Mardi 2 février 2026
- Présidence de M. Jean Bacci, président d'âge -
La réunion est ouverte à 17 heures.
Réunion constitutive
M. Jean Bacci, président. - Mes chers collègues, en ma qualité de président d'âge, il me revient de présider l'ouverture de la réunion constitutive de notre mission d'information dont l'intitulé est le suivant « Loi littoral, loi montagne : 40 ans après, quelle différenciation ? ».
Je vous rappelle que cette mission d'information a été créée sur l'initiative du groupe Union Centriste, en application du droit de tirage reconnu aux groupes politiques par l'article 6 bis du Règlement du Sénat.
La Conférence des Présidents a pris acte de la création de cette mission d'information le 14 janvier dernier et ses vingt et un membres ont été désignés lors de la séance publique du 21 janvier.
Nous allons tout d'abord procéder à la désignation du président de la mission d'information. J'ai reçu la candidature de notre collègue Guillaume Gontard, du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires.
La mission d'information procède à la désignation de son président, M. Guillaume Gontard.
- Présidence de M. Guillaume Gontard, président -
M. Guillaume Gontard, président. - Mes chers collègues, je vous remercie de votre confiance. En tant que montagnard, le sujet de cette mission d'information m'intéresse particulièrement. Nous devrons en particulier étudier comment s'articulent les dispositions qui s'appliquent aux territoires de montagne et aux espaces littoraux, ainsi que celles qui concernent les grands lacs.
Il nous revient maintenant de désigner le bureau de la mission d'information, et en premier lieu son rapporteur.
En application de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, le groupe à l'origine de la demande de création de la mission d'information obtient de droit, s'il le demande, que la fonction de rapporteur revienne à l'un de ses membres.
Le groupe Union Centriste a proposé le nom de notre collègue Jean-Michel Arnaud.
La mission d'information procède à la désignation de son rapporteur, M. Jean-Michel Arnaud.
M. Guillaume Gontard, président. - Compte tenu des désignations du président et du rapporteur, la répartition des postes de vice-présidents et de secrétaires est la suivante : pour le groupe Les Républicains, deux vice-présidents et un secrétaire ; pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, deux vice-présidents ; pour le groupe Union centriste, un secrétaire ; pour le groupe Les Indépendants - République et Territoires, un vice-président ; pour le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, un vice-président ; pour le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky, un vice-président ; pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, un vice-président.
Pour les fonctions de vice-président, j'ai reçu les candidatures suivantes : pour le groupe Les Républicains, M. Jean-Marc Boyer et Mme Lauriane Josende ; pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, Mme Frédérique Espagnac et M. Sébastien Fagnen ; pour le groupe Les Indépendants - République et Territoires, M. Cyril Pellevat ; pour le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, Mme Nadège Havet ; pour le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky, M. Gérard Lahellec ; pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, Jean-Yves Roux.
Pour les fonctions de secrétaire, j'ai reçu les candidatures suivantes : pour le groupe Les Républicains, M. Stéphane Sautarel ; pour le groupe Union Centriste, Mme Jocelyne Antoine.
M. Guillaume Gontard, président. - Je donne à présent la parole à notre rapporteur, qui va nous indiquer les axes qu'il entend privilégier dans le cadre de nos travaux.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Mes chers collègues, le groupe Union Centriste a souhaité que le Sénat crée cette mission d'information sur le thème « Loi littoral, loi montagne : 40 ans après, quelle différenciation ? » Ces deux lois ont en effet à peu près le même âge. La loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne, a reconnu officiellement les spécificités des zones de montagne en embrassant un large éventail de politiques publiques, du soutien à l'agriculture et aux petits commerces de montagne à la fixation d'un régime juridique spécifique pour le travail saisonnier. La loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral, a quant à elle cherché à assurer la préservation et la mise en valeur des espaces naturels, des paysages et de l'équilibre écologique des littoraux, tout en permettant leur développement économique.
Ces deux lois concernent plusieurs milliers de communes - plus de 5 000 communes pour la loi Montagne et plus de 1 200 pour la loi Littoral. Comme vous le savez, mes chers collègues, elles ont été modifiées à de nombreuses reprises depuis leur promulgation : je pense notamment à la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, dite loi Montagne II, ou à la vingtaine de lois qui ont ajusté la loi Littoral tout en en conservant les grands principes fondateurs.
Je vous proposerai de travailler dans deux directions principales. Il s'agira d'abord, assez classiquement, d'établir un bilan de ces lois, de leurs modifications et de leur application concrète sur les territoires. Ensuite, nous devrons confronter ce bilan au principe de différenciation - il en est beaucoup question, mais il a peu d'effets dans nos territoires -, à un moment où ces territoires sont confrontés à de nombreux défis, notamment ceux qui sont liés au dérèglement climatique, tant l'érosion du trait de côte pour les uns que les éboulements, les glissements de terrain et les transformations de la calotte glaciaire pour les autres.
