Mardi 3 février 2026
- Présidence de M. Claude Raynal, président -
La réunion est ouverte à 15 h 00.
Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche - Examen du rapport pour avis
M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui le rapport pour avis d'Hervé Maurey sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne, en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche (Ddadue).
M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - Le texte que nous examinons est, semble-t-il, parmi les plus longs que les services légistiques aient eu à traiter au stade du dépôt : il comprend soixante-dix articles, dont douze ont été délégués à la commission des finances par la commission des affaires économiques. Notre saisine porte sur le droit bancaire et le droit des marchés financiers, et inclut aussi la lutte contre le blanchiment. Enfin, une disposition relative à l'accès des organismes de statistiques à des données privées nous a été déléguée.
À l'exception de l'article 9, qui revient sur le régime d'omission de certaines informations extrafinancières dans le cadre de la directive sur la publication d'informations en matière de durabilité par les entreprises (CSRD) et revêt donc un caractère politique, les mesures dans notre périmètre sont essentiellement techniques.
Il en résulte que seuls trois amendements ont été déposés dans notre champ, soit 1 % du total : deux, sur la statistique, sont identiques ; le troisième est un amendement de précision technique que j'ai moi-même déposé.
Aussi rébarbatifs soient-ils, ces textes sont nécessaires parce qu'ils touchent à des domaines structurants pour la vie des entreprises, et parce qu'ils permettent à la France de se mettre en conformité avec ses obligations.
S'agissant des douze articles qui nous ont été délégués, je m'attarderai tout d'abord sur le sujet qui a donné lieu à des débats nourris lors du précédent Ddadue : les obligations de publication d'informations de durabilité par les entreprises, prévues par la directive du 14 décembre 2022, dite CSRD.
L'article 9 porte plus précisément sur la possibilité, pour les entreprises, d'omettre, dans leur rapport de durabilité, certaines informations couvertes par le secret des affaires. Il supprime une disposition introduite par la loi Ddadue du 30 avril 2025, qui imposait aux sociétés par actions de transmettre ces informations à l'Autorité des marchés financiers (AMF).
Cette obligation a été très largement critiquée : elle n'est pas compatible avec les missions de l'AMF, qui consistent à assurer la bonne information du marché, et non à recevoir des informations confidentielles.
Je rappelle que le Parlement s'est prononcé très récemment sur cette question dans le cadre de la commission mixte paritaire (CMP) du projet de loi de simplification de la vie économique, en retenant une voie différente, tirant son origine d'un amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale : il s'agirait de substituer à l'intervention de l'AMF un avis motivé des auditeurs de durabilité sur la décision d'omission des informations sensibles.
Je regrette la méthode employée par le Gouvernement, qui consiste à revenir sur une disposition dont il est à l'origine, quelques semaines seulement après un accord en CMP. Ces atermoiements nuisent à la lisibilité dont les entreprises ont besoin quant aux obligations prévues par la directive CSRD.
Compte tenu de l'incertitude entourant le devenir du texte « simplification », et surtout au regard des évolutions récentes du droit européen, nous devons saisir l'opportunité du Ddadue pour sécuriser le régime applicable.
En effet, la révision de la directive CSRD dans le cadre du paquet de simplification dit « Omnibus », a abouti à un accord en trilogue le 9 décembre dernier. Sa publication est donc imminente, et son contenu ne fait plus de doute : elle prévoit un assouplissement significatif des règles encadrant l'omission des informations commercialement sensibles. Le projet de loi Ddadue est donc le vecteur le plus pertinent pour anticiper, en droit national, ces assouplissements, pour permettre leur entrée en vigueur rapide.
La France a été le premier État membre à transposer la CSRD, alors que plusieurs de nos partenaires européens ne l'ont toujours pas fait. Cette asymétrie a pénalisé nos entreprises, en leur imposant des obligations plus lourdes que celles de leurs concurrents. C'est pourquoi je proposerai, pour la séance publique, un amendement visant à transposer dès à présent les assouplissements européens en matière d'omission des informations commercialement sensibles.
J'en viens désormais aux dispositions relatives au droit des marchés financiers, c'est-à-dire aux articles 4, 5, 6 et 8. Ces articles s'inscrivent dans l'objectif, poursuivi depuis plus de dix ans, d'approfondissement des marchés européens de capitaux.
La Commission européenne a adopté, en 2015 et en 2020, deux plans d'action en faveur de la mise en place d'une « union des marchés de capitaux » et a présenté, en mars 2025, un nouveau plan d'action visant à l'instauration d'une « union de l'épargne et des investissements ».
Au-delà des intitulés, l'objectif reste le même : mieux orienter l'épargne des européens vers le financement des entreprises présentes sur le territoire des États membres ; améliorer l'accès des entreprises, y compris des PME, à des financements via des prêts ou des capitaux propres.
Cette problématique a fait l'objet de plusieurs travaux récents, dont notamment un rapport coordonné par Christian Noyer, venu présenter ses travaux devant notre commission le 4 février 2025.
S'agissant du contenu du texte, je distingue les transpositions directes des habilitations.
Les articles 4 et 8 constituent des transpositions directes de mesures techniques. L'article 4 modifie le cadre applicable aux gestionnaires des plateformes de négociations : marchés réglementés, systèmes multilatéraux de négociation et systèmes organisés de négociation.
L'article 8 procède à des modifications « chirurgicales » afin d'intégrer, dans le cadre prudentiel des établissements de crédit, des sociétés de financement et des entreprises d'investissement, des obligations de surveillance des risques associés à leur exposition à une chambre de compensation.
Les articles 5 et 6 habilitent le Gouvernement à légiférer par ordonnance. Vous connaissez ma réticence à l'égard de cette méthode ; je préfère naturellement que le Parlement se saisisse des sujets ayant une dimension politique. Toutefois, en l'espèce, la technicité des mesures et les enjeux de coordination entre textes justifient, selon moi, l'habilitation demandée.
À l'article 5, il s'agit de transposer la directive du 13 mars 2024, dite « AIFM 2 », relative aux gestionnaires de fonds d'investissement alternatif. Le Gouvernement fait valoir que cette transposition devra s'articuler avec la révision en cours du règlement sur la titrisation, ce que permettra l'habilitation.
À l'article 6, l'habilitation porte sur les deux directives du 23 octobre 2024 adoptées dans le cadre du « Listing Act », avec une marge de manoeuvre limitée et un haut niveau d'harmonisation européenne.
J'en viens maintenant au volet bancaire, qui comprend quatre articles.
Après la crise de 2008-2009, la réglementation européenne prudentielle et de résolution s'est considérablement étoffée afin de limiter les faillites bancaires systémiques et leur poids sur les finances publiques. Les principaux textes - directive CRD IV et V sur les fonds propres, BRRD2 sur la résolution - sont déjà transposés : le Ddadue procède surtout à des ajustements, notamment en réaction à des procédures d'infraction ou à des échanges de conformité avec la Commission européenne.
L'article 7 précise la répartition des compétences entre l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), ses homologues d'autres États membres et l'Autorité bancaire européenne, pour la surveillance des établissements transfrontières. Il vise aussi une appréciation à l'échelle du conglomérat, notamment pour les groupes de « bancassurance », afin d'éviter qu'un versant de l'activité ne soit fragilisé. Mon amendement de précision vise à s'assurer que l'ensemble des mesures prudentielles pertinentes est bien couvert par cette approche.
L'article 3 corrige la transposition de la directive de 2021 sur les gestionnaires de crédits, afin de permettre aux sociétés de financement - qui accordent des crédits sans collecter de dépôts, par exemple dans le leasing automobile - d'exercer des activités de gestion de crédit sans un nouvel agrément, qui serait superflu étant donné que ces sociétés sont déjà agréées par l'ACPR. La gestion de crédits permet de délester les créanciers de leurs « prêts non performants » ; l'évolution est requise par la Commission et - je m'en suis enquis expressément auprès de la direction générale du Trésor - elle n'affaiblira pas la protection des débiteurs.
L'article 1er supprime certaines formalités - agrément, assurance - prévues pour les courtiers d'autres États membres opérant en France, la directive sur le crédit immobilier de 2014 reposant sur le principe de l'application des règles de l'État d'origine. L'impact sur le marché immobilier sera infime : seuls trente-et-un courtiers européens exercent aujourd'hui en France...
