COMPTES RENDUS DE LA MI LOI LITTORAL LOI MONTAGNE

- Présidence de M. Guillaume Gontard, président -

La réunion est ouverte à 16 h 00.

Audition de M. Jean-Pierre Vigier, président de l'Association nationale des élus de la montagne (Anem), député de la Haute-Loire

M. Guillaume Gontard, président. - Nous débutons les travaux de notre mission d'information sur le bilan de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne, et de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral. Cette mission, installée voilà une semaine, s'ouvre par l'audition des deux associations d'élus principalement concernées par ces deux lois, l'Association nationale des élus de la montagne (Anem) et l'Association nationale des élus des littoraux (Anel).

Je précise que ces deux auditions font l'objet d'une captation vidéo, qui sera disponible sur le site du Sénat.

Nous avons le plaisir d'accueillir le président de l'Anem, M. Jean-Pierre Vigier, par ailleurs député de la Haute-Loire.

Monsieur le président, nous vous remercions chaleureusement de vous être rendu disponible dans un délai si court pour nous faire partager, en introduction de nos travaux, le point de vue de l'Anem, une association que nous sommes nombreux à bien connaître.

Comme vous le savez, notre mission d'information a été créée sur l'initiative du groupe Union Centriste (UC). Comme l'a indiqué notre rapporteur lors de notre réunion constitutive, elle a pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.

Il nous a paru indispensable d'entendre, pour commencer nos travaux, les deux grandes associations que sont l'Anem et l'Anel, pour « planter le décor » avant de procéder à de larges auditions : services de l'État, acteurs économiques ou encore acteurs de la protection de l'environnement, mais aussi des experts, scientifiques ou juristes.

Pour appréhender au mieux la situation des territoires montagnards et littoraux, nous effectuerons plusieurs déplacements, dont au moins un en territoire montagnard. Nous allons par ailleurs lancer, dans les prochaines semaines, une consultation des élus locaux, et nous comptons sur l'Anem pour en assurer la publicité.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Nous sommes ici en terrain connu, puisque nombre d'entre nous militons au sein de l'Anem. Par parallélisme des formes, nous recevrons tout à l'heure l'Anel, qui compte, y compris au sein de cette mission, un certain nombre de sénateurs particulièrement concernés.

Nous avons souhaité débuter nos travaux par l'audition de ces deux associations d'élus, les plus directement concernées par les interrogations qui ont conduit à la création de notre mission d'information : quel bilan pouvons-nous tirer de la loi Montagne et de la loi Littoral ? Quelles en sont les réussites et les limites, ainsi que les « points de tension » observés sur le terrain dans leur application concrète ? Enfin, quelles évolutions pourraient être envisagées afin de favoriser une application plus harmonieuse de ces textes, davantage en phase avec les réalités des territoires ?

La création de l'Anem a précédé de quelques mois la promulgation de la loi Montagne du 9 janvier 1985. L'Anem compte aujourd'hui près de 6 000 membres, qui sont autant d'élus directement confrontés à l'application de cette loi. Je ne m'attarderai pas davantage sur la présentation de cette association, qui n'en a nul besoin, puisqu'elle est parfaitement identifiée par l'ensemble de nos collègues.

Monsieur le président Vigier, vous aurez sans doute relevé que notre mission d'information comporte dans son intitulé la notion de « différenciation ». Ce principe, particulièrement cher à notre assemblée, est fondamental pour nos territoires, qui méritent légitimement de revendiquer un « droit à la prise en compte des différences ». Pouvez-vous nous dire ce que vous inspire cette notion de « différenciation » pour les personnes et les intérêts que vous représentez ? Estimez-vous que cette aspiration est parvenue à trouver une traduction concrète dans l'application des deux lois Montagne sur les territoires concernés, ou demeure-t-elle, selon vous, un voeu pieux ?

Il ne nous a par ailleurs pas échappé que l'Anem travaille actuellement à un « acte III » de la loi Montagne et a été conduite, dans ce cadre, à formuler plusieurs propositions susceptibles d'améliorer l'application des lois Montagne. Certains d'entre nous ont d'ailleurs été destinataires d'un document à ce sujet. Pourriez-vous nous faire part de vos réflexions et nous préciser les transformations que vous estimez indispensables pour l'avenir de nos territoires de montagne ?

M. Jean-Pierre Vigier, président de l'Association nationale des élus de la montagne, député de la Haute-Loire. - Merci, monsieur le président, de me recevoir au Sénat pour cette audition. Je me félicite de la création de cette mission d'information, qui traite d'un véritable sujet d'actualité, à la fois pour nos territoires de montagne et pour les territoires littoraux.

La loi Montagne du 9 janvier 1985 constitue un acte fondateur.

Ce texte a permis de définir le droit à la différenciation des territoires et d'adapter les politiques publiques aux spécificités de la montagne, sur la base de critères propres à la montagne, liés aux handicaps naturels tels que le climat, l'altitude ou la pente.

Il a également préservé notre environnement, qui constitue une richesse, tout en assurant le développement économique des territoires de montagne. En matière d'urbanisme, le principe de non-discontinuité du bâti est aujourd'hui bien connu ; il fait l'objet de réflexions dans le cadre de l'« acte III » Montagne.

Enfin, cet acte fondateur a prévu d'accorder des crédits spécifiques aux collectivités de montagne, notamment à travers le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) et les contrats de plan État-région (CPER).

La loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, dite « deuxième loi Montagne », a rendu applicable ce droit à la différenciation, en prenant en compte un certain nombre de réalités de terrain - ce que n'avait pas permis la loi de 1985.

Premièrement, en matière d'éducation, elle a permis d'assouplir la règle concernant les seuils de fermeture des classes, même si des difficultés persistent.

Deuxièmement, concernant l'accès aux soins, elle a défini un temps maximal d'accès aux services de santé.

Troisièmement, en matière de couverture numérique, le fameux New Deal a intégré le critère de montagne, permettant une installation plus importante de pylônes sur nos territoires.

Cette consécration du droit à la différenciation a constitué une évolution considérable : une loi n'a plus vocation à s'appliquer de manière uniforme sur l'ensemble du territoire, mais doit tenir compte des spécificités des territoires.

Néanmoins, ce droit n'est pas pleinement respecté et se heurte à deux écueils.

En premier lieu, je vous invite à interroger les préfets de vos départements ou les directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen) afin de savoir s'ils tiennent compte du droit à la différenciation. Ce droit est officiellement inscrit dans les textes, mais, dans les faits, il est rarement mis en oeuvre. Il est désormais prévu par la loi que l'inspecteur d'académie peut ne pas tenir compte du seuil de fermeture des classes. Pouvez-vous me citer des exemples où des Dasen ont fait usage de cette faculté ?

En second lieu, les lois de 1985 et de 2016 ont produit des effets positifs et continuent de fonctionner, mais elles ne prennent pas en considération le réchauffement climatique, ni l'évolution des modes de vie des touristes en montagne et des montagnards.

Forts de ce constat partagé avec l'ensemble des élus et des partenaires de l'Anem, nous avons fait le choix de ne pas tout réécrire, de ne pas partir d'une page blanche, mais d'adapter ces deux lois. Il s'agit de reprendre leurs points positifs, et d'améliorer les points négatifs en fonction de ce nouveau contexte. Nous ne sommes pas là pour tout renverser ni pour tout détruire ; il est seulement question d'ajuster, à la marge, les dispositions qui posent problème.

S'agissant du cumul d'application des lois Montagne et Littoral, la situation est connue : 219 communes classées en zone de montagne sont également soumises à la loi Littoral. Aujourd'hui, en matière d'urbanisme, ce sont les dispositions de la loi la plus restrictive des deux qui s'applique. Ce sujet appelle donc un examen particulier. Sont particulièrement concernés la Corse et les territoires situés autour des lacs de montagne de plus de 1 000 hectares, où s'appliquent conjointement les lois Montagne et Littoral.

Dans ce contexte, un travail collectif d'une durée d'un an a été engagé pour réfléchir sur l'« acte III » Montagne. Nous avons constitué cinq commissions thématiques, associant des élus, des partenaires et des représentants institutionnels. Ce travail, je le souligne, véritablement collaboratif, a permis d'aboutir à 43 propositions essentielles.

Elles visent à adapter les lois existantes au changement climatique, à répondre à la rigidité de certains textes et de certaines procédures administratives, et à assouplir les lois Montagne et Littoral afin de les rendre plus concrètes au regard des réalités actuelles des territoires.

Ces propositions ont été structurées autour de quatre axes : un axe réglementaire ; un axe financier ; un axe de communication ; et enfin, un axe législatif, particulièrement important.

Dans le cadre de cet axe législatif, nous avons rédigé un texte de loi composé de douze articles.

Le premier article, auquel les montagnards tiennent beaucoup, vise à adapter les seuils d'ouverture et de fermeture des classes en montagne. Il rend le dispositif plus contraignant : désormais, l'inspecteur d'académie devra - et non plus pourra - adapter les seuils de fermeture en tenant compte des spécificités des territoires.

Il ne s'agit pas de maintenir systématiquement des classes, mais d'imposer à l'inspecteur d'académie une appréciation des réalités locales. Lorsque l'écart avec les seuils est marginal, l'arrivée possible de nouvelles familles à court terme peut permettre d'éviter des fermetures de classe, difficilement réversibles.

L'article 2 porte sur la santé. Il prévoit la fixation d'un temps maximal d'accès aux soins, tenant compte des spécificités des territoires de montagne, en particulier des zones les plus isolées - ce sujet a été évoqué ce matin au Sénat en séance publique. Il s'agit notamment de garantir des modalités d'intervention rapide, y compris par hélicoptère.

Par ailleurs, cet article prévoit la présence d'un représentant élu de la montagne au sein des conseils d'administration des agences régionales de santé (ARS), afin de faire entendre la voix des territoires de montagne dans leur gouvernance.

