COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 10 h 00.

Rapport sur « La situation des finances publiques début 2026 » - Audition de Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes

M. Claude Raynal, président. - Je veux tout d'abord, en votre nom, saluer une délégation de députés et de sénateurs gabonais. Nous les remercions de leur présence.

Madame la présidente de la première chambre de la Cour des comptes, nous sommes heureux de vous accueillir, pour une présentation du rapport de la Cour sur « La situation des finances publiques début 2026 ». Ce rapport est réalisé par la première chambre que vous présidez et il se trouve qu'en cette qualité, vous avez assuré l'intérim pendant quelques semaines comme première présidente de la Cour des comptes.

En effet, comme chacun le sait, l'ancienne ministre de l'action et des comptes publics, Amélie de Montchalin, a pris ses fonctions ce lundi comme première présidente de la Cour des comptes. Le rapport que vous venez nous présenter a néanmoins été délibéré et publié jeudi dernier, en amont de sa nomination. Il est donc normal que vous soyez là ce matin.

Pour l'édition précédente de votre rapport, en juillet dernier, M. Moscovici était venu dresser un constat particulièrement sombre : après les années 2023 et 2024 qu'il avait qualifiées, à juste titre, nous semble-t-il, d'« années noires en matière de finances publiques », il avait insisté sur les risques importants pesant sur 2025 et les années suivantes.

Pour l'année 2025, les premiers éléments, qui doivent encore être confirmés fin mars par l'Insee, sont plutôt rassurants sur la tenue du déficit à 5,4 % du PIB. Cela vaut pour l'ensemble des administrations publiques, mais vous montrez que « l'essentiel des efforts en dépense » a reposé sur l'État et que cela est passé « par des mesures de gestion des crédits, faute de véritables réformes pérennes ». Par ailleurs, nous avons été aidés, semble-t-il, par de bonnes surprises en matière de recettes, annoncées après que le budget a été examiné en nouvelle lecture, alors que le Gouvernement en avait peut-être connaissance avant. Vous pourrez sans doute nous dire dans quelle mesure votre rapport a pu tenir compte de ces éléments nouveaux.

Pour les années à venir, vous rappelez que nous allons au-devant d'ajustements budgétaires « très exigeants », d'autant qu'ils viendront chaque année s'ajouter aux efforts déjà accomplis : 80 milliards d'euros en quatre ans, entre 2026 et 2029, outre les plus de 20 milliards d'euros de l'année passée. Pour atteindre l'objectif de 3 % de déficit, nous aurons besoin de dégager durablement un excédent primaire, comme vous l'indiquez, « y compris sous des hypothèses macroéconomiques possiblement défavorables », ce qu'avait également conclu le Conseil d'analyse économique.

Comme démontré également dans le rapport, cette trajectoire n'est pas seulement une question de conformité à nos engagements européens ; elle répond d'abord à l'enjeu de soutenabilité de notre dette publique. Ainsi, malgré la réduction du déficit de 0,4 point de PIB en 2025, le ratio d'endettement augmente de 3 points, dynamique qui continue de singulariser la France en Europe. Aussi nécessaire soit-il, l'ajustement pluriannuel que s'est fixé la France dans le dernier rapport d'avancement annuel est, selon vos propres termes, « particulièrement fragile » et doit être « rendu crédible », ce qui sous-entend qu'aujourd'hui il ne l'est pas tout à fait...

À cette fin, vous présentez cinq scénarios alternatifs reposant sur des hypothèses de croissance ou de maîtrise des dépenses plus conformes aux tendances passées et aux risques identifiés. Je trouve particulièrement préoccupant que le ratio d'endettement ne diminue, à l'horizon 2030, dans aucun de ces cinq scénarios...

Que veut dire selon vous « rendre crédible » notre trajectoire de finances publiques ? Est-ce à dire qu'il faudrait admettre, par sincérité ou par résignation, que nous ne parviendrons pas à atteindre la trajectoire que nous nous sommes fixée ? Cela veut-il dire au contraire qu'il faut se montrer plus volontaire, par exemple en rendant pérennes des recettes présentées comme transitoires ?

Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes. - Mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite tout d'abord remercier très sincèrement l'équipe qui a oeuvré pour produire ce rapport dans les délais toujours contraints qu'impose ce type d'exercice.

Ce rapport poursuit l'engagement qui avait été pris l'année dernière de publier, dès le début de l'année, en février, un état des lieux des finances publiques. Auparavant, celui-ci était inséré comme chapitre liminaire du rapport public annuel et donc publié un mois plus tard, au mois de mars. Ce choix vise à mieux répondre aux attentes, les vôtres, mais aussi celles de nos concitoyens, en fournissant plus tôt dans l'année une analyse de l'exercice clos, les premières perspectives pour l'année en cours et la trajectoire pluriannuelle. Il se fonde sur la documentation du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) pour 2025, sur les réponses apportées par les administrations, sur les résultats budgétaires de l'État arrêtés fin janvier ainsi que sur les comptes nationaux trimestriels publiés par l'Insee le 30 janvier dernier. Bien évidemment, il faut prendre ces chiffres avec une certaine prudence, car ils ne sont pas définitifs et peuvent encore légèrement évoluer.

En ces temps marqués par des contraintes budgétaires fortes et par les circonstances politiques et parlementaires que chacun connaît, disposer d'un suivi plus régulier de l'état de nos finances publiques nous semble constituer un élément précieux pour les décideurs publics. En effet, ce rapport s'inscrit, comme l'an passé, dans un contexte politique et institutionnel complexe. Une nouvelle fois, l'adoption du projet de loi de finances (PLF) pour 2026 a été retardée. À cet égard, j'attire votre attention sur le fait que les analyses présentées dans ce rapport portent sur le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité. La décision du Conseil constitutionnel n'a modifié que très marginalement ce texte et ne change donc pas la portée des analyses qui sont présentées.

