COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

- Présidence de M. Philippe Mouiller, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

L'évolution de la natalité en France - Audition de M. François Clanché, directeur de l'Institut national d'études démographiques (Ined) et de Mme Sylvie Le Minez, cheffe de l'unité des études démographiques et sociales de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)

M. Philippe Mouiller, président. - Nous accueillons ce matin M. François Clanché, directeur de l'Institut national des études démographiques (Ined), accompagné de M. Laurent Toulemon, chercheur à l'Ined, ainsi que Mme Sylvie Le Minez, cheffe de l'unité des études démographiques et sociales de l'Insee, afin d'évoquer l'évolution de la natalité en France.

Cette audition fait l'objet d'une captation vidéo. Elle est diffusée en direct sur le site internet du Sénat et sera consultable en vidéo à la demande.

Pour la première fois depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la France a enregistré, en 2025, plus de décès que de naissances : 645 000 naissances, contre 651 000 décès. Si nous savions que cette inversion du solde naturel allait intervenir, elle est arrivée plus vite qu'anticipé par les experts il y a encore quelques années. Cette tendance nous interpelle collectivement.

Au-delà du vertige quasi existentiel que suscitent ces chiffres, c'est l'avenir de notre modèle économique et social qui est en jeu. Notre commission doit donc s'y intéresser, en comprendre les causes et les conséquences en termes d'évolution de la population sur les prochaines années et décennies. Le regard scientifique et statistique de vos instituts, madame, messieurs, est donc indispensable. Nous poursuivrons peut-être nos auditions sur cette question au cours des prochaines semaines, en entendant des économistes et d'autres spécialistes du sujet.

Mme Sylvie Le Minez, cheffe de l'unité des études démographiques et sociales de l'Institut national de la statistique et des études économiques. - Je vais vous présenter les évolutions récentes de la fécondité, en m'appuyant notamment sur le dernier bilan démographique publié par l'Insee à la mi-janvier, ainsi que sur les données du recensement de la population parues en fin d'année dernière. Je vous dirai ensuite quelques mots des projections et terminerai avec quelques éléments de comparaison européenne. (Mme Sylvie Le Minez projette un diaporama en complément de son propos.)

Si nous commençons par observer l'évolution des naissances depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, en France d'une part, et dans l'Hexagone - pour lequel nous disposons de séries plus longues - d'autre part, nous constatons qu'en 2025, il y a eu 645 000 naissances et que nous sommes passés sous le seuil des 700 000 en 2023, alors que, du milieu des années 2000 jusqu'au début des années 2010, nous dépassions les 800 000 naissances annuelles.

Trois périodes se dessinent : d'abord celle du baby-boom, qui prend fin au premier choc pétrolier, avec plus de 800 000, voire 900 000 naissances annuelles ; ensuite une période qui s'étend jusqu'au début des années 2010, avec des naissances qui fluctuent, mais qui ont pu descendre non loin des 700 000 annuelles ; enfin, la période actuelle, marquée par une baisse durable du nombre de naissances.

Si le nombre de naissances diminue, c'est en raison de la baisse de la fécondité des femmes. En effet, le nombre de femmes en âge de procréer est plutôt stable et pourrait même remonter légèrement compte tenu des naissances plus nombreuses autour des années 2000. L'indicateur conjoncturel de fécondité - également appelé fécondité du moment, qui indique combien les femmes auraient d'enfants au terme de leur vie féconde si, une année donnée, elles avaient les taux de fécondité observés par âge - a connu d'importantes fluctuations. Depuis le premier choc pétrolier, il oscillait plutôt autour de 1,8, pouvant descendre, puis remonter - il était d'environ 2 vers 2010. Il est en 2025 de 1,56 enfant par femme, un niveau faible.

Les taux de fécondité continuent de reculer aux âges les plus féconds. Le taux de fécondité des femmes âgées de 30 à 34 ans, qui avait augmenté depuis le milieu des années 1990, a brutalement diminué jusqu'en 2023, et la baisse se poursuit. La baisse de la fécondité des 25-29 ans s'accentue également. La fécondité des 35-39 ans, un peu moins importante, connaissait une hausse continue : celle-ci est désormais stoppée.

En outre, l'âge moyen à l'accouchement ne cesse d'augmenter depuis la fin des années 1970, pour atteindre 31 ans tous rangs de naissance confondus, en raison de l'augmentation de l'âge au premier enfant.

L'indicateur de descendance finale - le nombre d'enfants que les femmes auront au terme de leur vie féconde - est très intéressant à examiner, même s'il ne peut pas être observé pour les générations les plus récentes, puisqu'il faut attendre que les femmes aient atteint 45 ou 50 ans. Il apparaît que les femmes de la génération 1965 avaient 1,3 enfant à 30 ans, mais un peu plus de 2 au terme de leur vie féconde. Les femmes des générations 1970 et 1975 avaient moins d'enfants à 30 ans, mais elles ont ensuite rattrapé ce retard, avec une descendance finale un peu supérieure à 2. Idem pour les générations 1980 et 1985. Mais lorsque l'on observe les générations plus récentes, comme la génération 1990, on constate qu'à 30 ans le décrochage est plus important, avec moins de 1 enfant par femme et qu'à 35 ans l'écart avec les générations précédentes demeure. La descendance finale de la génération 1995 - qui a 30 ans aujourd'hui -est de 0,85 enfant par femme...

Tous les cinq ans, l'Insee réalise une projection démographique, la dernière datant de 2021. La prochaine sera publiée début juin, en avance sur notre calendrier habituel, afin d'apporter des éléments actualisés au Conseil d'orientation des retraites (COR). Nos hypothèses de travail sont établies après consultation de très nombreux experts - de l'Ined, mais aussi d'autres institutions et administrations françaises et étrangères. Lorsque nous avions établi ces hypothèses en 2021, les experts étaient très partagés sur l'hypothèse centrale de fécondité, entre 1,80 et 1,85 enfant par femme. Finalement, l'hypothèse de 1,80 avait été retenue. L'hypothèse basse avait été fixée à 1,60 et nous avions également retenu une hypothèse de travail à 1,5.

L'hypothèse centrale de solde migratoire retenue était de plus 70 000 par an, ce qui correspondait à la moyenne observée sur les années précédentes. Les soldes migratoires observés depuis lors ont été plus importants. L'hypothèse haute avait été fixée à plus 120 000, ce qui correspond à la moyenne observée sur les dernières années avant la crise sanitaire.

Nous avons testé différents scénarios avec les hypothèses de fécondité centrale à 1,8, basse à 1,6 et très basse à 1,5, et les hypothèses centrales d'espérance de vie et de solde migratoire. J'ai également étudié, avec une hypothèse de fécondité basse (1,6), l'impact d'un solde migratoire plus élevé - 120 000 au lieu de 70 000.

Quel que soit le scénario retenu - à l'exception de celui fondé sur l'hypothèse de fécondité centrale à 1,8 -, le nombre de naissances reste en dessous de 700 000, avec toutefois un petit rebond des naissances entre 2030 et 2040, conséquence des générations plus nombreuses nées entre le milieu des années 2000 et 2010. Et quel que soit le scénario, le nombre de décès augmente, avec le vieillissement des générations nombreuses du baby-boom - c'est inexorable. Nous compterons, dans les années 2050, quelque 800 000 décès annuels.

M. le président a souligné tout à l'heure que le solde naturel était désormais négatif. Effectivement, les courbes de naissance et de décès se sont croisées, et le solde naturel s'établit à - 6 000. Il restera durablement négatif, quel que soit le scénario retenu - d'autant plus négatif que la fécondité est basse. Le solde migratoire plus élevé de l'un des scénarios apporte une compensation partielle. Quel que soit le scénario retenu, la population continuera de croître, avant de diminuer - l'apport migratoire sera alors crucial.

Avec une fécondité à 1,6 et un solde migratoire de 220 000, la pyramide des âges va se déformer : rétrécissement de sa base et élargissement en haut, ce qui correspond à un vieillissement à la fois par le bas et par le haut. En conséquence, le ratio de dépendance - rapport entre le nombre des 65 ans et plus et celui des 20-64 ans -, qui est de 40 %, va augmenter.

En 2023, la fécondité de la France reste l'une des plus élevées dans l'Union européenne, même si nous avons été supplantés par la Bulgarie. L'Allemagne se situe dans la moyenne européenne. Les pays du Sud, notamment l'Espagne et l'Italie, sont parmi les pays qui ont la fécondité la plus faible. C'est aussi le cas de la Pologne, l'un des cinq grands pays européens en termes de population.