L'article 3 prévoit la création d'une commission « Montagne » au sein des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) mixtes associant des communes de montagne et de plaine. Dans ces intercommunalités, toutes les communes ne sont pas classées en zone de montagne, et les communes de plaine, souvent plus importantes démographiquement, peuvent peser davantage dans les instances de décision.

Cet article vise donc à instaurer une commission dédiée afin de garantir que les spécificités propres aux communes de montagne soient pleinement prises en compte.

L'article 4 vise à développer un maillage territorial équilibré de la ressource en eau. Ce point est sensible. Les lois de 1985 et de 2016 ne prenaient pas en compte cette problématique. Or, les effets du réchauffement climatique sont visibles : multiplication des incendies, tensions sur la ressource en eau pour l'agriculture, l'abreuvement, l'irrigation, mais aussi sur l'eau potable. La question du maintien de la neige de culture dans les stations, lorsque c'est possible, doit être examinée.

Il est ici question de retenues collinaires : il ne s'agit ni de pomper dans les nappes, ni de recourir à des mégabassines. Le principe défendu par l'Anem, qui était absent des lois de 1985 et de 2016, consiste à capter l'eau lorsqu'elle tombe et à la redistribuer lorsque les besoins se font sentir. Ces retenues ne seraient pas implantées indifféremment, et en particulier à l'écart des zones humides.

L'article 5 porte sur le déploiement d'un maillage, sur l'ensemble du territoire, d'infrastructures de recharge rapide pour les véhicules électriques. Cette orientation repose sur la conviction que la voiture électrique a toute sa place en montagne, à condition de disposer d'un réseau adapté de bornes de recharge rapide. Contrairement aux bornes classiques, qui nécessitent des temps de recharge très longs, la recharge rapide permet une utilisation effective du véhicule électrique.

L'article 6 vise à adapter le principe de construction en continuité du bâti, ainsi que les conditions de rénovation en montagne. La loi de 1985 interdit toute construction en discontinuité du bâti existant. Or, dans certaines communes de montagne, cette règle peut conduire à des situations de blocage.

À titre d'exemple concret, dans une commune de montagne de 400 habitants, un maire est sollicité à une unique reprise en six ans pour délivrer un permis de construire, pour l'installation d'une famille avec deux enfants. Le bourg a été entièrement restauré, il ne dispose ni de dents creuses ni de friches. Or le principe d'urbanisation en continuité empêche de construire de l'autre côté d'un chemin ou d'une route qui longe le bourg, à quelques dizaines de mètres seulement. Cette situation conduit à placer certaines communes sous cloche.

Dans le cadre de l'« acte III » Montagne, et tout en reconnaissant les bénéfices de la loi de 1985, très restrictive, il est proposé de trouver un juste équilibre entre protection et valorisation de l'environnement et développement des territoires. À la marge, il s'agit de faire en sorte que la présence d'un chemin ou d'une route ne bloque plus systématiquement un permis de construire, qu'il s'agisse de l'installation d'une famille avec enfants ou de la création d'une maison de santé. Ce dosage judicieux vise à préserver l'attractivité des communes.

L'article 7 vise à organiser un maillage d'infrastructures de transformation agricole de proximité. Il s'agit notamment des pôles viandes. Pour avoir de la lisibilité, nous devons garder et structurer notre filière sur l'ensemble d'un territoire de montagne, de la production jusqu'à la transformation. En effet, si l'outil de transformation est basé en plaine, on casse cette structuration, et donc l'attractivité de l'activité agricole. Nous prônons un maillage intelligent des outils de transformation pour maintenir l'activité agricole et l'élevage.

Vous le savez, l'année 2026 est celle du pastoralisme. Plus que jamais, nous devons défendre nos agriculteurs. L'article 8 traite ainsi de l'indispensable valorisation des produits de montagne. Les labels - indication géographique protégée (IGP), appellation d'origine protégée (AOP), etc. - fonctionnent globalement bien. Nos produits de montagne, pourtant de qualité, ne sont pas reconnus à leur juste valeur, car rien ne permet de les distinguer des produits de plaine dans les rayons. Nous demandons donc qu'un label national soit défini, par l'intermédiaire de l'Institut national de l'origine et de la qualité (Inao) ou d'un autre organisme. Il s'agirait d'une forme de reconnaissance institutionnelle permettant de valoriser nos produits de montagne. Des associations promeuvent déjà cette appellation sur certains territoires ; nous souhaitons la généraliser et l'institutionnaliser.

L'agriculture de montagne se caractérise également par un surcoût de production par rapport à la plaine - pour le lait, par exemple, entre la production et la collecte, le surcoût est de 100 euros la tonne en montagne. Nous devons donc impérativement mettre en valeur la qualité de nos produits.

L'article 9 vise à valoriser la filière bois de montagne au travers du recours plus important aux marques de certification « bois de massif » pour renforcer la reconnaissance du bois de montagne.

L'article 10 concerne l'introduction d'une servitude visant à garantir la pratique des sports de nature. Nous nous apercevons aujourd'hui que de plus en plus de chemins autrefois ouverts à la randonnée se ferment, notamment des chemins privés. Nous proposons un droit de servitude qui serait laissé à la main des maires, et sur les seuls chemins et parcelles référencés, par exemple, sur le plan départemental de randonnée.

Enfin, l'article 11 porte sur la solidarité aval-amont dans le cadre des bassins versants. Aujourd'hui, les petites communes de montagne situées en amont des bassins supportent tous les coûts d'entretien des réseaux d'eau potable, de même que les coûts de protection des grandes agglomérations situées en aval contre les inondations et les éboulements. Une piste consisterait à redistribuer une partie de la taxe Gemapi (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) perçue par les communes de l'aval aux communes de l'amont.

Cette proposition de texte, vous l'aurez compris, tient compte des deux lois de 1985 et de 2016. Nous ne voulons pas remettre les compteurs à zéro, mais procéder à une adaptation face aux changements climatiques et aux évolutions des modes de vie. Il faut savoir qu'en montagne, le réchauffement est plus rapide qu'ailleurs : au cours du siècle dernier, la température y a augmenté de 2 degrés, contre 1,4 degré en plaine.

Ce matin, nous avons déposé cette proposition de loi en cosignature transpartisane - à l'exception des groupes RN, UDR et LFI - à l'Assemblée nationale. En parallèle, nous avons eu confirmation que le Premier ministre étudierait la possibilité d'insérer un titre « Montagne » dans le projet de loi sur la décentralisation. Ce serait le signe d'un engagement beaucoup plus fort du Gouvernement envers les territoires de montagne - et ils en ont besoin. Ces territoires, qui représentent sept massifs et 8 millions d'habitants, participent à l'équilibre territorial. Ils méritent de conserver leurs habitants, leurs services et leurs activités.

Nous voulons aussi que l'État reconnaisse officiellement notre droit à la différenciation, et qu'une personne référente dans chaque ministère soit chargée de réfléchir à l'adaptation des textes en fonction de la spécificité des territoires. Cela ne coûtera pas un centime de plus et apportera de la souplesse.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Si elle le souhaite, il me semble important que Frédérique Espagnac, avec sa double casquette de sénatrice et de secrétaire générale de l'Anem, puisse s'exprimer en priorité.

Mme Frédérique Espagnac. - Dans certains départements, la conjugaison des problématiques liées aux lois Littoral et Montagne condamne certaines communes à une véritable double peine.

Ces lois fixent un cadre juridique très protecteur, mais elles ne doivent pas empêcher le développement, le logement, l'urbanisme et les services publics de se maintenir et de se développer dans ces territoires soumis à des contraintes particulières, afin que les habitants puissent continuer à y vivre, tout simplement.

M. Jean-Marc Boyer. - Je me réjouis du caractère transpartisan de cette proposition de loi. Les douze propositions qui ont été présentées sont toutes très intéressantes, mais celle qui consiste à autoriser une construction même lorsqu'un chemin d'exploitation ou une voie communale crée une discontinuité me paraît particulièrement importante. L'application du droit de l'urbanisme par les préfets, notamment dans le cadre du « zéro artificialisation nette » (ZAN), ne permet actuellement pas de construire dans une telle hypothèse.

Comment pouvons-nous faire pour que ces dispositions soient appliquées de façon moins restrictive ? Pas plus tard qu'hier, dans un village situé en zone de montagne, j'ai encore eu l'exemple d'un particulier qui a essuyé un refus de construction d'une maison dans ce que l'on appelle une « dent creuse », car le terrain, jusqu'ici classé constructible, avait été déclassé à l'occasion de la révision du plan local d'urbanisme (PLU).

Jusqu'ici, il s'agissait de décisions nationales qui s'appliquaient au niveau local. Mais dès lors que l'on en arrive au propriétaire particulier, ce sont les maires qui se trouvent en première ligne, alors que, bien souvent, ils ne font qu'appliquer des dispositifs nationaux et des décisions des services de l'État. J'aimerais que ce texte puisse résoudre ce problème.

M. Stéphane Sautarel. - Je souhaite aborder trois sujets.

Le premier s'inscrit dans le droit fil de ce que vient d'évoquer notre collègue Jean-Marc Boyer à propos de l'urbanisme. Des réponses doivent en effet être apportées à ce problème de la discontinuité de construction, qui se posait déjà dans le cadre de la loi Montagne préalablement au ZAN. On pourrait évoquer également la question du nombre d'habitats agglomérés. On note aujourd'hui dans la jurisprudence une sorte de référence à un seuil de cinq habitats agglomérés qui, sauf erreur de ma part, ne figure nulle part dans la loi. Il me semblerait opportun de laisser une plus grande souplesse d'appréciation au niveau local. D'autres points mériteraient également d'être abordés sur la transformation des habitats, mais je ne m'étendrai pas davantage.