Comme en 2025, la situation politique a compliqué l'adoption de mesures fortes. Je songe en particulier à des mesures structurelles, et pas seulement à des mesures ponctuelles ou temporaires, pourtant indispensables pour redresser nos comptes publics. Surtout, les discussions parlementaires ont abouti à l'adoption d'une cible de déficit inférieure à celle sur laquelle nous nous sommes engagés vis-à-vis de nos partenaires européens au printemps 2025 : 5 % au lieu de 4,6 % du PIB, ce qui complique l'atteinte de la trajectoire de retour à un déficit n'excédant pas 3 % du PIB en 2029. J'y reviendrai.

Ce rapport renouvelle ainsi certains constats dressés en 2025. En effet, dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques (RSPFP), publié en juillet dernier, la Cour des comptes analysait les raisons de l'aggravation du déficit public au terme de deux années consécutives de dégradation inattendue et profonde des comptes publics : les « années noires », dont vous avez parlé, monsieur le président. Elle alertait sur le retard que ces deux années ont entraîné par rapport à la programmation initiale de l'automne 2023, conduisant à doubler, de 50 milliards à 100 milliards d'euros, les efforts nécessaires pour repasser sous les 3 % de déficit d'ici à la fin de la décennie. Les analyses présentées aujourd'hui prolongent ces constats tout en intégrant les résultats de l'année 2025 et les perspectives pour 2026, afin d'en mesurer les conséquences sur la trajectoire budgétaire de la France.

À l'issue de ce rapport, la position de la Cour est claire : deux impératifs doivent désormais guider l'action publique. Il s'agit premièrement du respect de nos engagements européens, qui conditionne notre crédibilité ; deuxièmement, de la maîtrise de la charge d'intérêts de notre dette publique et, à terme, de sa soutenabilité. C'est une condition de notre souveraineté budgétaire et de notre capacité à agir dans la durée.

Permettez-moi tout d'abord de revenir plus en détail sur le bilan de l'année écoulée. J'aborderai ensuite les perspectives pour l'année à venir et, enfin, ce que cela implique pour la trajectoire de nos finances publiques.

Si nous jetons un regard en arrière sur l'année écoulée, le message est simple : 2025 marque une première étape de redressement après deux années noires pour nos finances publiques, mais cette amélioration est modeste et elle repose quasi exclusivement sur des hausses d'impôts. La réduction effective du déficit public constitue certes un point positif après deux années de dégradation des comptes publics. C'est une première étape sur le chemin du retour sous les 3 % du PIB qui ne pouvait pas être manquée. En 2025, le déficit devrait atteindre 161 milliards d'euros, soit 5,4 points de PIB. Il s'agit d'une baisse de 0,4 point par rapport à l'année 2024.

Je m'exprime au conditionnel, car les chiffres définitifs ne sont pas connus, comme je l'ai rappelé précédemment. Ce résultat pourrait donc varier très légèrement. Toutefois, il est significatif, après deux années de dégradation de nos comptes publics intervenues alors qu'il n'y avait pas de crise, les crises covid et énergétique étant terminées. Le poids des dépenses demeurait néanmoins important, malgré la fin de la crise.

Surtout, ce résultat est conforme à la prévision de la loi de finances initiale, maintenue en loi de fin de gestion, ce dont nous pouvons nous féliciter au vu des dérapages des exercices précédents.

Une fois cet aspect positif mentionné, il faut tout de même constater un revers de la médaille. En effet, cette réduction du déficit reste modeste. Pour rappel, à l'automne 2024, l'objectif affiché par le Gouvernement était un ajustement nettement plus important de 1,1 point de PIB, avec une cible de déficit à 5 points, qui reposait sur un effort de 60 milliards d'euros, dont 40 milliards en dépenses et 20 milliards en recettes. L'écart entre l'ambition initiale et l'exécution est donc manifeste.

Il importe en outre de souligner que l'effort réalisé se fonde quasi exclusivement sur le levier fiscal. En 2025, les hausses d'impôts et de cotisations représentent près de 23 milliards d'euros de recettes supplémentaires. Ce montant comprend principalement la surtaxe de l'impôt sur les sociétés (IS) sur les grandes entreprises, la réduction de certains allégements de cotisations sociales et le retour des taxes sur l'électricité à leur niveau d'avant-crise. À elles seules, ces mesures nouvelles devraient contribuer à réduire le déficit public.

Il n'y a pas eu d'effort en dépenses ; celles-ci ont même progressé, ce qui induit une dégradation du déficit public de 0,4 point de PIB. En 2025, la dépense publique augmenterait donc encore de 45 milliards d'euros, soit une hausse de 1,5 point en volume. Le ratio de dépenses augmente, une fois encore, passant de 56,6 points à 57 points de PIB.

Un quart de ces 0,4 point est imputable à la charge d'intérêt, qui poursuit sa progression à hauteur de 4,7 milliards d'euros en un an pour atteindre 65 milliards d'euros en 2025, ce qui représente 2,2 points de PIB. Malheureusement, cette progression de la charge de la dette est tendancielle et inéluctable, et elle va s'accélérer dans les prochaines années. Les trois autres quarts de cette dégradation sont dus à une dépense primaire - donc hors charge d'intérêts - qui continue de progresser plus rapidement que l'activité économique, ce qui est un problème.