Si l'on considère l'évolution de la fécondité depuis le début des années 2000 jusqu'en 2023 dans les différents pays européens, on constate un mouvement à la baisse pour plusieurs pays d'Europe occidentale, notamment après la crise de 2008. En France, cette baisse a été plus tardive et plus lente au départ, même si elle s'est récemment accélérée. L'Allemagne, qui était en dessous de la moyenne européenne, l'a récemment rejointe. Les pays de l'Europe du Sud sont en dessous de la moyenne européenne : la fécondité en Espagne et en Italie diminue depuis de nombreuses années. Elle réaugmente légèrement au Portugal, en revanche. Les pays d'Europe du Nord connaissent une fécondité élevée, mais qui diminue néanmoins. Alors que la France et l'Irlande se partageaient le premier rang au début des années 2000, puis la fécondité irlandaise a diminué. Il en est de même en Suède. En Europe de l'Est, de nombreux pays ont une fécondité très inférieure à la moyenne européenne, sauf en Bulgarie et en Roumanie ; toutefois, récemment, nous y avons constaté une baisse.

M. François Clanché, directeur de l'Institut national d'études démographiques. - Nos deux institutions partagent ces éléments quantitatifs. Je vous présenterai l'évolution probable de la natalité en France, selon les travaux de l'Institut national d'études démographiques (Ined), les facteurs d'explication de la baisse constatée, ses conséquences ainsi que les politiques publiques susceptibles, dans une certaine mesure, d'y mettre fin.

La baisse de la natalité en France depuis une quinzaine d'années n'est pas conjoncturelle : elle est appelée à durer. Nous avons connu par le passé des baisses de l'indice conjoncturel de fécondité en France pendant quelques années - par exemple dans les années 1990 -, mais suivies d'une remontée. Tel n'est plus le cas aujourd'hui : nous ne retrouverons vraisemblablement pas un indicateur de fécondité autour de 2 dans les années qui viennent.

Pourquoi ce relatif pessimisme ?

D'abord, parce que la fécondité baisse à tous les âges. Comme l'a montré Mme Le Minez, pendant longtemps, la baisse de la fécondité dans les tranches d'âge les plus jeunes était compensée par une hausse dans les tranches d'âge plus élevées, en raison d'un décalage du calendrier - tel n'est plus le cas aujourd'hui. De plus, cette baisse s'observe partout dans l'Hexagone, dans les territoires urbains comme dans les territoires ruraux, et dans toutes les catégories sociales. C'est donc un phénomène durable et général.

Ensuite, la dernière étude des relations familiales et intergénérationnelles publiée l'été dernier montre que les intentions de fécondité sont beaucoup plus basses qu'il y a vingt ans chez les jeunes adultes. En 2005, lorsqu'on demandait aux 30-34 ans combien d'enfants ils souhaitaient avoir et que l'on additionnait ce souhait aux enfants qu'ils avaient déjà, on arrivait à un total de 2,6. Aujourd'hui, ce total est de 1,9. Cette baisse s'observe chez les hommes comme chez les femmes, dans toutes les catégories sociales, pour toutes les origines et tous les niveaux de revenus. On constate aussi l'augmentation du nombre de personnes qui disent ne pas souhaiter avoir d'enfants. On observe une concentration de l'intention de fécondité autour du nombre de deux enfants, puis une diminution du nombre de personnes qui souhaitent avoir plus de deux enfants. La taille idéale de la famille diminue aussi : alors qu'elle était de 2,7 enfants en 1998, elle n'est plus aujourd'hui que de 2,3. Bien sûr, il y a toujours eu un écart entre la taille idéale et la taille réelle - cette dernière se situant plutôt autour de 2 -, mais le fait que la taille idéale baisse dit quelque chose de la vision de la famille dans notre société. Cette taille idéale est à peu près la même quel que soit l'âge et elle a également baissé, quel que soit l'âge, au cours des vingt dernières années.

Enfin, il s'agit de tendances européennes, comme l'a montré Sylvie Le Minez, et même mondiales : la fécondité a baissé dans le monde entier. Aujourd'hui, le taux de fécondité est inférieur à 2 - le seuil de renouvellement - dans tous les pays du monde, à l'exception de l'Afrique et de quelques régions d'Asie. La France n'est donc pas un cas isolé ; elle est même plutôt en tête du classement en Europe et dans le monde.

Pays d'Asie du Sud-Est, Chine, Inde en grande partie, Turquie, Europe, Amérique du Nord, Amérique du Sud : dans toutes ces régions du monde, le taux de fécondité est inférieur à 2 et baisse fortement. L'Afrique fait exception : le taux fécondité y baisse aussi fortement, mais reste supérieur au seuil de renouvellement des générations.

Les démographes considèrent que, après la première transition démographique - marquée par le passage d'une forte mortalité et d'une forte natalité à une faible mortalité, notamment aux âges jeunes, et une natalité qui s'adapte, autour d'un équilibre à deux enfants par famille -, nous faisons face à une deuxième transition démographique, avec une natalité qui ne permet plus le renouvellement des générations.

Quelles sont les causes de ce phénomène sociétal mondial ?

D'abord, il y a vraisemblablement la montée d'un certain individualisme : on ne considère plus que l'on doit des enfants à la société, mais on a des enfants parce que l'on en a envie.

Ensuite, le coût de l'éducation, qui augmente. L'exigence face à l'éducation des enfants étant plus forte et son coût augmentant, on hésite à avoir des enfants.

Par ailleurs, la maternité est contraignante pour la vie personnelle et professionnelle, notamment des femmes. Avoir des enfants est coûteux pour la carrière des femmes ; les hommes étant beaucoup moins présents pour assumer les enfants.

Enfin, on observe une peur de l'avenir chez les jeunes générations, qui se perçoivent comme désavantagées. S'y ajoutent deux peurs - l'une relative à l'évolution de la démocratie et l'autre à l'évolution de la planète -, qui sont presque plus prégnantes que la peur économique : l'inquiétude économique pèse moins sur les intentions de fécondité que l'inquiétude sur la société en général, l'avenir de la planète et l'équilibre entre les générations. L'an dernier, une enquête du Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge consacrée aux approches de la parentalité chez les 20-35 ans a établi une typologie de la façon dont les jeunes voient la famille. Chez les jeunes qui n'ont pas d'enfants, aujourd'hui majoritaires parmi les 20-35 ans, environ 40 % ont une vision conformiste de la parentalité - il faut être parent, c'est ainsi -, 40 % estiment que c'est une contrainte et seulement 20 % perçoivent la parentalité comme une source d'épanouissement. Les écarts entre hommes et femmes sont intéressants à observer : les hommes sont plus nombreux à considérer qu'il faut avoir des enfants, tandis que les femmes considèrent davantage que la parentalité est contraignante.

Si l'on considère maintenant les jeunes qui sont parents, seulement 44 % d'entre eux ont une vision épanouie de la famille, 20 % en ont une vision conformiste, 20 % en ont une vision enthousiaste et 12 % considèrent que c'est une contrainte. Parmi ces jeunes parents, les hommes sont majoritaires parmi ceux qui ont une vision conformiste, et les femmes parmi ceux qui ont une vision épanouissante.

Autre donnée, issue cette fois des travaux de l'Ined : la baisse de la fécondité constatée porte plutôt sur les premières naissances. Il faut bien sûr être prudents en raison de possibles effets d'âge, mais ce sont globalement les premières naissances qui diminuent le plus. Parmi ceux qui ont déjà un enfant, la proportion de ceux qui en ont un second ne diminue pas. Mais ces premières observations mériteront d'être confirmées.

Quelles conséquences ? D'abord le vieillissement de la population, qui aura un impact économique majeur. Mme Le Minez l'a bien montré, quelle que soit l'évolution de la natalité, notre population va vieillir, notamment parce que la durée de vie augmente, ce qui est positif. Les décès vont être de plus en plus nombreux. La question du bien-être des personnes âgées et des modalités de leur prise en charge, notamment en cas de dépendance, est donc cruciale. À court terme, la baisse des naissances permettra des « économies ».

Mme Anne-Marie Nédélec. - Ce ne sont pas de bonnes économies !

M. François Clanché. - Il y aura en effet moins d'enfants à former et moins de très jeunes enfants dont il faudra assurer la garde. Mais ces enfants qui ne sont pas nés aujourd'hui seront des actifs en moins dans vingt ans. Comment, avec moins d'enfants, maintenir notre activité économique ? Cela pose question sur la qualité de la formation, la productivité, la place des jeunes générations dans l'emploi.

