nouvelle procédure déjudiciarisée pour les créances commerciales, sans limite de montant.

La procédure prévue par le texte initial, que je vous proposerai d'amender, reprend pour partie celle applicable aux petites créances incontestées. Elle serait engagée auprès d'un commissaire de justice, qui adresserait une sommation de payer au débiteur. En cas de reconnaissance de la dette par ce dernier et d'accord sur les modalités de paiement, le commissaire pourrait octroyer un titre exécutoire sans autre formalité.

À l'inverse, la procédure prendrait fin en cas de contestation du débiteur et l'entreprise créancière n'aurait alors plus d'autre solution que de saisir le juge.

Toutefois, le texte propose une évolution substantielle par rapport à la procédure créée en 2015, en considérant que le silence du débiteur n'empêcherait plus la délivrance d'un titre exécutoire. Il est ainsi prévu que, huit jours après l'expiration du délai d'un mois à compter de l'envoi de la sommation de payer du commissaire, ce dernier dresse un procès-verbal de non-contestation et l'adresse au greffier du tribunal de commerce afin qu'il le déclare exécutoire. C'est d'ailleurs le deuxième apport majeur du texte : l'intervention du greffier du tribunal de commerce.

Cela permettrait d'accélérer le recouvrement des factures impayées et de responsabiliser les commerçants mauvais payeurs, qui sont à l'origine de lourdes difficultés pour les petites et moyennes entreprises.

Au vu de ces éléments, la création de cette nouvelle voie de droit me paraît une proposition utile et nécessaire pour la simplification du quotidien des entreprises fragilisées par les impayés.

La coexistence de la procédure prévue par la proposition de loi et de celle de l'injonction de payer renforcerait les moyens à la disposition des créanciers pour lutter contre les impayés, en leur permettant de choisir la voie la plus adaptée à leurs contraintes opérationnelles et à leurs préférences. Elle permettrait surtout de ne pas mobiliser des magistrats pour des cas non litigieux, tout en garantissant le respect des droits des parties sous le contrôle de deux officiers publics ministériels : le commissaire de justice et le greffier.

Je vous soumettrai néanmoins un certain nombre d'amendements visant à renforcer encore le caractère opérationnel du dispositif, car le texte qui nous est soumis peut être amélioré à plusieurs égards.

Premièrement, le fait de confier la délivrance du titre exécutoire tantôt au commissaire - en cas d'accord du débiteur - tantôt au greffier du tribunal de commerce - en cas de silence gardé - semble être une complexité superflue. Je vous propose en conséquence d'unifier le circuit de délivrance du titre exécutoire afin de prévoir l'intervention systématique du greffier. Son concours, notamment pour le contrôle de la régularité de la procédure, constituerait une garantie supplémentaire d'impartialité. Il permettrait en outre de ne plus imposer le recours à deux commissaires de justice distincts au cours d'un même recouvrement, comme cela est le cas dans la procédure pour les petites créances.

Deuxièmement, les juges consulaires rencontrés dans le cadre des auditions ont, à juste titre, rappelé que les procédures de recouvrement judiciaire étaient pour eux l'un des premiers moyens de détection des entreprises en difficulté. Or le repérage précoce est indispensable pour l'engagement d'un accompagnement spécifique avant que la situation ne devienne critique. Afin de ne pas les priver de telles informations, je vous propose de prévoir la transmission systématique du procès-verbal exécutoire au président du tribunal de commerce du siège social du débiteur.

Troisièmement, je crois pertinent d'imputer au débiteur les frais de procédure, pour inciter à la poursuite du recouvrement et à la responsabilisation des débiteurs. Les frais de la procédure créée devraient approcher les 130 euros. Ce montant, supérieur à celui de l'injonction de payer, qui s'élève à 30 euros - auquel s'ajoutent notamment les frais d'avocat -, demeure raisonnable, mais il me semble anormal que le créancier le supporte. De fait, si les procédures déjudiciarisées sont traditionnellement à la charge du créancier, la procédure créée ne serait mise en oeuvre qu'entre commerçants ayant une relation contractuelle, attestée par une facture. Une telle règle, plus contraignante que le droit commun, serait donc justifiée par le caractère fautif du non-paiement. Les représentants des petites et moyennes entreprises rencontrés ont approuvé cette proposition, car les frais, même résiduels, peuvent dissuader les créanciers en difficulté de recouvrer leurs dettes.

Enfin, le dispositif proposé étant plus avantageux pour les entreprises créancières, je vous proposerai, par souci de lisibilité du droit, de faire de lui la seule procédure déjudiciarisée applicable aux créances commerciales, en excluant le recours à la procédure pour les petits montants créée en 2015. Cette autre procédure resterait naturellement ouverte pour les créances civiles.

