COMPTES RENDUS DE LA CE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Audition de Mme Marion Lelouvier, présidente et M. Nicolas Mitton, directeur des affaires publiques et juridiques du centre français des fonds et Fondations (CFF)

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nous reprenons nos travaux avec l'audition du Centre français des fonds et fondations (CFF).

Le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Si le champ d'action de ces financeurs privés est large, les sphères associative, éducative et culturelle semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête sera d'analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé dans les politiques publiques citées, et d'évaluer les risques en matière d'influence de cette opacité financière.

Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je précise également qu'il vous appartient, le cas échéant, d'indiquer vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Marion Lelouvier et M. Nicolas Mitton prêtent serment.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Au cours des premières auditions auxquelles nous avons procédé, nous avons entendu les directions d'administration centrale chargées non seulement de la fiscalité, mais aussi de l'éducation nationale, de la culture et de la vie associative.

Ces auditions doivent nous permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de comprendre l'ampleur des mouvements et d'imaginer des moyens de protection quand cela se révélera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître mot de nos travaux sera la recherche de la transparence.

L'audition du CFF s'inscrit dans une deuxième phase de nos travaux, au cours de laquelle nous recevrons des structures assurant une double mission : représenter le secteur de la philanthropie ou le secteur associatif auprès des pouvoirs publics ; et accompagner les acteurs dans leurs démarches.

Cette audition est l'occasion d'approfondir nos premières analyses et de mieux comprendre les enjeux réglementaires, mais aussi les évolutions et mutations que le secteur a pu connaître au cours de ces dernières années.

Madame la présidente, je vais vous donner la parole pour une courte introduction d'une dizaine de minutes, puis la rapporteure et les membres de la commission d'enquête vous poseront des questions.

Avant cela, je cède la parole à notre collègue rapporteure Colombe Brossel pour qu'elle vous présente les axes de travail de notre commission d'enquête.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Tout d'abord, je vous remercie de votre présence. Vous l'aurez compris, au cours de cette commission d'enquête, nous souhaitons dérouler un fil rouge sur la question de la transparence des financements des politiques publiques.

L'idée n'est pas de porter un regard par nature critique sur la philanthropie et le mécénat. En tant qu'élus locaux, nous sommes bien placés pour savoir à quel point ce secteur est important pour faire vivre nos territoires, dans leur diversité, y compris du point de vue démocratique.

Pour autant, le paysage de la philanthropie est en transformation. Certains ajustements d'ordre technique, en particulier l'apparition et la multiplication - il s'en crée actuellement un par jour - des fonds de dotation donnent lieu à une recomposition de l'écosystème des fonds et fondations.

Aussi nous attachons-nous à comprendre les dynamiques en cours, avant de nous pencher sur des mouvements de nature plus politique, voire idéologique, qui mettent le pied dans la porte.

Nous nous concentrons sur la question de la transparence, car elle est nécessaire pour que les concitoyens, mais aussi les élus locaux puissent faire les choix qu'ils pensent être les meilleurs en toute connaissance de cause. Nous avons été interpellés par certains moments au cours desquels le manque de transparence a nui au fonctionnement démocratique.

Nous souhaitons échanger avec vous sur ce sujet et nous vous avons d'ores et déjà fait parvenir un questionnaire. Voilà le fil rouge de nos travaux.

Mme Marion Lelouvier, présidente du Centre français des fonds et fondations (CFF). - Nous vous remercions de nous donner l'occasion de vous expliquer, à l'aune de notre expérience, la façon dont nous vivons les défis auxquels est confronté le secteur de la philanthropie.

Le Centre français des fonds et fondations a été fondé en 2002, à un moment où de nombreux pays, dont la France, traversaient une période de récession économique. Il est né de l'initiative de sept fondations reconnues d'utilité publique et fondations d'entreprises, qui opéraient de manière différente dans des champs variés, mais partageaient l'envie de mieux contribuer à l'intérêt général en parlant d'une voix et en collaborant davantage.

Depuis 2002, huit statuts de fonds et fondations ont été créés, ont évolué et coexistent désormais. Le CFF a vocation à rassembler toutes ces organisations, dès lors qu'elles adhèrent à son projet, sans distinction de statut, de mode opératoire, de moyens ou d'objet. Notre association compte actuellement 350 membres et fédère plus de 1 500 structures au travers du mécanisme des fondations abritantes, soit près de la moitié du poids économique du secteur.

Les fonds et fondations sont des outils collectifs au service de l'intérêt général. Par construction, notre association l'est aussi. Nous oeuvrons parfois seuls, mais le plus souvent de manière collective, au travers par exemple de la Coalition Générosité ou d'ESS France.

Nos missions peuvent se regrouper en quatre catégories.