À plus long terme, la population française pourrait diminuer, mais à un rythme très dépendant du solde migratoire. Cela pose donc aussi la question de la migration : combien de personnes entrent sur le territoire et comment les politiques publiques leur permettent de s'intégrer socialement et économiquement, afin de compenser, dans les vingt prochaines années, la baisse au moins provisoire du nombre de personnes en âge de travailler ?

M. Olivier Henno. - Merci pour ces explications très précises et intéressantes. Comme nous, vous êtes à la recherche des causes profondes de ce phénomène et des politiques publiques les plus adaptées.

On se souvient que la Chine avait choisi de contraindre la natalité à la baisse, mais jamais aucun pays n'a contraint sa population à avoir deux enfants ... et nous ne le ferons pas, naturellement.

Les conséquences de ce phénomène mondial sont considérables. En Corée, le taux de fécondité, inférieur à 1, devrait conduire à une division par 2 du nombre d'habitants... Au Maghreb, ce taux est proche de 2. Même en Afrique subsaharienne, il diminue significativement.

J'aimerais mieux comprendre pourquoi certains, parmi les 40-45 ans, n'ont pas d'enfants : est-ce un choix délibéré ? Est-ce lié à l'infertilité ? Est-ce lié à la solitude ?

Comment expliquez-vous les disparités territoriales que vous pointez ? Le prix du logement au mètre carré et l'accessibilité du service de garde d'enfants, qui est peut-être difficile dans certaines villes, jouent-ils un rôle ?

Avez-vous déjà observé des retournements de tendance démographique ? À l'occasion d'un déplacement au Portugal, nous avions constaté un début d'inversion de la courbe, au prix de moyens considérables - gratuité des modes de garde. De telles politiques publiques sont-elles efficaces ?

Quels facteurs vous sembleraient déterminants pour rehausser notre taux de natalité ?

M. François Clanché. - Certes, la fécondité est plus faible dans les grandes villes et elle augmente à mesure que l'on s'en éloigne ; mais elle baisse partout. Le dernier bilan de conjoncture démographique de l'Ined, publié au mois de décembre, le montre très clairement : plus la zone dans laquelle vous vivez est peu dense, plus vous avez d'enfants à âge donné.

Le prix au mètre carré me semble donc plus déterminant que l'accessibilité des services. En effet, en zone rurale et dans les petites villes, l'accès à des services de garde d'enfants est parfois plus difficile, alors que la surface du logement est plus importante. Mais la baisse de la fécondité des dix dernières années se constate partout, dans les zones rurales, les petites villes et les grandes villes.

On constate aussi que les personnes qui déménagent des grandes villes vers les petites villes ou vers la campagne ont plus d'enfants dans les années qui suivent le déménagement. Il y a certes un lien entre le déménagement et le projet parental. Mais où est la cause ? Où est l'effet ?

Les experts considèrent que l'infertilité représente au maximum 0,1 point dans le taux de fécondité : sans aide à la procréation médicalement assistée (PMA), nous aurions, tout au plus, 0,1 enfant de moins par femme. L'aide à la procréation n'est donc pas à elle seule la solution au problème global, même si c'est évidemment une solution à la souffrance des couples, car elle permet aux couples d'un certain âge ou à ceux qui souffrent de certaines pathologies d'avoir des enfants. Une meilleure information des jeunes sur le fait que la fertilité baisse au-delà d'un certain âge pourrait peut-être jouer à la marge sur la réalisation des intentions de fécondité.

Le caractère universel de notre politique familiale a probablement contribué à retarder la baisse de la fécondité en France. En effet, son bénéfice n'est pas conditionné au fait d'être marié par exemple. Quelques exemples : les aides fiscales à la famille s'adressent à la fois aux couples mariés, aux couples non mariés et aux mères seules ; la procréation médicalement assistée est également ouverte aux couples de femmes et aux femmes seules. Bien sûr, cela n'a pas d'effet massif, mais cela a pu contribuer à maintenir la France en haut du classement.

Certaines politiques publiques permettraient-elles de faire remonter la fécondité ? Globalement, non. Les politiques pronatalistes du type « Maintenant, faites des enfants ! », qu'elles soient incitatives ou coercitives, ne fonctionnent pas. Verser des aides compensatrices aux jeunes mères qui ne travaillent pas peut accélérer un calendrier de fécondité - on l'a vu dans certains pays où le nombre de naissances est remonté pendant quelques années -, mais ce qui importe au niveau global, c'est le nombre total d'enfants que les hommes et les femmes auront entre 20 et 40 ans - pas l'âge auquel ils les auront.

En Chine, la politique de l'enfant unique, extrêmement coercitive, n'a pas fonctionné. Les Chinois ont 1 enfant par femme depuis qu'ils n'ont plus la politique de l'enfant unique ! Les politiques coercitives visant à lutter contre les avortements et la stérilisation ne fonctionnent pas plus à la hausse, que la politique de l'enfant unique n'a fonctionné à la baisse.

Quelles politiques publiques pourraient éventuellement permettre un retournement de cette tendance démographique ? Des politiques qui soutiennent toutes les formes familiales : des politiques d'information sur la sexualité et les droits reproductifs ; des politiques permettant aux femmes de ne pas être pénalisées en tant que mères dans leur carrière professionnelle ; des politiques visant à ce que les pères soient plus présents dans l'éducation des enfants. Dans l'enquête du Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge précitée, un nombre non négligeable de mères reconnaissent que si le père avait été plus investi dans l'éducation du premier enfant, elles en auraient peut-être voulu un second ou un troisième. On constate en effet que les pays dans lesquels la fécondité a le plus baissé et a le plus de mal à remonter sont ceux dans lesquels les femmes ont pris beaucoup de place dans le monde du travail sans que les hommes soient présents au domicile et dans l'éducation des enfants.

J'ajoute la question de la confiance dans les politiques publiques : celles dont on a l'impression qu'elles ne vont pas durer ne seront pas efficaces. Pour fonder une famille, il faut avoir l'impression que l'aide publique - à l'éducation, au logement, etc. - sera pérenne. Quand les politiques publiques changent sans cesse, la confiance des jeunes dans la politique familiale diminue, ce qui peut les faire hésiter dans leur projet.

Mme Sylvie Le Minez. - Les politiques de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle sont essentielles - même si la fécondité baisse dans les pays nordiques où pourtant ces politiques sont assez développées.

Je crois me souvenir que, dans l'enquête de l'Ined sur les intentions de fécondité, les couples sensibles à la question de l'égalité femmes-hommes souhaitent moins d'enfants que les autres. Oui, l'arrivée des enfants pèse, encore aujourd'hui, énormément sur les femmes : temps partiels, opportunités de carrière manquées, progression de salaire moindre après l'arrivée d'un enfant - alors que l'on observe le contraire pour les hommes. Cet élément est important pour les jeunes générations.

Mme Florence Lassarade. - Merci pour toutes ces informations qui éclairent nos réflexions.

La France n'a-t-elle pas été une exception grâce au quotient familial, à sa politique du logement, et aux emplois à domicile ? En y renonçant, n'avons-nous pas accéléré la baisse ? Ne devrions-nous pas aider ces familles qui pourraient avoir un troisième enfant, mais dont le logement est trop petit et qui n'ont plus le même soutien à domicile ?

Vous parlez beaucoup de fécondité, peu de fertilité. Celle-ci est bien meilleure avant 30 ans pour les femmes ; or les jeunes femmes veulent faire des études et obtenir des emplois similaires à ceux des hommes. Beaucoup d'entre nous ont vécu ce décalage des grossesses. Que conviendrait-il de faire, ou pas ?

Lorsque j'ai commencé mes études de pédiatrie, on m'a dit que mon métier n'existerait plus. Le directeur général de la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam) explique même qu'il n'y a plus besoin de pédiatres ! Les métiers de l'enfance vont-ils disparaître ?

Le taux de mortalité infantile en France est passé de 2 à 4 pour 1 000. Comment ne pas en être préoccupés ?

M. Daniel Chasseing. - Merci pour toutes ces explications complètes et précises.

L'accès à la procréation médicalement assistée est difficile en France : il faut parfois un an pour avoir le premier rendez-vous. Quel impact, même marginal, cela a-t-il sur la natalité ?

Alors qu'en 2000, la première grossesse intervenait à 25 ans, c'est désormais après 30 ans, car la carrière est privilégiée. Or la fécondité féminine diminue à partir de 25 ans. Cela a-t-il une incidence sur la natalité ?