Enfin, en matière de résolution, l'article 2 supprime une clause du « grand-père » française qui pouvait placer certains titres subordonnés non éligibles aux fonds propres - titres et prêts participatifs notamment, y compris certaines parts sociales de banques mutualistes - à un rang inférieur, en cas de liquidation, à ce que prévoit aujourd'hui la directive BRRD2.
Introduite pour sécuriser des contrats antérieurs, cette clause a été contestée au titre de la conformité européenne, notamment dans le cadre d'une procédure « EU Pilot », préalable au déclenchement d'une procédure d'infraction. L'article 2 vise donc à appliquer la hiérarchie des créanciers prévue par la BRRD2, en supprimant la clause du grand-père, afin d'éviter tout recours en manquement.
J'en viens à présent aux articles 10 et 11, relatifs à l'adaptation de notre droit au cadre européen de lutte contre le blanchiment.
L'article 11 complète, dans la continuité du dernier Ddadue, la transposition des dispositions de la sixième directive anti-blanchiment du 31 mai 2024 relatives au registre des bénéficiaires effectifs. Il prévoit des dérogations ciblées à la transparence pour protéger les personnes les plus vulnérables, et mettre en conformité les registres des trusts et fiducies.
Le Gouvernement sollicite également, à l'article 10, une habilitation de dix-huit mois à légiférer par ordonnance pour transposer le sixième paquet législatif anti-blanchiment et procéder aux mises en cohérence nécessaires.
L'habilitation peut se justifier par l'ampleur et la technicité des dispositions à adapter, mais son champ particulièrement étendu appelle une grande vigilance quant à son usage par le Gouvernement.
On ne peut que regretter que le Gouvernement n'ait pas anticipé la transposition de ce paquet législatif, pourtant adopté il y a bientôt deux ans, ce qui prive le Parlement d'un examen de fond sur des dispositions structurantes pour notre dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT).
Malgré ces réserves, je proposerai à notre commission d'adopter cet article, afin de respecter le délai de transposition fixé au 10 juillet 2027.
Enfin, l'article 17 met notre droit en cohérence avec les exigences européennes relatives à l'accès à des données privées à des fins statistiques : conformément au règlement européen du 27 novembre 2024, il s'agit de permettre aux autorités statistiques d'accéder à des données privées nécessaires à la production de statistiques européennes.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce type de texte est de plus en plus fourni.
Nous travaillons depuis un certain temps sur la directive CSRD : heureusement que le Sénat a alerté et fait entendre son mécontentement à l'égard de la transposition de textes éloignés de la vie réelle de nos concitoyens. Je souscris également à la remarque du rapporteur sur les atermoiements du Gouvernement quant aux règles d'omission des informations de durabilité, qui sont assez regrettables.
Quelles exigences pourrions-nous porter en matière de lutte contre le blanchiment ? Il faudrait que le Gouvernement accepte d'avoir des échanges plus nourris avec le Parlement au sujet des moyens, des objectifs et des outils mis en oeuvre dans le cadre de cette lutte.
M. Marc Laménie. - Je remercie le rapporteur pour la qualité de son travail. L'Union européenne existant depuis fort longtemps, pourquoi ce texte massif n'est-il proposé qu'en 2026 ?
Par ailleurs, pourquoi parle-t-on d'une directive « Omnibus » ?
M. Thierry Cozic. - S'agissant du Listing Act, l'article 6 pourrait paradoxalement aboutir à une moindre transparence sur certaines opérations boursières : quelles sont nos marges de manoeuvre ? Les garde-fous existants sont-ils suffisants ?
Par ailleurs, en ce qui concerne l'accès au registre des bénéficiaires effectifs, les dérogations prévues ne sont-elles pas disproportionnées ? Pourraient-elles entraîner un recul de la transparence sur les bénéficiaires effectifs, ce qui serait préjudiciable à l'efficacité de notre dispositif de lutte anti-blanchiment ?
M. Michel Canévet. - Nous avons l'habitude de surtransposer les directives européennes. Le rapporteur peut-il nous assurer qu'aucune surtransposition n'est proposée dans ce texte ? Une telle perspective risquerait d'altérer la compétitivité des acteurs privés et d'engendrer des coûts pour les acteurs publics.
M. Jean-François Rapin. - La Conférence des présidents a autorisé la commission des affaires européennes à donner un avis sur ce texte, et j'interviendrai demain devant la commission des affaires économiques.
Nous pouvons regretter que le Gouvernement privilégie les ordonnances alors qu'il existait encore une marge de manoeuvre législative, mais il souhaite sans doute recourir à cet outil pour aller plus vite.
Par ailleurs, si nous ne détectons pas de surtranspositions dans ce projet de loi, nous pouvons constater que des textes français tels que la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (Agec) vont bien plus loin que le droit européen, ce qui nécessitera de remettre les différents éléments en cohérence.
Pour ce qui concerne la lutte anti-blanchiment, il est à noter que le parquet européen prend de plus en plus d'envergure et qu'il commence à obtenir des résultats grâce à la coordination des parquets nationaux qui ont souhaité adhérer au dispositif.
Monsieur Laménie, le terme d'« Omnibus » permet de ne pas intituler le texte « directive fourre-tout », cette directive faisant office de navette de ramassage de tous les textes et permettant de réactualiser certaines directives.
J'ajoute qu'une importante mise à jour du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) sera nécessaire - il faudra en modifier près de 200 articles - afin de transposer le règlement relatif à la gestion de l'asile et de la migration.
M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - Monsieur le rapporteur général, le paquet anti-blanchiment a été adopté il y a deux ans, et nous aurions pu en être saisis plus tôt, ce qui nous aurait évité d'être pris de court. En revanche, je pense que nous pourrons profiter du débat en séance pour demander au Gouvernement de s'engager à nous associer - ou du moins à nous informer - le plus en amont possible à l'élaboration des ordonnances qui seront prises.
Monsieur Laménie, nous examinons un projet de loi Ddadue chaque année, ce texte hétéroclite permettant de transposer en droit français des textes européens. Il ne s'agit donc pas du premier texte de ce type, et probablement pas du dernier.
Monsieur Cozic, les restrictions apportées dans ce texte à la transparence des bénéficiaires effectifs sont très limitées. Il est simplement question de ne pas communiquer des données qui pourraient être préjudiciables à certaines personnes vulnérables.
Concernant l'article 6, les assouplissements prévus sont également très limités.
Enfin, je n'ai pas relevé de surtransposition, monsieur Canévet.
M. Claude Raynal, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des finances a arrêté, lors de sa réunion du 3 février 2026, le périmètre indicatif du projet de loi « Ddadue ».
Ce périmètre comprend, pour les dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines du droit bancaire et financier, de la lutte anti-blanchiment et de la statistique publique : les dispositions relatives aux conditions que doivent respecter les intermédiaires de crédit pour exercer leur activité au sein du marché intérieur ; les dispositions relatives à la hiérarchie des créanciers en cas de liquidation d'établissements de crédit ; les dispositions relatives aux activités que peuvent exercer les sociétés de financement ; les dispositions relatives aux conditions que les personnes habilitées à exercer les activités de gestion de crédits doivent respecter ; les dispositions relatives à la transposition de la directive (UE) 2024/790 et à l'adaptation du droit national aux dispositions de cette directive ; les dispositions relatives à la transposition de la directive (UE) 2024/927 et à l'adaptation du droit national aux dispositions de cette directive ; les dispositions relatives à l'adaptation du droit national aux dispositions du règlement (UE) 2017/2402 ; les dispositions relatives à la transposition de la directive (UE) 2024/2810 et à l'adaptation du droit national aux dispositions de cette directive ; les dispositions relatives à la transposition de la directive (UE) 2024/2811 et à l'adaptation du droit national aux dispositions de cette directive : les dispositions relatives à l'adaptation du droit national aux dispositions du règlement (UE) 2024/2809 ; les dispositions relatives à la transposition de la directive (UE) 2024/2994 et à l'adaptation du droit national aux dispositions de cette directive ; les dispositions relatives aux compétences des autorités de surveillance prudentielle et à la répartition de leurs compétences ; les dispositions relatives aux obligations de publication des informations de durabilité prévues par la directive (UE) 2022/2464 ; les dispositions relatives à la transposition de la directive (UE) 2024/1640 et de la directive (UE) 2024/1654 ; les dispositions relatives à l'adaptation du droit national au règlement (UE) 2024/1624 et au règlement (UE) 2024/1620 ; les dispositions relatives à la définition des cryptoactifs ; les dispositions relatives à la répartition des compétences entre l'Autorité des marchés financiers et l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution en ce qui concerne la supervision des prestataires de services sur cryptoactifs ; les dispositions relatives au régime des sanctions applicables aux opérateurs de vente volontaire en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ; les dispositions visant à déterminer les autorités de contrôle et définir le régime de sanctions applicables aux négociants de biens de grande valeur, ainsi qu'aux loueurs et vendeurs de véhicules automobiles, de navires de plaisance et d'aéronefs privés, en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ; les dispositions relatives aux conditions d'accès aux registres centraux des bénéficiaires effectifs ; enfin, les dispositions encadrant la conception, la production et la diffusion des statistiques publiques.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Articles 1er, 2, 3, 4, 5 et 6 (délégués)
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter les articles 1er, 2, 3, 4, 5 et 6 sans modification.