Cette progression de la dépense a connu des évolutions contrastées selon les catégories d'administration. Les administrations publiques centrales enregistrent une hausse de 1 % en volume après une baisse de 0,9 % en 2024, année qui était encore marquée par l'extinction progressive des dépenses de crise. Cela signifie qu'une fois ces dépenses de crise éteintes, les dépenses de l'État et de ses opérateurs nationaux reprennent un rythme de progression supérieur à la croissance, faute de réformes structurelles. Les administrations publiques locales voient pour leur part l'augmentation de leurs dépenses ralentir nettement, à 0,8 % en volume après 2,7 % en 2024. En grande partie, cela est dû au ralentissement assez fort des dépenses d'investissement. La maîtrise de la dynamique est cependant moins assurée pour les dépenses des administrations de sécurité sociale, avec une augmentation des dépenses de 2,2 % après 3,5 % en 2024, sous l'effet notamment des dépenses d'assurance maladie et plus largement des prestations sociales, qui sont encore tirées par leur revalorisation sur une inflation 2024 plus élevée que celle de 2025.

Enfin, pour ce qui concerne la dette, le ratio continue d'augmenter de façon préoccupante. La dette publique augmente cette année de 161 milliards d'euros pour atteindre 3 465 milliards d'euros en fin d'exercice. Rapportée au PIB, elle progresserait de 3,1 points pour s'établir à 116,3 points de PIB. J'attire votre attention sur le fait que ce ratio est plus important que le pic qui avait été atteint pendant la crise sanitaire, qui était de 114,9 %.

Pour la deuxième année consécutive, le ratio d'endettement augmente donc de plus de 3 points, après un reflux observé entre 2021 et 2023. La France demeure ainsi le pays affichant le déficit le plus élevé de la zone euro et reste, parmi les États les plus endettés, le seul à ne pas afficher de réduction de son ratio de dette depuis 2020.

Au total, bien que 2025 représente une première étape de redressement des finances publiques, cette amélioration reste limitée, moins ambitieuse que prévu, et reporte les nécessaires et difficiles efforts d'économie en dépense. Les ambitions pour l'exercice 2026 qui commence ont été revues, elles aussi, à la baisse.

J'en viens donc maintenant aux perspectives pour l'année 2026. Le message général du rapport est que, en étant moins ambitieux que prévu, l'exercice 2026 illustre une fois encore une réelle difficulté à s'engager résolument sur une trajectoire d'ajustement ; il opère cependant un rééquilibrage des efforts entre les recettes et les dépenses.

Alors que le rapport d'avancement annuel (RAA) du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) approuvé par nos partenaires européens prévoyait, pour 2026, un déficit de 4,6 points de PIB, les projets initiaux des textes financiers étaient déjà moins ambitieux puisqu'ils affichaient 4,7 points. Entre-temps, l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale en décembre dernier, en suspendant la réforme des retraites de 2023, en revenant sur une partie des économies prévues par le Gouvernement et en n'engageant pas de réformes structurelles, a dégradé le solde public prévisionnel de 0,3 point. Au final, le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité retient donc un déficit de 5 points de PIB pour 2026. Cette cible demeure elle-même fragile.

Une fois encore, les textes financiers, fruits de multiples compromis dans un contexte qu'il faut bien reconnaître comme particulièrement compliqué, peinent à s'engager résolument dans une trajectoire de redressement. La réduction du déficit est modeste, à 0,4 point, dans la continuité de 2025. Toutefois, elle s'effectue au moyen d'une répartition plus homogène entre recettes et dépenses. Je rappelle que pour 2025, la quasi-totalité de la réduction était due à des hausses de prélèvements obligatoires pour 23 milliards d'euros.

Pour 2026, du côté des recettes, les prélèvements obligatoires augmenteraient de 40 milliards d'euros. Cette augmentation est due pour 70 % à leur évolution spontanée et pour 30 % à des mesures nouvelles. En effet, les mesures nouvelles représentent au final 12 milliards d'euros. Leur composition a été significativement modifiée. La surtaxe de l'impôt sur les sociétés (IS) pour les grandes entreprises - puisque les entreprises de taille intermédiaire (ETI) ont été exclues - est quasi intégralement prorogée, tandis que la diminution des allégements de cotisations sociales et la poursuite de la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ont été abandonnées. Ces hausses d'impôts représenteraient au total une amélioration du déficit de 0,4 point.

Pour ce qui concerne les dépenses, elles progresseraient de moins de 40 milliards d'euros. La dépense publique primaire, hors charge de la dette, ne progresserait que de 0,3 % en volume. C'est un rythme absolument inédit depuis la crise sanitaire et qui a rarement été atteint auparavant. Ce sera donc un effort considérable. Au total, cette modération devrait permettre une amélioration du déficit de 0,4 point de PIB.

Toutefois, la répartition des efforts entre les administrations a été substantiellement révisée. Par rapport au projet initial, les efforts qui portent sur la sphère sociale ont été réduits de 7 milliards d'euros et ceux qui sont demandés aux collectivités territoriales de 2,5 milliards d'euros. Les économies supplémentaires sur les crédits de plusieurs ministères viendraient donc compenser ces mesures.

Ces efforts en dépenses sont cependant en partie neutralisés par la très forte hausse de la charge de la dette qui, à elle seule, progresserait de 9 milliards d'euros en 2026 pour atteindre 74 milliards d'euros. Cette dynamique inéluctable, sur laquelle la Cour alerte depuis deux ans, est la conséquence mécanique du refinancement progressif du stock de dette à des taux plus élevés. Elle viendrait dégrader le déficit public de 0,2 point de PIB.