Mme Laurence Muller-Bronn. - Comment les 800 000 décès annuels se répartissent-ils par catégories d'âge ? Observe-t-on une augmentation des décès des jeunes ? La mortalité infantile est en hausse : avez-vous des données sur les enfants mort-nés ?

On constate un fort décrochage des naissances à partir de 2022, dans tous les pays. A-t-il une explication physiologique ?

Quelle est la part de l'immigration dans les naissances ? Les femmes immigrées ont-elles plus d'enfants ?

L'adoption peut-elle compenser la baisse de la natalité ? Avez-vous des données ?

Oui, il faut avantager les femmes qui choisissent d'avoir des enfants, via notamment des trimestres au moment de la retraite, car aujourd'hui elles doivent travailler plus longtemps pour obtenir une retraite à taux plein.

Mme Patricia Demas. - Nous vivons un changement de paradigme sociétal.

L'Ined a-t-elle réalisé des études comparatives sur l'obtention du premier CDI et du premier logement stable ? Car l'instabilité des jeunes n'est-elle pas le premier contraceptif ?

Vous avez évoqué l'écoanxiété ; j'évoquerais l'apparition du phénomène « no kids ». Sommes-nous en train de changer de civilisation ? L'angoisse a-t-elle une origine climatique ou financière ?

Quid du télétravail ? Ne pèse-t-il pas sur le désir d'un deuxième enfant ?

Mme Solanges Nadille. - Madame Le Minez, votre premier développement centré sur des données hexagonales m'a perturbée. Votre analyse s'est-elle limitée à l'Hexagone ? Je suis sénatrice de la Guadeloupe...

La population en Guadeloupe, avec 380 000 habitants, diminue de 0,5 % chaque année, en raison du départ des jeunes actifs. Comment l'Ined analyse-t-il ce décrochage ? Comment inverser la tendance ?

Un habitant de la Guadeloupe sur quatre a plus de 60 ans, une proportion qui pourrait passer à deux sur trois d'ici à 2030. Quel sera l'impact de ce vieillissement accéléré sur les systèmes de santé, de dépendance et de solidarité dans nos territoires ultramarins qui sont tous concernés, à l'exception de la Guyane et de Mayotte ?

Que compte faire l'Ined pour produire et diffuser plus de données démographiques spécifiques aux outre-mer ?

Mme Annie Le Houerou. - Je vous remercie pour votre présentation et les réponses que vous avez déjà apportées.

Au Portugal, quels éléments de la politique familiale ont-ils permis d'inverser la tendance ?

Manifestement, peu de familles passent de deux à trois enfants. Ce phénomène touche-t-il les zones urbaines comme les zones rurales ? Monsieur Clanché, vous avez dit que, lorsque les familles partent à la campagne, elles font plus d'enfants : pouvez-vous préciser ?

On entend souvent dire que les causes de l'infertilité seraient liées à notre mode de vie, à notre alimentation et à notre environnement. Certains n'ont pas envie d'offrir à des enfants un environnement dégradé. Le chiffre de 0,1 point que vous évoquez me semble donc relativement faible...

En raison des séparations, les ménages décohabitent et la monoparentalité se développe. Quid de la natalité en cas de fondation d'une nouvelle famille ?

Le phénomène « no kids » n'a-t-il pas une influence sur nos jeunes qui ne veulent pas que leurs enfants grandissent dans une société qui ne fait pas leur place à la famille et aux enfants ?

Mme Raymonde Poncet Monge. - Finalement, est-ce si grave ? L'accroissement de la population mondiale devrait-il être sans limites ? En tant qu'écologiste et sans faire de post-malthusianisme, quand on évoquait une population mondiale à 7, 10 voire 12 milliards de personnes, cela m'inquiétait.

Un taux de renouvellement inférieur à 2 fait tout de suite craindre une extinction de l'espèce humaine. Mais ce n'est pas pour tout de suite ! Malheureusement, la pérennité de l'espèce humaine est menacée par bien d'autres risques que le risque démographique.

L'objectif de nos politiques publiques doit être de rapprocher le nombre d'enfants réels du nombre d'enfants souhaités. Quel intérêt de rehausser le taux de fécondité à 3 ? Pour que la population française pèse plus dans la population mondiale ? La politique publique doit permettre au désir d'enfant de se réaliser, sans frein économique ou lié à la carrière professionnelle.

La politique d'immigration pèse aussi dans l'équation - l'Espagne qui vient de régulariser 500 000 travailleurs. Vous avez évoqué un solde migratoire annuel de 120 000, mais celui-ci a été supérieur par le passé : nous faisions plus d'enfants et le flux migratoire était plus important.

Mme Sylvie Le Minez. - Madame la sénatrice Nadille, tous les chiffres que j'ai présentés concernent l'ensemble de la France - à l'exception de certaines séries qui remontent loin dans le passé et qui ne portent que sur la France hexagonale. Les premières diapositives que j'ai présentées concernaient la France, y compris les départements d'outre-mer et même Mayotte depuis 2014. De très nombreuses données complémentaires sont disponibles sur le site de l'Insee.

Il est vrai que l'on observe une baisse des naissances en Guadeloupe, en raison de la diminution de la fécondité féminine, mais aussi de la diminution du nombre de femmes en âge de procréer, puisqu'une partie des jeunes quitte le territoire.

Madame la sénatrice Muller-Bronn, les enfants qui ont un ou deux parents nés à l'étranger représentent 34 % des naissances. Cela s'explique par l'augmentation régulière de la proportion d'immigrés en France, notamment depuis le début des années 2000, ainsi que par le fait que les personnes immigrées sont très majoritairement d'âge actif. Cela a une incidence sur les naissances, mais aussi sur le marché du travail, sur l'économie et sur le ratio de dépendance. Ces aspects doivent également être pris en compte, notamment au regard du système de retraite.

La fécondité des femmes immigrées - elle varie selon le pays d'origine - est en moyenne plus importante que celle des femmes nées en France. Toutefois, pour les diplômées d'études supérieures, les ordres de grandeur sont les mêmes. Les écarts s'observent essentiellement pour les personnes peu diplômées. Mais je rappelle que la fécondité baisse dans tous les pays du monde : la fécondité des femmes immigrées est plus basse que par le passé. Et la fécondité des enfants qui naissent en France d'un ou de deux parents immigrés est tout à fait comparable à celle de ceux qui sont nés en France de parents nés en France.

L'espérance de vie continue d'augmenter, donc les risques de mortalité aux âges les plus élevés continuent de diminuer, même si l'on constate un fort ralentissement ces dernières années. Mais l'effet volume est important, avec 800 000, voire 900 000 personnes certaines années. La majorité des baby-boomers sont entrés dans la catégorie des 65 ans et plus. La génération 1946 a désormais 80 ans. Cela explique l'augmentation continue des décès.

En revanche, la mortalité infantile a baissé jusqu'en 2005, puis elle a légèrement augmenté jusqu'en 2011. Elle stagne depuis, mais nous ne sommes vraiment pas bien classés en Europe. L'Insee a réalisé des travaux sur ces questions, mettant en lumière un lien avec la situation de précarité des femmes. Je vous ferai parvenir ces éléments.

Les séparations et les nouvelles unions ont-elles un impact sur la fécondité ? Avec l'Ined, l'Insee a mené l'an dernier une très grande enquête, l'enquête « fin de Familles ». Nous en attendons beaucoup, mais nous n'aurons pas de résultats avant 2027.

M. Laurent Toulemon, chercheur à l'Institut national des études démographiques. - Faut-il s'inquiéter d'une baisse des naissances ou d'une baisse de la population ? Le défi des quinze prochaines années, c'est celui du vieillissement, avec l'augmentation des décès - 550 000 par an dans les années 2000, désormais 650 000, bientôt 800 000 - et les besoins de prise en charge de nos personnes âgées, par les familles ou des institutions, privées ou publiques. Est-ce que ce sont uniquement les femmes qui vont s'occuper des personnes âgées ou les hommes prendront-ils leur part ? Si ce sont des femmes, seront-elles correctement payées ?

La fécondité n'est pas en cause, mais les migrations le sont, parce que ce sont surtout des femmes migrantes mal payées, dans des conditions de vie compliquées, qui s'occupent aujourd'hui des personnes âgées et des enfants. Nous allons avoir besoin, dans les quinze prochaines années, à domicile comme en Ehpad, de très nombreuses personnes pour les soins au corps des personnes âgées.