Mes chers collègues, nous sommes tous conscients du fait que la proposition de loi que nous examinons n'apportera qu'une partie des réponses nécessaires en matière de retards et défauts de paiement. Je suis néanmoins convaincu que le dispositif proposé constitue une avancée sérieuse, opérationnelle et réellement innovante pour accompagner les entreprises qui rencontrent de telles difficultés, et j'espère que nous pourrons franchir aujourd'hui une nouvelle étape vers sa mise en oeuvre.

Mme Dominique Vérien. - Je salue ce texte ainsi que le travail du rapporteur, qui le rend plus opérationnel. Pas moins de 25 % des faillites d'entreprises sont dues à des problèmes de paiement, dont les absences de paiement et les retards importants. Lorsque j'ai monté un bureau d'études dans les années 1990, en travaillant essentiellement pour le public, je faisais des cauchemars de trésorerie et de délais de paiement toutes les nuits !

Cette procédure s'applique-t-elle aux créances dues par les collectivités et organismes publics ? Je pense notamment à la justice, dont nous avons déploré les délais trop longs pour payer les traducteurs. J'ai cru comprendre que ce ne serait pas le cas. Or, si nous voulons que nos entreprises vivent bien, nous devons, en tant que puissance publique, être les premiers à respecter des conditions de paiement correctes.

M. Christophe Chaillou. - Je salue également le travail du rapporteur. Les impayés sont un véritable fléau : on recense environ 200 000 injonctions de payer par an, 40 milliards d'euros d'impayés, dont environ 10 milliards d'euros pour des transactions entre commerçants. Plusieurs entreprises ou commerces se trouvent ainsi en difficulté.

L'intention d'améliorer le dispositif est donc particulièrement bienvenue.

Toutefois, le rapporteur a raison d'évoquer certaines fragilités du texte initial. Ses amendements de sécurisation sont pertinents.

Ce texte s'inscrit dans une tendance générale à la déjudiciarisation d'un certain nombre de procédures. Nous saluons l'efficacité de cette approche, toutefois vous connaissez notre attachement au rôle du juge, qu'il convient de respecter. Il faut également veiller à donner des garanties, y compris aux débiteurs, notamment pour s'assurer qu'ils ont bien conscience de leur dette. En effet, parfois, certaines petites structures souffrent d'inorganisation et n'ont pas forcément conscience de certaines dettes. Un certain équilibre est à trouver, qui respecte la place des petites entreprises et des commerces par rapport aux grands groupes. Nous y serons attentifs.

Nous avons aussi des interrogations sur la suppression du seuil de 5 000 euros, même si, d'après les chiffres dont nous disposons, une grande majorité des impayés des entreprises se situe en dessous de ce seuil. Si l'on supprime tous les seuils, cela ne nous expose-t-il pas à un certain nombre de risques, notamment dans la relation entre les très grandes entreprises et les petites entreprises ou les commerçants ?

Nous sommes donc très réservés sur la suppression du seuil et pensons qu'il serait utile de le réintroduire sous une certaine forme. Nous émettons également des réserves sur la tendance à l'effacement du rôle de juge et demandons des clarifications sur le rôle du commissaire et du greffier.

À ce stade, dans l'attente de l'examen de vos amendements et des débats que nous aurons, nous réservons notre position, même si elle est a priori plutôt favorable.

M. Michel Masset. - Notre groupe sera également attentif aux débats à venir.

Pour avoir dirigé une entreprise de commerce, je peux dire que nous trouvions des solutions, via des échéanciers, en cas d'oubli ou de négligence, ou que nous recouvrions la somme due par le biais d'un huissier. Le problème qui se posait en réalité était celui de la solvabilité. Ce texte est bienvenu néanmoins. Il est important par ailleurs que les contrats initiaux soient bien conçus.

Mme Audrey Linkenheld. - Je partage les propos de M. Christophe Chaillou. La contractualisation en amont est effectivement importante, comme l'a dit Michel Masset.

Comment éviter les conséquences d'un trop fort déséquilibre contractuel ? Si nous partons d'une situation où la dette est plutôt faible, les deux parties ne sont pas pour autant équivalentes ; d'autant moins s'il s'agit d'un petit commerce face à une grande entreprise, par exemple. Dans ce cas, la relation contractuelle risque d'être déséquilibrée dès l'amont, ce qui peut avoir des conséquences. Cette situation est-elle prise en compte par le texte et, le cas échéant, comment ?

Mme Cécile Cukierman. - Notre groupe s'abstiendra. Je ne suis pas certaine que tout cela résolve les problèmes des entreprises auxquels le texte s'adresse.