Au final, le texte qui a été adopté prévoit une réduction fondamentale du déficit public de 0,4 point de PIB, plus équilibrée entre recettes et dépenses qu'en 2025.

Je tiens à souligner que cet objectif est cependant entouré d'incertitudes. Cela vaut non seulement pour les recettes - je songe notamment à de possibles adaptations des comportements fiscaux pour la surtaxe de l'impôt sur les sociétés (IS) ou à une inflation plus faible que prévu qui minorerait les recettes en valeur -, mais aussi pour les dépenses, avec un risque de dépassement sur les dépenses de santé, en l'absence de réformes structurelles, et une matérialisation des économies sur l'État et ses opérateurs qui doit encore être confirmée dans les faits.

Par ailleurs, un déficit de 5 points de PIB demeurerait très supérieur au niveau de 2,8 points qui permettrait de stabiliser la dette. Cela entraînerait à la fin de l'année 2026 une nouvelle augmentation du ratio de dette de plus de 2,5 points, ce qui le porterait à 118,6 points de PIB, un nouveau sommet.

Cette année encore, la France présentera donc les finances publiques les plus dégradées de la zone euro. En 2025 comme en 2024, elle avait déjà le déficit le plus élevé et se plaçait au troisième rang des pays les plus endettés, derrière la Grèce et l'Italie. Elle est le seul pays parmi les États les plus endettés à n'être pas parvenu à faire refluer son ratio de dette. Cette situation se répercute sur nos conditions de financement. En deux ans, la France est passée du taux d'intérêt le plus faible au taux d'intérêt le plus élevé parmi les pays les plus endettés de la zone euro, avec l'Italie et la Grèce, alors même que son ratio d'endettement est nettement inférieur à celui de ces deux autres pays.

Cela reflète non seulement une situation dégradée, mais surtout des perspectives préoccupantes qui conduisent les acheteurs de la dette française à intégrer une prime de risque. La Grèce réduit son taux d'endettement ; l'Italie le contient grâce à un excédent primaire. De notre côté, nous ne parvenons pas à respecter nos cibles de moyen terme, ce qui affecte notre crédibilité et renchérit le coût de la dette.

J'en viens au dernier message de la Cour, qui porte sur le coût du renoncement et des reports successifs d'un retour vers les 3 % de déficit. Face à une trajectoire de nouveau moins ambitieuse que prévu en 2026, nous avons quantifié le coût croissant des années perdues pour nos comptes publics. La Cour reviendra plus en détail, bien évidemment, sur la trajectoire de moyen terme dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques (RSPFP), qui sera publié en juin prochain comme tous les ans.

Un point peut cependant d'ores et déjà être souligné : le report des efforts de réduction du déficit a un coût croissant. Bien que la France ait respecté en 2025 la trajectoire de dépenses primaires nettes qui était recommandée par le Conseil européen, il faut bien constater que le rythme d'ajustement de nos finances reste insuffisant. Le rythme actuel de réduction du déficit de 0,4 point de PIB par an en 2025 et en 2026, s'il se poursuivait, ne permettrait de repasser sous le seuil de 3 % qu'à l'horizon 2032, alors que nous nous étions engagés il y a deux ans à ce que ce soit en 2027 et que, l'année dernière, cette cible avait été reportée à 2029.

Plus préoccupant encore, dans ce scénario, le ratio de dette ne commencerait à refluer qu'en 2032 et s'élèverait encore à près de 120 points de PIB en 2035, et ce, au prix d'une charge d'intérêt durablement élevée. En raison du retard accumulé, il nous faudrait, à partir de 2027, accélérer le rythme d'ajustement à 0,8 point par an - c'est le double de l'effort actuel - pour espérer repasser sous les 3 % en 2029. Or les deux années écoulées montrent à quel point il est déjà difficile d'opérer un ajustement de 0,4 point de PIB, soit la moitié. Ainsi, alors que nos engagements européens prévoyaient un retour du déficit sous les 3 % dans trois ans, le rythme actuel nous oriente vers une trajectoire deux fois plus longue. Ce retard de l'effort budgétaire a un effet mécanique sur la charge de la dette.

Il pousse en effet nos taux d'intérêt à la hausse et complique chaque année un peu plus le retour à l'équilibre. Pour rappel, en 2025, la charge d'intérêt a atteint 65 milliards d'euros ; en 2021, elle était de 35 milliards. Si nous continuons à ce rythme, nous pourrions dépasser 100 milliards d'euros à l'horizon 2029. Je rappelle que ce sont autant de montants qui ne financent ni l'éducation, ni la recherche, ni la transition écologique ou numérique. Ils rémunèrent seulement notre endettement passé, qui s'accroît sans cesse et qui n'a pas eu pour contrepartie une augmentation des dépenses d'avenir. Ils résultent simplement d'une hausse tendancielle des dépenses.

La position de la Cour est donc claire : le temps n'est plus aux ajustements différés. Le retour sous le seuil de 3 % ne devrait pas être une option ; c'est une condition indispensable de la soutenabilité de notre dette, de la crédibilité de la France, de la capacité de notre pays à investir pour l'avenir, dans sa souveraineté et dans des services publics de qualité.

