COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

- Présidence de Mme Catherine Dumas, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 45.

Projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'extradition entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de Colombie - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Catherine Dumas, présidente. - Je vous prie de bien vouloir excuser l'absence de notre président, Cédric Perrin, qui conduit une délégation de notre commission en Arabie Saoudite.

Nous débutons notre réunion par l'examen du rapport de notre collègue Jean-Luc Ruelle sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'extradition, signée le 11 novembre 2024, entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de Colombie, que le Sénat examine en premier et pour lequel la procédure accélérée a été engagée par le Gouvernement.

M. Jean-Luc Ruelle, rapporteur. - Le projet de loi qui nous est soumis vise à autoriser l'approbation de la convention d'extradition entre la France et la Colombie, signée à Paris par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères, M. Jean-Noël Barrot, et le ministre des affaires étrangères colombien, M. Luis Gilberto Murillo Urrutia, le 11 novembre 2024, au terme de près de vingt années de négociations. Pour que le texte soit ratifié par la Colombie, il faudra attendre les résultats des élections législatives et présidentielles de mars et mai prochains.

Ce texte répond à une évolution de fond. La criminalité organisée s'internationalise, tandis que les outils juridiques demeurent encore largement nationaux. Le trafic de stupéfiants en est l'illustration la plus évidente : les filières sont désormais structurées à l'échelle mondiale. Elles organisent la production, le transport, le blanchiment et la réimplantation des profits sur plusieurs continents. Dans ce contexte, l'efficacité de la réponse dépend directement de la qualité de la coopération judiciaire entre les États.

Cette réalité concerne désormais pleinement la France. Au début des années 2020, notre pays a pris la mesure d'une aggravation rapide du phénomène. En 2022, près de 28 tonnes de cocaïne ont été saisies sur le territoire national, soit cinq fois plus qu'il y a dix ans. Cette progression s'accompagne d'une diffusion des réseaux, d'une montée des violences et d'un ancrage territorial durable, malheureusement.

Le Sénat a largement contribué à cette prise de conscience. Nos collègues Jérôme Durin et Étienne Blanc, dans le cadre d'une commission d'enquête créée en novembre 2023, ont mis en évidence une forme de submersion par le narcotrafic, y compris dans les villes moyennes et dans les zones rurales qui étaient jusqu'alors relativement épargnées et pour laquelle la réponse de l'État était trop limitée. Une proposition de loi, adoptée définitivement le 29 avril 2025, a traduit leurs recommandations majeures.

La coopération internationale n'est plus seulement un complément ; elle conditionne l'efficacité de l'engagement de notre pays à l'international. La Colombie occupe à cet égard une place particulière. Le pays demeure l'épicentre mondial de la cocaïne, premier pays de culture de coca et l'un des tout premiers pour la fabrication. Il se trouve également au coeur des routes d'exportation vers l'Europe. Pour autant, la Colombie ne peut être réduite à cette réalité : ses institutions fonctionnent et son système judiciaire est opérationnel.

L'État mène une politique intense de lutte contre les organisations criminelles, en coopération étroite et volontaire avec ses partenaires internationaux. À ce titre, la Colombie ne peut être considéré comme un « État narcotrafiquant ». La relation bilatérale entre la France et la Colombie s'inscrit dans cette logique de partenariat ancienne et structurée.

La France et la Colombie ont établi des relations diplomatiques dès le 1^er janvier 1830, peu après l'indépendance colombienne, faisant de ce dialogue l'un des plus anciens entre un pays d'Amérique latine et un État européen. Celui-ci s'est considérablement renforcé au cours de la dernière décennie grâce à des échanges politiques réguliers au plus haut niveau. La France est le premier employeur étranger en Colombie, avec 113 000 emplois directs et 275 filiales françaises implantées localement, ce qui fait de ce pays le cinquième partenaire commercial de la France dans la région Amérique latine et Caraïbes.

La coopération franco-colombienne est aujourd'hui structurée autour de plus de 70 projets portés par l'Agence française de développement (AFD), pour un engagement total de 3,8 milliards d'euros depuis 2009. L'AFD accompagne également la mise en oeuvre de l'accord de paix de 2016 entre la Colombie et les FARC, les forces armées révolutionnaires de Colombie, en soutenant la réforme rurale intégrale par le développement des territoires ruraux, l'accès au foncier et l'émergence d'activités économiques légales dans les zones les plus fragiles, dans le cadre de la réduction de la production de coca. Notre coopération couvre aussi des secteurs clés tels que la transition énergétique, la protection de la biodiversité, les transports durables, le développement urbain, l'accès aux services essentiels, la culture et la francophonie, avec 13 alliances françaises, 5 lycées français et près de 5 000 étudiants colombiens en France.

Sur le plan judiciaire, les deux États disposent déjà d'un socle solide. Une convention bilatérale d'entraide judiciaire en matière pénale, signée le 21 mars 1997, permet le traitement des demandes d'enquête et d'instruction. La coopération opérationnelle est jugée satisfaisante et porte principalement sur des dossiers liés au trafic de stupéfiants. Les deux pays sont partis aux principales conventions multilatérales des Nations unies relatives aux stupéfiants, à la criminalité transnationale organisée et à la corruption.

En revanche, le cadre applicable en matière d'extradition est resté inchangé, et c'est l'objet de l'examen de ce projet de loi. Ses dispositions avec la Colombie reposent sur un texte datant de 1850 qui présente plusieurs limites majeures. Il fonctionne d'abord selon une liste limitative d'infractions qui ne correspond plus à la réalité de la criminalité contemporaine et au contentieux actuel.

Ainsi, le trafic de stupéfiants, qui constitue pourtant le principal enjeu opérationnel aujourd'hui, n'y figure pas. Cela a conduit à des stratégies de contournement. En pratique, les demandes ont dû être fondées sur le principe de réciprocité, ce qui a introduit une incertitude juridique, allongé les procédures et augmenté le risque de contestation. De plus, au-delà du fond, les difficultés sont aussi procédurales et organisationnelles. Le texte ne prévoit ni délai adapté ni règles précises en matière de traduction ou de transmission des pièces. Une demande implique l'intervention successive des autorités judiciaires, du ministère de la justice, de la Cour suprême, puis du président de la République, rendant les délais particulièrement longs et difficiles à anticiper.