Si la fécondité baisse, François Clanché l'a dit, les enfants qui ne naissent pas aujourd'hui seront autant de jeunes actifs en moins dans quinze ou vingt ans. Il faut donc augmenter la population active en améliorant les taux d'activité des jeunes, des femmes et des seniors, ce qui pose la question de l'âge du départ en retraite, mais aussi de l'adaptation des postes. Il s'agira de politiques qui n'ont pas pour but d'augmenter les naissances, mais de faire avec la faible natalité.

De nombreux travaux de démo-économie montrent qu'une population qui augmente ou diminue faiblement a peu d'incidences à long terme. Ce sont les personnes d'âge moyen qui paient pour les enfants et les personnes âgées. Dans une population qui diminue un peu, il y a un peu plus de personnes âgées ; dans une population qui augmente un peu, il y a un peu plus d'enfants. Ce sont surtout les chocs ou les niveaux extrêmes - très élevés ou très bas - de fécondité qui posent des problèmes d'ajustement aux pays.

Veut-on une politique pour augmenter le nombre de naissances ? J'ai l'impression que, dans cette assemblée, il y a un consensus sur ce point. Mais est-ce possible ? Et est-ce utile ?

Dans un tiers des naissances, un des parents au moins n'est pas né sur le territoire français. Les migrations ont donc un rôle très important, pour augmenter la population active, mais aussi pour augmenter le nombre de naissances. Et il n'y a que 15 % des enfants qui naissent de deux parents nés hors de l'Union européenne. Plutôt que de craindre un envahissement par des étrangers, voyons plutôt le triste sort des migrants qui doivent se fondre dans la population. Les migrants rêvent de faire fortune et de rentrer chez eux, mais une fois qu'ils ont des enfants, ils sont coincés dans le pays de destination et doivent faire l'effort de devenir des citoyens de ce pays. Et la population doit aussi faire l'effort de les intégrer le plus rapidement et le plus aisément possible.

L'âge moyen à la première naissance est encore inférieur à 30 ans : 29,3 ans. Les problèmes de stérilité sont des problèmes de santé publique majeurs, mais même si tous les couples stériles étaient traités, nous aurions au maximum 0,1 enfant supplémentaire par femme. Or, l'indicateur conjoncturel de fécondité a baissé de 0,4 enfant par femme en dix ans, soit quatre fois plus... L'aide à la procréation n'est donc qu'une réponse extrêmement partielle à la baisse de la fécondité. Il convient de distinguer ces deux sujets : oui, il faut traiter les couples qui ont des difficultés pour avoir des enfants, mais cela ne doit pas être pour augmenter le nombre de naissances dans le pays...

Il est vrai que l'observe une baisse de la qualité du sperme, avec une mise en cause des perturbateurs endocriniens. Mais aucun lien entre détérioration de l'environnement et baisse de la fécondité n'a encore été prouvé. Cela viendra peut-être, mais en l'état des connaissances, la baisse de la fécondité tient à des causes générales, et non pas physiologiques.

Nous avons montré que donner des avantages à la retraite aux femmes ayant eu des enfants n'avait aucun effet sur la fécondité : les femmes ne font pas des enfants pour avoir ce type d'avantages... Mieux vaut améliorer la situation des femmes sur le marché de l'emploi que de leur donner un lot de consolation ! C'est comme lorsque l'on a dit aux fonctionnaires : « On ne vous paie pas bien, mais vous aurez de belles retraites ! » Cet avantage différé est un piège. Les générations actuelles de femmes qui ont peu travaillé ou qui ont eu des carrières interrompues souffriraient si l'on supprimait tous les avantages familiaux, mais à terme, ces avantages sont plutôt désavantageux pour les femmes.

Nous avons été surpris, dans notre enquête, par l'ampleur des inquiétudes : les jeunes sont inquiets, voire très inquiets. Ils ont probablement raison de l'être, au vu des rapports du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (Giec) sur le réchauffement climatique, du déni total des politiques depuis une dizaine d'années, des risques de conflits, des fragilités économiques de bon nombre de pays, mais aussi des inégalités femmes-hommes - les femmes perçoivent beaucoup plus qu'auparavant le piège de la maternité.

En revanche, les craintes liées à la fragilité économique sont moins présentes en France que dans d'autres pays européens, grâce à la force de notre politique familiale : on a l'impression que l'on sera aidé si l'on fait des enfants. D'où l'importance de la stabilité de la politique familiale. Les congés parentaux sont une très bonne mesure, mais fallait-il les financer en fragilisant les allocations familiales à partir de 14 ans ?

Le fait que l'école soit gratuite en France est aussi un facteur important. À ce stade, dans nos enquêtes, personne ne nous a dit qu'il ne ferait pas plus d'un enfant parce que l'université coûtait trop cher, alors que cela existe dans d'autres pays. Notre politique d'éducation est donc une politique nataliste ; et fragiliser l'éducation, c'est donc antinataliste.

Il en est de même pour la politique du logement, qui est une politique nataliste, même si son objectif premier est bien entendu de permettre aux gens de se loger correctement.

Mais n'avons-nous pas d'autres bonnes raisons d'aider les familles que de vouloir qu'elles fassent plus d'enfants ? Depuis le tournant pris dans les années 1980, la politique familiale est davantage orientée sur la lutte contre la pauvreté des familles et contre les inégalités entre les femmes et les hommes. Il n'est pas garanti qu'une politique efficace de ce point de vue augmente les naissances. Mais ce qui est sûr, c'est que les politiques pronatalistes - baby bonus, limitation de l'accès à l'avortement, renchérissement du coût de la contraception - n'ont pas d'effet sur la natalité et détériorent le bien-être de la population.

M. François Clanché. - Selon les dernières projections des Nations unies, la population mondiale devrait cesser de croître avant la fin du siècle - en 2060 ou en 2080 -atteignant 10 milliards d'habitants, pour décroître ensuite.

Est-ce grave ? Les gens doivent pouvoir avoir les enfants qu'ils souhaitent. Ils doivent être informés et avoir le droit de ne pas avoir d'enfants à un moment de leur vie, mais d'en avoir plus tard. Le Fonds des Nations unies pour la population a publié un rapport sur cette question du souhait d'avoir des enfants dans de bonnes conditions.

M. Philippe Mouiller, président. - Merci beaucoup de votre participation. Il était important, au regard de l'actualité, de faire un point sur ces questions. Cela aura nécessairement une influence sur un certain nombre de choix politiques.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Gestion de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) - Audition de M. Jean-Luc Fulachier, président de section à la 6e chambre de la Cour des comptes, sur son rapport

M. Philippe Mouiller, président. - Nous accueillons M. Jean-Luc Fulachier, président de section à la 6^e chambre de la Cour des comptes, afin d'évoquer la gestion de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Cette audition fait l'objet d'une captation vidéo. Elle est diffusée en direct sur le site internet du Sénat et sera consultable en vidéo à la demande.

Le mois dernier, la Cour a rendu ses observations définitives à l'issue d'un contrôle sur la gestion de la CNSA. Ces travaux faisaient suite au bilan de la création de la branche autonomie qui figurait dans le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de mai 2025. La Cour a souligné que la Caisse ne disposait pas de leviers suffisants pour faire face aux enjeux du vieillissement de la population. Cette fois, vous vous êtes intéressés à son organisation, sa gouvernance, ses ressources humaines, sa situation financière, mais aussi sa gestion de la commande publique et ses systèmes d'information.

M. Jean-Luc Fulachier, président de section à la 6e chambre de la Cour des comptes. - Je vous prie de bien vouloir excuser M. Bernard Lejeune, président de la 6^e chambre, qui présente actuellement notre rapport sur la prévention et la prise en charge du cancer du sein devant la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale.

À la suite de la création de la branche autonomie en 2021, la Cour a décidé de procéder à un double examen. En mai 2025, elle a consacré un chapitre de son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale au bilan de la création de cette branche ; à cette occasion, elle a en effet souligné que la Caisse ne disposait pas de leviers suffisants pour faire face aux enjeux du vieillissement. La Cour a également décidé de procéder à un contrôle sur la gestion des différents volets que vous venez de rappeler. (M. Jean-Luc Fulachier projette un diaporama en complément de son propos.)

S'agissant tout d'abord de la gouvernance, de l'organisation et des moyens, la CNSA est une caisse de sécurité sociale atypique dont l'organisation doit être consolidée. Elle doit en effet procéder à la difficile coordination de nombreux acteurs de l'autonomie, qu'ils soient territoriaux, mais aussi nationaux puisque la Caisse dépend beaucoup des autres caisses de sécurité sociale et de leurs réseaux. La Cour fait le constat que la gouvernance de la CNSA est plus lourde que celle des autres caisses nationales et qu'elle est mobilisée par nombre d'instances. Cela fait certes partie de son histoire, mais cela présente aussi des inconvénients, notamment en termes de temps de travail.