Article 7 (délégué)
L'amendement de précision technique COM-163 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 7 ainsi modifié.
Articles 8, 9, 10, 11 et 17 (délégués)
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter les articles 8, 9, 10, 11 et 17 sans modification.
M. Hervé Maurey, rapporteur. - Je suis favorable aux amendements identiques COM-66 et COM-76.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter les amendements identiques COM-66 et COM-76 portant article additionnel.
La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :
TABLEAU DES AVIS
La réunion est close à 15 h 30.
Mercredi 4 février 2026
- Présidence de M. Claude Raynal, président -
La réunion est ouverte à 10 h 00.
Enquête de la Cour des comptes sur la prise en compte des territoires dans la politique nationale de l'emploi - Audition de Mmes Sophie Thibault, présidente de la 5e chambre de la Cour des comptes, Angélique Alberti, cheffe de service, adjointe au délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle, M. Matthieu Teachout, directeur de la performance de France travail, et M. Jean-Raymond Lepinay vice-président de l'Union nationale des missions locales en charge de la délégation employeur et du modèle économique
M. Claude Raynal, président. - Nous nous retrouvons ce matin pour une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes réalisée à la demande de notre commission, en application de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), ayant pour thème la prise en compte des territoires dans la politique nationale de l'emploi.
Comme vous le savez, la politique nationale de l'emploi, qui désigne l'ensemble des interventions publiques sur le marché du travail visant à préserver l'emploi et à réduire le chômage, s'appuie sur quatre leviers principaux : les incitations à l'embauche ; le soutien au revenu en cas d'absence d'emploi ou de réduction d'activité ; la formation professionnelle ; et les incitations à l'activité - par exemple, la prime d'activité.
Depuis les années 1980, durant lesquelles la massification du chômage a conduit l'administration de l'emploi à prendre en compte la diversité des situations des marchés locaux du travail, la politique nationale de l'emploi cherche à mieux prendre en compte les territoires.
Cette prise en compte recouvre plusieurs types d'action administrative : la déconcentration de l'action de l'État, c'est-à-dire la délégation des moyens, humains et budgétaires, et des leviers, notamment juridiques, à l'échelon déconcentré ; une politique de « zonage », propre à cette politique ou liée à d'autres politiques publiques - telle que la politique de la ville, par exemple - ; et enfin le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales, visant à associer ces dernières à la conception et au déploiement de la politique de l'emploi.
Les enjeux de la territorialisation de la politique nationale de l'emploi sont simples, mais cruciaux : d'une part, il s'agit de répondre à des enjeux qui diffèrent sensiblement d'un territoire à l'autre en fonction de sa population, de son activité économique et des conditions de vie affectant directement l'accès à l'emploi sur ce territoire ; d'autre part, elle est étroitement liée à des politiques publiques relevant des collectivités territoriales : orientation et formation, développement économique, action sociale, politique de la ville, logement, mobilité et garde d'enfants.
Dans cette optique, la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi avait justement vocation à renforcer la prise en compte des territoires dans la politique nationale de l'emploi. Reste à savoir si elle a atteint ses objectifs.
Pour nous éclairer sur ces enjeux, nous avons donc le plaisir d'accueillir Mme Sophie Thibault, présidente de la cinquième chambre de la Cour des comptes ; Mme Angélique Alberti, cheffe de service, adjointe au délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle ; M. Matthieu Teachout, directeur de la performance de France Travail ; M. Jean-Raymond Lépinay, vice-président de l'Union nationale des missions locales (UNML).
Je vous rappelle que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo, retransmise en direct sur le site du Sénat.
Mme Sophie Thibault, présidente de la cinquième chambre de la Cour des comptes. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames et messieurs les sénatrices et sénateurs, la Cour des comptes a réalisé une enquête portant sur la territorialisation de la politique nationale de l'emploi à votre demande, en application de la Lolf et dans les délais impartis.
Notre analyse porte sur la manière dont l'État et son principal opérateur - France Travail - intègrent les réalités locales dans la conception, la décision et l'évaluation de leurs actions, qu'il s'agisse d'accompagner les personnes les plus éloignées de l'emploi ou de favoriser le rapprochement entre des personnes à la recherche d'un emploi et les employeurs. L'adéquation entre les profils et les postes est centrale dans la mission de France Travail, sans oublier les collectivités locales qui participent pleinement à ce travail.
Trois régions ont été particulièrement étudiées, à savoir les Hauts-de-France, les Pays de la Loire et l'Occitanie, auxquels s'ajoute un département ultramarin, La Réunion : en termes de disparités territoriales, les outre-mer connaissent des difficultés supplémentaires par rapport à l'Hexagone.
Notre rapport porte sur la période 2017-2025, la loi pour le plein emploi ayant été votée fin 2023. Si celle-ci était censée produire des effets un an après son adoption, il nous a été difficile de les évaluer pleinement.
La période considérée est marquée par une amélioration globale des indicateurs de l'emploi, qu'il s'agisse de hausse du taux d'emploi ou de la baisse du taux de chômage, mais également par la persistance de disparités territoriales extrêmement significatives. Ces dernières sont bien documentées : nous avons pu constater que les services de l'État et de France Travail sont dotés, aussi bien au niveau central qu'au niveau local, d'un certain nombre d'instituts statistiques qui permettent de mesurer ces disparités jusqu'à l'échelle du bassin d'emploi. Cette abondante production statistique permet donc de disposer d'une connaissance fine des situations locales.
Néanmoins, des faiblesses peuvent être signalées. Les études et les données considérées sont majoritairement descriptives, leur exploitation analytique et évaluative étant très limitée : après avoir expliqué de manière satisfaisante un certain nombre d'écarts, il est malaisé d'apprécier les effets des différents dispositifs de la politique de l'emploi. De plus, le nombre d'évaluations des actions mises en oeuvre est faible, d'où des difficultés à déterminer si les mesures prises par l'État et ses opérateurs pour remédier aux disparités portent ou non leurs fruits. L'une de nos recommandations consiste donc à développer une approche plus évaluative, afin de mesurer l'impact des actions et de savoir si elles contribuent à corriger ces importantes disparités territoriales.
Concernant plus spécifiquement les départements d'outre-mer, qui enregistrent le taux de chômage le plus élevé entre 2017 et 2024, les documents que nous avons consultés au cours de l'enquête n'expliquent pas les évolutions différenciées qui s'observent d'un département à l'autre, ni ne permettent d'apprécier si les variations sont liées aux effets des dispositifs déployés par les pouvoirs publics. Le déficit d'évaluation a posteriori des différents outils de cette politique publique est donc mis en exergue dans le rapport.
Un autre constat a trait à la difficulté de la mise en oeuvre de la territorialisation de la politique nationale de l'emploi : celle-ci est censée se décliner au niveau local, mais une forme de jacobinisme inconscient et une obsession pour l'égalité de traitement contrarient cette dynamique. Certes, les services territoriaux disposent de marges de manoeuvre, mais ces dernières restent limitées - notamment d'un point de vue financier - et ils ont du mal à adapter leurs interventions aux caractéristiques et aux besoins locaux, malgré l'existence de mécanismes de modulation de l'allocation des moyens, notamment en fonction du niveau du chômage et de la structure démographique des territoires. Une fois encore, l'attention portée à l'égalité de traitement limite les possibilités offertes pour concentrer des moyens sur des territoires identifiés comme prioritaires.
Certes, certaines politiques publiques sont appliquées en fonction d'un zonage, mais elles n'ont pas l'emploi pour objet principal. Les pactes régionaux d'investissement dans les compétences (Pric) fournissent des outils financiers en fonction des besoins observés à l'échelle territoriale, mais, de manière générale, les disparités persistent en raison de la faiblesse globale des moyens déployés.