La présente convention, signée en novembre 2024, comporte 28 articles et vise à remédier aux insuffisances et à l'obsolescence du texte en vigueur. Elle apporte un cadre modernisé, sécurisé et adapté aux standards européens et à la criminalité internationale, aussi bien en matière de trafic de stupéfiants qu'en ce qui concerne les infractions économiques ou financières, corollaires indispensables à une lutte efficace et globale. Sur le fond, elle remplace le système de liste par un critère général de gravité. L'extradition pourrait être accordée pour les infractions punies d'une peine minimale d'au moins deux ans d'emprisonnement ou pour l'exécution d'une peine dont le reliquat est d'au moins un an dans les deux droits. Mention expresse est faite des infractions en matière fiscale, de douane et de change.

Sur la forme, elle encadre la procédure de manière plus précise, avec la clarification des conditions de transmission et formalisation des demandes et des pièces à produire, les obligations de traduction et les dispenses de légalisation et la sécurisation des échanges entre autorités centrales. En pratique, elle introduit également des mécanismes destinés à accélérer le traitement des dossiers, notamment en cas d'arrestation provisoire ou lorsque la personne concernée consent à son extradition. Un point très concret parlera à tous les praticiens : le délai pour transmettre la demande formelle dans le cadre de l'arrestation provisoire est porté de cinq à soixante jours, ce qui répond à une difficulté opérationnelle majeure lorsque la voie diplomatique et la traduction sont requises.

Comme dans l'ensemble des conventions de ce type, le texte comporte les garanties fondamentales conformes aux engagements internationaux de la France en matière de droits de l'homme et mentionne expressément la question de la peine de mort et des peines contraires à l'ordre public. Ainsi, l'extradition sera refusée en cas d'infraction politique, exclusivement militaire ou de demande manifestement discriminatoire. Le principe « extrader ou poursuivre » s'appliquera en cas de refus lié à la nationalité.

Une clause humanitaire tiendra compte de la situation personnelle de l'intéressé. Il faut s'arrêter cependant sur deux dispositions spécifiques qui méritent d'être soulignées.

La première concerne la Juridiction spéciale pour la paix (JSP), mise en place dans le cadre de l'accord de 2016 avec les FARC. Elle constitue un pilier pour la Colombie, pour son processus de justice transitionnelle et pour la sortie du conflit, qui, je le rappelle, a causé plus de 220 000 victimes en cinquante ans. La JSP peut empêcher une extradition lorsqu'elle établit que les faits reprochés sont antérieurs au 1^er décembre 2016, qu'ils sont liés au conflit armé et que la personne mise en cause respecte les obligations imposées par cette juridiction. Dans ce cas, la garantie de non-extradition s'impose à l'État colombien, qui peut cependant la lever sous certaines conditions. Notre approche doit donc être pragmatique : la clause ne vaut pas immunité générale ; elle acte une articulation avec un mécanisme de justice transitionnelle pour des infractions uniquement liées à ce conflit.

La seconde disposition spécifique porte sur l'extradition des nationaux. En droit français, le principe traditionnel consiste à refuser l'extradition de nos ressortissants, conformément à l'article 696-4 du code de procédure pénale, position que la France respecte. La Colombie a cependant souhaité indiquer expressément qu'elle pourrait accepter d'extrader ses propres nationaux vers notre pays. Cette ouverture présente un intérêt opérationnel réel dans les affaires de criminalité organisée à grande échelle.

Il convient enfin de souligner que les extraditions entre nos deux pays demeurent limitées en volume. L'enjeu de cette convention n'est donc pas quantitatif, mais qualitatif, afin de mettre hors d'état de nuire les têtes pensantes de ces réseaux. Je ne saurais terminer sans remercier l'ensemble de nos interlocuteurs pour le temps qu'ils m'ont accordé.

Mes chers collègues, vous l'aurez compris, cette convention présente quatre intérêts majeurs. Premièrement, elle met fin à un cadre juridique devenu obsolète, datant de 1850. Deuxièmement, elle concrétise la capacité d'action des autorités judiciaires dans la lutte contre la criminalité organisée, renforcée depuis deux ans par la présence d'un magistrat de liaison à Bogota. Troisièmement, elle s'inscrit dans une dynamique plus large de modernisation de notre appareil conventionnel. Quatrièmement, elle renforce notre partenariat stratégique avec la Colombie et s'inscrit dans une politique plus large d'influence dans la région.

Pour l'ensemble de ces raisons, je vous propose d'approuver ce texte, dont le Sénat est saisi en premier. L'examen de ce projet de loi en séance publique est prévu le mercredi 18 février selon la procédure simplifiée.

J'ajoute que le président Gustavo Petro a été victime hier d'un attentat, le deuxième depuis le début de son mandat. La situation est donc préoccupante.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.

Projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République italienne relative à l'entretien courant et à l'exploitation de la section située en territoire français de la ligne ferroviaire Coni-Breil-Vintimille - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Catherine Dumas, présidente. - Nous passons à présent à l'examen du rapport de notre collègue Nicole Duranton sur le projet de loi autorisant l'approbation de la Convention signée le 12 avril 2024 entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République italienne relative à l'entretien courant et à l'exploitation de la section située en territoire français de la ligne ferroviaire Coni-Breil-Vintimille, que le Sénat examine en premier et pour lequel la procédure accélérée a été engagée par le Gouvernement.

Mme Nicole Duranton, rapporteure. - Ce projet de loi a pour objet l'approbation d'une convention entre les gouvernements de la République française et de la République italienne, relative à l'entretien courant et à l'exploitation de la section française de la ligne ferroviaire Coni-Breil-Vintimille, signée à Milan le 12 avril 2024.