Depuis la création de la branche, de nouvelles missions ont été confiées à la Caisse par les pouvoirs publics. Je pense aux mesures issues de la Conférence nationale du handicap, de la loi du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l'autonomie, dite « loi bien-vieillir », ou encore de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 du 28 février 2025.

Ses moyens en personnel, insuffisants au moment de la création de la branche, ont été significativement renforcés depuis. Mais la rotation du personnel est particulièrement élevée, compte tenu de nombreux départs. Cette gestion des ressources humaines atypique par rapport aux autres caisses est liée à l'histoire de la CNSA. Son organisation a été transformée pour mieux tenir compte de son statut de caisse nationale - il convient d'achever cette transformation. Une revue des missions devra être réalisée en vue de la prochaine convention d'objectifs et de gestion (COG) - dont la date de début est décalée d'un an par rapport aux autres caisses du régime général.

Notre première recommandation est de resserrer la composition du conseil de la CNSA pour la rapprocher de celle des conseils des caisses des autres branches, tout en prévoyant des représentations particulières - comme cela existe aussi dans les autres caisses.

Notre deuxième recommandation est de mettre en place une direction comptable et financière - une demande ancienne de la Cour. Un directeur comptable et financier a d'ores et déjà été nommé, en juin. La CNSA avait en effet la particularité d'avoir une direction comptable d'un côté et une direction financière de l'autre.

Notre troisième recommandation est que le terme de la prochaine COG soit aligné avec celui des conventions des autres caisses nationales des branches du régime général - caler le début de la convention aurait été plus délicat, les travaux de préparation de la prochaine COG ayant déjà débuté.

Le deuxième volet de notre contrôle portait sur la situation financière fragile de la Caisse, avec des dispositifs multiples, insuffisamment évalués et contrôlés.

Au moment où la Cour a rédigé son rapport, la projection financière, assise sur les hypothèses de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, faisait apparaître un solde négatif sur 2025-2029. L'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 nous a conduits à actualiser notre projection financière. Les trois quarts des charges sont consacrés au financement des établissements et services médico-sociaux (ESMS). S'y ajoutent l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), les concours pour l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH), ainsi que des charges financières et courantes qui représentent une part relativement faible, mais qui ont fortement augmenté.

Hors financement des ESMS, on constate un empilement des dispositifs : à chaque difficulté, on confie la gestion d'un nouveau dispositif à la CNSA ! Heureusement, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 a fusionné cinq des douze concours aux départements, elle les a simplifiés et en a modifié les règles d'indexation. Citons aussi la contribution au fonds d'intervention régional (FIR). Ces concours sont d'une nature différente des dépenses des autres caisses de sécurité sociale, puisqu'il ne s'agit ni de prestations ni d'action sociale. Une fois encore, c'est lié à l'histoire de la CNSA.

La Cour considère que la qualité comptable et les contrôles sont insuffisants. La lutte contre la fraude, inexistante en 2021, reste à construire. En effet, n'ayant pas de réseau, la CNSA dépend des autres caisses. Enfin, la vision du financement de l'offre par les directions de la CNSA reste à consolider.

Sur ce volet, notre première recommandation est de rationaliser, après les avoir évalués, les dispositifs faisant l'objet de subventions et de concours, dans la continuité de ce qui a déjà été engagé.

Notre deuxième recommandation est de modifier la réglementation pour autoriser la récupération de concours aux départements en cas de non-respect du cadre réglementaire ou d'irrégularités constatées dans l'exécution des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM).

Le troisième volet de notre contrôle portait sur la gestion de la commande publique, qui représente 71 millions d'euros. Cette somme concerne essentiellement l'informatique, et elle a progressé de 27 % entre 2023 et 2024. L'organisation de la commande publique au sein de la CNSA est fragmentée, avec des équipes faiblement outillées, sans pilotage stratégique ni économique. Le processus d'achat est centré sur la sécurisation juridique - ce dont nous nous réjouissons -, mais peu orienté sur la performance économique : la Caisse ne dispose pas d'une vision d'ensemble, ce que confirme l'absence de consolidation et de pilotage stratégique.

Enfin, la forte mutualisation des achats via des centrales d'achat, encouragée par la Cour, conduit à déresponsabiliser les acteurs, qui n'ont plus de vision d'ensemble. La fonction informatique, très fortement externalisée, crée une situation de dépendance forte. La CNSA a finalement autant de personnel externalisé que de personnel propre.

Nous recommandons donc de renforcer la gouvernance stratégique des achats en encadrant le recours à l'externalisation et en assurant le suivi des marchés informatiques sensibles.

Le dernier volet du contrôle portait sur les systèmes d'information de la CNSA, qui montrent des fragilités. Au regard de la forte croissance du budget informatique de la CNSA, la direction chargée du pilotage ne dispose que de ressources modestes par rapport aux autres caisses. Il est vrai que les administrations ont actuellement les plus grandes difficultés à recruter des informaticiens, notamment en Île-de-France.

La Cour observe aussi une maîtrise réduite du système d'information, ce qui peut être critique, les fonctions externalisées étant des fonctions essentielles de pilotage. La CNSA est bien au-delà de la cible de 80 % maximum d'externalisation fixée par la circulaire de la Première ministre de février 2023.

La Cour a également constaté que la CNSA connaissait des difficultés pour conduire des projets informatiques d'ampleur : c'est en effet très compliqué lorsque l'on ne dispose pas de la totale maîtrise des sujets en interne et que l'on doit mobiliser de très nombreux partenaires. La Cour a également considéré que certains enjeux de sécurité devaient être revus.

Notre première recommandation sur ce dernier volet est de formaliser le plan de continuité et de reprise d'activité, comme dans tous les organismes de sécurité sociale.

Notre seconde recommandation consiste à compléter le corpus documentaire en matière de sécurité des systèmes d'information. En effet, compte tenu de l'importance de l'externalisation, en cas de nouvel opérateur, le donneur d'ordres doit avoir à sa disposition la cartographie des risques et une charte informatique pour les administrateurs système.

Mme Chantal Deseyne. - La CNSA est un organisme de sécurité sociale unique en son genre, puisqu'elle ne dispose pas de réseau de caisses locales et qu'elle doit articuler son action avec celle des départements, chefs de file des politiques sociales au niveau territorial. Or la coresponsabilité du financement des prestations et des structures médico-sociales nuit considérablement à la lisibilité et à l'efficacité de l'action publique : voyez l'empilement des dispositifs pour le virage domiciliaire, mais aussi le financement des établissements médico-sociaux. Quelles sont les recommandations de la Cour en la matière ? Une nouvelle répartition des compétences entre les départements et la CNSA vous paraît-elle souhaitable, tant sur le plan de l'efficacité de l'action publique qu'au regard de la satisfaction des usagers ?

Vous soulignez le manque de contrôle et d'évaluation des dispositifs et des prestations. Le dernier rapport de la Cour sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale pointait également un contrôle interne et une lutte contre la fraude insuffisants. Pouvez-vous détailler ces insuffisances et nous présenter vos recommandations pour renforcer ces contrôles ? Avez-vous chiffré les sommes qui pourraient être ainsi recouvrées ?

L'année dernière, avec mes collègues Marie-Pierre Richer et Corinne Féret, nous avons présenté un rapport d'information sur le bilan de la loi du 11 février 2005. Nous nous sommes notamment intéressées au fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) où l'absence de système d'information unique est un frein à la modernisation et à la simplification des démarches. Quel bilan la Cour dresse-t-elle de la gestion informatique dans la branche autonomie ? Comment améliorer la performance des systèmes et garantir la circulation de l'information entre les différents acteurs - CNSA, départements, assurance maladie, Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) - et, ainsi, la continuité des parcours ?

M. Philippe Mouiller, président. - Il y a environ trois ans, la CNSA a décidé d'investir massivement dans une remise à plat du système d'information concernant les personnes âgées. Mais nous avons découvert qu'il y avait un autre système côté handicap, sans interface avec le précédent, alors que l'objectif, à terme, est la création de maisons de l'autonomie. Cela nous interpelle, s'agissant d'investissements conséquents, auxquels s'ajoutent d'importants moyens humains. La situation a-t-elle évolué depuis ?