En matière de bilan, nous ne partons pas d'une page blanche. De nombreux rapports parlementaires ont en effet été publiés au cours des quinze dernières années. Je pense par exemple au rapport d'information de janvier 2014 de nos anciens collègues Jean Bizet et Odette Herviaux sur la loi Littoral, ou au rapport de juillet 2020 de notre collègue Cyril Pellevat sur l'application de la loi Montagne II.
Comme l'intitulé de notre mission d'information nous y invite, nous pourrons nous interroger sur la mise en application du principe de différenciation, cher à notre délégation aux collectivités territoriales et consacré dans la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi 3DS. Je relève d'ailleurs que la loi Montagne évoque depuis l'origine un « droit à la prise en compte des différences » entre les différents massifs, et que, depuis la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi Élan, les schémas de cohérence territoriaux (Scot) sont chargés de préciser, en fonction des spécificités locales, les modalités d'application de certaines notions de la loi Littoral.
Nos travaux nous conduiront à nous pencher sur la situation spécifique de certains territoires : je pense bien entendu aux outre-mer, mais également à la Corse, aux communes insulaires ou encore aux communes riveraines des grands lacs de montagne. J'en profite d'ailleurs pour rassurer l'ensemble des membres de la mission d'information : le président Gontard et moi-même sommes des montagnards, mais nous veillerons à ce que la mission d'information évoque de façon équilibrée les deux types de territoires, littoraux et montagnards - certains territoires sont d'ailleurs l'un et l'autre.
Nous serons amenés à évoquer l'ensemble des problématiques auxquelles sont confrontés ces territoires : je pense par exemple à l'accès aux services publics, à l'urbanisme bien entendu ou encore aux défis liés au dérèglement climatique.
Voilà quelques orientations pour les travaux de notre mission d'information. Celle-ci devra bien entendu procéder à l'audition de l'ensemble des acteurs concernés : les collectivités territoriales, les services de l'État déconcentrés et centraux, les acteurs économiques et sociaux, les acteurs de la protection de l'environnement, mais aussi des experts, juristes ou scientifiques, ainsi que des praticiens, urbanistes ou avocats spécialisés sur les problématiques propres aux zones littorales et aux territoires de montagne.
Pour appréhender au mieux la situation des territoires concernés, plusieurs déplacements pourront être organisés, au moins un en territoire de montagne, éventuellement mixte, comportant de grands lacs, et un en territoire littoral. Je vous proposerai de nous rendre dans le Finistère, département qui comporte le plus grand nombre de communes classées en zone littorale.
Dans la même logique, il nous paraît pertinent de lancer une consultation des élus locaux en recourant à la plateforme en ligne du Sénat, avec l'objectif que cette consultation puisse s'achever avant les élections municipales, pour que nous puissions nous appuyer ainsi sur l'avis des équipes municipales en place et bénéficier de leur expérience. Lors de telles consultations, c'est souvent au cours des premiers jours que le plus grand nombre de contributions est recueilli : il semble intéressant de lancer rapidement une telle consultation.
Nous pourrons également envisager de solliciter la division de la législation comparée, pour nous permettre de disposer d'éléments de comparaison avec des territoires qui ressemblent aux nôtres, notamment ceux qui appartiennent à l'arc alpin. Je pense en particulier à nos amis suisses, qui rencontrent des problématiques similaires, tant pour les glaciers que pour les grands lacs.
En conclusion, je me réjouis de la création de cette mission d'information et du travail que nous pourrons accomplir ensemble. Je l'espère, notre mission permettra de dresser un diagnostic précis de la situation des territoires littoraux et de montagne dans toute leur diversité, et formuler des propositions concrètes qui pourront ensuite peser dans le débat public.
Le moment venu, après le renouvellement sénatorial de septembre prochain, j'espère que nous pourrons concrétiser les propositions de l'Association nationale des élus de la montagne (Anem) pour un acte III de la loi Montagne. En outre, les recommandations de notre commission pourraient être insérées dans d'autres véhicules législatifs annoncés, comme l'initiative d'un nouvel acte de décentralisation, qui me semble peu ambitieuse, bien qu'elle soit portée par Françoise Gatel. Nos propositions pourraient ainsi corriger les difficultés éprouvées par certains dans nos territoires de montagne et dans nos territoires littoraux, pour permettre de mieux protéger ces espaces qui demeurent fragiles tout en faisant en sorte que le développement économique permette d'y maintenir une population dynamique.