Le deuxième porte sur les écoles et les fermetures de classes. Ne faudrait-il pas faire davantage confiance aux élus ? Lorsqu'une fermeture d'école est proposée, l'avis favorable du conseil municipal est requis. En cas de projet de fermeture d'une classe en zone de montagne, ne devrait-on pas exiger de la même manière une autorisation du conseil municipal ?

Le troisième concerne la question des biens appartenant à des sections de commune, un sujet très sensible sur nos territoires, sur lequel mon collègue de l'Ain Patrick Chaize et moi-même avions déposé une proposition de loi, qui n'a pas abouti. Sur l'initiative de mes prédécesseurs Pierre Jarlier et Jacques Mézard, la loi ne permet plus de créer de nouveaux biens de section. En revanche, l'assouplissement de la communalisation des biens existants, dès lors qu'une volonté du conseil municipal s'exprime en ce sens, serait bienvenu, tant pour le développement et l'aménagement des territoires que pour des questions de paix sociale entre eux.

M. Jean-Claude Anglars. - Ayant bien entendu participé à l'élaboration de la proposition de loi qui a été présentée, je ne m'attarderai pas sur son contenu.

Parmi les aménités positives de la montagne, nous ne devons pas oublier non plus les énergies renouvelables. Un pas a certes été franchi avec l'adoption par l'Assemblée nationale de la proposition de loi de notre collègue députée Marie-Noëlle Battistel visant à relancer les investissements dans le secteur de l'hydroélectricité, mais nous sommes toujours inquiets, quand les textes changent, de la part de fiscalité qui reviendra aux territoires... Ce texte pourrait être l'occasion de dire un mot sur les énergies renouvelables et de débattre des spécificités de la montagne en matière de production d'énergie. Pardon d'être un peu provocateur, mais quand on installe une éolienne en haut d'une montagne, cela peut faire beaucoup de dégâts, même si l'on croit aux énergies renouvelables !

Quant aux points à améliorer en matière d'urbanisme, tout a déjà été dit. À la marge, nous pourrons parler également de nos bâtiments agricoles, incontournables si nous croyons encore au maintien de l'élevage et d'autres productions en montagne.

M. Jean-Pierre Vigier. - Pour répondre à Jean-Marc Boyer, il me semble qu'il faut distinguer le ZAN et la loi Montagne.

Imaginons une commune exemplaire, sans dents creuses ni friches industrielles, et dont le bâti est réhabilité. Une fois qu'elle a consommé l'hectare autorisé par période de dix ans, elle n'a plus rien. Vous pouvez assouplir toutes les lois Montagne que vous voulez, si vous n'avez plus de droit à construire au titre du ZAN, vous ne pourrez plus construire. C'est pourquoi il me semble nécessaire d'assouplir le ZAN, et j'espère que nous y arriverons avec la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, dite « Trace ».

M. Jean-Marc Boyer. - En espérant que l'Assemblée nationale l'inscrive à son ordre du jour !

M. Jean-Pierre Vigier. - De notre côté, nous nous sommes interrogés sur un nouveau chemin pour la loi Montagne. Monsieur Sautarel, j'ai oublié de le préciser, mais nous proposons bien de supprimer ce seuil de cinq maisons agglomérées.

J'en viens à la question scolaire. Autant je suis d'accord pour que le maire ait son mot à dire sur les fermetures d'écoles, autant, pour les classes, il me semble qu'il faut rester prudent. Je vais prendre un exemple très concret. Près de chez moi, dans une commune, une école a une classe et quatre enfants ! Est-ce responsable de garder une école avec seulement quatre enfants ? Est-ce bénéfique pour les élèves et pour l'instituteur ? Il faut certes que les élus travaillent avec l'inspecteur d'académie, et, chaque fois que c'est possible, garder nos classes, mais en dessous d'un certain seuil, ce n'est sans doute pas raisonnable... Cela n'empêche pas de garder l'école et de rouvrir la classe le jour où vous retrouvez une dizaine d'enfants sur la commune. Nous proposons en revanche d'introduire de la souplesse dans la loi lorsque nous sommes à la limite du seuil.

M. Jean-Marc Boyer. - Vous n'avez pas évoqué la scolarisation des enfants de moins de 3 ans.

M. Jean-Pierre Vigier. - Je m'interroge : le maire doit-il disposer d'un droit de veto pour éviter une fermeture de classe ? Comment faire lorsqu'une classe compte seulement quatre enfants ? Nous avons retenu une version différente dans notre proposition de loi : l'inspecteur d'académie « doit » tenir compte du seuil, et non pas « peut » tenir compte du seuil.

J'ai travaillé pendant quinze ans avec Pierre Jarlier, ancien maire de Saint-Flour, sur les biens de section : c'est un sujet tellement complexe qu'il mériterait un texte de loi à lui seul. En tout état de cause, notre proposition de loi est une base de travail qui peut être amendée.

L'Anem organise demain matin un petit-déjeuner réunissant une quinzaine de parlementaires et EDF : ce sera l'occasion pour Marie-Noëlle Battistel de nous présenter sa proposition de loi. Vous y êtes cordialement invité, monsieur Anglars. J'adhère totalement à l'ensemble de votre intervention. Le contentieux avec l'Union européenne sur les barrages est enfin résolu ; nous en espérons des résultats concrets, notamment financiers, pour nos territoires de montagne. Nous approfondirons ce sujet demain.

Nous avons veillé à faire de notre texte une base cohérente ; nous avons tenu compte des lois de 1985 et de 2016, en vue de leur éventuelle adaptation. On peut bien sûr ouvrir la discussion à de nombreux sujets, et nous pourrions ajouter quelques éléments lors de l'examen du texte, mais il faut aussi savoir s'arrêter.

M. Jean-Yves Roux. - Merci pour votre intervention.

Étant membre du comité directeur de l'Anem, je suis très attaché à la solidarité amont-aval et aval-amont, dans le cadre de la compétence Gemapi. C'est là un élément essentiel pour les territoires et les intercommunalités. Hervé Gillé, Rémy Pointereau et moi-même avons rédigé un rapport sur le sujet : la solidarité, si elle était mise en oeuvre, permettrait aux collectivités de réaliser les travaux nécessaires. Toutefois, pour y parvenir, le combat à mener avec les communes littorales est rude : dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (Paca), il n'est pas toujours évident de faire participer financièrement les métropoles - Nice, Toulon et Marseille - aux travaux que nous souhaitons entreprendre. Inscrire ce principe dans l'actualisation de la loi Montagne constituerait sans nul doute un progrès.

Ma deuxième question porte sur les constructions et installations nouvelles à moins de 100 mètres du rivage des lacs de mon département, les Alpes-de-Haute-Provence - je pense au lac de Serre-Ponçon ou au lac de Sainte-Croix. Les dispositions de la loi Montagne et de la loi Littoral empêchent les collectivités de construire, ce qui entrave leur développement. Il s'agit pourtant de lacs artificiels.

M. Jean Bacci. - Monsieur Vigier, les propositions que vous avez citées me semblent frappées au coin du bon sens. Il faut en effet mettre en place la solidarité amont-aval. Je précise toutefois que celle-ci existe déjà dans certains territoires. Ainsi, pour le lac de Sainte-Croix, la Société du canal de Provence (SCP) gère la ressource en eau pour l'alimentation de toute la partie littorale et aide les communes du bassin versant, par exemple en soutenant à hauteur de 50 % les actions visant à améliorer la qualité de l'eau.

J'en viens aux règles en vigueur en matière d'urbanisme : sans même parler de constructions nouvelles à proprement parler, la petite commune de Bauduen, qui a les pieds dans l'eau du lac de Sainte-Croix, est un « cul-de-sac » et dispose de peu d'espace. Or la commune est très fréquentée l'été. Le maire envisage donc de créer des parkings à l'extérieur du village, ce qui pose déjà problème. Il envisage un cheminement agréable et sécurisé pour les piétons le long du lac, afin que les gens aient envie de laisser leur voiture et de se rendre au village à pied. Là encore, il s'agit non pas de constructions nouvelles, mais d'urbanisation : la loi Littoral et la loi Montagne l'empêchent pourtant d'agir.

M. Jean-Pierre Vigier. - Sur la compétence Gemapi, nous n'avons rien inventé : nous avons repris le travail réalisé par le Sénat, empreint de bon sens. Cela dit, nous examinerons plus en détail la situation du lac de Sainte-Croix.

En matière d'urbanisme, c'est la double peine avec la loi Littoral et la loi Montagne. Nous estimons qu'il convient d'assouplir la règle relative à la discontinuité du bâti, prévue par la loi Montagne, tout comme celle applicable dans la bande littorale des 100 mètres. Nous ouvrons la porte de manière positive et équilibrée, car nous voulons éviter de mettre les collectivités de montagne sous cloche.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Je souhaiterais revenir au fondement de cette mission d'information : la différenciation. Les administrations centrales, voire certains ministres, confondent ruralité et montagne. Or ce n'est pas la même chose. Un territoire peut être à la fois rural et montagnard, mais la montagne, ce n'est pas nécessairement la ruralité. L'Anem devrait nous aider à rappeler ces éléments fondamentaux, qui ont conduit Robert de Caumont - et d'autres - à oeuvrer en faveur de la loi Montagne en 1985.

Monsieur Vigier, vous souhaitez faire de votre proposition de loi un texte transpartisan ; je m'en réjouis. Je doute toutefois que celle-ci puisse être adoptée avant la fin de la présente législature. Votre initiative nourrit nos travaux de manière plus générale : elle alimentera les débats qui auront lieu à l'occasion de la prochaine élection présidentielle. Cette mission d'information y contribuera également.

L'idée est aussi d'être une force de proposition à l'occasion du grand débat présidentiel que nous aurons dans quelques mois. Il faut que nous soyons prêts, d'où l'intérêt de cette mission d'information.