Il est très important de mesurer l'ampleur de l'effort budgétaire qui reste à accomplir pour y parvenir, soit 80 milliards d'euros pour ramener le déficit sous le seuil de 3 %. Il serait illusoire de compter pour cela sur la croissance, notre potentiel actuel n'étant, au mieux, que de 1,2 % par an. Cela nécessitera donc des efforts d'autant plus importants que ceux qui ont été fournis jusqu'à maintenant ont été les plus simples à mener, puisqu'ils ont reposé pour l'essentiel sur des hausses d'impôts dont une partie avait en outre été présentée comme temporaire.

Il nous semble que les ajustements à venir ne pourront être menés seulement par des hausses d'impôts, dans la mesure où la France possède déjà le taux de prélèvements obligatoires le plus élevé de la zone euro. Cela exposerait notre pays au risque d'un affaiblissement de sa compétitivité et d'une dégradation de l'emploi, sans parler d'une érosion progressive du consentement à l'impôt, comme le montrent certaines études récentes. Il est donc indispensable que le chemin du redressement s'appuie à la fois sur des recettes et sur des dépenses.

Alors que s'ouvriront bientôt les discussions sur la préparation du projet de loi de finances pour 2027, je ne peux que rappeler ce message essentiel aux yeux de la Cour : les efforts devront être constants, crédibles, partagés et portés par toutes les administrations publiques. De plus, ils doivent s'appuyer sur des économies structurelles intelligentes qui ne compromettent pas notre potentiel de croissance et la cohésion sociale.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l'avez compris, le chemin est étroit. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) et le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) continueront à prendre toute leur part à cet indispensable effort de responsabilité et d'amélioration de la dépense publique.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Merci à vos équipes et à vous-même. La Cour des comptes, qui est une juridiction financière, comme vous l'avez rappelé, dresse un constat accablant. Celui-ci rejoint les préoccupations de la majorité sénatoriale, qui a tenté d'y répondre - certes, pas toujours avec succès - au cours de l'examen, inutilement allongé, du projet de loi de finances pour 2026.

Nous avons dénoncé, dans plusieurs rapports, le coût de l'inaction. Vous avez appelé cela le coût du renoncement. Le malade n'est pas imaginaire. Vous décrivez même son état avec une précision chirurgicale... Or il refuse de se soigner ou, à tout le moins, de suivre les prescriptions nécessaires pour redresser les comptes publics. Et le temps du redressement ne cesse de s'allonger : nous avançons moins rapidement que nous le devrions et nous ne cessons de repousser les échéances - de 2029 à 2032.

À la suite de la crise sanitaire, dans la lignée du « quoi qu'il en coûte », l'appel aux nécessaires efforts à fournir a été peu suivi, car il est toujours possible de continuer à s'endetter en se voilant la face sur les réalités, notamment sur l'évolution des conditions européennes en matière de taux d'intérêt. Or nous devrions nous reprendre en main dès à présent, plutôt que d'attendre l'inévitable punition imposée par les créanciers.

Pourquoi les chiffres du ratio de dette par rapport au PIB que vous annoncez - 116,3 % en 2025, 118,6 % en 2026 - sont-ils pires encore que ceux qui sont avancés par le Gouvernement ? Cet écart s'explique-t-il par une plus grande prudence de votre part, ou par autre chose ?

J'émets par ailleurs quelques doutes quant à l'amélioration de 6 milliards d'euros du montant des recettes par rapport à la dernière prévision. Mais si cette amélioration se confirme, pourrait-elle justifier un moindre effort en 2026 ? Ne faudrait-il pas au contraire, comme je le crois, nous montrer plus ambitieux, sachant que l'objectif de réduction du déficit n'a cessé de se réduire - passant de 4,6 % à 4,7 % puis 5 % du PIB ?

Enfin, miracle de Noël : on nous annonce également un surcroît de recettes de l'impôt sur les sociétés (IS), à hauteur de 1,7 milliard d'euros en 2025 et, par magie, de 2,5 milliards d'euros en 2026. La mission d'information sénatoriale sur la dégradation des finances publiques avait rappelé la grande vigilance qu'il convenait d'observer concernant ces recettes. Les prévisions du Gouvernement vous semblent-elles rigoureuses ? Nous mettent-elles à l'abri de mauvaises surprises ?

Mme Carine Camby. - Notre analyse fait état d'un ratio de dette plus dégradé, car elle s'appuie sur des chiffres plus récents. Les chiffres du Gouvernement reposent en effet sur des prévisions de l'Insee datant de l'automne dernier, qui avaient déjà été intégrées au projet de loi de fin de gestion.

Par ailleurs, si une bonne surprise se présente concernant les recettes, il faudra effectivement en profiter pour réduire davantage le déficit public. Toutefois, le chiffre de 6 milliards d'euros vaut pour le budget ; il reste encore à le traduire en comptabilité nationale.

La prévision de bonne tenue de l'impôt sur les sociétés en 2026 est liée au fait que la croissance n'est pas si mauvaise - en raison précisément de l'absence d'ajustements budgétaires. Toutefois, des aléas subsistent, notamment sur les recettes de TVA, qui demeurent assez atones, mais également sur le recul du taux d'épargne des ménages, la reprise de la consommation et la vitesse de recul de l'inflation.

M. Vincent Delahaye. - Merci pour ces constats de qualité sur la situation préoccupante de nos finances publiques. Bien sûr, les chiffres sont provisoires. Les chiffres définitifs pourraient-ils être un peu meilleurs et le déficit un peu moins important que prévu, comme cela s'est produit ces dernières années ?

Par ailleurs, la dépense publique a augmenté en réalité de 51 milliards d'euros en 2025, et non de 45 milliards d'euros comme vous l'indiquez dans votre rapport, en raison des 6 milliards d'euros de dépenses exceptionnelles de 2024 non renouvelées en 2025.