Ce texte s'inscrit dans le cadre d'une coopération renforcée entre la France et l'Italie. Il fait suite à l'entrée en vigueur, en 2023, du traité du Quirinal, signé en 2021 par le président de la République Emmanuel Macron et Mario Draghi, alors président du Conseil italien. Il établit plusieurs dispositifs de procédure de collaboration transfrontalière entre les communes, les acteurs du monde de l'entreprise et les acteurs publics et vise à revitaliser le transport ferroviaire dans l'ensemble de la région transfrontalière des Alpes-Maritimes.

La ligne relie deux villes italiennes situées dans les Alpes ligures, Coni et Vintimille, en passant sous le col de Tende, en territoire français. Vintimille fait déjà partie du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et est également reliée par le train à Marseille et à Nice.

Cette convention a pour objet une liaison ferroviaire montagneuse de 96 kilomètres, assurément hors du commun.

D'un point de vue strictement géographique, elle présente la particularité de franchir à deux reprises la frontière franco-italienne dans le tunnel de Tende et dans la vallée de la Roya. Bien que ses deux terminus se trouvent en Italie, la partie centrale de son linéaire est en France. Ce sont surtout les panoramas époustouflants qu'elle offre à travers les Alpes-Maritimes et les Alpes piémontaises qui font sa notoriété. Elle permet notamment de découvrir certains points de vue inaccessibles par ailleurs sur les vallées de la Roya, du Paillon, de la Bévéra, ainsi que sur le parc national du Mercantour, ce qui lui a valu son surnom de « ligne des merveilles ».

Enfin, les amateurs d'ouvrages d'ingénierie ferroviaire admireront les immenses viaducs, les ponts spectaculaires, les gares érigées à flanc de falaise, les 81 tunnels qui suivent parfois un trajet hélicoïdal à travers les reliefs. Autant de constructions étonnantes qui ponctuent son parcours pour répondre aux défis constitués par l'escarpement, l'instabilité géologique, le dénivelé - plus de 1 000 mètres - ou encore l'inaccessibilité des sites.

Au-delà de sa valeur patrimoniale, cette liaison ferroviaire constitue un outil de désenclavement essentiel. La ligne est un axe de desserte essentiel pour les bassins de vie qu'elle traverse, mais aussi un instrument précieux pour le développement du tourisme régional. Sa pérennisation représente donc un enjeu important pour la France comme pour l'Italie. Je préciserai d'emblée que la présente convention concerne uniquement l'entretien de la partie française de la ligne, qui accueille deux à trois allers-retours quotidiens de trains express régionaux (TER) de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur circulant entre Nice et Tende et quatre allers-retours quotidiens affrétés par Trenitalia entre Vintimille et Coni. C'est cette utilisation partagée du segment central de la ligne qui lui vaut ce cadre conventionnel, lequel, parce qu'il déroge au code des transports, entre dans le champ de l'article 53 de la Constitution. Les segments italiens, quant à eux, uniquement utilisés par des trains italiens, relèvent et ont toujours relevé intégralement de la partie italienne.

Pour votre parfaite compréhension du contexte et de la genèse de cette convention, je commencerai par quelques rappels historiques avant de vous en présenter le contenu. La ligne a été inaugurée en 1928, après sept décennies d'études et de travaux rendus complexes par les multiples défis technologiques qu'elle présente et par une relation complexe entre les partenaires français et italiens. Elle est alors exploitée par les compagnies Paris-Lyon-Méditerranée (PLM) et Ferrovie dello Stato, côté italien, jusqu'à la Seconde Guerre mondiale, au cours de laquelle elle sera en grande partie détruite.

En 1947, le traité de Paris met fin à la guerre entre l'Italie et la France et entérine des corrections frontalières. Ainsi, les villages de Viévola, La Brigue, Tende et Saint-Dalmas-de-Tende sont rattachés à la France, de sorte que la partie française de la ligne se trouve prolongée au nord jusqu'au tunnel de Tende. La convention signée entre la France et l'Italie le 24 juin 1970, en vue de la reconstruction de la ligne, reflète cet état d'esprit d'après-guerre. Dans le contexte de la défaite italienne face aux Alliés, il est apparu légitime de mettre à la charge de la partie italienne le coût de la reconstruction de la partie française de la ligne à hauteur de 90 % au titre des dommages de guerre, mais aussi l'intégralité de ses coûts d'entretien.

Il est cependant compréhensible que notre partenaire italien, après s'être acquitté de la reconstruction de la liaison ferroviaire et avoir financé pendant plus de trente ans l'intégralité de son entretien, ait jugé cette situation déséquilibrée, d'autant qu'il estimait que la performance de la ligne demeurait insatisfaisante et que les dépenses présentées par son partenaire français étaient insuffisamment justifiées. C'est pourquoi l'Italie a décidé unilatéralement de suspendre son financement à partir de 2012.

Elle réclama alors une renégociation de la convention de 1970. Il s'ensuivit une longue phase de flottement, avec deux conséquences regrettables. Tout d'abord, la suspension du financement italien a entraîné l'accumulation d'une dette auprès de son partenaire français, qui s'élève à ce jour à 20 millions d'euros. Ensuite, la ligne n'étant plus entretenue qu'au minimum par le gestionnaire français, son état s'est sensiblement dégradé, de sorte que la vitesse de circulation autorisée a dû y être abaissée pour des raisons de sécurité, passant de 80 à 40 kilomètres par heure.

Enfin, après plus de dix ans de pourparlers, la négociation a abouti à la convention aujourd'hui soumise à votre approbation. Ce texte apporte un dénouement équitable et consensuel au différend franco-italien, tandis que les deux gestionnaires convenaient par ailleurs d'un apurement de la dette italienne à hauteur de 14,7 millions d'euros sur les 20 millions qui étaient dus, afin de tenir compte de l'utilisation partagée de la partie française de la ligne.