Plusieurs d'entre vous l'ont souligné : nous faisons face à un problème en matière de logement, avec ses déclinaisons que sont l'urbanisme et la continuité territoriale ; nous rencontrons également de nombreuses difficultés sur la question énergétique - je remercie Jean-Claude Anglars d'avoir abordé ce sujet avec force. Nous devons aborder la question des revenus tirés de l'énergie photovoltaïque, de l'éolien et de l'hydroélectricité. Les revenus issus de cette dernière ne sont pas à la hauteur de ceux qui ont été constatés lors du lancement de ces grands programmes. Nous devons formuler des propositions en la matière, en vue de régénérer des bases fiscales et, partant, des moyens financiers à la disposition de nos collectivités de montagne.

Nous devons également nous concentrer sur la situation des stations de ski. En 1985, les unités touristiques nouvelles (UTN) étaient un outil très innovant. Comment pouvons-nous le faire évoluer ? Il me semble que vos propositions n'insistent pas suffisamment sur les nouveaux outils que nous devrions mettre à disposition des stations, notamment pour rénover leur parc immobilier vieillissant, qui date des années 1960 et 1970 - cela concerne tous les massifs. Cette solution est préférable à la construction de nouveaux logements. C'est là un véritable enjeu de revitalisation, non seulement pour les résidents permanents, mais aussi pour les touristes.

M. Gérard Lahellec. - Je suis né dans le massif armoricain, lui-même issu du plissement hercynien. C'est donc une vieille montagne - même si je ne parlerai pas de stations de ski en Bretagne. Je le dis sur le ton de la plaisanterie, mais il n'en demeure pas moins que les sujets abordés par la mission d'information nous concernent tous.

Je prendrai deux exemples. Voilà quelques minutes, j'ai été interpellé par une petite commune qui fait partie d'un regroupement pédagogique intercommunal (RPI) avec deux autres communes. Si le dispositif envisagé se mettait en place, cette commune se retrouverait avec une classe de vingt enfants pour sept niveaux, de la grande section de maternelle au CM2. Cela ne me semble pas être la bonne réponse pédagogique. Évidemment, le maire nous interpelle. La question de la qualité pédagogique se pose donc à nous, quels que soient nos territoires.

Le deuxième exemple est celui de l'eau. Souvent, lorsque je parle du manque d'eau en Bretagne, certains sourient. Il est vrai que, par les temps qui courent, nous sommes arrosés. Toutefois, nous manquons d'eau. Notre relief a une configuration un peu comparable à certains secteurs du Massif central et ne dispose donc pas de réserve d'eau.

Je suis élu d'un département, les Côtes-d'Armor, qui a eu la chance d'être pauvre avant tout le monde, car nous avons déjà manqué d'eau en 1976. À l'époque, nous nous sommes demandé comment faire en sorte que le problème ne se reproduise pas. La question de créer des réserves d'eau s'est posée. Nous avons donc construit des barrages. Mais leur gestion administrative est parfois complexe, la région Bretagne étant composée de quatre départements. Deux départements de la région - dont le mien - ont rattrapé leur retard et constitué des réserves, mais ce n'est pas le cas des autres. Compte tenu du nombre actuel d'habitants, le déficit d'offre s'élève à 52 millions de mètres cubes par an, ce qui est énorme. Si vous ajoutez à cela le stress hydrique et les captages privés, nous faisons face à une impasse si nous n'adoptons pas une ambition commune pour aborder la question de l'eau.

À ce stade de ma modeste réflexion, il me semble que l'on aurait tort de circonscrire la question de l'eau à la seule agriculture. J'ai entendu les déclarations du Premier ministre : je ne suis pas sûr qu'aborder le débat par le biais des bassines soit la bonne façon de procéder. L'eau est une question universelle. Cette ressource doit être accessible à tous.

La gestion de l'eau ne se cantonne pas aux limites administratives d'une intercommunalité : dans mon département, elle concerne un bassin versant, un syndicat, quatre ou cinq intercommunalités et trois départements. Il est de la responsabilité des élus de s'organiser en conséquence.

M. Jean-Pierre Vigier. - Je suis tout à fait d'accord avec vous : la gestion de l'eau ne se cantonne pas aux limites d'une intercommunalité.

Nous partageons totalement votre point de vue sur les retenues collinaires, qui doivent être multi-usages : assurer la sécurité, l'alimentation en eau potable, l'abreuvement des bêtes et l'irrigation. Sur mon territoire, un incendie de 70 hectares a été maîtrisé grâce à une retenue ; sans elle, 200 hectares et deux villages auraient brûlé.

L'Anem défend les stations de montagne et la neige de culture. Nous aidons les stations partout où nous pouvons maintenir la neige. Il faut toutefois anticiper l'avenir des stations de moyenne montagne pour lesquelles l'enneigement sera insuffisant, afin de prévoir un tourisme à l'année.

Votre remarque sur les RPI est très pertinente. Dans mon intervention, j'ai insisté sur l'importance de la qualité de l'offre d'enseignement. Nous avons pu faire changer d'avis l'inspecteur d'académie qui avait prévu de fermer deux classes dans deux RPI, ce qui aurait tué ces regroupements en deux ans. Grâce à la loi, mais aussi grâce à ses qualités d'écoute, l'inspecteur est revenu sur sa position, au prix de fermetures de classes dans de plus grands établissements : il vaut mieux fermer une école de dix-sept classes qu'une école de deux classes. Là encore, faire montre de souplesse ne nuit pas.

Monsieur Arnaud, je souscris entièrement à vos propos sur les logements de montagne, qui mériteraient un projet de loi à part entière. Quoi qu'il en soit, nous devrons nous battre pour obtenir un plan national de réhabilitation des logements en station, avec des aides financières importantes de l'État. Il faudra aussi peut-être faire évoluer les UTN.

M. Jean Sol. - L'objectif de la mission d'information est de procéder à une évaluation des lois Montagne et Littoral, quarante ans après leur adoption. Pour le moment, personne n'a évoqué la disparition des services publics dans les zones de montagne. Quel est votre point de vue sur cette question ? Cette dernière sera-t-elle intégrée dans une loi Montagne III ou dans le projet de loi de décentralisation, qui, selon moi, n'est pas près d'être déposé ?

M. Jean-Pierre Vigier. - Permettez-moi de revenir un instant sur une remarque de M. Arnaud. En effet, montagne et ruralité ne vont pas nécessairement de pair. Nous avions d'ailleurs écrit au Premier ministre pour que le portefeuille de la montagne figure dans l'intitulé de l'un des ministères.

Nous plaidons en faveur d'un maillage cohérent des services publics dans les territoires.

Les maisons France Services (MFS) sont l'une des initiatives de l'État qui fonctionne bien, car l'action de l'État est complémentaire à celle des élus : au sein d'un bassin de vie cohérent, les services sont mutualisés au plus près des besoins de la population.

Pourquoi ne ferions-nous pas de même pour les maisons de santé ? Je reconnais que ce serait sans doute plus difficile, car les professionnels de santé rechignent souvent à s'installer dans plusieurs communes.

Il faudra en effet déposer un amendement traitant du maillage des MFS, pour assurer la vitalité et l'attractivité, non pas d'une commune, mais d'un bassin de vie.

M. Jean Bacci. - J'adhère totalement au principe des retenues collinaires. L'évolution du climat entraînera une multiplication des épisodes cévenols, d'où des inondations en aval. Créer des retenues collinaires ralentirait la circulation de l'eau, et donc les risques en aval.

Vous avez évoqué la question de l'énergie. Le Verdon compte une succession de barrages qui sont en mesure de remonter l'eau dans les bassins d'accumulation afin de préserver la ressource. Lorsque la production d'électricité dépasse la demande, EDF pourrait remonter l'eau dans les barrages. Mais la Commission de régulation de l'énergie (CRE) interdit un tel processus, c'est dommage.

M. Jean-Pierre Vigier. - Je suis tout à fait d'accord avec ces deux remarques. Les retenues collinaires sont très utiles pour prévenir les inondations. Je souscris à votre proposition sur les barrages ; l'Anem soutient l'hydroélectricité.

Mme Frédérique Espagnac. - Je reviens sur la question des services publics. Ce matin, je participais à la commission départementale de présence postale des Pyrénées-Atlantiques.

Lors de l'examen du projet de loi de finances, nous nous sommes battus pour maintenir les 50 millions d'euros alloués à La Poste. Le Sénat avait adopté cette mesure, qui n'a finalement pas été retenue dans le texte final. En tant que rapporteure spéciale de la mission « Économie », je peux vous assurer que La Poste devra fermer des bureaux de poste. Ce matin, des fermetures ont été évoquées dans les stations de ski. Certes, ce n'est pas là que l'activité est la plus importante, mais la présence postale dans les stations est un service rendu à la population. C'est aussi un facteur d'attractivité, tant pour les touristes que pour les saisonniers.

Préserver les services publics, notamment les services de santé, est un enjeu central. Dans mon département, les services d'urgence ferment, comme par hasard, entre Noël et le jour de l'An, au moment où les stations de ski connaissent leur plus grande activité. Quand le service d'Oloron-Sainte-Marie ferme, l'hôpital le plus proche est à environ trois heures de voiture : c'est beaucoup pour une femme enceinte ou pour un blessé grave. Tous les patients ne pourront pas être acheminés par hélicoptère.

Je souscris aux propos de Jean Sol. Il est primordial que les élus locaux soient consultés avant toute fermeture de classe. Je me bats depuis longtemps pour maintenir une classe unique à plusieurs niveaux, située au fin fond de la montagne. Si celle-ci fermait, les enfants seraient contraints de prendre le bus durant quarante-cinq minutes, sans oublier le fait qu'ils termineraient leur trajet à pied, car les parents, souvent des agriculteurs, sont trop absorbés par leur travail : ils ne seraient pas en mesure de venir les chercher. Certes, c'est peut-être un cas isolé, mais cela existe, et je n'ai pas envie de faire courir des risques à des enfants de mon département. Voilà la réalité.