M. Jean-Luc Fulachier. - Nous partageons vos analyses sur l'absence de réseau et l'empilement des dispositifs. Créer un concours, une subvention, une nouvelle prestation, fixer un plafond ou un plancher dès qu'une difficulté apparaît est une solution de facilité qui peut fonctionner à court terme, mais qui ne correspond pas aux enjeux qui sont devant nous et qui vont demander un changement d'échelle. D'où notre idée de financer un panier socle de prestations d'aide à l'autonomie à domicile, pour une égalité de traitement sur le territoire. Bien entendu, les départements auraient la liberté d'aller au-delà du socle, au titre de leur libre administration.

S'agissant du contrôle interne et de la lutte contre la fraude, les difficultés proviennent de l'absence de réseau en propre. Caisses primaires d'assurance maladie pour les dotations aux établissements, agences régionales de santé (ARS), MDPH en amont : tout cela est très compliqué.

Le cadre législatif applicable à la CNSA n'est pas suffisamment précis. Au moment de la création de la branche, il a fallu aller vite et le législateur a ajouté le mot « autonomie » où cela était nécessaire dans le code...

Il faudrait sans doute que les relations entre la CNSA et les opérateurs agissant pour son compte soient régies par un cadre législatif et non par simple convention comme c'est le cas aujourd'hui. La convention avec la Cnaf n'a été signée qu'à la fin de l'année 2025 : cinq ans pour signer une convention relativement générale et que l'on nous annonçait chaque année depuis 2021 !

Cette convention définira les modalités du contrôle interne délégué à la Caisse, mais il faudra aller plus loin pour que cette dernière puisse procéder au contrôle interne d'éléments qui se retrouvent dans ses comptes. Il en va de même pour la lutte contre la fraude.

Des progrès ont été réalisés, constatés chaque année dans le rapport de certification. Sachez que la Cour demande les éléments aux producteurs de comptes, mais ne réalise pas elle-même les estimations. Or la CNSA n'est pas en capacité de produire ces éléments. Elle a toutefois analysé les conventions relatives à la dotation complémentaire pour les services d'aide et d'accompagnement à domicile et a constaté des erreurs et des irrégularités.

S'agissant d'une caisse qui n'a pas de réseau et qui ne connaît donc pas en détail les dotations ni les prestations versées, les systèmes d'information doivent faire remonter les données. Or les collectivités n'ont pas toutes les mêmes systèmes d'information. C'est un pilotage complexe. Les juridictions financières travaillent à la manière d'améliorer la connaissance des flux dans les MDPH. La CNSA y développe le contrôle interne, avec des audits. La CNSA doit donc renforcer sa capacité interne de pilotage.

Faut-il rester sur une caisse telle qu'elle existe aujourd'hui, ou faut-il aller vers un modèle de caisse de sécurité sociale, avec des systèmes d'information adéquats ?

Si l'on observe la façon dont les systèmes d'information sont encadrés par la loi et le règlement, on constate que le cadre existant, qui s'appuie sur des dispositions votées il y a plusieurs années, prévoit une certaine souplesse, en raison du principe de libre administration des collectivités territoriales et de la multiplicité des intervenants.

Il convient de renforcer la dimension d'expertise dans la conduite des grands projets de la CNSA en interne et de fixer un cap permettant de répondre aux besoins décrits par la Cour des comptes dans le chapitre consacré à la branche autonomie de son rapport 2025 sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, paru en mai dernier. Un changement d'échelle est en effet nécessaire, dont il faudra ensuite tirer les conséquences sur le plan des systèmes d'information.

Mme Brigitte Bourguignon. - J'ai lu votre rapport avec une attention toute particulière, car j'ai porté la création de la cinquième branche de la sécurité sociale sur les fonts baptismaux. Vos observations constituent un signal d'alarme que nous ne pouvons ignorer. Je m'inquiète de la croissance de ce bébé, mal piloté, aux mains de 101 départements totalement différents les uns les autres. Pour protéger le modèle de cette branche, nous devons nous prémunir du risque de dispersion et de saupoudrage. Comment garantir que chaque euro versé soit bien utile à l'autonomie de nos aînés ? Qui conditionne les aides ? Qui les contrôle ? Où l'État intervient-il au niveau local ? Où sont les relais locaux de la CNSA pour aider les départements à s'engager ?

En outre, comment piloter efficacement une politique aussi ambitieuse que celle de l'autonomie avec un taux d'externalisation de 131 % ?

La CNSA étant étroitement liée au financement de la cinquième branche, comment faire en sorte que la politique de prévention prévue initialement, à travers le fonds d'appui pour les territoires innovants séniors, MaPrimeAdapt', le plan antichute des personnes âgées, ou encore l'Ehpad du futur, demeure d'actualité ? À l'heure où la CNSA doit préparer son avenir, il est urgent de garantir cette sécurité.

Je ne voudrais pas que la cinquième branche devienne la cinquième roue du carrosse.

M. Dominique Théophile. - Vous décrivez presque une faillite organisationnelle. Mais une préconisation manque dans vos recommandations : celle de la mise en place d'une équipe de préfiguration d'une nouvelle organisation. Le pilotage à vue actuel me semble très dangereux pour la mise en oeuvre de vos recommandations. N'avez-vous pas minimisé ou volontairement mis de côté ce nécessaire changement de paradigme ?

Je me souviens des discussions que nous avons eues en 2022 sur la cinquième branche. Je crains que des problèmes surviennent, encore plus graves que ceux que nous constatons présentement. Si la CNSA était une entreprise, elle serait mise sous tutelle. Nous ne pouvons nous contenter d'un cautère sur une jambe de bois.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Je remercie l'ensemble des équipes de la Cour des comptes qui ont travaillé sur ce dossier.

La CNSA est effectivement une création récente : des balbutiements sont compréhensibles. Cependant, il faut à présent s'interroger sur l'avenir.

Que faisons-nous de ce rapport ? Comment aller dans la bonne direction ? Les enjeux sont considérables : vieillissement de la population, accroissement du nombre de personnes handicapées âgées ou vieillissantes, augmentation des besoins de prise en charge. Or cette politique n'a pas été prise à bras le corps, hormis par quelques initiatives locales. Comment construire l'avenir dans ces conditions ?

Tout d'abord, comment privilégier l'équité ? Certaines initiatives surgissent en effet dans les départements, présentées comme financées par la CNSA. En réalité, elles sont plus nombreuses dans les départements qui ont la capacité de mener des projets. Comment établir une équité de traitement pour l'ensemble des personnes âgées et handicapées, partout en France, dans l'Hexagone comme dans les outre-mer ?

Ensuite, il faut développer l'usage de l'euro dépensé utile, à travers une convention et au moyen d'une hiérarchisation des besoins. Actuellement, on lance parfois des projets parce qu'il faut dépenser l'argent disponible, alors qu'il y aurait une hiérarchisation à effectuer, notamment concernant les établissements. Ainsi, de nombreuses familles s'inquiètent de la vétusté de nombreux établissements accueillant des personnes âgées.

Mme Cathy Apourceau-Poly. - La CNSA finance et pilote les projets, parfois avec un cofinancement des départements, et en assure la mise en oeuvre.

Les départements rencontrent d'importantes difficultés. Ils sont parfois contraints d'abandonner certaines politiques, car l'État ne tient pas ses engagements financiers. Ils veulent donc être associés en amont aux décisions de la CNSA, pour ne pas être mis devant le fait accompli. Comment prenez-vous en compte cette demande ?

Des appels à candidatures ont été lancés pour que les structures locales proposent des projets financés grâce au concours de la CNSA. Vous avez dit qu'il fallait rationaliser les dispositifs faisant l'objet de subventions et de concours. De quels dispositifs s'agit-il ? De quelles subventions, de quels concours ? Le terme « rationaliser » nous fait toujours très peur, car nous savons quels en sont les effets...

Combien de personnes supplémentaires faudrait-il pour que la Caisse fonctionne mieux ? À quoi cette insuffisance de moyens humains tient-elle : à la pénibilité du métier, aux enjeux salariaux ou à un manque d'attractivité, dû selon nous à des raisons salariales et au manque de reconnaissance de ces métiers ?

Enfin, ne serait-il pas bon de réinternaliser les moyens informatiques ?

Mme Corinne Féret. - Ce rapport nous permet de faire un point sur la situation de la CNSA quelques années après sa création, en lien direct avec la loi de 2005, puis la création de la cinquième branche. Quel est son avenir ? Quel est celui de la cinquième branche ?

L'enjeu du vieillissement de la population est colossal. De petites lois ont été adoptées, mais nous attendons toujours la loi « grand âge », promise depuis de nombreuses années.