Le constat doit être nuancé, car des expérimentations telles que le dispositif « territoire zéro chômeur de longue durée » (TZCLD), dont nous avons dressé un bilan dans un rapport récent, sont incontestablement de bonnes initiatives. Les visites réalisées sur place par les rapporteurs ont permis de constater que certains endroits - tels que les Pyrénées-Orientales - voyaient éclore des démarches d'« aller vers », permettant entre autres d'accompagner les demandeurs d'emploi résidant dans des villages de montagne. Des efforts sont donc fournis, mais les résultats ne sont pas à la hauteur des espérances.
Comme vous nous y aviez encouragés, nous avons examiné les débuts de la mise en oeuvre de la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi. Celle-ci a été conçue dans l'optique de mieux prendre en compte les territoires en instaurant une organisation rénovée et une gouvernance partagée entre l'État et les collectivités locales, ce qui a conduit à la constitution d'un réseau pour l'emploi et à la mise en place de comités pour l'emploi aux niveaux régional, départemental et local. Les premiers travaux de ces instances témoignent d'une volonté de mieux articuler les politiques de l'emploi avec les réalités locales, notamment en matière d'adéquation de l'offre et de la demande de travail.
S'il est prématuré, à ce stade, de procéder à une évaluation stricto sensu des bénéfices de ce texte, je souhaite insister sur plusieurs points. Nous nous sommes ainsi aperçus que la mise en place de cette nouvelle gouvernance ne s'est pas accompagnée de la suppression des réseaux déjà existants, d'où notre recommandation visant à mettre fin à la juxtaposition d'un service public de l'emploi (SPE) et d'un réseau pour l'emploi, synonyme de perte de temps.
De la même façon, nous souhaitons insister sur la nécessaire coordination entre les différents niveaux de gouvernance territoriale, tout comme sur les modalités de financement et d'évaluation des activités engagées. De surcroît, France Travail et les autres acteurs devront adapter progressivement leur organisation afin de tenir compte de cette nouvelle architecture territoriale.
Par ailleurs, la carte des comités locaux pour l'emploi (CLE) a été le plus souvent calquée sur celle des arrondissements afin de faciliter le pilotage, mais nous pensons qu'il faudra revoir ces cartes en fonction des réalités locales, l'arrondissement n'étant pas nécessairement l'échelon le plus adapté dans tous les départements. Parallèlement, l'articulation des priorités entre les trois niveaux de comités territoriaux devra être clarifiée au fil du temps.
Comme à l'accoutumée, nous assortissons notre rapport de recommandations, mais nous n'en formulons que deux à ce stade compte tenu du manque de recul sur la mise en oeuvre de la loi pour le plein emploi : la première vise à mettre fin à la juxtaposition entre le SPE - toujours inscrit dans le code du travail - et le réseau pour l'emploi, d'autant plus que ladite loi entendait simplifier le paysage de la politique de l'emploi.
La seconde recommandation porte sur le schéma d'adaptation progressif de France Travail à la carte des CLE, en rappelant que cette dernière devra être retravaillée plus finement. L'alignement complet de la carte des agences de France Travail sur celle des réseaux pour l'emploi est totalement irréaliste, mais nous pensons cependant que l'opérateur national devra rechercher les modes de fonctionnement et d'organisation les plus adaptées à ce nouveau cadre, car il est un acteur central de cette politique.
M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi ». - Le rapport que nous remet aujourd'hui la Cour des comptes a un grand mérite, celui de mettre en pleine lumière la relative faiblesse de la prise en compte des territoires par la politique nationale de l'emploi.
D'un certain côté, ce constat n'est guère surprenant, ni tout à fait illogique : l'État mène la politique de l'emploi pour toute la nation, et nous n'ignorons pas que « la loi doit être la même pour tous ». Le principe d'égalité implique que la politique nationale de l'emploi repose majoritairement sur des dispositifs conçus au niveau national et sur une logique d'égalité de traitement, quelle que soit la localisation des bénéficiaires.
Pour avoir un ordre d'idée, sur les 190 milliards d'euros que représentent les dépenses publiques en faveur de l'emploi, près de 78 milliards d'euros, soit presque la moitié du total, est constituée par les mesures générales d'allègement du coût du travail, et 47 milliards d'euros - soit près d'un quart du total - sont des allocations visant les personnes privées d'emploi. Voilà des dispositifs qu'il serait délicat, pour ne pas dire inconstitutionnel, de différencier selon la localisation des bénéficiaires.
En fait, la Cour des comptes indique que les crédits gérés directement par l'État et qui pourraient faire l'objet d'une adaptation aux territoires ne représentent que 10,6 % de la dépense totale pour l'emploi mesurée par la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares).
Et pourtant, les inégalités territoriales en matière d'accès à l'emploi devraient inciter l'État à adapter son action aux spécificités des territoires concernés. On ne peut en effet que constater l'ampleur des inégalités entre les territoires : pour ne prendre comme indicateur que le taux de chômage, il est de plus de 16 % en Guyane ou de 12 % dans l'Hérault, contre seulement 5,6 % en Savoie, voire 4,5 % dans le Cantal ! Avec de telles disparités, il conviendrait de traiter de manière distincte des territoires dont les besoins sont si différents : là où le chômage est haut, soutenir le retour à l'emploi ; là où il est faible, agir sur les tensions de recrutement par exemple.
À la lecture du rapport de la Cour, il semble que les obstacles à la prise en compte des spécificités territoriales dans la politique de l'emploi sont de deux ordres.
Il s'agit d'abord d'un déficit d'évaluation a posteriori des différents outils, qui ne permet pas, selon la Cour, d'expliquer la persistance des disparités territoriales. Les acteurs connaissent en effet très bien les conditions économiques de leur territoire, mais ils sont souvent insuffisamment outillés pour mener une analyse qualitative qui permettrait d'expliquer pourquoi certains dispositifs fonctionnent mieux dans certains territoires que dans d'autres. La loi pour le plein emploi a généralisé l'évaluation a posteriori et des indicateurs harmonisés ont été définis à cette fin. Gageons que cela renforcera la capacité des acteurs locaux à agir.
Mais le principal obstacle réside dans les faibles marges de manoeuvre dont l'État dispose. Je l'ai dit, seuls 10,6 % des crédits de la politique de l'emploi sont pilotables ; mais c'est également vrai, nous apprend la Cour, parce même ces crédits font l'objet de contraintes dans leur utilisation sur le terrain. Ainsi, les préfets et les services déconcentrés gèrent des dispositifs - contrats aidés, contrat d'engagement jeune (CEJ), insertion par l'activité économique (IAE) - qui font l'objet d'une conception nationale et d'un encadrement précis destiné à assurer le respect du principe d'égalité des bénéficiaires. Les enveloppes entièrement libres d'emploi, qui peuvent servir à répondre à des problématiques locales, sont peu volumineuses et contraintes par la situation budgétaire.
L'action de France Travail semble un peu plus souple, puisque la répartition territoriale des effectifs tient compte de l'environnement économique local, mais le constat de la Cour n'en semble pas fondamentalement altéré.
Je note que la Cour écrit que « seule la contribution de l'État à des actions conventionnées avec des collectivités territoriales permet la prise en compte des spécificités territoriales ». Le sénateur que je suis ne peut qu'approuver. J'ai donc une question : l'approfondissement de la prise en compte des territoires dans la politique nationale de l'emploi ne devrait-il pas passer par le développement des actions conventionnées avec les collectivités ?
Mme Ghislaine Senée, rapporteure spéciale de la mission « Travail et emploi ». - Comme le rappelle la Cour des comptes, la réforme de 2023 vise à sortir d'un fonctionnement en silos pour construire une gouvernance partagée des politiques de l'emploi, au travers du « réseau pour l'emploi ». Celui-ci est constitué autour de nouvelles instances, les comités territoriaux pour l'emploi, créés aux niveaux national, régional, départemental et local. Selon la Cour, environ 350 comités locaux avaient déjà été créés en septembre 2025. Ces comités élaborent des plans d'actions centrés sur la levée des freins à l'emploi - mobilité, garde d'enfant, logement - et tâchant d'intégrer des réalités telles que les discriminations, tout en prenant en compte l'appui aux entreprises, et notamment l'attractivité des métiers.