Certains considèrent que nous faisons des efforts parce que nous augmentons un peu moins la dépense qu'avant. Mais si nous voulons agir vraiment, il faut faire de réels efforts !

En outre, la croissance spontanée des recettes sera moindre que la croissance économique : ce constat est d'autant plus inquiétant que les taux d'intérêt de la dette croissent plus vite que la croissance nominale. C'est une spirale très négative.

Selon la Cour des comptes, en 2025, les efforts ont porté uniquement sur les recettes, à hauteur de 23 milliards d'euros. Comment calculez-vous l'équilibre entre les nouvelles recettes attendues en 2026 et les efforts annoncés en dépenses ? Des efforts estimés à 0,3 % de hausse en volume ne sont pas de vrais efforts.

J'aurais aimé voir dans le rapport une décomposition de la dépense publique - 1 696,7 milliards d'euros -, du déficit public - 161 milliards d'euros - et de la dette entre l'État, la sécurité sociale et les administrations locales en 2024, 2025 et 2026. Si les efforts doivent être répartis de façon équilibrée, il nous faut une vision d'ensemble.

Enfin, les dépenses de personnel ont augmenté de 6 % en 2024. Cette hausse s'est-elle poursuivie en 2025 ?

Mme Isabelle Briquet. - Merci pour ce rapport qui est loin de nous rassurer quant à la santé financière de notre pays.

Vous soulignez la faible dynamique des recettes de TVA en 2025 et des écarts entre les prévisions et l'exécution. Or la TVA occupe une place centrale dans le financement des collectivités territoriales depuis la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et l'extinction progressive de la CVAE.

Au vu de vos constats sur la volatilité de cette recette et sa sensibilité à la conjoncture économique, considérez-vous que le recours accru à la TVA comme ressource de substitution renforce ou, au contraire, fragilise la soutenabilité des finances locales à moyen terme ?

Les collectivités territoriales ne sont pas à l'origine de la dérive des comptes publics de 2023 et 2024. Leur solde global demeure plus équilibré que ceux de l'État et de la sécurité sociale. Toutefois, dans la logique de consolidation globale des administrations publiques, leur contribution devient inévitable. La question de leurs ressources est donc cruciale. À la lumière de vos analyses, estimez-vous que le modèle actuel de financement local est pleinement compatible avec l'exigence constitutionnelle d'autonomie financière et la nécessité de préserver la capacité d'investissement et la visibilité budgétaire des collectivités territoriales dans la durée ?

M. Marc Laménie. - Le travail de la Cour des comptes est toujours de grande qualité. Avez-vous fait le lien entre le budget de la sécurité sociale et celui de l'État ? Par ailleurs, l'État reste le premier partenaire des collectivités territoriales, en fonctionnement comme en investissement. Avez-vous pu analyser l'incidence de la suppression de la taxe d'habitation sur le budget de l'État ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Merci de vos propos clairs et graves. Tous les ans, un transfert de déficit s'opère, du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) vers le PLF. Habituellement marginal, ce transfert s'est élevé cette année à plus de 6,4 milliards d'euros. La Cour des comptes a-t-elle émis des remarques à ce sujet ? Le manque de transparence sur ce transfert s'apparente à une forme de déresponsabilisation collective.

Quelle répartition faudrait-il prévoir entre le PLFSS et le PLF ? Des résistances se présentent dans la sphère de l'État, chez les opérateurs comme au sein des services centraux. Des réorganisations d'ensemble sont à prévoir. Des coupes budgétaires importantes semblent difficiles dans ce contexte.

Nous entrons par ailleurs dans une période de transition : le PLF pour 2027 sera préparé en période de campagne pour l'élection présidentielle, qui n'est jamais le bon moment pour engager des réformes de fond. La Cour des comptes a-t-elle une vision susceptible de nous aider à aboutir plus tôt à un équilibre dans ces conditions ?

Mme Christine Lavarde. - Existe-t-il des travaux plus poussés sur la prévisibilité des recettes, notamment concernant l'impôt sur les sociétés ? Le fait que ces recettes aient été inférieures aux prévisions a causé les mauvais résultats des exercices 2023 et 2024. Avons-nous dissocié les causes structurelles des causes conjoncturelles expliquant ce phénomène ? Tient-il par exemple au décalage d'une partie des acomptes d'une année sur l'autre ?

Je mène actuellement des travaux avec Florence Blatrix Contat au sein de la commission des affaires européennes, portant notamment sur les documents que la France produira dans quelques semaines dans le cadre du rapport d'avancement annuel (RAA), premier document du Semestre européen. La France revient systématiquement sur les engagements qu'elle prend à cette occasion à l'égard de la Commission européenne... C'est ce qui s'est produit l'année dernière, où nous avons rayé méthodiquement chaque réforme annoncée.

Ne faudrait-il pas une meilleure articulation entre documents nationaux et documents européens ?

La Commission européenne risque d'imposer une amende à la France. En effet, une amende en pourcentage du PIB est désormais prévue pour les pays ne respectant pas leurs engagements. Selon la Cour des comptes, ne faudrait-il pas revoir la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf) pour mieux lier les différents textes ?

M. Michel Canévet. - Je remercie également les équipes de la Cour des comptes, dont les analyses corroborent nos observations.