Certains organismes publics, voire des hôpitaux, ont intégré comme mode de fonctionnement le fait de ne pas payer dans les délais prévus les artisans sollicités pour faire des travaux. Je ne suis pas certaine que tous les artisans sollicités pour faire l'entretien des lycées, des collèges, soient payés dans les délais prévus, parfois pour des raisons de trésorerie.

Les grands ordonnateurs publics ne respectent pas suffisamment leurs obligations en matière de délais de paiement. Nous ne renvoyons pas une belle image de cette façon.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Seules les créances commerciales sont concernées par le texte, non les créances civiles ou administratives. Un texte de notre collègue Olivier Rietmann traitera en revanche bientôt de ces sujets.

Les créances commerciales obéissent à des considérations très particulières, liées au monde des affaires. En matière commerciale, les contestations sont très peu nombreuses, raison pour laquelle d'ailleurs on distingue les juridictions commerciales des juridictions civiles.

Je me suis posé les mêmes questions que Christophe Chaillou et ai eu le même souci de fixer des garanties.

Notre pays s'honore à être autant attaché au rôle du juge. Il n'est pas question de s'en détacher. Toutefois, nous avons souhaité donner au juge la possibilité de s'occuper de tâches qui requièrent davantage d'analyse, de temps, de travail. En cas de contestation et d'opposition, le juge retrouve pleinement sa compétence.

Le texte porte donc sur des créances présentant plusieurs caractéristiques les rendant incontestables. Il n'est pas question de se départir du rôle des juges. Lorsque j'ai entendu en audition les représentants des juges consulaires, cet élément n'a d'ailleurs pas été mis en avant.

J'en viens à la suppression du seuil de 5 000 euros. Je rappelle que nous parlons ici de créances commerciales qui ont fait d'abord l'objet d'un contrat ou d'une convention sur lesquels les parties se sont mises d'accord. Le juge du fond n'est pas dessaisi de sa compétence.

Le débiteur reçoit une sommation de payer assortie de plusieurs avis : sur les modes de contestation possibles, notamment, et sur les conséquences d'une absence de contestation dans un délai déterminé. Ce point est renvoyé à un décret en Conseil d'État, pour n'oublier aucune des mentions légales obligatoires que doit comporter tout acte de commissaire de justice.

Enfin, la procédure introduite par le présent texte existe chez nos amis et voisins belges et fonctionne parfaitement. En matière commerciale, j'imagine mal un créancier utiliser cette procédure pour un montant important. S'il le faisait, il demeurerait possible pour le débiteur de le contester.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Dès lors qu'il n'y a pas de contestation de la créance, on n'est pas obligé de passer devant un juge. Le juge n'aura pour rôle que de trancher les contestations. Le texte instaure donc une procédure qui s'inspire de précédents et reprend des compétences déjà données aux intéressés, notamment les commissaires de justice, qui peuvent déjà délivrer des titres exécutoires. Or, à la moindre contestation, le juge reprend son rôle.

Les amendements que nous allons examiner visent à garantir le caractère incontestable de la créance, qui est définie comme certaine, liquide et exigible. Dès lors que le commissaire de justice ou le greffier constate une contestation, la procédure est interrompue. Cela me paraît de nature à sécuriser la procédure.

Comme c'est l'usage, il me revient, mes chers collègues, de vous indiquer quel est le périmètre indicatif de la proposition de loi au titre de l'article 45 de la Constitution. En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives aux procédures de recouvrement des créances commerciales.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement  COM-1 précise que la procédure créée est réservée aux créances ayant fait l'objet d'une facturation entre commerçants.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'amendement rédactionnel  COM-2 est adopté.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement  COM-3 rend systématique l'intervention du greffier pour la délivrance du titre exécutoire. Un deuxième officier ministériel intervient ainsi dans la procédure, ce qui constitue une garantie supplémentaire et améliore le dispositif de 2015.

L'amendement COM-3 est adopté.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement  COM-4 prévoit la transmission du procès-verbal exécutoire au président du tribunal de commerce, afin qu'il puisse identifier de premiers signaux de fragilité de certaines entreprises et entamer un suivi ou un accompagnement approprié.

L'amendement COM-4 est adopté.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement  COM-5 vise à imputer les frais de procédure au débiteur.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'amendement de coordination juridique  COM-6 est adopté.

L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article unique

L'amendement de coordination juridique  COM-7 est adopté et devient article additionnel.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - L'amendement  COM-8 vise à ne maintenir, en matière commerciale, que la procédure introduite par le texte, la procédure de 2015 étant limitée aux petites créances civiles.

L'amendement COM-8 est adopté et devient article additionnel.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à 10 h 05