S'agissant de la répartition du financement de l'entretien courant du segment central de la ligne, qui constituait la principale pomme de discorde avec notre voisin italien, l'article 7 de la convention met en place de nouvelles modalités. Celles-ci prévoient que ces coûts seront dorénavant supportés par les deux parties au prorata des circulations des trains français et italiens, sous réserve d'un financement minimum de 25 % pour chaque partie. Cette nouvelle répartition, plus équilibrée, permet ainsi de tenir compte de la réalité de l'utilisation de la ligne.

Les autres clauses de la convention ne soulèvent pas de points d'attention majeurs et sont détaillées dans mon rapport. Je me bornerai ici à souligner que la convention attribue à l'opérateur italien la charge de la planification horaire de la ligne et à SNCF Réseau celle de l'exploitation et de l'entretien de l'infrastructure ; que les travaux d'entretien seront réalisés conformément à la législation et à la réglementation françaises ; que chaque partie autorisera dorénavant les équipes de secours de l'autre État à intervenir sur son territoire en cas d'urgence ; enfin, que la commission intergouvernementale (CIG) pour l'amélioration des liaisons franco-italiennes dans les Alpes du Sud sera chargée du suivi de la convention.

Pour ces raisons, le compromis proposé, qui tient compte de la réalité de l'exploitation de la ligne, apparaît équilibré. Je vous invite donc à approuver ce dispositif qui met fin à un irritant au sein d'une relation bilatérale qui nécessite toute notre attention. Les bassins de vie concernés, de part et d'autre de la frontière, sont particulièrement attachés à la sécurisation et à la mise en valeur de cette liaison ferroviaire. La partie italienne a, pour sa part, achevé depuis mars 2025 la procédure de ratification ; son entrée en vigueur dépend à présent du Parlement français.

L'examen de ce projet de loi est inscrit en séance publique à l'ordre du jour du mercredi 18 février prochain, selon la procédure simplifiée - la Conférence des présidents ainsi que votre rapporteur ont adhéré à ce choix.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de la résolution n° F/BG/2023/04 relative aux amendements à l'accord portant création du Fonds africain de développement - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Catherine Dumas, présidente. - Nous passons maintenant à l'examen du rapport de notre collègue Marie-Arlette Carlotti sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l'approbation de la résolution n° F/BG/2023/04 du 23 mai 2023 relative aux amendements à l'accord portant création du Fonds africain de développement.

Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - Nous examinons aujourd'hui le projet de loi relatif à l'accord portant sur la création du Fonds africain de développement (FAD). La présente résolution propose de l'amender afin de permettre au FAD d'emprunter sur les marchés internationaux. Ce texte vise à accroître ses capacités de financement sans solliciter davantage les États donateurs.

Avant de revenir sur ce point, il convient de rappeler l'intérêt du FAD, créé en 1972 au sein du Groupe de la Banque africaine de développement. Le FAD est destiné aux pays africains les plus vulnérables, ceux qui ne peuvent pas accéder au financement classique de la banque. Il intervient aujourd'hui auprès de 37 pays, parmi les plus pauvres du continent africain.

Au-delà de son cadre institutionnel, le Fonds se distingue par une valeur ajoutée tangible, puisque son action contribue directement à l'amélioration des conditions de vie de millions de personnes. Les chiffres parlent d'ailleurs d'eux-mêmes. Les financements du Fonds ont permis à plus de 3,2 millions de personnes d'accéder à l'électricité, par exemple, dans un contexte où l'accès à l'énergie conditionne à la fois le développement économique, l'accès à l'éducation, au système de santé et à la stabilité sociale. De nombreux projets concernent également l'accès à l'eau et aux infrastructures de base, bénéficiant à plus de la moitié des populations concernées dans les pays bénéficiaires. Ces résultats illustrent la spécificité du FAD, un instrument orienté vers les besoins prioritaires et tourné vers les populations les plus vulnérables.

Le texte qui nous est soumis intervient dans un contexte international profondément transformé. Les besoins de financement du développement ont fortement augmenté sous l'effet cumulé de la pauvreté persistante, des chocs climatiques, des crises sanitaires et des tensions géopolitiques. Dans le même temps, les marges budgétaires des États donateurs sont plus contraintes. Je me permets de rappeler ici que, dès son arrivée au pouvoir, M. Trump a entériné la disparition de l'Agence des États-Unis pour le développement international, en anglais, United States Agency for International Development (USAID). Dans le même élan, la France a diminué les crédits de l'aide publique au développement (APD) de 36 %, soit environ 2 milliards d'euros.

Une telle situation impose de faire évoluer les financements de l'APD en allant chercher les moyens financiers ailleurs. C'est précisément l'objet de la résolution adoptée le 23 mai 2023 par le Conseil des gouverneurs de la Banque africaine de développement (BAD) et du FAD, qui appelle une ratification des États membres. Elle permettra, au fond, d'adapter ses modalités de financement, notamment - je le disais tout à l'heure - en lui ouvrant de manière encadrée l'accès au marché des capitaux. L'objectif est clair : augmenter le volume global des financements mobilisables, créer un effet de levier et permettre au Fonds de financer davantage de projets structurants tout en conservant sa vocation concessionnelle. Cette évolution est d'ailleurs largement partagée au sein des grandes enceintes multilatérales.

Il convient à ce titre de rappeler le rôle du nouveau président de la BAD, M. Sidi Ould Tah, qui a défendu avec volontarisme cette évolution, conçue comme une réponse pragmatique aux défis contemporains du développement africain.

Pour la France, les enjeux de cette résolution sont majeurs. D'abord, elle prend une résonance particulière aujourd'hui, au moment où notre pays vient de prendre la présidence du G7, ce qui lui confère une responsabilité spécifique pour impulser une vision crédible, multilatérale et opérationnelle du financement du développement. C'est une réflexion que la France mène depuis au moins deux ou trois ans.