Si la Cour voit dans cette nouvelle organisation une opportunité pour renforcer la territorialisation de la politique nationale de l'emploi, elle en souligne également les limites potentielles, comme la superposition du « réseau pour l'emploi » et de l'ancien « service public de l'emploi » : c'est pourquoi elle recommande de mettre fin à cette juxtaposition, proposition que nous soutenons pleinement, d'autant plus que les acteurs de terrain déplorent un trop grand nombre de réunions qui les empêchent de se concentrer sur leurs priorités.
Dans la même veine, il me semble que la coordination entre les comités territoriaux du réseau pour l'emploi et les CLE du dispositif TZCLD est bien l'un des défis des années à venir. Une proposition de loi adoptée fin janvier à l'Assemblée nationale vise à pérenniser et progressivement étendre ce dispositif : il me semble que ces deux réseaux gagneraient à s'interconnecter, sans faire perdre à ces « territoires zéro chômeur » la logique de mobilisation ascendante qui a fait leur succès. Aussi, je souhaiterais savoir comment vous envisagez une telle convergence.
Je tiens pour finir à mettre en avant les échos qui nous viennent du terrain et qui font de plus en plus état d'un sentiment de décalage entre la politique de l'emploi menée par l'État et les réalités du territoire. C'est par exemple le cas de la réforme de France Travail, qui a suscité le sentiment général selon lequel l'État a en quelque sorte pris les choses à l'envers : il s'est ainsi concentré sur la fusion des systèmes d'information et des outils, sur le pilotage et sur un plan d'efficience, alors même qu'il aurait plutôt fallu partir des problématiques territoriales et de la typologie des demandeurs d'emploi comme des entreprises présentes. Chacun d'entre eux a effectivement ses spécificités et ses propres freins, dont certains ne sont pas suffisamment pris en compte : les tensions sur certains métiers, l'accessibilité ou encore les filières de formation inadaptées.
Il en va de même pour l'État : la ponction des excédents de certaines missions locales réalisée en 2025 me semble révélatrice d'un besoin de mieux répartir des moyens en fonction des besoins identifiés sur les territoires, faute de quoi les crédits risquent d'être mal calibrés, créant des surfinancements d'une part, des sous-financements d'autre part, avec à la clé une perte d'efficience.
Tant que ces réalités ne seront pas intégrées dans les politiques d'emploi sur le terrain, faire reculer le chômage en deçà du plancher de 7 % ne sera pas possible, et les territoires et leurs élus auront toujours à redire sur les politiques de l'emploi menées. Je suis heureuse que nos invités, notamment les représentants de France Travail et de l'UNML, soient parmi nous pour répondre aux critiques qui se font jour à ce sujet.
Il faut sortir des politiques axées sur les chiffres - ce sentiment est largement répandu - pour essayer de travailler sur les parcours et permettre aux acteurs d'atteindre des objectifs qualitatifs pour les personnes en recherche d'emploi.
Mme Angélique Alberti, cheffe de service, adjointe au délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle. - Mesdames et messieurs les sénatrices et sénateurs, comme la présidente l'a rappelé, l'emploi demeure une compétence étatique. La loi pour le plein emploi porte l'ambition d'une efficacité reposant sur la capacité collective à agir au plus près des territoires : nous sommes passés d'une logique descendante caractérisée par un État très prescripteur à une ambition consistant à partir des besoins des territoires pour mieux définir les priorités et adapter la politique de l'emploi autant que possible, en associant davantage les collectivités territoriales pour répondre à deux enjeux : outre les parcours des publics, il convient de tenir compte des besoins des entreprises et des tensions en matière de recrutements.
De facto, la situation varie en fonction des territoires et de leur dynamisme économique. Les comités territoriaux pour le plein emploi sont désormais installés à chaque échelon et ne sont pas, à la différence du SPE, uniquement présidés par l'État - souvent représenté par le préfet -, mais coprésidés par les collectivités territoriales.
Ce changement ne représente pas une étape supplémentaire de la décentralisation supplémentaire ni un « big bang » institutionnel, mais il porte l'ambition d'un changement profond de méthode. Tous les comités régionaux sont désormais installés, tandis que 99 comités départementaux et 360 comités locaux ont été constitués par les parties prenantes dans les territoires. Lesdits comités s'adaptent aux réalités locales et aux zones d'emploi, et nous avons quelques exemples de comités couvrant deux départements par souci de cohérence avec le contexte économique.
Au coeur de cette nouvelle méthode figure le diagnostic territorial, coconstruit avec les élus, les opérateurs et les associations. France Travail alimente aussi le diagnostic au travers de l'enquête des besoins en main d'oeuvre, qui est réalisée annuellement ; s'y ajoute le puissant outil que constituent les centres d'animation et de ressources de l'information sur la formation et les observatoires régionaux de l'emploi (Carif-Oref). Le diagnostic territorial, qui porte sur les publics et les besoins locaux, permet de décliner les priorités nationales.
Afin de déployer ses ambitions, la loi institue un réseau pour l'emploi : aux côtés de ce réseau resserré rassemblant l'État, les collectivités, France Travail, les missions locales et Cap Emploi, un réseau élargi regroupe, à chaque niveau territorial, les acteurs du champ de la formation et de l'insertion sociale et professionnelle qui sont porteurs de solutions pour une approche plus intégrée de l'accompagnement des personnes et de la réponse aux besoins des employeurs. Il peut s'agir des structures de l'insertion par l'activité économique, des entreprises adaptées, de l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) ou encore de l'Association pour l'emploi des cadres (Apec). C'est bien à la maille des comités locaux que l'opérationnalité se joue et que les actions doivent être portées pour permettre une mise en oeuvre effective d'un meilleur accompagnement des parcours.
Une autre logique poussant à une territorialisation accrue tient au fait que la cartographie des formations n'épousait pas les contours de celle des besoins des entreprises : nous avons là aussi adopté une nouvelle démarche visant à s'assurer de la proximité des formations avec les publics et de l'appariement entre ces derniers et les besoins des entreprises.
Cette structuration permet également de garantir une continuité du parcours pour les personnes grâce à l'appui de la commission des financeurs. Rattachée aux comités départementaux pour l'emploi, cette instance tâche d'identifier les solutions envisageables auprès de l'ensemble des financeurs : une offre territoriale, parfois associative, peut ainsi être mobilisée afin de lever les freins à la mobilité, alors qu'elle n'était par le passé qu'insuffisamment exploitée par les acteurs du réseau pour l'emploi.
L'action territoriale se déploie par le biais de différents moyens budgétaires et de plusieurs types de contractualisations qui incitent à une meilleure articulation avec les besoins : outre les contrats de plan État-région (CPER), les conventions annuelles d'objectifs et de moyens (CAOM) permettaient d'associer les départements aux parcours d'insertion et aux contrats aidés. Les Pric, portés par les conseils régionaux, permettent d'agir en complémentarité avec l'État et ont déjà fait l'objet de nombreux rapports d'évaluation : l'accès à la formation permet ainsi une meilleure insertion professionnelle à hauteur de 9 points par rapport à un parcours sans formation.
Enfin, la contractualisation insertion-emploi avec les conseils départementaux poursuit trois objectifs : travailler à l'ingénierie et à l'interopérabilité des systèmes d'information afin de permettre des échanges entre France Travail, les conseils départementaux et l'UNML ; trouver des solutions lorsque des points aveugles sont identifiés, par exemple lorsqu'il existe des freins à la mobilité ; expérimenter l'accompagnement renforcé des bénéficiaires du RSA.
J'en viens à la fongibilité budgétaire, qui se développe : les services départementaux et régionaux peuvent désormais utiliser une enveloppe qui couvre l'IAE, les missions locales et les entreprises adaptées. Ils peuvent ainsi moduler les financements et dégager un budget afin de financer des actions répondant aux besoins du territoire.
Nous travaillons également, avec l'UNML, à une nouvelle modalité de financement, car le fonctionnement habituel était insuffisant : l'objectif consiste désormais à allouer un budget global aux missions locales, budget qui repose sur des indicateurs de contexte, d'activité et de performance.
Nous avons été très attentifs aux conclusions de la Cour des comptes. Grâce à la mise en oeuvre progressive de la loi pour le plein emploi, des pistes nous sont ouvertes pour renforcer la territorialisation de nos politiques.
M. Matthieu Teachout, directeur de la performance de France Travail. - Monsieur le président, madame et monsieur les rapporteurs spéciaux, mesdames et messieurs les sénatrices et sénateurs, je tiens tout d'abord à saluer le travail accompli par la Cour des comptes sur un sujet qui constitue un axe de transformation très important afin d'améliorer la performance de France Travail et du SPE dans son ensemble.