Tout d'abord, nous avons vocation à représenter le secteur et à porter sa voix, ses positions et ses propositions. En tant qu'interlocuteur privilégié des pouvoirs publics, le CFF siège notamment au Conseil économique, social et environnemental (Cese), au Conseil supérieur de l'économie sociale et solidaire (ESS), ou encore au comité de suivi des fonds de dotation, dont nous avions demandé nous-mêmes la réactivation il y a deux ans.

Ensuite, le CFF conduit une mission de valorisation. Notre rôle est de mettre en valeur les actions du secteur et de produire de la connaissance.

Par ailleurs, nous avons pour mission de créer et de favoriser l'animation dans les territoires sur des causes déterminées, au travers des espaces d'échange, de travail et de rencontres entre pairs.

Enfin - c'est peut-être l'aspect qui intéresse le plus cette commission d'enquête -, nous avons vocation à produire chaque jour une doctrine face aux défis de plus en plus nombreux auxquels est confronté le secteur, et aux partenariats de plus en plus exigeants qui se nouent. Cette mission repose également sur des actions en propre et sur des travaux collectifs, notamment des groupes de travail thématiques - je pense notamment à celui sur les fondations abritantes -, la production de notes sur les fondations et les territoires, ou la coconstruction d'outils comme la charte de déontologie du mécénat.

De notre position d'observateurs et d'espace d'échange entre acteurs privés et partenaires de la puissance publique, nous tirons quatre convictions.

Notre première conviction est que notre secteur a des devoirs. Il s'inscrit dans les principes républicains, et le paiement de l'impôt doit primer pour un bon partage de la valeur. Il agit toujours en complémentarité de la puissance publique.

Les fonds et fondations travaillent pour développer des solutions expérimentales et innovantes. Elles sont parfois reprises par les politiques publiques, comme cela a été le cas sur la recherche ou le mentorat. Dans cette optique, les fonds et fondations oeuvrent et devront continuer d'oeuvrer dans le respect de la liberté académique et dans le cadre d'une démarche scientifique intègre et ouverte.

Les fonds et fondations sont aussi des partenaires des associations, dont l'indépendance et le pouvoir d'agir doivent être préservés. Un financeur, quel que soit son statut, ne doit jamais imposer son agenda à une association. Il s'agit pour nous d'un point crucial.

Notre deuxième conviction tient au type de philanthropie que nous souhaitons défendre : une philanthropie exigeante, transparente et responsable. En effet, les organisations doivent être exigeantes dans le respect du cadre applicable et dans la mise en oeuvre des bonnes pratiques ; elles doivent être responsables, afin que nous puissions prendre notre part à l'évaluation et à l'anticipation des risques et des crises, et pour tisser ou retisser le lien social et les liens entre science et société ; et elles doivent être transparentes quant aux actions qu'elles mènent et à leurs partenaires.

Notre troisième conviction est que l'engagement privé des citoyens comme des entreprises pourrait être encore renforcé au travers d'une véritable politique de la générosité. Le dialogue interministériel existe, mais les points de rencontre sont très nombreux au sein des ministères et des administrations et directions centrales. Cette situation, que nous vivons tous, suscite des difficultés et des freins.

C'est pourquoi, depuis 2022, le CFF et ses alliés de la Coalition Générosité souhaitent inscrire cette démarche dans le cadre d'un dialogue interministériel, qui pourrait prendre la forme d'une conférence de la générosité, à laquelle vous pourriez, mesdames, messieurs les sénateurs, prendre une part active à l'issue de la commission d'enquête qui nous réunit aujourd'hui. Un véritable pilotage, placé sous l'égide du Premier ministre, constitue une demande forte. Cela permettrait de lever certaines des limites qui ont été évoquées lors des précédentes auditions que vous avez conduites.

Notre quatrième conviction est que le secteur souffre des idées préconçues et de la méconnaissance tant du public que des pouvoirs publics et de la représentation nationale. Se libérer des préjugés est un travail de longue haleine. Nous espérons que vos travaux contribueront à éclairer certains pans encore méconnus de l'action des fonds et fondations et nous vous en remercions.

Le principal risque que me font courir, en tant que présidente du CFF et d'une fondation, tant cette méconnaissance que certaines dérives est la perte de confiance des donateurs, du grand public et de la puissance publique.

Nous entendons régulièrement parler du scandale de l'Association pour la recherche sur le cancer (ARC), mais, si elle a conservé son nom, cette fondation n'a plus rien à voir avec ce qu'elle était il y a près de trente ans. Fort heureusement, le cadre juridique s'est renforcé depuis, de même que la diffusion des bonnes pratiques dans le secteur, que ce soit au sein du CFF ou au travers de labels comme IDEAS ou Dons en Confiance.

Le cadre juridique est désormais exigeant. À date, nous considérons qu'il offre suffisamment de garanties contre les dérives. D'ailleurs, la Cour des comptes, qui contrôle la générosité publique, a récemment rendu un rapport très positif sur les trente dernières années de contrôles.