La France est un partenaire historique du Groupe de la Banque africaine de développement. Elle y dispose d'une place reconnue. Dans les instances de gouvernance, le FAD constitue un levier d'influence essentiel fondé sur la coopération, sur la gouvernance partagée, sur le multilatéralisme - des valeurs que nous défendons. Cette approche privilégie le partenariat, la coconstruction et l'impact concret des politiques de développement. Le FAD constitue donc un outil pleinement aligné sur les orientations de la France, car son évolution s'inscrit dans la cohérence de la stratégie française de partenariat international telle qu'elle a été réaffirmée dans le cadre du Conseil présidentiel pour les partenariats internationaux.

Les financements accordés par le Fonds sont strictement encadrés. L'octroi de dons ou de prêts repose sur des critères très précis incluant l'analyse de la soutenabilité de la dette, la situation économique des pays bénéficiaires et leur capacité de mise en oeuvre des prêts. Même les financements modérément concessionnels sont assortis de maturités longues, de périodes de grâce significatives et de conditions financières adaptées. Tout cela est donc bien encadré.

L'évaluation constitue un pilier essentiel dans ce dispositif ; à cet égard, l'article 35 de l'accord portant création du Fonds prévoit explicitement des mécanismes de contrôle et d'évaluation. Ainsi de l'exigence de recevabilité, l'évaluation régulière des projets ou l'appréciation de l'efficacité des actions menées, tant sur le plan financier que sur celui de l'impact économique, social et environnemental.

Il convient également de souligner à ce stade les conditions de ratification de cette résolution. Le FAD compte 81 États participants, dont 54 pays africains et 27 contributeurs. Pour entrer en vigueur, la résolution doit être ratifiée par les trois quarts des États membres représentant au moins 85 % des votes. Chaque pays dispose d'un droit de vote proportionnel à sa contribution. Au moment où nous parlons, 56 États, dont une quarantaine de pays africains, ont déjà notifié leur acceptation. De nombreuses ratifications sont en cours, comme celle de l'Italie, mais le processus est très long. Le Japon semble s'orienter vers un avis favorable.

En revanche, d'autres pays expriment des réticences d'ordre politique, comme l'illustre le refus des États-Unis, dans un contexte plus large de remise en cause de certains instruments internationaux et multilatéraux, comme c'est le cas dans le financement du développement. Les États-Unis ont déjà annoncé qu'ils refuseraient de valider cet accord.

La ratification de la France arriverait donc à point nommé. Faire basculer les équilibres et entériner la ratification constituerait, si nous prenions cette décision, un moment fort durant lequel la France pourrait intervenir. La décision soumise au Parlement revêt une réelle portée politique, car elle intervient véritablement à un moment charnière du débat.

Enfin, je souhaite formuler une dernière remarque sur le rôle du Parlement. Si les mécanismes de gouvernance, de contrôle et d'évaluation interne du Fonds sont juridiquement solides, le rôle du Parlement national dans le suivi de ces engagements demeure extrêmement limité : quasiment aucune disposition n'est prévue en la matière, je le regrette. C'est donc en vertu de l'article 53 de la Constitution qu'il nous appartiendra d'être attentifs tout au long de la mise en oeuvre de l'accord.

L'Assemblée nationale a engagé une démarche afin d'obtenir du Gouvernement des bilans a posteriori sur certaines conventions internationales. Nous devrons y être attentifs.

Cette résolution n'est pas seulement un texte technique ; elle engage aussi une réflexion sur la transformation du financement du développement et sur la capacité de la France à rester un acteur central du multilatéralisme, en donnant au FAD les moyens d'agir à la hauteur des enjeux, qui sont considérables. Nous renforçons ainsi un instrument dans lequel la France compte et montre sa détermination à vouloir poursuivre un partenariat avec l'Afrique, fondamental pour notre pays.

Voter cette résolution, c'est affirmer que la France entend continuer à agir avec ses partenaires, là où se jouent les grands équilibres de demain, et c'est donner au Fonds des capacités financières supplémentaires. Pour toutes ces raisons, je vous propose d'adopter cette résolution.

M. Alain Joyandet. - Que contient le projet en matière d'engagements financiers pour la France ? Des budgets prévisionnels seront-ils présentés aux assemblées ?

Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - La résolution ne contient pas d'engagements financiers précis. Ceux-ci seront pris par l'intermédiaire des lois de finances qui nous seront soumises, notamment de la mission « Aide publique au développement ».

La résolution vise uniquement à octroyer au Fonds la possibilité d'accéder aux marchés financiers. Voilà sur quoi nous devons nous prononcer aujourd'hui : permettre au FAD d'aller chercher de l'argent ailleurs, car les États en manquent.

J'ai indiqué que le suivi du dispositif posait problème. Sur ce point, le Parlement reste un peu en retrait, la résolution ne prévoyant rien à cet égard. L'Assemblée nationale a demandé au Gouvernement de bénéficier d'informations précises sur les futures conventions - pour le moment, je n'ai pas proposé que le Sénat fasse de même. Je ne sais pas si l'Assemblée nationale obtiendra gain de cause.

Quoi qu'il en soit, nous devons être vigilants. Compte tenu du montant de sa contribution, la France joue un rôle politique important dans le Fonds. Il n'est pas inutile de réfléchir aux conditions du contrôle sur les sommes que nous lui allouons.

M. Alain Joyandet. - Nous ne pouvons pas voter ce texte. Si nous le faisions, nous nous engagerions dans un dispositif international avec un bandeau sur les yeux. Nous jouons un rôle important au sein du Fonds, dites-vous, madame Carlotti ? Mais comment pourrions-nous le faire avec 5 % des droits de vote ? Pourtant, nous lui versons beaucoup d'argent.

Nous dénonçons depuis des années la priorité accordée au multilatéralisme dans nos politiques de développement, au détriment de nos relations bilatérales, réduites à peau de chagrin. Vous avez fait référence à la baisse des crédits du budget de l'État. Voilà ce qui va se passer si nous votons cette résolution : les appels de fonds se feront à budget constant. Partant, nous poursuivrons la même politique que nous menons depuis vingt ans.