France Travail partage la préoccupation visant à renforcer la territorialisation de la politique de l'emploi, plutôt dans l'optique d'une adaptation aux spécificités territoriales que dans un objectif de réduction des disparités territoriales, qui relève plutôt du champ des politiques de développement économique, même si la frontière avec la politique de l'emploi est ténue.
L'adaptation aux spécificités territoriales découle de l'hétérogénéité observée entre les territoires : aux Herbiers, dans les Pays de la Loire, le chômage est inférieur à 4 % et les tensions de recrutement très élevées ; à Saint-Quentin, dans l'Aisne, le taux de chômage est supérieur à 10 % ; en Guadeloupe, le même taux frôle les 20 %, avec un taux de chômage des jeunes supérieur à 40 % ; à Pontarlier, la majorité des demandeurs d'emploi cherchent un travail de l'autre côté de la frontière. Face à ces situations si différentes, le SPE doit apporter des réponses adaptées aux spécificités territoriales et donc prendre des décisions au plus proche du terrain.
Nous partageons aussi le constat selon lequel la loi pour le plein emploi et la gouvernance du réseau pour l'emploi sont des véhicules de transformation très importants pour améliorer la territorialisation des politiques de l'emploi. L'enjeu consiste à faire de la gouvernance dudit réseau, plus qu'une gouvernance institutionnelle qui peut parfois créer des frustrations, une gouvernance opérationnelle à même d'identifier les priorités d'action et les dispositifs permettant de répondre aux enjeux spécifiques des territoires. Cette gouvernance doit aussi contribuer à une forme de mutualisation et de rationalisation de l'offre de solutions dans les territoires, tout en assurant un suivi continu des effets des dispositifs déployés et en faisant évoluer ces derniers si besoin. Ce sont bien ces principes d'ascendance et de subsidiarité qui guident notre approche : le besoin doit être identifié au plus proche des territoires, tandis que la compétence en termes de financement relève parfois de l'échelon départemental - pour les dispositifs d'insertion - et parfois de l'échelon régional - pour les dispositifs de formation.
Toujours dans cette perspective de s'orienter vers une gouvernance opérationnelle, France Travail développe, dans le cadre de sa fonction d'appui, des outils tels que le tableau de bord du réseau pour l'emploi, qui permet de mesurer des indicateurs de résultats dans l'ensemble des comités territoriaux. Surtout, France Travail porte une culture du pilotage par l'impact : comme cela a été relevé précédemment, les données collectées dans les territoires sont très riches, mais conduisent assez souvent à une logique d'observation plutôt qu'à une démarche d'utilisation de ces données pour prendre des décisions. L'enjeu consiste donc à mesurer la valeur ajoutée de chacun des dispositifs déployés par rapport à leur coût, afin de déterminer s'ils doivent être stoppés ou s'il convient de les faire évoluer.
La majorité des comités locaux sont désormais installés, et plus de 80 % d'entre eux sont dotés d'une « fiche action » définissant l'action prioritaire à mener sur leur territoire. En moyenne, les mêmes comités disposent de trois fiches actions.
Il existe un enjeu interne à France Travail autour des marges de manoeuvre et de la capacité à territorialiser la politique de l'emploi dans les agences. Historiquement, nous avons toujours cherché à territorialiser l'allocation des moyens : c'est le cas des ressources humaines, qui sont depuis plusieurs années allouées en fonction de la charge que représente chaque territoire et qui sont bonifiées en fonction des spécificités de la situation locale. Les territoires les plus en difficulté reçoivent ainsi davantage de moyens.
En outre, une enveloppe est à la main des agences ; il est également possible d'engager les dépenses d'intervention de manière fongible : si l'offre de solutions est nationale, chaque agence peut décider de mobiliser plus ou moins fortement tel ou tel dispositif.
Depuis 2025, nous tâchons d'ailleurs d'aller plus loin en accordant une plus grande part aux logiques de subventions et d'appels à projets, notamment pour les questions ayant trait aux freins liés à la santé et à la mobilité : ces budgets sont à la main des territoires.
Quant à l'alignement des périmètres des agences et des CLE, il faut garder à l'esprit l'enjeu de la proximité des usagers avec leur agence, qui est extrêmement important pour nous, même si vous veillons à l'efficience de nos dépenses de fonctionnement. Certes, des problématiques de périmètres se posent, mais il ne s'agit pas du facteur le plus limitant dans la majorité des territoires. À Dunkerque, par exemple, cinq agences France Travail couvrent un périmètre très large et un représentant de notre organisme siège au comité local, mais la feuille de route une fois définie est mise en oeuvre par l'ensemble des agences.
M. Jean-Raymond Lépinay, vice-président de l'Union nationale des missions locales (UNML), chargé de la délégation employeur et du modèle économique. - Dans le réseau des missions locales, les transformations en cours ont été perçues comme la concrétisation d'éléments déjà inscrits dans nos pratiques. Avec 426 missions locales et 7 000 points d'accueil, le territoire est totalement intégré dans notre système, basé sur la proximité immédiate.
Pour autant, des problèmes de délimitation se posent dans la mesure où les territoires considérés pour une approche fondée sur l'emploi et le développement sont les 300 zones d'emploi, alors que les réponses à apporter pour débloquer les freins à l'emploi, en particulier pour les jeunes, se situent au niveau des 1 700 bassins de vie recensés en France. Il y a donc là une distorsion à laquelle les missions locales sont en permanence confrontées. Essentiellement financées par l'État, celles-ci sont cofinancées par les collectivités d'une manière tout à fait cohérente, puisque lesdites collectivités sont impliquées dans les réponses à apporter aux freins à l'emploi.
Dans ces conditions, comment accepter qu'une région compétente en matière de mobilité se retire du financement des missions locales ? J'ouvre là un sujet sur lequel nous souhaitons qu'il y ait des progrès : initialement, les collectivités s'impliquaient au titre de leurs compétences, mais nous avons progressivement dérivé vers une implication dépendant des moyens disponibles. Du point de vue des missions locales, la territorialisation doit s'appuyer sur la mobilisation de compétences relevant de différents échelons territoriaux, sans oublier cependant de poser la question de la responsabilité de l'État : qu'en est-il de l'action interministérielle ? Si une agence régionale de santé (ARS) intervient pour aider une mission locale à lever certains freins, comment l'intégrons-nous dans la nécessaire coordination à laquelle la Cour des comptes appelle à juste titre ?
Certes, le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » finance pour l'essentiel les missions locales, mais si ces dernières peuvent se saisir de sujets avec des crédits dédiés à la jeunesse ou à la santé, quid de l'articulation au niveau national ? La question de la coordination territoriale est donc bien posée et passe sans doute par la redéfinition des périmètres, ainsi que par une transversalité qui doit associer aussi bien les collectivités que l'État.
Nous avons toujours déployé un accueil inconditionnel des jeunes, quels que soient les dispositifs de nos partenaires financeurs. Les missions locales abordent en effet ces dispositifs avec une culture reposant sur une approche globale, la levée des freins, un parcours personnalisé des jeunes et un accompagnement de bout en bout. Cet ensemble de pratiques se retrouve dans la loi pour le plein emploi et les missions locales participent aux comités locaux, en rappelant qu'elles entretiennent déjà des relations avec les collectivités territoriales.
Ce nouveau cadre nous convient, mais ne change rien à notre ligne consistant à assurer un accueil inconditionnel des jeunes dans le cadre des politiques définies par l'État. Nous regrettons d'ailleurs l'absence d'une formalisation similaire au niveau des collectivités, avec par exemple des conventions qui permettraient de trouver une meilleure coordination sur le terrain. Améliorer la structuration est donc un objectif louable, les comités locaux ayant permis de progresser sur cet aspect.
En conclusion, nous avons lu le rapport de la Cour des comptes avec intérêt, car nous y avons retrouvé un fonds de culture des missions locales. Néanmoins, il faut que les collectivités montent en première ligne pour s'attaquer aux freins à l'emploi.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Notre commission ayant vocation à dire la vérité des prix, je rappelle que 190 milliards d'euros sont mobilisés pour cette politique : nous sommes loin de l'épaisseur du trait !