Avant-hier, j'ai assisté au conseil départemental de l'éducation nationale : la prochaine rentrée scolaire sera marquée par une baisse de 4 000 élèves dans les Pyrénées-Atlantiques. Je ne m'imaginais pas que celle-ci serait aussi importante. Soyons lucides : ce sont dans les zones rurales et montagneuses que les classes seront fermées.

M. Stéphane Sautarel. - Les maisons France Services et les maisons de santé résultent d'initiatives coconstruites par les élus locaux et l'État sur un territoire. Pourquoi n'en serait-il pas de même pour l'éducation ? Dans ce domaine, tout dépend du pouvoir vertical de l'inspecteur d'académie, qui n'a de comptes à rendre à personne. Si l'on a affaire à une personne de dialogue, il est possible d'avancer, mais ce n'est pas toujours le cas. Il me semble donc essentiel de renforcer la place et la voix des élus locaux sur les regroupements pédagogiques intercommunaux. Bien que des territoires se soient organisés au sein des RPI et aient partagé leurs moyens, on leur annonce des suppressions de postes, alors qu'on nous parle sans cesse de territoires éducatifs ruraux. Résultat : la confiance est totalement rompue. Nous devons envoyer un signal fort : tout ne saurait reposer sur la seule volonté du responsable académique.

En ce qui concerne le seuil de 1 000 hectares, l'un de mes interlocuteurs m'a expliqué avoir fait recalculer la surface d'un lac de retenue en Lozère pour arriver à 986 hectares, afin de ne plus être soumis à la loi Littoral. Ne pourrait-on pas agir sur ce seuil ?

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Quelques mots pour recentrer le débat. Il me semble important que l'Anem puisse, peut-être par le biais d'une contribution écrite, transmettre votre diagnostic sur l'application de la loi Montagne. Où en sommes-nous en matière de desserte, de service public, d'urbanisation, de protection ou de problématiques énergétiques ? Qu'en est-il des outils à la disposition du développement économique ? Comment favoriser et consolider l'attractivité de nos territoires ? Grâce à l'emploi, sans aucun doute : la création d'emplois entraîne une augmentation du nombre d'habitants, et, partant, du nombre d'élèves par classe ; la gestion de cet enjeu majeur serait alors plus confortable. La création d'emplois doit être le moteur de la dynamique dans nos territoires.

Nous devons aussi concentrer notre action sur certains sujets précis. Les communes riveraines des lacs de montagne de plus de 1 000 hectares subissent la double peine de la loi Montagne et de la loi Littoral, alors qu'en raison du marnage lié à l'exploitation hydroélectrique, le « trait de côte », si vous me permettez l'expression, n'est même pas fixe ! Ainsi du lac de Serre-Ponçon : la cote de 780 mètres, qui correspond à l'altitude maximale idéale au moment de sa mise en eau, n'existe jamais dans les faits. C'est pourtant sur cette base que sont calculés les seuils d'urbanisation - schéma de cohérence territoriale (Scot), ZAN, constructibilité. Ces sujets, très techniques, ne relèvent pas nécessairement de la loi. Toutefois, nous devrons les aborder pour discuter sereinement des adaptations nécessaires.

Enfin, nous devons oeuvrer en faveur de l'acculturation de l'appareil d'État à la montagne. Voilà quarante ans, la loi Montagne a constitué un choc. J'ai toutefois l'impression que les spécificités de nos territoires sont de moins en moins prises en compte. Au fil des décennies, la montagne s'est étiolée, banalisée. Nous sommes dans la même situation que le monde agricole : à chaque fois que nous demandons quelque chose, nous sommes perçus comme des facteurs de coût et non comme des facteurs positifs pour l'intérêt du pays. Il faut donc retravailler cette dimension, même au-delà de la proposition de loi, qui retiendra par ailleurs toute notre attention.

Nous devons mener un travail de reconquête intellectuelle, presque idéologique, pour réaffirmer la place de la montagne dans notre pays. Mon rôle de rapporteur, aux côtés du président Gontard, est de travailler sur les questions agricoles, les forêts ou les services publics, afin de gagner ce combat culturel.

M. Guillaume Gontard, président. - Je souscris totalement à ces propos. Nous devons en effet remettre la montagne au coeur des politiques publiques.

La question des services publics, que nous avons abordée à travers l'enseignement scolaire, la santé, mais aussi les maisons France Services, me paraît importante. Certes, les MFS sont des outils performants, mais je tiens à rappeler qu'elles ont entraîné un transfert de charges vers les collectivités. Leur modèle, fondé sur la coconstruction entre l'État et les collectivités, pourrait utilement s'appliquer à d'autres domaines.

Je rejoins les propos tenus par plusieurs intervenants sur l'enseignement scolaire. Souvent, les Dasen ne connaissent même pas la loi ; il faut la leur rappeler en permanence.

La loi Montagne permet la constitution d'intercommunalités à partir de 5 000 habitants : dans mon département, ce seuil dérogatoire a permis la création d'une intercommunalité regroupant 10 000 habitants. C'est là un aspect essentiel : sans cette dérogation, il aurait été bien plus difficile de mener à bien un tel processus.

J'appelle à votre vigilance sur les questions d'urbanisme. Les lois Montagne et Littoral visaient à préserver les espaces naturels - je pense au rôle joué par Louis Besson dans la loi Montagne. La philosophie du texte était simple : assurer le développement économique tout en préservant l'agriculture, les paysages et la qualité de nos territoires de montagne.

Certains paysages ont été totalement ravagés en raison du mitage ; les mesures nécessaires n'avaient pas été prises à temps. On évoque souvent les contraintes imposées par la loi Montagne. Celles-ci sont souvent nécessaires. Cela dit, elles aboutissent parfois à des incohérences - je l'ai souvent vécu en tant qu'architecte. Nous devons y mettre un terme, mais nous devons aussi maintenir l'ambition de la loi Montagne, la préservation de nos paysages.

Dans mon intercommunalité de 10 000 habitants, j'ai constaté que c'étaient surtout les villages qui avaient pris en main leur urbanisme, ce qui leur a permis de gagner des habitants. À l'inverse, les communes qui n'ont pas fait cette démarche ont stagné, alors même qu'elles bénéficient de terrains disponibles.

La réutilisation des bâtiments vides est un enjeu essentiel, à l'heure de la baisse démographique. Mais cela suppose des moyens et de l'ingénierie, dont ne disposent pas nécessairement les petites communes.

Nous disposons d'une visibilité suffisante quant à l'enneigement des grosses stations de ski. Pour les stations moins importantes, nous pouvons débattre de la neige artificielle.

Nous devons donc examiner la situation des stations qui ne sont déjà plus en fonctionnement, faute de neige, et de celles qui sont condamnées à moyen terme d'ici deux ou cinq ans, quand bien même vous installeriez tous les canons à neige du monde. En tout état de cause, ce n'est pas une solution pérenne.

Il n'existe aucune solution toute faite. Nous devons réfléchir et nous adapter à la nouvelle donne climatique ; sinon, des territoires risquent de se vider et de ne plus être en mesure d'appréhender sereinement leur avenir.

M. Jean-Pierre Vigier. - Sur la question des stations de montagne, nous maintenons la neige partout où cela est possible. Comme vous l'avez dit, monsieur le président, le seul mot d'ordre est d'anticiper et d'accompagner les stations qui seront victimes d'un déficit de neige.

Sur l'urbanisme, j'ai précisé qu'il fallait parvenir à un juste équilibre. Les montagnards sont les premiers à vouloir protéger leur environnement et à privilégier un développement qui en tienne compte.

J'en viens à l'enseignement scolaire. Nous sommes tous d'accord pour défendre nos classes. Notre proposition de loi prévoit l'obligation pour l'inspecteur d'académie de tenir compte de la loi Montagne et de la spécificité de nos territoires. Nous pourrions aller plus loin, par le biais d'un amendement.

Président de l'Anem depuis un an et demi, je constate qu'il faut toujours engager un rapport de force pour parler de la montagne. Si nous commençons à être écoutés et entendus par le Gouvernement, si le Premier ministre nous a répondu, c'est parce que nous faisons entendre notre voix sur tous les sujets qui concernent la montagne. La force de l'Anem est d'être une association transpartisane. L'acte III de la loi Montagne comprend à la fois des dispositions législatives - notre proposition de loi -, mais aussi des dispositions réglementaires. Défendre la montagne au plus haut sommet de l'État est un combat permanent.

Merci pour cette réunion très constructive. Nous n'avons qu'un seul parti, la montagne, et nous avançons ensemble pour elle.

M. Guillaume Gontard, président. - Nous vous remercions de votre participation.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Jean-Charles Orsucci, président de l'Association nationale des élus des littoraux (Anel), maire de Bonifacio (en téléconférence)

M. Guillaume Gontard, président. - Nous poursuivons nos travaux en accueillant le président de l'Association nationale des élus des littoraux (Anel), Jean-Charles Orsucci, par ailleurs maire de Bonifacio, avec qui nous allons pouvoir échanger par visioconférence.

Nous vous remercions chaleureusement de vous être rendu disponible dans un délai si court pour nous faire partager, en introduction de nos travaux, le point de vue de l'Anel, une association que de nombreux membres de notre mission d'information connaissent bien.

Comme vous le savez, notre mission d'information a été créée sur l'initiative du groupe Union Centriste. Comme l'a indiqué notre rapporteur lors de notre réunion constitutive, elle a pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.

Il nous a paru indispensable d'entendre, pour commencer nos travaux, les deux grandes associations que sont l'Association nationale des élus de la montagne (Anem) et l'Anel, pour « planter le décor » avant de procéder à de larges auditions, en entendant les services de l'État, les acteurs économiques ou encore les acteurs de la protection de l'environnement, mais aussi des experts, scientifiques ou juristes.