J'ai souffert de cette situation lorsque j'étais chargé de ces questions. Privilégier le multilatéralisme au détriment des relations bilatérales a pour conséquence de nous rendre invisibles sur le terrain. En matière d'influence, la marque France disparaît, tandis qu'un organisme international agira avec notre argent sans que nous soyons associés à son action.

Il me semble vraiment très hasardeux de s'engager dans un système où, de surcroît, nous ne savons pas, dites-vous, ni ce que l'on va nous demander, ni ce que l'on va demander à chacun des pays, ni à quoi cela va servir. Nous nous lancerions dans une entreprise totalement hasardeuse. Par conséquent, je ne peux pas voter cet engagement au nom de notre pays, celui-ci me semblant beaucoup trop risqué.

La BAD sera majoritaire avec 50 % des droits de vote. C'est inacceptable, sauf si la BAD prend en charge 50 % des subventions et si notre participation se limite à 5 %, à l'instar de notre poids au sein du conseil d'administration.

Je comprends les réserves émises par l'Assemblée nationale. Une fois le texte voté, nous serons pieds et poings liés : vous aurez beau poser toutes les questions que vous voudrez, cela ne servira à rien. Là encore, la technostructure prendra les choses en main, et les pays, comme les gouvernements, seront mis sous la touche.

Mme Sylvie Goy-Chavent. - Très bien !

M. Alain Cazabonne. - Des contreparties sont-elles exigées aux pays qui recevront une aide financière ? Alors qu'en France, on explique aux élèves de terminale qu'un enfant en moins représente une économie de 60 tonnes de CO₂, des contreparties seront-elles exigées des pays recevant ces aides, souvent marqués par une surpopulation ? Par exemple, leur demandera-t-on de limiter leur natalité ?

M. Akli Mellouli. - Ce projet de loi s'inscrit dans une démarche de continuité et d'adaptation pragmatique de l'accord constitutif du FAD. Il ne remet pas en cause ses principes fondateurs, mais vise à en assurer la pérennité et la pertinence dans un contexte international en profonde mutation.

Certains estiment que nous ne devrions pas nous engager en faveur du développement. Nous l'avons fait pour améliorer la santé mondiale et nous y avons trouvé notre compte - la crise du covid a montré à quel point nous pouvions être touchés. Dès lors, investir dans la coopération, c'est investir pour nous-mêmes.

Le Fonds investit au profit de la santé en Afrique, de la place des femmes ou encore de la lutte contre le changement climatique.

De deux choses l'une : soit nous considérons qu'investir dans le Fonds constitue un levier diplomatique contribuant à valoriser l'image de la France et à conforter notre rôle au sein du multilatéralisme. Soit nous changeons de doctrine, mais cela suppose un vrai débat.

M. Alain Joyandet. - Bien sûr.

M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Le texte que nous examinons ne mérite, à mon sens, ni excès d'honneur ni excès d'indignité. Il s'inscrit dans la continuité d'une action menée depuis plus de cinquante ans. Compte tenu des 5 % de droits de vote dont elle dispose, la France occupe une place éminente au sein du Fonds. En outre, notre pays fait partie des dix premiers actionnaires au sein de la BAD - nous avons participé au renouvellement de ses instances voilà un an.

Accorder au FAD le droit de contracter des emprunts sur les marchés de capitaux va dans le bon sens. Le RDPI votera ce projet de loi. Le Gouvernement pourra toujours apporter des précisions à certaines interrogations. Mais rejeter purement et simplement le texte ne serait pas de bonne politique.

Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - Les deux précédents intervenants ont devancé ma réponse.

Nous participons à ce Fonds depuis 1972. Le projet de loi lui octroie simplement la possibilité de solliciter les marchés de capitaux, en plus des contributions versées par les États.

Une négociation est en cours sur l'enveloppe que versera notre pays au Fonds au titre de la période 2026-2028. Celle-ci devrait s'élever à 275 millions d'euros, soit la moitié de ce que nous avons versé les trois années précédentes. Notre contribution au FAD est donc en baisse - je ne m'en réjouis pas.

Contribuer au FAD ne signifie pas renoncer aux relations bilatérales, loin de là.

M. Alain Joyandet. - Si !

Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - Notre pays prend toute sa part au fonctionnement de nombreuses instances internationales ; cela ne nous empêche pas de continuer à nous battre pour que les crédits de l'aide publique au développement de notre pays se situent à la hauteur des enjeux.

Les actions du Fonds font l'objet d'évaluations régulières, notamment au regard de l'impact réel sur les populations.

Ne faites pas de ce texte un enjeu. Celui-ci s'inscrit dans la continuité de l'action de notre pays. Alors que les capacités financières des États diminuent, faire appel aux capitaux privés n'est pas une mauvaise chose. C'est là tout ce que prévoit cette résolution.

Pour le reste, la négociation sur la contribution de la France est en cours. Je vous tiendrai informés de son évolution.

Mme Sylvie Goy-Chavent. - Je ne redirai pas ce qu'a brillamment exposé Alain Joyandet.

Tout a changé depuis 1972. Tout a changé : la société, la France, l'état de nos finances... Pardon, madame Carlotti, votre rapport est excellent, mais ce n'est pas parce qu'une mesure était pertinente en 1972 qu'elle l'est encore aujourd'hui. Je voterai contre ce projet de loi.

Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - C'est justement parce que tout a changé depuis 1972 que nous faisons évoluer le Fonds ! Nous proposons non pas une révolution, mais une adaptation.

M. Alain Cazabonne. - J'ai peut-être mal compris, mais il me semble que vous n'avez pas répondu à ma question portant sur les contreparties demandées aux États bénéficiant des subventions du FAD.

Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - Nous ne traitons pas de contrats de partenariat entre pays, mais bien de l'évolution du FAD, qui, par ailleurs, fait l'objet de contrôles approfondis sur l'utilisation des crédits mis à sa disposition. Les actions menées par les pays bénéficiant du FAD font l'objet d'évaluations sérieuses. Nous ne nous prononçons pas sur un accord politique aujourd'hui.