En écoutant les uns et les autres, je comprends mieux pourquoi nous peinons tant à trouver des accords lors de l'examen du projet de loi de finances (PLF), car il semble malaisé de distinguer ce qui relève de la politique de l'État des actions portées par les territoires. Sur ce versant, l'existence de 300 comités locaux et de 7 000 missions locales laisse penser qu'une certaine dispersion est à l'oeuvre, même si j'ai défendu l'utilité et même la survie des missions locales à l'époque où Myriam El Khomri était ministre.
Les données statistiques permettent forcément d'identifier les territoires présentant les indicateurs les plus positifs en termes de nombre de bénéficiaires et d'accompagnements réussis vers l'emploi. Avez-vous établi un baromètre de la performance ? Les territoires les plus efficaces sont-ils une source d'inspiration pour ceux qui sont les plus en difficulté ?
Par ailleurs, parmi les publics accueillis, observez-vous une tendance à une moindre fidélité à un seul employeur ? Les bénéficiaires considèrent-ils qu'ils ont en quelque sorte le droit à bénéficier d'un passage par la formation ou l'indemnisation ? Il ne s'agit pas d'un jugement de valeur, mais d'identifier les dynamiques à l'oeuvre dans le champ de la politique de l'emploi, car elles peuvent compliquer le fonctionnement général.
Mme Frédérique Puissat, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Vous n'avez pas évoqué, madame la présidente, les organismes paritaires, qui sont par nature décentralisées : les associations Transitions Pro et les observatoires des branches sont ainsi des outils à disposition des collectivités et de l'État pour actionner des politiques locales. Ces organismes étaient-il exclus du périmètre de l'enquête ?
S'agissant de votre recommandation visant à mettre fin à la juxtaposition du SPE et du réseau pour l'emploi, nous partageons cet objectif de simplification et d'économies. Je souligne d'ailleurs qu'il est bien plus aisé d'identifier des actions à mener que de les financer. Le périmètre de la suppression englobera-t-il les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (PLIE) ? Il y a là un véritable enjeu, car la juxtaposition des réunions crée de la confusion.
M. Antoine Lefèvre. - Depuis 2023, une répartition automatique des jeunes demandeurs d'emploi entre France Travail et les missions locales s'opère sur la base de critères nationaux. Certains ont relevé que cette évolution mettait en difficulté les missions locales, car elle avait pour effet d'orienter vers elles les jeunes qui rencontrent les plus grands freins à l'emploi, tandis que ceux qui rencontrent moins de difficultés étaient davantage pris en charge par France Travail. Votre étude confirme-t-elle cette affirmation ? Les missions locales constituent-elles par nature, selon vous, les meilleures portes d'entrée vers l'insertion pour les publics les plus en difficulté, ou s'agit-il plutôt d'un effet de bord à corriger ?
Par ailleurs, comme vous le signalez à la page 48, les opérateurs locaux ne disposent que de marges de manoeuvre financières réduites, avec notamment une faible fongibilité des financements entre eux.
Au-delà des propositions de restructuration de la gouvernance et d'une plus grande clarté des opérateurs territoriaux et des politiques pour l'emploi, l'accent ne devrait-il pas être mis sur un meilleur accompagnement de ces acteurs afin de mobiliser les financements européens du Fonds social européen (FSE) ou encore les appels à projets régionaux ? Malheureusement, on observe souvent un manque de ressources en matière d'ingénierie locale au sein des petites structures. Ne faudrait-il pas insister pour aller capter ces fonds, que nous ne sollicitons pas suffisamment par manque d'ingénierie ?
Mme Florence Blatrix Contat. - Le rapport de la Cour des comptes reconnaît que France Travail est sans doute l'acteur qui prend le plus en compte les spécificités territoriales, notamment dans la répartition des moyens humains et l'observation des marchés du travail. Il souligne néanmoins que votre action reste fortement contrainte par les dispositifs conçus au niveau national. Le modèle de répartition des effectifs et des moyens de l'opérateur permet-il, selon vous, de répondre suffisamment aux besoins des territoires les plus en difficulté, ou atteint-il aujourd'hui ses limites ?
En tant que sénatrice de l'Ain, je souhaite par ailleurs me faire l'écho des difficultés en matière d'accompagnement des travailleurs frontaliers qui souhaitent retrouver un emploi en Suisse. Chez nos voisins, le fonctionnement du marché du travail revêt des particularités, notamment en termes de critères de recrutement, et l'adaptation aux spécificités territoriales est donc essentielle. Quels sont les dispositifs mis en place pour accompagner ces travailleurs dans les agences concernées ? Quelles sont les expertises développées dans ces agences sur le marché du travail suisse ? La question vaut aussi pour les autres territoires frontaliers.
Concernant les missions locales, il semble que certaines craintes liées à la loi aient été levées. Comment percevez-vous votre place dans le nouveau réseau pour l'emploi ? Vous avez évoqué la place des collectivités territoriales et la nécessité d'une meilleure coordination pour lever tous les freins : quelles évolutions concrètes en termes de gouvernance, de financement ou de simplification seraient nécessaires, selon vous, pour renforcer l'efficacité de l'action des missions locales ?
M. Éric Jeansannetas. - Sénateur de la Creuse, je préside la mission locale de ce département depuis vingt-cinq ans. Je peux témoigner du fait que nous apprenons à travailler de concert avec France Travail, grâce à une relation de confiance qui existe de longue date.
Madame Alberti, le rapport d'information de François Patriat et de Jean-Claude Requier consacré aux missions locales avait préconisé une stabilisation du financement de ces structures en tenant compte des spécificités territoriales : si vos propos semblent plutôt rassurants, pouvez-vous apporter des précisions sur ce point ?
M. Michel Canévet. - Dans le département du Finistère, j'observe une évolution aussi dynamique que bienvenue des pratiques de France Travail, qui va vers les demandeurs d'emploi dans les territoires les plus en difficulté. Je n'ai cependant pas une vision d'ensemble du dispositif, car les parlementaires ne sont pas informés des actions menées par les comités locaux et régionaux.
La première recommandation de la Cour des comptes visant à mettre fin à la juxtaposition de différents organismes nécessite-t-elle des évolutions législatives ?
Par ailleurs, le rapport évoque le cas des Pyrénées-Orientales en constatant que les relations y étaient moins fluides entre les services de l'État, le département et France Travail, avec des incohérences dans la mise en oeuvre de la politique territoriale dans la mesure où les services de l'État sont souvent tiraillés entre des orientations nationales et des besoins locaux spécifiques. Avez-vous observé une situation analogue dans d'autres départements ?
M. Jean-Raymond Lépinay. - Nous collaborons déjà étroitement avec France Travail dans les territoires et sommes disposés à nous adapter aux nouvelles formes que le législateur souhaite mettre en place, mais avec une réserve : ne multiplions pas les contraintes administratives alors qu'un conseiller qui reçoit un jeune consacre déjà 25 % de son temps à du reporting.
S'agissant des collectivités territoriales, il me semble utile de passer des conventions avec des financements renvoyant à leurs compétences, des programmes et des actions articulés autour d'objectifs. Pourquoi seul l'État nous en assigne-t-il alors que nous aurions bien besoin de définir des objectifs pluriannuels de levée des freins à l'emploi à l'échelon local ? Des régions, des départements et des collectivités de premier niveau se sont engagés dans cette démarche et nous pourrions sans doute progresser sur ce point.
Par ailleurs, nous sommes attachés au caractère de service public des missions locales. Je ne fais pas cette remarque au hasard, mais bien parce que la multiplication des appels à projets associant d'autres organismes risque de complexifier de nouveau la situation alors que nous sommes en train de nous coordonner avec les CLE. Je précise d'ailleurs qu'il n'existe que 426 missions locales pour 7 000 points d'accueil : la Haute-Garonne, par exemple, compte deux missions locales et soixante points d'accueil.
Nous espérons sortir de l'égalité de traitement pour aller vers l'égalité des droits, entendue comme une déclinaison différenciée des moyens en fonction des territoires et des sujets traités, sans être enfermés dans des dispositifs nationaux.
Enfin, en ce qui concerne l'évaluation de la performance, qui a été systématiquement menée s'agissant des missions locales, il ne faudrait pas qu'un manque de performance entraîne une diminution des moyens, alors que les entités qui n'obtiennent que peu de résultats ont le plus souvent besoin de davantage de ressources ; à l'inverse, je ne comprendrai guère pourquoi on accorderait davantage de ressources à des organismes qui donnent toute satisfaction. Cette discussion sur l'allocation des moyens ne peut en tout état de cause pas être menée sans aller examiner précisément ce qui se passe dans les territoires.