Pour appréhender au mieux la situation des territoires montagnards et littoraux, nous effectuerons plusieurs déplacements, dont au moins un sur le littoral. Nous allons par ailleurs lancer une consultation des élus locaux dans les prochaines semaines et nous comptons sur l'Anel pour en assurer la publicité.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Monsieur Orsucci, nous sommes heureux de vous accueillir, après avoir entendu le président de l'Anem.

Quel bilan pouvez-vous tirer de la loi Littoral ? Quelles en sont les réussites et les limites, ainsi que les points de tension observés sur le terrain dans leur application concrète ? Enfin, quelles évolutions pourraient être envisagées afin de favoriser une application plus harmonieuse de ces textes, qui soit davantage en phase avec les réalités des territoires ?

L'Anel, créée en 1978, soit huit ans avant la promulgation de la loi Littoral, rassemble à ce jour près de 1 212 collectivités des littoraux hexagonaux, corses et ultramarins, mais aussi montagnards - avec notamment quelques communes de montagne situées autour de lacs de plus de 1 000 hectares. C'est notamment sur cette pluralité et sur cette diversité des territoires littoraux que vous représentez, monsieur Orsucci, que nous souhaiterions vous entendre.

Quel bilan l'Anel dresse-t-elle de l'application depuis quarante ans de la loi Littoral au sein de l'« archipel France », cet ensemble de territoires maritimes répartis sur toutes les façades et présent sur les cinq océans ? Comment ce texte, que vous avez qualifié de « grande loi de la V^e République » à l'occasion de son quarantième anniversaire, trouve-t-il sa traduction concrète dans des littoraux aux identités aussi variées et spécifiques ?

Plus généralement, estimez-vous que la loi Littoral ait permis de préserver et de mettre en valeur cette diversité des littoraux ? À l'inverse, identifiez-vous des difficultés spécifiques liées à son application ?

Enfin, vous aurez sans doute relevé que notre mission d'information comporte dans son intitulé la notion de différenciation, qui nous est chère. Pouvez-vous nous dire ce que celle-ci vous inspire ? Estimez-vous que la loi Littoral se prête aujourd'hui à une application différenciée et, dans le cas contraire, quelles propositions l'Anel formulerait-elle pour que les spécificités de tous les littoraux soient davantage reconnues et prises en compte ?

M. Jean-Charles Orsucci, président de l'Association nationale des élus des littoraux, maire de Bonifacio. - Je vous remercie de m'auditionner sur un sujet très important pour notre association, que je préside depuis le mois de septembre dernier.

Je suis élu à Bonifacio depuis 2001, et maire de la ville depuis 2008. Bonifacio compte 70 kilomètres de côtes - 120 si l'on inclut les îles - ; j'ai donc beaucoup pratiqué les avantages et les inconvénients de la loi Littoral. C'est, je crois, la commune française qui a le plus grand littoral côtier.

L'Anel a été créée par de grands élus locaux, qui étaient à la fois maires et parlementaires. Ceux-ci ont fondé l'association sur deux piliers : protéger nos littoraux et assurer leur développement. L'Anel a joué un rôle précurseur, huit ans avant l'adoption de la loi Littoral.

Nous estimons que cette dernière est une grande loi de la République, qui a beaucoup apporté à nos territoires, surtout si l'on examine la situation prévalant dans des pays voisins où les littoraux ont fait l'objet de dégradations importantes. Parce qu'elle repose sur les deux piliers de la protection et du développement, elle a sûrement permis d'éviter des dérives importantes en outre-mer et a mis un terme aux phénomènes d'urbanisation excessive qui avaient alors cours sur la Côte d'Azur, sur la façade ouest de notre pays, ainsi qu'en Corse.

Je m'inscris dans les pas de l'un de vos illustres prédécesseurs, Nicolas Alfonsi, ancien sénateur de la Corse-du-Sud, membre actif de la création du Conservatoire du littoral, qui portait un regard très lucide et critique sur la loi Littoral. D'ailleurs, certaines de ses prises de position d'alors restent parfaitement d'actualité. Il faut toujours garder en tête les difficultés que nous rencontrons depuis quarante ans.

Lors de la célébration des trente ans de la loi Littoral, dans le cadre du congrès annuel de l'Anel, à Perros-Guirec, j'avais demandé à Guy Lengagne, secrétaire d'État qui avait porté la loi Littoral, si le texte avait été pensé pour tous les territoires français. Il m'avait répondu, avec honnêteté, qu'il s'agissait avant tout de mettre fin aux pratiques observées en Bretagne, sur la côte Atlantique et en Méditerranée. Par conséquent, la Corse et les outre-mer n'étaient pas véritablement au coeur de la réflexion.

Il remarquait aussi que le choix du Premier ministre de l'époque, Laurent Fabius, avait été de confier la défense de la loi Littoral, non pas à la ministre de l'environnement, mais bien au secrétaire d'État chargé de la mer qu'il était, en raison de sa double vocation de favoriser à la fois une protection forte du littoral et son développement.

À l'Anel, nous estimons que cette grande loi de la République mérite d'être actualisée en 2026 - je dis bien : actualisée. En effet, nous, les élus des littoraux français, sommes souvent caricaturés en bétonneurs lorsque nous parlons de faire évoluer cette loi.

Il y a dix ans, le travail nécessaire sur cette loi n'a pas été accompli. Le terme « actualiser » a donc pour objet de montrer que nous sommes fiers des principes fondateurs de cette loi, mais également que cette dernière, quarante ans plus tard, mérite d'être mise à jour, notamment en matière environnementale et compte tenu du réchauffement climatique.

Samedi dernier, j'ai été interpellé par la propriétaire d'un bâtiment de ma commune. En effet, dans le cadre de la rénovation d'une maison construite en 1970 sur la commune de Bonifacio, adossée à une bergerie vieille de 200 ans - je vous laisse imaginer sa performance énergétique -, il lui a été demandé de fournir le permis de construire de 1970, document qui n'existe pas. Or sans cela, il est impossible d'obtenir un permis de démolition en 2025 et de reconstruire une maison à l'identique, en entreprenant de réaliser son isolation thermique.

Cet exemple, parmi des centaines d'autres, démontre la nécessité d'actualiser la loi Littoral. Cette situation n'est pas spécifiquement corse ; c'est une réalité nationale, comme j'ai pu le constater lors de mon tour de France en Occitanie et en Normandie. L'Anel a formalisé des éléments à vous transmettre pour vos travaux. En cette année où nous fêtons les 40 ans de la loi Littoral, nous avons sollicité nos membres pour en recenser toutes les incongruités et illustrer concrètement les difficultés que nous rencontrons dans sa mise en oeuvre. Je pense notamment à la relocalisation des activités rendue nécessaire par le recul du trait de côte, pour laquelle la loi Littoral constitue un véritable frein, alors que pas un jour ne passe sans que l'on évoque le réchauffement climatique et le retrait du trait de côte.

La principale critique que l'on adresse depuis 40 ans à la loi Littoral, dont je redis qu'elle est une grande loi de la République, est que ses principes d'application sont quasiment intégralement définis par voie de jurisprudence. À l'Anel - sans préjudice de notre grand respect pour les juges, qui sont les garants du bon fonctionnement du droit -, nous estimons que c'est aux députés et aux sénateurs de faire la loi. Or aujourd'hui, notre marge de manoeuvre, en tant que maires, est définie par la jurisprudence, ce qui pose problème.

Par ailleurs, à deux reprises, en 2025, alors que le Président de la République invitait des maires et présidents d'intercommunalités de toutes tendances politiques, j'ai entendu les maires évoquer systématiquement les difficultés d'application de la loi Littoral. L'action des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) et des directions départementales des territoires (DDT) a été fortement dénoncée : leurs services ne viennent jamais aider les collectivités à comprendre la loi et à la mettre en oeuvre, assurant l'équilibre entre les deux piliers de la loi. Ils ne font que censurer, contrôler et freiner les ambitions légitimes de nos territoires, qu'il s'agisse d'installer des campings, des aires de stationnement ou des écoles de voile.

Aujourd'hui, nous demandons à ce que le droit reprenne sa place dans les termes qui sont définis par le législateur. La différenciation, qui est une partie de l'ADN de l'Anel, doit être prise en compte ; sur ce point, nous sommes des Girondins convaincus. Le binôme constitué par le maire ou le président d'intercommunalité et le préfet est le mieux à même de connaître le territoire. Notre association a d'ailleurs changé de nom : initialement créée sous le nom d'« Association des élus du littoral », elle devenue celle des élus « des littoraux », au pluriel. De la même manière, nous souhaitons que la loi Littoral se transforme en loi des littoraux français.

L'appréciation des réalités locales ne peut être celle du Conseil d'État, à Paris, et la plage de Papeete, les falaises d'Étretat ou les plages de Cannes ne sauraient être traitées de la même manière. Il est grand temps d'adopter une vision décentralisée de l'aménagement du territoire, y compris dans une perspective de préservation de l'environnement, même si le développement économique est loin d'être un gros mot : en effet, loger dignement les personnes qui vivent sur nos territoires est fondamental.

J'insiste également sur le fait que, depuis quelques années, l'Anel est très attentive aux outre-mer. Ainsi, lors de notre dernier colloque à Bonifacio, en septembre, les élus de Guyane nous ont expliqué que la loi Littoral s'appliquait à 150 kilomètres des côtes. Nous nous interrogeons sur la pertinence de cette application de la loi.