Vous avez évoqué un objectif de retour à l'équilibre des comptes publics en 2032. Or la synthèse de votre rapport mentionne la date de 2035. À quelle date pourrions-nous envisager ce retour du déficit en dessous des 3 % de PIB, sachant que des dépenses supplémentaires significatives sont à attendre, notamment militaires ? En outre, le rapporteur spécial de la mission « Participation de la France au budget de l'Union européenne » a annoncé une augmentation de cette contribution dans les années à venir. Et les 3 % de PIB correspondent en réalité aux 100 milliards d'euros de charge de la dette dont nous devrons nous acquitter à compter de la fin de l'année 2030. Des efforts supplémentaires seront donc nécessaires. Comment y parvenir ?

Sans une réforme des modalités de financement de la protection sociale, nous ne susciterons pas l'élan économique nécessaire.

M. Olivier Paccaud. - Merci de votre présentation de la situation préoccupante des finances publiques. Votre constat clinique s'apparente presque à une forme de réquisitoire à l'égard des politiques économiques menées par le Gouvernement. Merci de votre objectivité et de votre impartialité qui seront, nous l'espérons, la marque de la Cour des comptes dans le futur...

L'inflation est une donnée souvent négligée dans l'équation de la soutenabilité de la dette. La prévision d'inflation qui sous-tendait le PLF pour 2026, à 1,3 %, est supérieure au consensus des économistes, qui s'établit à 1 %. Or une baisse de l'inflation entraîne un moindre dynamisme de la masse salariale, c'est-à-dire des recettes en moins, mais aussi des taux d'intérêt réels sur la dette plus élevés et une croissance nominale plus faible. Partagez-vous mon sentiment selon lequel nous ne nous inquiétons pas assez du faible niveau d'inflation et de ses conséquences sur les finances publiques ?

M. Christian Klinger. - Madame la présidente, sans vouloir vous entraîner sur le terrain du jugement en opportunité des politiques décidées par le Parlement, j'aimerais connaître votre avis sur le rabot budgétaire. D'un côté, cet outil est fort décrié, car aveugle à l'efficacité des dépenses concernées. De l'autre, force est de constater que la méthode la plus pertinente et la plus ambitieuse, qui repose sur l'évaluation des politiques publiques, n'a pas été couronnée de succès - sans doute en raison, aussi, de la situation politique compliquée actuelle. Certains en viennent à considérer que raboter les dépenses est toujours mieux que rien. J'en doute quelque peu. Qu'en pensez-vous ?

M. Christian Bilhac. - Merci, madame la présidente, pour ce rapport très détaillé. Je vous trouve très pessimiste. Il est vrai que nous sommes de mauvais élèves et que notre déficit est énorme, mais nous sommes les premiers dans certains domaines, ce que vous ne soulignez pas, parmi lesquels : les normes, l'hyper-administration, la complexité administrative, l'enchevêtrement des compétences, le nombre d'agences et d'opérateurs... Selon certains analystes, cela représente 200 milliards d'euros de gaspillage par an. Ne faudrait-il pas s'y attaquer plutôt que de raboter ? En effet, que raboter ? Il n'est pas question de réduire les budgets de la défense nationale, de la sécurité intérieure, de la santé, de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, de la justice, du logement, des collectivités locales... Peut-on continuer avec le même logiciel ?

Madame la présidente, conservez précieusement votre rapport : vous pourrez le reprendre l'an prochain en remplaçant 2026 par 2027, car je doute que la capacité à élaborer un budget pour 2027 soit plus glorieuse que celle qui a prévalu pour 2026.

M. Pierre Barros. - Je vous remercie, madame la présidente, pour cet échange et ce rapport, ainsi que pour cette analyse comptable et prospective qui éclaire nos choix politiques.

Certains considèrent qu'il y a trop de dépenses, d'autres qu'il n'y a pas assez de recettes. Souvent, il faut travailler sur ces deux aspects en même temps. Je renverrai chacun au premier poste du budget de l'État, les 145 milliards d'euros de dégrèvements qui se sont accumulés et transformés en dette. C'est un véritable choix politique.

Madame la présidente, nous vous avons entendue la semaine dernière sur l'organisation des services de l'État qui renvoie à la question de l'efficacité des dépenses publiques. Nous avons également travaillé sur « l'agencification » et abordé les pratiques managériales. Il y a un travail important à accomplir dans ces domaines. Au lieu de nous écharper sur les dépenses et les recettes, voyons comment nous pouvons retravailler les services de l'État pour gagner en clarté et en efficacité. Ce serait certainement source d'économies. Quelle est votre vision de ce champ d'action ?

M. Didier Rambaud. - Le débat a été serré entre le Sénat et le Gouvernement sur le montant de la contribution demandée aux collectivités locales pour redresser les finances publiques. À quel niveau devrait-il être ? Les notes récentes de François Ecalle pour Fipeco et de Jean-René Cazeneuve, ancien rapporteur général du budget, indiquent qu'aujourd'hui, les finances locales sont plutôt en bonne santé. L'an prochain, faudra-t-il demander davantage aux collectivités ?

M. Claude Raynal, président. - L'an dernier, la Cour des comptes a rappelé que la France s'était privée de plus de 60 milliards de recettes fiscales annuelles. D'autres pays européens ont-ils baissé, pendant la crise sanitaire, leurs recettes fiscales d'un tel montant ? Cela a contribué à accroître la dette publique de 300 milliards d'euros.

Mme Carine Camby. - Les chiffres pour 2025 seront-ils finalement meilleurs qu'annoncé ? Je ne sais pas. Il subsiste encore quelques incertitudes sur les dépenses des administrations de sécurité sociale et les comptes des hôpitaux, qui représentent une part importante de la dépense totale. Si, en 2025, la dynamique des dépenses publiques est restée supérieure à la croissance, ce n'est pas le cas de la prévision pour 2026. À 0,3 %, il y aurait un effort sans précédent, dont on peut s'interroger sur la matérialisation effective en cours d'exécution. Cela devra être surveillé de près.