M. Guillaume Gontard, président. - Pour ce qui concerne l'organisation de nos travaux, le rapporteur et moi-même sommes convenus d'organiser, autant que possible, nos réunions plénières le mardi. Ces réunions pourront, le cas échéant, être complétées par des auditions du rapporteur, auxquels tous les membres de la mission seront évidemment conviés. Les auditions du rapporteur pourront avoir lieu en visioconférence, ce qui permettra à chacun de les suivre.
Comme l'indiquait le rapporteur, des déplacements dans les territoires nous paraissent incontournables. Nous prévoyons d'en réaliser au moins un dans un département de montagne et un autre dans un département littoral. Le nombre, les dates et les territoires concernés par ces déplacements seront précisés ultérieurement.
Le groupe Union centriste ayant demandé que nos travaux durent six mois, nous pouvons fixer, comme horizon de nos travaux, la fin du mois de juin ou le début du mois de juillet.
Avant de donner la parole à ceux d'entre vous qui la souhaitent pour permettre un premier échange de vues, je vous indique que nous avons prévu d'introduire nos travaux par les auditions des deux associations d'élus concernées en premier lieu par l'application des deux lois au coeur de nos travaux, à savoir l'Association nationale des élus de la montagne (Anem) et l'Association nationale des élus des littoraux (Anel).
M. Michel Canévet. - Quatre décennies après l'adoption de ces textes, il est important de réaliser un point d'étape. Aucun décret d'application relatif à la loi Littoral n'a été pris, et seule la jurisprudence a modifié l'interprétation de la loi. Depuis lors, d'assez nombreux textes ont bouleversé l'approche des questions d'urbanisme, comme la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et Résilience. Il est urgent de faire les constats et de proposer des mesures de nature à faire évoluer les textes. Sur le terrain, diverses problématiques apparaissent, notamment pour l'implantation des stations d'épuration ou des antennes de téléphonie mobile, qui doivent avoir lieu dans la continuité du bâti existant, ce qui ne satisfait personne.
Nous devrons examiner également la situation particulière des îles. Certaines îles de Bretagne, en particulier dans le Morbihan et le Finistère, attendent des propositions. Cette mission d'information fournira peut-être le cadre permettant de proposer des améliorations pour les communes insulaires. En Bretagne, il y a aussi les monts d'Arrée et les Montagnes Noires : le volet relatif à la loi Montagne pourra aussi y être examiné.
Mme Brigitte Bourguignon. - Nous pourrions également nous rendre à Boulogne-sur-Mer, où l'application de la loi Littoral n'est pas neutre : l'auteur de la loi, Guy Lengagne, en était maire. Notre littoral est un site national classé, et rencontre toutes les problématiques d'érosion du trait de côte. À tout le moins, si nous ne pouvions pas tous nous y déplacer, il serait intéressant d'organiser l'audition de représentants de la région.
M. Simon Uzenat. - La consultation des élus est un outil qui fonctionne. Je comprends le choix de l'organiser avant les prochaines élections municipales, mais il me semble que nous pourrions envisager une consultation en deux temps, pour entendre également les équipes municipales issues des urnes. Certes, on m'opposera que certaines de ces équipes ne feront que découvrir les cas concrets d'application des lois en question, mais ce seront bien elles qui auront la charge de ces communes pour les six prochaines années. Si nous voulons que nos propositions fassent écho avec les attentes des élus locaux, il vaudrait mieux donner la parole à ceux-ci. Les outils dont nous disposons me semblent suffisamment réactifs : prenons en compte les élections municipales dans la temporalité de la consultation.
Mme Jocelyne Antoine. - Élue de la Meuse, je ne viens ni de la mer ni de la montagne, mais je souhaite porter la voix des territoires du Grand Est qui comportent de grands lacs. Les communes y rencontrent également des problématiques spécifiques.
Mme Lauriane Josende. - Le rapporteur l'a indiqué, les deux lois s'appliquent de manière concomitante dans certains territoires, ce qui pose toutes sortes de problématiques spécifiques. Nous devrons veiller à insérer dans nos travaux l'angle d'attaque particulier qui consiste à étudier les deux lois lorsque leurs dispositions se cumulent, dans les Pyrénées-Orientales par exemple, mais également dans d'autres départements.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Il faudra bien évidemment prendre en compte les territoires comportant de grands lacs - je le dis en réponse à Jocelyne Antoine, mais je m'adresse aussi à Jean-Yves Roux, le lac de Serre-Ponçon étant situé entre son département et les Hautes-Alpes. Nous évoquerons également les problématiques rencontrées dans les îles du Ponant et sur les côtes de la Manche.
Monsieur Uzenat, il me semble important de consulter les équipes sortantes, les seules à même de dresser un bilan opérationnel de l'application des lois en question ces six dernières années. Toutefois, cela n'empêche pas d'examiner la possibilité d'entendre les nouvelles équipes municipales, pour comprendre comment elles se projettent par rapport à ces problématiques.