Je souhaite évoquer mon île. La loi Littoral se cumule parfois à la loi Montagne en Corse... Je pense, bien sûr, à la mairesse de Piana, qui interpelle régulièrement le Président de la République sur le sujet. Elle était d'ailleurs très proche de Nicolas Alfonsi, son prédécesseur, qui parlait, s'agissant de Piana et de Bonifacio, de « double peine », du fait de l'application de ces deux lois : parce qu'elles ont protégé leur littoral, ces communes seraient « condamnées », selon l'expression d'un autre élu corse, Jérôme Polverini, au « sous-développement durable » ! Certains militent, ce qui se conçoit, pour que la loi Littoral ne procède que de la coercition et de la protection ; cependant, en tant que président de l'Anel, je ne peux défendre cette position. C'est l'équilibre qui doit prévaloir ; or l'application de cette loi n'est pas équilibrée.

Mme Frédérique Espagnac. - Cette problématique de la « double peine » ne concerne-t-elle que les enjeux d'urbanisme ? D'autres difficultés ont-elles été identifiées ?

M. Jean-Charles Orsucci. - C'est presque toujours en matière d'urbanisme que cette question est évoquée par les maires de Corse. Mais cette dimension est très large : cela peut aller jusqu'à la pose de portiques dans une aire de stationnement, pour laquelle il est nécessaire de déposer une autorisation d'urbanisme.

Mme Jocelyne Antoine. - Je ne suis ni de la montagne ni du littoral, étant élue du département de la Meuse. Toutefois, à l'intérieur des terres, on trouve de grands lacs de plus de 1 000 hectares. Cependant, les communes riveraines vous connaissent peut-être peu, car elles ne sont guère représentées au sein de votre association. Il conviendrait donc de les contacter, parce qu'elles sont parfois bien seules face aux problématiques liées à la loi Littoral. Pour avoir longtemps siégé au syndicat mixte d'un grand lac de mon département, je puis vous indiquer que nous n'avions pas d'adhérents à votre association.

Quelle est la part de communes relevant, non pas du littoral marin ou insulaire, mais de celui des grands lacs de plus de 1 000 hectares ? Existe-t-il des spécificités propres à ces territoires ?

M. Jean-Charles Orsucci. - Au sein de l'Anel, nous comptons des communes des grands lacs, dont des représentants sont membres du comité de direction. Nous avons ainsi mis nos services à disposition d'une commune proche d'Annecy qui nous a sollicités au sujet de la délimitation du domaine public et privé et sur des enjeux portuaires. J'espère amplifier la présence de ces communes au sein de l'Anel, tout comme celle des communes d'outre-mer, car elles rencontrent les mêmes difficultés que nous.

Lors d'un congrès de l'Anel au Grau-du-Roi, le maire de Sciez-sur-Léman m'avait confié avoir relevé les mêmes enjeux que sur le littoral côtier sur les questions du tourisme, du foncier et du logement. Par conséquent, l'application parfois rigide de la loi Littoral engendre les mêmes difficultés pour ces communes.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - La loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite « loi Élan », dans le cadre du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (Padduc), permet d'identifier les secteurs où le régime d'urbanisation de la loi Montagne s'appliquerait en lieu et place de celui de la loi Littoral. Quel est l'état de l'application de cette disposition ?

M. Jean-Charles Orsucci. - J'ai été vice-président de l'Assemblée de Corse et y ai été élu deux fois président de groupe. J'y siégeais lorsque le Padduc a été voté. Gilles Simeoni, qui préside la collectivité depuis dix ans, a à peine commencé à engager la révision du document.

Sur la commune de Bonifacio, où nous avons voté un plan local d'urbanisme (PLU) le 8 décembre dernier, nous rencontrons une difficulté, parce que les zones urbanisées qui auraient dû être définies, soit dans le Padduc, soit au niveau des schémas de cohérence territoriale (SCoT), ne l'ont pas été. Le Padduc en vigueur étant antérieur à la loi Élan, il faudrait le rendre compatible avec elle. Or le président Simeoni nous a indiqué qu'il avait lancé ce travail, qui doit être accompli par la collectivité de Corse.

Cela fait l'objet d'un débat politique en Corse. Ainsi, l'opposition reproche depuis longtemps au président de la collectivité de ne pas avoir mis en oeuvre la révision du Padduc, lequel regroupe plusieurs documents que l'on trouve sur le continent. Par exemple, il définit aussi la vocation des plages : alors que j'avais modifié cette dernière dans mon PLU, le président Simeoni m'a demandé de revoir ma position, afin que ce sujet soit traité dans le cadre du Padduc. Or ce choix politique de la collectivité pose problème aux maires et aux présidents d'intercommunalités, dans le cadre de la loi Littoral.

Toutefois, l'honnêteté intellectuelle m'oblige à dire que, même si certains détracteurs de ces documents affirment que les difficultés d'application de la loi Littoral sont le fait du Padduc, c'est bien au niveau de la loi qu'il faut apporter des précisions. Ainsi, que ce soit en Normandie ou en Occitanie, j'ai constaté l'existence de problématiques analogues concernant les espaces proches du rivage ou la densification.

Dans ce contexte, la décision doit relever de la loi, et non de la jurisprudence ou d'une doctrine, laquelle varie sur le territoire en fonction du directeur de la Dreal ou de la DDT qui nous fait face.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Ne serait-il pas possible d'imaginer un dispositif similaire pour nos grands lacs, afin de faciliter l'adaptation territoriale et une différenciation opérationnelle ? Le cas échéant, cela permettrait d'adapter les SCoT.

Mme Jocelyne Antoine. - Et les Sraddet.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Tout à fait, les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) englobant les SCoT, dont le périmètre couvre celui des PLU, dans une forme de déclinaison sur nos territoires sous forme d'imbrications multiples.

M. Jean-Charles Orsucci. - L'autonomiste que je suis depuis toujours ayant voté le Padduc de Corse, je considère qu'il s'agit, en théorie, d'un bon document. Il prévoit des définitions bien plus claires que l'atlas des espaces remarquables et proches du rivage réalisé par l'État, et permet de tourner la page d'un sujet quelque peu bloquant, tout en identifiant clairement les espaces stratégiques agricoles. Cela nous a offert une vision beaucoup plus large, puisqu'il s'agissait également d'un document d'aménagement du territoire.

Cependant, au-delà de la position des défenseurs et des détracteurs de M. Simeoni, les outils ne sont bons que lorsqu'on les utilise correctement. Le Padduc est un bon document, mais il doit être suivi de choix politiques et il aurait dû être révisé depuis longtemps, comme la loi le prévoit. Cela aurait sûrement permis d'éviter certaines des difficultés que nous rencontrons sur l'île.

Mme Brigitte Bourguignon. - Le littoral des Hauts-de-France a connu les effets de l'absence de la loi Littoral, étant très bâti, comme ceux de sa présence, avec des espaces non bâtis et protégés - du reste très beaux.

Quels sont les travaux de l'Anel sur le recul du trait de côte, question importante pour le bâti d'habitation ?

Concernant les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi), dans ma région, la situation a été très compliquée, notamment sur la zone la plus protégée de la côte. En effet, il est très difficile d'admettre que l'on ne pouvait plus bâtir à cet endroit. Des fermes sont déjà vouées à la disparition avec le recul du trait de côte, ce qui oblige des agriculteurs à partir. Cependant, un travail extraordinaire a été mené avec eux pour permettre une action concertée.

Comment envisagez-vous l'émergence du couple constitué par le préfet et le président d'intercommunalité ou le maire ? En effet, le fait qu'une ministre, dont je tairai le nom, impose aux maires la détermination des aires et des zones exposées au recul du trait de côte, sans discussion, a été très mal perçu. Alors que le dossier est aujourd'hui en instance, quelle est la position de l'Anel sur ce sujet ?

M. Gérard Lahellec. - Je viens du Trégor, en Bretagne, à quelques encablures de Perros-Guirec. Ma région comportant quelque 2 700 kilomètres de côtes, la dimension littorale y est assez prégnante.

D'emblée, je remarque que, sans aller jusqu'à dire que tout va bien, la situation n'est pas si mauvaise à Perros-Guirec...

Les demandes que je recueille proviennent essentiellement des lieux où l'activité humaine, comme celle des travailleurs de la mer ou de la conchyliculture, ne peut se développer. J'ai donc beaucoup aimé votre façon de parler d'actualisation ; il faut actualiser la loi Littoral au regard des évolutions sociologiques et économiques, et non pour faire n'importe quoi.

Je demande souvent aux personnes concernées ce qui se serait passé sans ladite loi. En effet, on voit ce que cette absence a donné dans d'autres pays d'Europe, pas si loin de chez nous.

M. Sébastien Fagnen. - Sénateur de la Manche, département qui compte 674 kilomètres de côte et l'un des premiers projets partenariaux d'aménagement (PPA) de France, ma question rejoint vos propos liminaires sur le périmètre de la loi Littoral et son éventuelle actualisation. Dans les réflexions sur la relocalisation des activités proches du rivage, nous sommes confrontés à l'écueil d'une application littérale de la loi sur l'ensemble de l'entité administrative qu'est la commune, même jusqu'à 15 kilomètres à l'intérieur des terres - sans même parler de l'exemple guyanais, particulièrement révélateur.

Quarante ans après, ne s'agirait-il pas d'opérer un changement philosophique, en adoptant une approche non plus administrative, mais géographique ? Celle-ci pourrait, par exemple, s'appuyer sur les espaces proches du rivage, en sanctuarisant les zones les plus exposées au changement climatique, tout en préservant des capacités à urbaniser sur le reste de la commune littorale, une fois traitée la question du risque lié à l'érosion du trait de côte. En effet, les évolutions législatives, singulièrement l'introduction du « zéro artificialisation nette » (ZAN) dans la loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat et Résilience », offrent suffisamment d'outils en matière de sobriété foncière pour préserver les communes littorales hors du périmètre des espaces proches du rivage (EPR). Je prends cet exemple des EPR, qui me semble géographiquement intéressant, mais ne faudrait-il pas plus globalement effectuer ce changement de philosophie ?