M. Alain Houpert. - Si l'on autorise le Fonds à contracter des emprunts auprès des banques, qui paiera, à la fin ? Ce sont bien les pays qui se seront engagés dans ce processus.

Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - Je le redis, la France devrait contribuer au Fonds à hauteur de 275 millions d'euros entre 2026 et 2028 - deux fois moins que pour la période précédente, je le répète. Notre vote d'aujourd'hui ne changera rien à la négociation en cours.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de la convention de coopération judiciaire internationale entre le gouvernement de la République française et l'Organisation des Nations unies représentée par le Mécanisme d'enquête indépendant pour le Myanmar - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Catherine Dumas, présidente. - Nous passons enfin à l'examen du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l'approbation de la convention de coopération judiciaire internationale signée le 12 juin 2024 entre le gouvernement de la République française et l'Organisation des Nations unies représentée par le Mécanisme d'enquête indépendant pour le Myanmar.

Je donne la parole à notre collègue Évelyne Perrot, rapporteure sur cette convention.

Mme Évelyne Perrot, rapporteure. - Nous sommes appelés à examiner, après l'Assemblée nationale, le projet de loi autorisant l'approbation de la convention de coopération judiciaire entre le gouvernement de la République française et le Mécanisme d'enquête indépendant des Nations unies pour le Myanmar.

Ce texte ne relève pas uniquement de la technique juridique : il touche directement à la stabilité régionale, à l'ordre international fondé sur le droit et à la crédibilité de l'action extérieure de la France face aux crises ancrées dans la durée.

Pour comprendre le sens de cette convention, il faut d'abord revenir sur la situation de la Birmanie - autre nom du Myanmar - et l'analyser à hauteur de sa société. Depuis le coup d'État militaire du 1^er février 2021, le Myanmar est plongé dans une crise profonde et durable. L'effondrement de l'ordre constitutionnel s'est accompagné d'un conflit armé interne généralisé, d'une répression massive et d'un isolement diplomatique croissant. Cette crise a des effets sécuritaires directs : fragmentation du territoire, militarisation de la société, circulation d'armes, déplacements massifs de populations, tensions accrues avec les pays voisins. Elle a aussi des effets stratégiques indirects en renforçant l'influence de puissances extérieures qui soutiennent la junte militaire et en affaiblissant les cadres multilatéraux régionaux.

Au-delà, l'effondrement progressif des structures étatiques civiles, qui privent la population de tout horizon de stabilité, est frappant. Lors de son audition, M. Christian Lechervy, ambassadeur de France en Birmanie de 2018 à 2023, nous a livré des éléments particulièrement éclairants sur cette dégradation. Il nous a en effet expliqué que les systèmes de scolarisation et de santé se sont effondrés. D'abord, parce que les priorités budgétaires ont été entièrement orientées vers l'effort de guerre ; ensuite, en raison d'une grève durable - quasi permanente - des fonctionnaires refusant de servir des institutions placées sous l'autorité de la junte militaire ; enfin, parce qu'à cela s'ajoute la défiance des familles, qui ne souhaitent plus exposer leurs enfants ou s'exposer elles-mêmes à des établissements perçus comme relevant du pouvoir militaire.

Même lorsque des structures existent encore formellement, elles ne fonctionnent donc plus normalement. Autrement dit, ce n'est pas seulement un conflit armé, c'est une désintégration de l'État, avec des conséquences durables sur la stabilité du pays et de la région.

Dans ce contexte, il faut être lucide et admettre qu'il n'existe aujourd'hui aucune perspective de justice crédible à l'intérieur du Myanmar. Les institutions judiciaires sont soit neutralisées, soit instrumentalisées. L'impunité est devenue un élément central du système de pouvoir. C'est précisément pour répondre à ce type de situation que les Nations unies ont créé le Mécanisme d'enquête indépendant pour le Myanmar. Sa mission est de collecter, de préserver et d'analyser les preuves des crimes internationaux les plus graves afin de préparer des poursuites futures.

Le Mécanisme n'est ni isolé ni expérimental. Un dispositif identique existe pour la Syrie ; il est toujours en activité aujourd'hui, contribuant à des procédures judiciaires en Europe et devant les juridictions internationales. Notre commission avait, du reste, auditionné sa responsable il y a quelques années. Un mécanisme plus ancien avait été mis en place pour l'Irak et son mandat est désormais achevé, précisément parce qu'il a rempli sa mission de collecte et de préservation des preuves. Enfin, un mécanisme du même type est en cours de mise en place pour l'Afghanistan, face à une situation qui présente, là encore, une absence totale de perspective judiciaire interne. Autrement dit, lorsque les États s'effondrent ou se ferment, la communauté internationale organise la préservation des preuves dans la perspective d'une justice différée.

Ces mécanismes n'ont de sens que s'ils peuvent s'articuler avec des juridictions capables d'agir. C'est ici qu'intervient un élément central pour la France : la compétence universelle de sa justice. La France reconnaît dans son droit interne la possibilité de poursuivre et de juger les auteurs de crimes de génocide, de crimes contre l'humanité et de crimes de guerre, même lorsque ces crimes ont été commis à l'étranger par des ressortissants étrangers. Cette compétence universelle n'est pas seulement un outil juridique, c'est un instrument de crédibilité stratégique. Elle signifie que la France ne se contente pas de condamner politiquement les crimes internationaux, mais qu'elle se donne les moyens juridiques d'agir lorsque les conditions sont réunies. Elle renforce ainsi la cohérence entre son discours diplomatique, ses engagements multilatéraux et son action judiciaire.