Quant aux différents périmètres, les réponses en termes de développement économique doivent être apportées au niveau des bassins d'emploi, tandis que les solutions relatives à l'accès des jeunes se situent souvent au niveau des bassins de vie.
J'en termine avec l'enjeu de la fidélité à l'employeur, que le rapporteur général a justement mis en lumière : si le taux d'emploi de nos jeunes s'inscrit dans la moyenne européenne, nous sommes très mauvais sur cet item de la fidélité. Ne faudrait-il pas mobiliser de nouveaux outils, notamment en matière de formation ? Cela renvoie à la défaillance d'un certain nombre de régions, avec lesquelles nous ne parvenons pas à mener des discussions sur la formation professionnelle.
Je termine en évoquant une dernière difficulté : les configurations territoriales évoluent sans cesse et seront modifiées par les élections municipales à venir, qui entraîneront des réagencements au niveau des comités et des partenariats.
M. Matthieu Teachout. - La question du financement des fiches actions est centrale. France Travail a adopté une démarche d'efficience visant à réallouer une partie des moyens à des actions à forte valeur ajoutée pour le marché du travail : à moyens constants, cela permet de renforcer la performance de nos actions sur le terrain.
Une logique similaire s'applique aux dispositifs et politiques de l'emploi dans les territoires, notre démarche consistant à mesurer l'impact, la valeur ajoutée et le « rendement » de chaque dispositif en fonction de ses coûts, à des fins de rationalisation. Nous tâchons ainsi de soutenir davantage les dispositifs qui accroissent considérablement les chances d'accès à l'emploi et coûtent relativement peu cher, et de mettre fin aux dispositifs plus onéreux et à faible impact. Il s'agit de notre principal levier d'action pour dégager des marges de financement.
Pour ce qui est de la fidélité à l'employeur et du droit à la formation, il existe bien un enjeu de maintien dans l'emploi, car près de 40 % des CDI sont rompus dans la première année. L'accès à l'emploi ne permet donc pas toujours de sortir de manière durable du chômage, d'où la nécessité de s'assurer de la qualité de l'intermédiation et de l'adéquation des compétences de la personne avec les attendus du poste. Nous croyons beaucoup au renforcement de préparation opérationnelle à l'embauche, qui constitue une sorte de garantie d'emploi à l'issue de la formation.
L'allocation des moyens, quant à elle, est en amélioration continue, notre modèle évoluant chaque année en fonction des contextes socio-économiques des territoires, en décidant par exemple d'accorder la priorité à certains d'entre eux.
Pour ce qui concerne les travailleurs frontaliers, nous avons commencé, depuis 2025, à déployer des dispositifs spécifiques pour les accompagner dans le cadre de parcours dédiés de recherche d'emploi.
De manière générale, nous souhaitons passer d'un système d'injonctions verticales à un système basé sur la remontée des besoins, cette transformation ne pouvant être effectuée que dans la durée. Nous tâchons donc de renforcer les marges de manoeuvre de nos agences en élargissant le champ des subventions et d'appels à projets, afin de prendre en compte l'ensemble des acteurs présents dans les territoires. Il s'agit donc de bâtir une trajectoire permettant aux territoires de s'approprier ces nouvelles marges de manoeuvre et de décider de renforcer tel ou tel dispositif : recenser l'offre de solutions pour la mobilité sur un territoire, par exemple, nécessite un travail considérable, et définir une offre complémentaire implique de construire une trajectoire sur plusieurs mois, voire plusieurs années.
Mme Angélique Alberti. - L'un des objectifs de la loi pour le plein emploi consiste bien à réduire la comitologie. Dans son ancienne version, celle-ci s'articulait autour d'un SPE - dont les missions sont définies par le code du travail - présidé par le préfet ; désormais, le comité départemental pour l'emploi prend le relais, même si le déploiement de cette réforme prend du temps et si plusieurs instances peuvent encore coexister. En tout état de cause, il a été demandé aux services de mobiliser les forces sur une seule comitologie réunissant l'ensemble des acteurs, afin de dégager du temps pour agir auprès des acteurs sur le territoire.
Sur un autre point, la demande visant à mieux intégrer la gouvernance de l'expérimentation TZCLD au réseau pour l'emploi est pleinement partagée par le ministre : c'est le sens de la proposition de loi visant à exercer l'accès à l'emploi, pérenniser et étendre progressivement l'expérimentation Territoires zéro chômeur longue durée comme solution de retour à l'emploi pour les personnes privées durablement d'emploi, qui a été récemment adoptée par l'Assemblée nationale. Cette comitologie doit être intégrée aux travaux des comités départementaux pour l'emploi tout en conservant ses spécificités et les avantages qu'elle présente.
Concernant l'enjeu de la performance, les comités territoriaux doivent évaluer l'impact et l'efficience des dispositifs : veiller à la bonne utilisation de l'argent public dans les territoires est une priorité du ministre Jean-Pierre Farandou. Je précise que le calcul de l'efficience intégrera les sorties vers l'emploi, mais aussi les caractéristiques des publics ciblés par les dispositifs, une réflexion étant en cours à ce sujet, en lien avec les réseaux.
Madame Puissat, les associations Transition Pro s'inscrivent dans un dispositif de reconversion professionnelle, ce qui ne relève pas stricto sensu du périmètre des comités territoriaux pour l'emploi. Nous suivons ces dispositifs au niveau déconcentré en lien avec les opérateurs de compétences (Opco) et dans le cadre des comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Crefop) lorsqu'ils existent encore, même si le sujet de la reconversion recoupe nécessairement celui du maintien dans l'emploi.
Les PLIE, quant à eux, sont des outils mobilisables au bénéfice de la politique de l'emploi et doivent être intégrés par les comités départementaux.
Quant aux fiches actions, les marges financières dégagées doivent permettre aux directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (Dreets) et aux directions départementales de l'emploi, du travail et des solidarités (DDETS), en lien avec France Travail et les collectivités territoriales, de les financer. Dans l'Est, une enveloppe a ainsi été mise à disposition des présidents de CLE pour 2025, avec des engagements du conseil régional sur des actions relevant de son champ de compétences.
Mme Sophie Thibault. - La première recommandation concerne en effet des dispositions législatives figurant dans le code du travail. À terme, les comités territoriaux doivent se substituer au SPE, mais mieux vaut formaliser ce point, car la France est coutumière du fait de créer de nouvelles structures sans supprimer les précédentes, et la simplification sera bienvenue.
Par ailleurs, les PLIE ne seront pas supprimés, car ils pourront être « raccrochés » aux comités en cours de déploiement.
Monsieur Canévet, le cas des Pyrénées-Orientales semble être assez singulier. La mise en oeuvre d'une politique publique dépend aussi de spécificités locales et nous espérons que ce département pourra corriger le tir, mais nous n'avons pas identifié un problème systémique.
Madame Puissat, les organismes paritaires n'avaient pas été intégrés dans notre champ d'investigation. De facto, les branches sont assez peu présentes dans les comités locaux, et il y a peut-être là une piste à explorer. De la même manière, les Opco pourraient sans doute adapter leur organisation pour participer auxdits comités.
Monsieur Lefèvre, les missions locales ne sont pas nécessairement la porte d'entrée dans l'emploi, les points d'accueil ne couvrant pas l'intégralité du territoire. Je signale d'ailleurs que la Cour des comptes est en train de finaliser un rapport consacré à l'UNML, et que nous pourrons vous apporter un éclairage sur cet outil aussi utile que perfectible.
Concernant les fonds européens, nous ne voyons que des avantages à bénéficier de ceux-ci, et le déploiement d'une ingénierie locale permettant de mieux les solliciter nous semble être de bon aloi.
Enfin, Monsieur Capus, les actions conventionnées avec les collectivités locales existent de fait : le déploiement d'un réseau de travail associant l'État, France Travail et les collectivités traduit bien la volonté d'agir de concert. Il reste possible de traduire cet état d'esprit général au travers d'actions plus précises et la liberté dont disposent les collectivités leur permet de signer une convention si cela leur semble nécessaire.
Je vous remercie de l'intérêt que le Sénat porte à nos travaux.
M. Claude Raynal, président. - Je remercie la Cour pour ce rapport sur une politique qui reste en perpétuelle évolution, les relations entre l'État et les territoires n'étant jamais figées. Merci à l'ensemble des invités.
La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes, ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information des rapporteurs spéciaux Ghislaine Senée et Emmanuel Capus.
Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible sur le site du Sénat.
La réunion est close à 11 h 45.