Nous travaillerons dans l'état d'esprit indiqué par Michel Canévet. La diversité des membres de notre mission et leur forte expérience quant à la gestion opérationnelle des deux textes dans leurs territoires respectifs nous permettront de travailler en finesse pour dresser un bilan et contribuer à proposer des ajustements absolument nécessaires. Je le dis sans provocation et sans vouloir créer de malaise par rapport aux grandes associations concernées, mais le travail des parlementaires consiste à écouter chacun, tout en proposant une position cohérente. La Haute Assemblée porte l'esprit de la décentralisation ; nous devrons proposer les voies de passages pour formuler aux acteurs des recommandations utiles pour le développement et la protection de nos territoires côtiers et montagnards.
Mme Agnès Canayer. - Nous devrons également prendre en compte les communes soumises à la loi Littoral mais qui ne sont pas situées en bord de mer. Je ne sais pas si le sujet se pose dans les mêmes termes pour la loi Montagne, mais nous poserons-nous la question du champ d'application de la loi Littoral ? Je pense par exemple à des communes placées sur l'estuaire de la Seine, comme Tancarville, où il est possible de créer tous les aménagements possibles dans la zone industrielle, mais où dans les hauteurs aucune construction n'est autorisée, pas même celle des antennes relais.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - La question des communes situées dans les estuaires est parfaitement identifiée, et nous comptons sur les propositions des collègues qui connaissent parfaitement le sujet pour la traiter. Par ailleurs, mes chers collègues, si vous souhaitez nous indiquer des experts, des personnes de terrain ou des scientifiques que vous nous pourrions auditionner, n'hésitez pas à nous faire part de vos suggestions. J'ai suggéré par exemple d'auditionner Joël Giraud, qui est à présent en dehors de l'exécutif, et qui a beaucoup contribué à l'élaboration de la loi Montagne II. Il doit aussi y avoir des personnalités de référence sur la loi Littoral ; n'hésitez pas à nous les signaler.
M. Jean-Marc Boyer. - En dehors des problématiques territoriales et locales, nous avons beaucoup entendu parler de la loi Montagne ces dernières années lors de refus d'autorisation d'urbanisme : les services de l'État ont toujours invoqué la loi Montagne pour rejeter des projets. Il me semble qu'un troisième volet de la loi Montagne et de la loi Littoral ne devrait pas proposer des contraintes supplémentaires ; au contraire, nous devrions essayer de desserrer les contraintes qui pèsent sur les communes littorales et de montagne en matière d'urbanisme. Nous attendons toujours que l'Assemblée nationale examine la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (Trace), dont j'étais rapporteur au Sénat. Nous y proposions des avancées importantes en la matière, comme dans le domaine agricole.
D'ailleurs, il me semble que l'agriculture est également concernée : la loi Montagne fait peser sur les agriculteurs de montagne des contraintes relativement importantes. En particulier, le pastoralisme et la présence du loup y sont des sujets particulièrement sensibles, qui dépassent même à présent les territoires de montagne.
Enfin, il me semble important de traiter de manière différenciée les problèmes propres à la loi Littoral, qui ne sont pas les mêmes que ceux que rencontrent les communes bordant des lacs de montagne. Les contraintes pesant sur les bords de lac en montagne et les préconisations de l'État ressemblent pourtant de plus en plus aux dispositions prises sur les littoraux. Nous aurons sûrement des propositions à faire sur ce sujet.
M. Jean-Claude Anglars. - Il me semble que le massif des Vosges ne figure pas parmi les territoires représentés dans notre mission d'information ; or nous devons veiller à étudier les problèmes spécifiques des zones de forêt en montagne.
En outre, il me paraît important que les agriculteurs de montagne fassent partie des premières personnes auditionnées : en montagne, l'agriculture est fondamentale, surtout alors qu'il est question d'une révision de la politique agricole commune. Le sujet est très important : nous ne pourrons pas nous passer de l'évoquer directement, en plus de ses aspects plus annexes que sont la prédation et le pastoralisme.
M. Guillaume Gontard, président. - Le sujet comporte de grandes diversités. Toutes les problématiques relatives à l'agriculture ne concernent pas uniquement la loi Montagne - cela vaut notamment pour l'indemnité compensatoire des handicaps naturels (ICHN) -, mais ces sujets devront faire partie de nos discussions.
Si les Vosges ne sont pas représentées dans la composition de notre commission, il nous semble que les autres territoires de la typologie le sont, de ceux qui sont concernés par la loi Montagne à ceux qui sont concernés par la loi Littoral, qu'ils soient ou non situés au bord de la mer, et à ceux dans lesquels les deux lois s'appliquent.
Mes chers collègues, nous avons fixé notre prochaine réunion à mardi 10 février à 16 heures : nous commencerons par les auditions de l'Anem et de l'Anel.
La réunion est close à 17 h 30.