Le Mécanisme onusien collecte ; la justice française, lorsqu'elle est compétente, peut instruire et juger. Il faut toutefois que le cadre juridique de coopération existe. Or, jusqu'à présent, le droit français ne permettait pas une coopération judiciaire directe avec un mécanisme onusien, non par manque de volonté politique, mais en raison d'un vide juridique dans notre droit de l'entraide pénale internationale. La convention qui nous est soumise vient précisément combler ce vide. Elle permettra aux autorités judiciaires françaises, notamment au pôle crimes contre l'humanité du parquet national antiterroriste (Pnat), de coopérer concrètement avec le Mécanisme : transmission d'éléments de preuve, audition de témoins ou d'experts présents en France, exploitation judiciaire de ces informations, y compris dans le cadre de la compétence universelle.

Cette convention a une portée politique et symbolique forte, qui intéresse directement notre commission. En l'adoptant, la France confirmerait que l'ordre international fondé sur le droit ne disparaît pas lorsque la force s'impose sur le terrain. Elle affirmerait que la justice peut être différée, mais qu'elle ne doit jamais être abandonnée. Ce serait un message adressé aux victimes, à nos partenaires, mais aussi aux acteurs étatiques ou non étatiques qui pensent que le temps et le chaos suffisent à effacer les responsabilités. Dans un contexte de primat de la force sur le droit, rappeler ce cap, c'est prendre une position politique forte.

Cette convention ne réglera pas à elle seule la crise au Myanmar, mais elle s'inscrit dans une stratégie de long terme essentielle pour la stabilité internationale : préserver le droit lorsque la paix est absente. En matière de crimes internationaux, préparer la justice, c'est déjà refuser l'impunité et c'est aussi contribuer à la sécurité collective.

Pour l'ensemble de ces raisons, je vous propose d'adopter ce projet de loi.

Mme Michelle Gréaume. - Nous voterons ce projet de loi, car celui-ci contribue au respect du droit international et de la justice, que mon groupe défend sans relâche.

Depuis le coup d'État du 1^er février 2021, la Birmanie est plongée dans une guerre civile d'une violence extrême. La répression a coûté la vie à près de 3 500 civils et a entraîné le déplacement de 1,5 million de personnes. En outre, la junte militaire, qui contrôle la moitié du pays, a instauré la loi martiale, a recours à la torture, au viol comme arme de guerre, au recrutement d'enfants soldats, à la détention arbitraire de civils, dont des journalistes, et persécute des minorités - je songe ici aux Rohingyas. La Cour pénale internationale (CPI) a d'ailleurs émis un mandat d'arrêt à l'encontre du général Min Aung Hlaing, auteur du coup d'État de 2021, accusé de nettoyage ethnique envers cette minorité.

C'est dans ce contexte que le journal Le Monde et le rapport Investir dans le cartel militaire birman : que finance votre banque ? publié par Info Birmanie, ont mis en lumière en 2023 que cinq groupes financiers français - le Crédit Agricole, le groupe BPCE, BNP Paribas, La Banque Postale, la Société Générale -, ainsi que le fonds de réserve pour les retraites (FRR), un organisme public, proposaient des placements dans vingt-deux entreprises vendant des armes à la junte. Ces entités françaises détenaient alors plus de 6 milliards de dollars d'investissements.

Certes, on nous a répondu qu'il s'agissait de gestion passive, de fonds indiciels, de responsabilités diluées. L'absence d'intention n'efface cependant pas les conséquences, puisque le devoir de vigilance impose aux grandes entreprises d'identifier et de prévenir les risques graves d'atteinte aux droits humains, y compris à travers leurs investissements. Ainsi, dès lors qu'un investissement contribue, même indirectement, à des crimes de masse, il engage une responsabilité.

Ce projet de loi est donc nécessaire pour le peuple birman et pour le respect du droit international, bien sûr, mais aussi pour établir les responsabilités, y compris chez nous, en France et en Europe. Les flux financiers ne peuvent alimenter la machine de guerre, et leurs responsables devront répondre de leurs actes. Nous demandons un retour à la procédure normale afin d'interpeller le ministre sur le lien indirect entre certaines entreprises françaises et la junte birmane.

M. Étienne Blanc. - La semaine dernière se tenait à Genève la réunion de la commission des droits de l'homme de l'Union interparlementaire (UIP).

Je voudrais attirer votre attention sur la situation de nos anciens collègues parlementaires du Myanmar. L'un d'eux fut exécuté après une décision judiciaire en 2022. Depuis, la junte a voulu arrêter un certain nombre de députés qui se trouvaient encore en Birmanie et, à l'occasion de leur arrestation, quinze ont été exécutés. La junte explique qu'ils ont tenté de fuir, qu'ils se sont défendus. En réalité, ils ont été exécutés froidement chez eux, souvent en présence de leur famille.

L'Union interparlementaire défend et protège des collègues comme nous, membres d'assemblées parlementaires. Je voulais apporter cet éclairage pour dire qu'il est extrêmement important que nous constituions des preuves, parce qu'un jour, cette junte tombera. Elle ne tient plus la Birmanie ; lorsque l'on regarde la carte, elle est en train de perdre du terrain. Un jour, certains auront rendez-vous avec la justice : nous honorerons ainsi la mémoire de nos collègues parlementaires qui ne sont plus de ce monde.

Mme Évelyne Perrot, rapporteure. - Merci pour vos interventions.

Nous avons auditionné M. Christian Lechervy. Je l'ai interrogé sur l'état réel du pays. Je lui ai dit que l'Ukraine était ma principale référence en matière de conflit en cours. Il m'a répondu que la situation prévalant en Birmanie était la même que celle régnant en Ukraine : elle est terrible, m'a-t-il dit.

M. Jean-Luc Ruelle. - Je voudrais comprendre : fait-on de la France le bras judiciaire du Mécanisme d'enquête indépendant, ou bien cette convention a-t-elle été signée avec d'autres pays que le nôtre ?

Mme Évelyne Perrot, rapporteure. - D'autres pays l'ont signée, puisque le Mécanisme s'inscrit dans le cadre de l'ONU.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.

Audition de M. Benoît Guidée, Directeur d'Asie et d'Océanie du ministère de l'Europe et des affaires étrangère (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12h30.