M. Jean-Charles Orsucci. - Madame la sénatrice Bourguignon, je mets un point d'honneur à me déplacer dans les territoires. Je prendrai le soin de vous rencontrer dans les Hauts-de-France.

La France est belle dans toutes ses régions. Notre grand pays a, parmi ses forces, l'ensemble de ses littoraux, que ce soit en France continentale, en Corse ou en outre-mer. C'est pourquoi l'Anel défend la création d'un fonds spécifique, notamment pour faire face aux enjeux du réchauffement climatique et du recul du trait de côte. La solidarité nationale doit s'exprimer, car si nous sommes fiers du patrimoine parisien, Étretat, Biarritz ou Nice méritent la même attention et participent, elles aussi, au rayonnement de la France.

Le capital environnemental des Hauts-de-France est fondamental. J'en suis d'autant plus convaincu que je siège depuis longtemps, en tant que représentant des communes françaises, au Conservatoire du littoral. Or ce capital est aussi un formidable fonds de commerce pour les générations futures.

Sur le trait de côte, nous travaillons étroitement avec le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), qui en établit le diagnostic sur nos territoires. Sur ce point, lors du congrès de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), où le Cerema a présenté ses travaux, je me suis permis de souligner que des territoires d'outre-mer, notamment la Polynésie française, n'y étaient pas mentionnés. Je crois que le Gouvernement a demandé à corriger cette anomalie...

Les travaux du Cerema démontrent que le changement climatique et le recul du trait de côte sont à l'oeuvre. Si nous n'appréhendons pas les efforts à faire maintenant, au travers de la création d'un fonds ou de l'actualisation de la loi Littoral, nous allons à la catastrophe à l'horizon 2050 ou 2100. Il faut relocaliser des routes et des établissements professionnels et publics, mais aussi raser des maisons, comme en Bretagne ou à Bonifacio où, en tant que maire, je suis confronté à une falaise qui risque de s'effondrer. Or indemniser les pétitionnaires à hauteur de plusieurs millions d'euros n'est pas soutenable à long terme.

C'est pourquoi j'insiste sur une actualisation de la loi Littoral qui permette la relocalisation. Je vous donne un exemple concret : lorsqu'un camping de la commune de Bidart est menacé par un risque de submersion identifié par le Cerema, on ne peut le déplacer derrière une autoroute ! Il faut permettre la relocalisation de ce camping, sans en augmenter la capacité, dans un endroit qui aujourd'hui n'est pas construit.

Monsieur le sénateur Lahellec, j'ai le même sentiment que vous. J'ai bien sûr eu vocation, dans le cadre de cette audition, à parler surtout de ce qui ne va pas dans la loi Littoral, mais pour autant, après avoir vu ce qui a pu se faire en Italie, non loin de chez moi, ou en Espagne, nous sommes, j'y insiste, des militants de la loi Littoral, et il y a sans doute lieu de renforcer certaines interdictions.

La bande de 100 mètres est-elle toujours suffisante ? Ne faut-il pas aller plus loin ailleurs ? Cela fait écho à l'intervention de Monsieur Fagnen : la géographie doit s'imposer à nous. Ainsi, il y a une semaine, le préfet de région m'a déféré deux permis de construire concernant un emplacement situé à 250 mètres du plus grand centre commercial de Bonifacio, petite commune de 3 400 habitants ; en l'occurrence, la géographie n'a pas été appréhendée comme elle le devrait.

Dans le cadre des travaux que vous menez avec les députés et de l'actualisation de la loi Littoral que nous attendons, il faut sûrement renforcer encore la protection pour que nous soyons encore plus fiers des apports de la loi. Cependant, il faut aussi veiller à ce que l'on puisse, en bord de mer, construire des sanitaires ou rendre plus écologiques les maisons construites dans les années 1970.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Dans le cadre de notre mission d'information, nous avons prévu une analyse comparée de situations européennes, afin d'examiner la manière dont d'autres pays ont traité ces questions. « Quand je me regarde, je me désole. Quand je me compare, je me console » : cela nous permettra de mieux appréhender la situation.

Vous souhaitez trouver des adaptations intelligentes et substituer au raisonnement institutionnel, fondé sur le périmètre des communes, une logique géographique, basée sur la cohérence territoriale. Chacun a donné des exemples qui prouvent l'absurdité qu'implique, parfois, l'application stricte de la loi. Positionner un camping derrière une autoroute n'a pas de sens...

Il faut donc tenir compte du trait de côte. Toutefois, le fait que nous travaillions à la fois sur les lois Littoral et Montagne n'est pas innocent. En effet, dans la montagne, nous sommes confrontés au « trait de rivière », avec des relocalisations liées aux éboulements, et l'identification de certains secteurs en zone rouge dans les plans de prévention des risques naturels, qui les rend inconstructibles, avec des millions d'euros engagés sur des équipements, qu'il s'agisse de services publics, de bâtiments privés ou de belles maisons d'architecte. Nous avons donc les mêmes problématiques.

Notre mission d'information doit permettre de faire connaître ces situations à celles et ceux qui n'y sont pas confrontés. Le fonds que vous proposez montre que, finalement, nous observons des convergences puissantes sur le diagnostic des difficultés touchant le littoral et la montagne.

M. Guillaume Gontard, président. - Nous avons prévu d'auditionner Cyril Demolis, maire de Sciez-sur-Léman, qui est membre du conseil d'administration de l'Anel pour les communes riveraines des grands lacs. Cela répond aussi à la question de Jocelyne Antoine.

Un élément important est l'actualisation des lois. Je rejoins M. le rapporteur sur la similitude des problématiques entre la montagne et le littoral, les deux se recoupant parfois.

Ainsi, dans les territoires de montagne, la question de l'habitabilité même de certains secteurs se pose, comme celle du hameau de La Bérarde, dans mon département de l'Isère, qui a été totalement enseveli à la suite de la fonte d'un glacier. Le président du département a ainsi affirmé que c'était la dernière fois que des millions d'euros étaient investis, certes à juste titre, pour reconstruire la route concernée. Finalement, les enjeux liés à la présence de la population, à l'accessibilité des lieux et à la relocalisation sont les mêmes que ceux que vous avez décrits pour le littoral, ce qui prouve l'importance du lien entre les deux problématiques.

Mme Jocelyne Antoine. - Dans vos propos, vous avez parlé d'un document rédigé par l'Anel. La mission d'information pourrait-elle en prendre connaissance ?

M. Jean-Charles Orsucci. - Même si nous ne partageons pas les mêmes convictions politiques, je suis très ami avec le sénateur Panunzi. Nous échangeons notamment sur la loi Littoral, le développement économique, les autorisations d'occupation du domaine public maritime (DPM)... Certaines personnes ont construit en 1960 ou en 1984, il y a plus de quarante ans, et l'État ou des décisions de justice peuvent remettre en cause ces constructions. Cela génère des tensions fortes - et pas uniquement en Corse -, qui sont malsaines pour la démocratie. Entre les collectivités territoriales, les préfets et sous-préfets, la DDT, la Dreal, les entrepreneurs et les associations environnementales, on tombe parfois dans la caricature. Le travail que vous réalisez est fondamental.

Je suis un peu inquiet, car depuis 2008, j'entends parler de la nécessité d'actualiser la loi Littoral. En tant que maire de Bonifacio, mais comme beaucoup d'autres maires, je fais face au risque juridique et à la difficulté d'application de cette loi. J'ai eu la chance de voter un PLU le 8 décembre dernier. Dans trois jours, il sera définitivement adopté et les recours pourront débuter. Mais entre le moment où je vais délivrer des permis de construire et celui où le juge administratif se prononcera, je pourrais avoir commis des erreurs, compte tenu de l'insécurité juridique qui entoure la délivrance des permis, en raison de l'application de la loi Littoral et de sa jurisprudence qui est très difficile à appréhender.

On pourrait estimer que ce n'est pas grave, mais dans les territoires littoraux, comme chez Frédérique Espagnac, lorsque vous autorisez la construction en bord de mer d'une maison de 200 à 500 mètres carrés, si vous avez commis une erreur de droit, les risques financiers pour la commune peuvent avoir des conséquences dramatiques. Le législateur doit se saisir de ce sujet. Je ne sais pas de quel côté doit pencher le balancier : faut-il restreindre la capacité à délivrer des permis, ou renforcer les obligations ? Le législateur peut-il obliger le juge à trancher rapidement ? Je me devais d'évoquer ces sujets devant vous.

Vous avez eu la gentillesse de dire que l'Anel était une grande association, mais nous ne représentons que 1 212 communes visées par la loi Littoral, sur les 36 000 communes françaises ; nous avons donc du mal à nous faire entendre. J'espère qu'à l'instar de ce que fait l'Anem, dont le poids politique est plus grand que le nôtre, nous arriverons ensemble à améliorer la loi Littoral, qui est une grande loi de la V^e République.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - L'Anem nous a transmis une note récapitulant ses propositions d'actualisation de la loi Montagne, notamment un projet de texte, en cours d'élaboration, comprenant quatorze articles. Cette association est dans le même état d'esprit que vous : actualiser et adapter la loi.

Avez-vous un document de même nature qui nous permettrait de prendre en compte vos préconisations ? Vous l'avez compris, notre mission vise, dans ses recommandations, à prévoir la suite législative, dans un esprit transpartisan.

M. Jean-Charles Orsucci. - Mes collaborateurs ont élaboré un premier document. Tout au long de l'année, nous recueillons les cas pratiques de nos adhérents et consignons notamment les difficultés rencontrées dans l'application de la loi Littoral. Nous allons aussi mener une enquête en faisant appel à des prestataires, comme des juristes, et animerons des réunions sur le sujet.

Je ne sais pas si nous serons capables de produire un document définitif avant la publication de votre rapport d'ici au mois de juillet, mais nous vous transmettrons le maximum d'éléments dont nous disposerons.

M. Guillaume Gontard, président. - Nous vous en remercions.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 20.