Dans la loi portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir et de l'autonomie, dite « loi bien vieillir », nous, parlementaires, avons voté le principe d'une loi de programmation du financement de la cinquième branche et de la prise en charge du grand âge. Dans quelques jours, la ministre Charlotte Parmentier-Lecocq lancera le plan Grand âge. Cette annonce relève toutefois davantage de la communication que d'une action concrète susceptible de répondre aux enjeux de l'autonomie et du vieillissement de la population.

Vous avez montré toutes les limites de l'organisation de la CNSA, en matière de gouvernance, de ressources humaines, de situation financière, etc. Mais il est encore temps d'agir pour améliorer les choses.

Une déclinaison de proximité de l'organisation de la CNSA, au niveau régional, voire départemental, serait-elle souhaitable ? Serait-elle susceptible de répondre à certaines carences, voire à certaines défaillances ? La CNSA ne devrait-elle pas avoir une organisation au plus près du terrain ?

Mme Raymonde Poncet Monge. - Le fait que les services autonomie à domicile ne soient pas inclus dans l'objectif global des dépenses (OGD), à la différence des ESMS, ne constitue-t-il pas une incohérence, voire une iniquité ? Les amendements déposés sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale les concernant sont systématiquement déclarés irrecevables pour cette raison.

Les recettes de la journée de solidarité sont-elles fongibles dans les autres ? Selon certaines fédérations de directeurs, toutes les recettes de la solidarité n'ont pas été fléchées vers la politique de l'autonomie qui était pourtant leur raison d'être. Une analyse a-t-elle été conduite sur ce sujet ? Ces recettes ont-elles fait l'objet d'un contrôle ?

Mme Frédérique Puissat. - Brigitte Bourguignon a parlé de la place où elle se trouvait à la création de la cinquième branche. Nous étions, nous, à cette même place où nous sommes encore, et avions de nombreuses interrogations. La cinquième branche risquait de n'être qu'une coquille vide, et nous redoutions de voir éclore de nombreuses difficultés. Or nous y sommes ! Nous avons assisté notamment au dévoiement de fonds qui lui étaient affectés.

Nous retrouvons ici le mal originel de nombreux textes de loi : l'injonction contradictoire entre les objectifs affichés et l'absence de moyens associés.

N'aurions-nous pas une recommandation à ajouter dans le rapport de la Cour des comptes sur ce point ? Nous, parlementaires, votons des textes de loi sans prévoir ni financement correspondant ni gouvernance adaptée. Le dernier exemple en date est celui de la proposition de loi relative aux soins palliatifs, dotée d'aucun moyen de financement.

La gouvernance actuelle de la CNSA est marquée par une certaine agilité. Elle fait l'objet de contrôles réguliers de notre part. La connexion avec les départements n'est en outre pas inintéressante, même si ce système n'est pas parfait. Or l'organisation que vous proposez risque d'introduire trop de rigidité. Peut-être faut-il travailler à une meilleure adaptation de la CNSA à vos attentes, mais sans trop figer son organisation.

Nous, législateurs, sommes responsables pour partie avec les gouvernements successifs de la situation actuelle de la CNSA, qui manque de personnel et est dotée de moyens limités.

M. Jean-Luc Fulachier. - Madame Bourguignon, vous nous avez présenté un témoignage de votre approche lors de la création de la cinquième branche. Vos constats correspondent aux nôtres, notamment concernant l'importance d'une définition précise des modalités du pilotage de l'externalisation, compte tenu du nombre de partenaires impliqués.

La politique de prévention est effectivement un sujet majeur. Les caisses de sécurité sociale comportent traditionnellement des dispositifs de dotations et de prestations et un volet d'action sanitaire et sociale susceptible de contribuer à la mise en oeuvre d'actions de prévention.

M. Théophile a invoqué une faillite organisationnelle et le besoin de changer radicalement la structure de la CNSA. Je vous rassure : la Cour des comptes y travaille, à l'aune des principes d'indépendance, de contradiction et de collégialité. Nous n'avons pas retenu la plume. Nous avons relevé des fragilités préoccupantes, mais ce sont des fragilités. La branche autonomie a été créée il y a cinq ans, la CNSA il y a une vingtaine d'années.

Une mutation a été voulue rapidement, pour changer l'organisation. L'objectif de la Cour des comptes était de publier le chapitre consacré à la branche autonomie dans le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que le présent rapport sur la gestion interne de la CNSA avant la conclusion de la négociation relative à la convention d'objectifs et de gestion entre l'État et la CNSA. Vous serez associés, d'une manière ou d'une autre, à ces discussions. Et c'est dans ce cadre que les évolutions structurelles que vous avez évoquées pourront être débattues.

Madame Doineau, la question centrale de ce contrôle de gestion était la suivante : comment construire l'avenir ? Je vous renvoie à nos recommandations. La première étape est que nous disposions de projections démographiques et de scénarios de prise en charge, afin de pouvoir en déduire des modalités de financement.

J'en viens à la question relative à l'usage de l'euro et à la hiérarchisation des besoins : il faut qu'au sein de chaque opérateur une personne soit désignée pour assurer ce suivi.

En matière d'équité, la Cour des comptes recommande à la fois une régulation des établissements d'hébergement et une évolution de la prise en charge à domicile.

Madame Apourceau-Poly, le rapport que nous présentons porte sur la CNSA elle-même. Les difficultés en matière de moyens humains que j'ai mentionnées ont donc trait aux 200 agents qui y travaillent.

La réinternalisation des moyens informatiques est une décision qui revient à l'État. Notre constat devrait conduire à développer l'internalisation, qui répondrait aussi aux questions relatives à l'amélioration de la conduite des projets.

Par ailleurs, la Cour ne revendiquera pas de moyens supplémentaires affectés par principe. Tout cela relève d'arbitrages globaux. Il existe dans l'ensemble des caisses des moyens susceptibles d'être réaffectés. Je rappelle que la CNSA a été créée sans apports des autres branches. Or, dans d'autres organisations, les transferts de missions ont entraîné des transferts de personnel.

Par rapport aux autres organismes nationaux de sécurité sociale, le niveau moyen de rémunération est plus élevé à la CNSA. Mais cela est lié aux spécificités de son bassin de recrutement. En effet, il ne s'agit pas d'une caisse nationale dotée d'un réseau important rassemblant des dizaines de milliers d'agents. La CNSA est encore une petite maison.

Les profils des personnels évoluent. Les personnes qui sont venues travailler à la CNSA lorsqu'elle était un établissement public d'État attribuant des subventions, suivant des concours, aux départements et intégrant dans ses comptes des blocs entiers venus de l'assurance maladie, ont vu leurs missions changer, et les directions se recomposer. Il en a résulté une évolution de la structure des personnels.

Madame Féret, il y a des progrès à faire dans le cadre juridique général d'intervention de la CNSA. Quant à la déclinaison éventuelle de son organisation en proximité que vous évoquez, elle relève d'un choix. Notre sentiment à cet égard est le suivant : soit les caisses qui sont en proximité s'organisent pour réaliser, par délégation de la CNSA, de l'animation, du contrôle ou de la gestion des risques ; soit il faudrait réfléchir à une évolution de nature différente. Mais cela suppose des moyens plus importants pour le pilotage des interventions. Charge au législateur de traiter ce point.

Madame Poncet Monge, les interventions de la CNSA se trouvent du côté des subventions et dotations, ce qui explique qu'elles ne soient pas dans l'OGD.

Par ailleurs, nous procédons à des contrôles sur les recettes, via l'activité de recouvrement. Historiquement, la CNSA disposait de budgets affectés par catégories, avec des recettes et pourcentages de recettes, associés à des dépenses. En basculant dans le statut de caisse nationale de sécurité sociale, elle s'est retrouvée dans un autre dispositif, dans lequel l'ensemble des recettes couvre l'ensemble des charges. La contribution de solidarité est bien identifiée dans les comptes, mais elle est affectée à l'ensemble des dépenses.

Madame Puissat, nos constats soulignent la nécessité de réfléchir à une nouvelle organisation législative pour renforcer les moyens de la CNSA et profiter de la prochaine COG pour fixer un cap. La dernière en date était celle de la transformation de la Caisse. Il faut aller plus loin. Face à l'importance des besoins, il faut agir dès la prochaine COG.

Enfin, vous avez peut-être considéré que nos réponses étaient limitées sur certains points. Nous n'avons pas procédé à une évaluation de politique publique sur l'autonomie. Nous nous sommes concentrés sur la branche au titre de l'application des lois de financement et avons procédé à un contrôle de gestion classique - ce qui explique le léger décalage de certaines de mes réponses par rapport à vos questions.

M. Philippe Mouiller, président. - Merci beaucoup.

La réunion est close à 11 h 40.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.