Il est encore trop tôt pour disposer de chiffres fiables sur les dépenses de personnel. Pour ce qui est de l'État, nous aurons des données dans le rapport sur l'exécution de son budget, que nous vous présenterons probablement à la mi-avril. Pour l'ensemble des administrations publiques, nous y verrons plus clair en juin, lorsque les chiffres définitifs seront connus.

L'impact de la TVA sur les finances des collectivités locales relève de choix politiques sur lesquels je n'ai pas à me prononcer. Il faut toutefois reconnaître que les dépenses des collectivités ont ralenti en 2025. La situation financière varie selon leur type : celle des communes est plutôt bonne, contrairement à celles des départements et des régions, qui s'est dégradée.

La suppression de la taxe d'habitation a effectivement représenté une part importante des diminutions de recettes qui, monsieur le président, ont été décidées avant la crise sanitaire. On en voit les conséquences sur plusieurs années.

Oui, monsieur Capo-Canellas, il y a bien une forme de transfert du déficit des administrations de sécurité sociale vers l'État, puisque les 7 milliards d'euros de dépenses supplémentaires inscrites dans la loi de finances pour 2026 doivent être principalement financés par des diminutions de dépenses de l'État - dont la réalisation n'est pas certaine. Les prélèvements prévus sur la trésorerie des opérateurs sont des mesures ponctuelles. Il faudra bien des ajustements structurels pour modifier la dynamique de la dépense.

L'État a déjà fourni beaucoup d'efforts. Il a assumé l'essentiel du déficit des administrations publiques. Il n'est peut-être plus possible de se contenter d'ajustements ponctuels. Si l'on veut continuer à réduire les dépenses, il faudra des réformes structurelles. Parmi ces dernières, on peut citer la réforme des retraites, dont je ne sais si elle est définitivement abandonnée. Quant aux efforts sur l'assurance chômage, ils sont insuffisants.

De nombreuses études ont été menées sur la prévisibilité des recettes de l'impôt sur les sociétés, notamment par l'inspection générale des finances. Le cinquième acompte, avec ce mécanisme qui reporte sur l'année suivante une partie des recettes de l'exercice, est assez aléatoire. Il faudrait une importante réforme de cet impôt pour améliorer sa prévisibilité.

Nous ne tenons pas les engagements du rapport d'avancement annuel (RAA) du programme structurel de moyen terme (PSMT) : c'est un fait. Ce qui manque le plus, c'est une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. La dernière est totalement obsolète. Dans les circonstances actuelles, il paraît difficile de se mettre d'accord sur une nouvelle trajectoire. C'est pourtant absolument indispensable.

Si nous diminuons le déficit de 0,4 point par an - le rythme actuel -, nous parviendrons à 3 % du PIB en 2032. Si nous le diminuons de 0,6 point par an, soit 50 % d'efforts supplémentaires, nous atteindrons 3 % du PIB en 2030. Pour arriver sous les 3 % en 2029, comme prévu, il faudrait un effort de 0,8 point, soit le double de l'effort actuel.

L'inflation a des conséquences importantes sur nos finances publiques. Il semble qu'elle soit un peu plus basse qu'envisagé. Il est vrai que moins d'inflation signifie moins de recettes. Cela a aussi un impact sur le dénominateur, donc sur différents ratios dont le taux de dépenses publiques.

Sur l'efficience de la dépense publique, je vous renvoie à tous nos rapports. C'est notre mantra ! Nous plaidons pour l'améliorer. Pour y parvenir, il faut étudier les dossiers un par un et voir très précisément ce qui peut être optimisé pour chaque dépense. Nous constatons encore trop souvent des problèmes de ciblage. Les bénéficiaires ne sont pas toujours ceux qui étaient visés.

M. Claude Raynal, président. - Merci pour vos réponses et pour le travail de la première chambre dans son ensemble.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Projet de loi-cadre relatif au développement des transports - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur

M. Claude Raynal, président. - Il vous est proposé que notre commission se saisisse pour avis de ce projet de loi-cadre, plusieurs sujets relevant notamment de notre compétence.

Le projet de loi-cadre est renvoyé à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Il sera à l'ordre du jour de la semaine du 13 avril. Compte tenu du sujet, nous vous proposons de désigner comme rapporteurs Mme Marie-Claire Carrère-Gée et M. Hervé Maurey, rapporteurs spéciaux des crédits consacrés aux transports hors aérien de la mission « Écologie ».

La commission demande à être saisie pour avis sur le projet de loi commission sur le projet de loi-cadre n° 394 (2025-2026) relatif au développement des transports et désigne Mme Marie-Claire Carrère-Gée et M. Hervé Maurey rapporteurs pour avis.

Reconduction par le président du Sénat de Mme Evelyne Ratte à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations - Avis public

M. Claude Raynal, président. - Le président du Sénat m'a informé qu'il envisageait de reconduire Mme Évelyne Ratte à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations en tant que personnalité qualifiée.

En application de l'article L.518-4 du code monétaire et financier, il revient en effet au Président du Sénat de désigner deux membres à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts, « en raison de leurs compétences dans les domaines financier, comptable ou économique ou dans celui de la gestion ». Cette nomination ne peut avoir lieu qu'après avis public de la commission permanente du Sénat chargée des finances.

La commission émet un avis favorable sur la reconduction de Mme Évelyne Ratte à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.

La réunion est close à 11 h 20.