L'appel à générosité ou l'outil public des fonds et fondations en tant que tel ne sont pas le problème. Toutefois, tout outil peut être dévoyé, qu'il soit lucratif ou non, public ou privé. Nous avons tous des exemples en tête. Au reste, le champ de votre commission d'enquête ne concerne pas que les fonds et fondations.

Si des dérives existent, c'est parce que le cadre et les obligations n'ont pas été respectés. Nous souhaitons améliorer collectivement le déploiement du contrôle pour repérer les manquements. Cela signifie peut-être d'effectuer davantage de contrôles sur le terrain, et de procéder à des sanctions.

Le CFF n'est pas un organisme de contrôle. C'est un organisme de rassemblement et de diffusion des bonnes pratiques. C'est donc à l'État de se donner les moyens matériels et humains de réaliser davantage de contrôles. Cette recommandation figurait déjà dans le livre blanc que nous avons publié en 2022.

Pour conclure, je souhaite revenir sur l'un des objets de cette commission d'enquête, qui est inscrit dans son intitulé : l'influence des fondations sur les politiques publiques. Oui, toute fondation, tout fonds de dotation est assis sur un projet politique, mais un projet apartisan, qui doit être entendu au sens large.

L'intérêt général, qui est la colonne vertébrale de tous les fonds et fondations, est en soi une forme de projet de société. OEuvrer en faveur de l'égalité, de l'accès à la culture, au sport, à la santé ou à l'éducation, c'est une forme de prise de position sociétale.

Les fonds et fondations sont des acteurs de la société civile. Ils disposent d'une expertise qui est désormais connue et reconnue - même si peut-être insuffisamment -, qui les conduit à interagir de plus en plus avec la puissance publique nationale ou territoriale. Ce lien est d'autant plus évident qu'ils sont opérateurs ou qu'ils développent des innovations sociales visant à favoriser l'émergence de politiques publiques.

Nous avons donc vocation à prendre publiquement la parole, à contribuer au débat et à faire avancer ces sujets, de manière transparente. En pratique, de nombreuses fondations déclarent leurs actions de communication et de plaidoyer, notamment auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), et le CFF porte leur voix.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je vous remercie de ce propos introductif très clair sur le rôle du CFF et les défis auxquels sont et seront confrontés à l'avenir les fonds et fondations.

Ma première question porte sur les fonds de dotations, qui sont en quelque sorte des nouveaux venus et commencent à s'installer dans le paysage. Pour résumer grossièrement, cette forme juridique emporte moins de contraintes que la fondation. Il est plus rapide de créer un fonds de dotation qu'une fondation, et c'est d'ailleurs la raison pour laquelle ils ont été créés, l'idée étant à l'origine de démocratiser le monde de la philanthropie.

Comme je l'ai dit, un fonds de dotation serait créé chaque jour. J'entends que le contrôle n'est pas de votre ressort, mais un certain nombre de fonds de dotations peuvent être qualifiés de dormants, dans la mesure où leur dotation reste figée à 15 000 euros, c'est-à-dire la dotation minimum pour créer un tel fonds.

Dans votre rôle de représentation des acteurs, avez-vous proposé des actions pour mobiliser ces fonds ? Travaillez-vous sur cette question ?

M. Nicolas Mitton, directeur des affaires publiques et juridiques du Centre français des fonds et fondations. - Tout d'abord, lorsque l'outil a été créé, en 2008, un fonds de dotation pouvait être créé sans dotation initiale. Cela a pu créer une forme d'appel d'air et une vague de créations de fonds à cette époque, dont certains sont peut-être restés dormants.

Ensuite, le fonds de dotation est trop souvent galvaudé, car il est présenté comme un outil très simple, rapide et souple. De nombreuses personnes créent des fonds de dotation parce que la somme de 15 000 euros est relativement abordable. Toutefois, dans la mesure où il s'agit d'une personne morale, un fonds de dotation exige une gestion administrative, financière et juridique. Or il arrive que certains ne s'en rendent compte qu'après avoir créé un tel fonds.

Cela peut donc également expliquer que certains fonds restent dormants : des personnes qui ont la velléité de lancer un projet se rendent compte que ce n'est pas si facile qu'il n'y paraît et ne le mènent pas à terme.

La question des fonds de dotation dormants est essentielle pour nous. Dans notre livre blanc de 2022, nous préconisions déjà de les identifier et de les réactiver lorsque c'est possible, ou de les dissoudre lorsque cela ne l'est pas. Cela permettrait de flécher des fonds dormants vers des structures d'intérêt général. Il est difficile d'estimer le montant que cela représenterait, mais cela assainirait le paysage, si je puis dire.

Nous évoquons très régulièrement ce sujet avec nos interlocuteurs de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l'intérieur. Il convient avant tout de définir des critères pour déterminer si un fonds est dormant.

Des avancées ont eu lieu ces dernières années. La loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, dite loi Séparatisme, a renforcé le pouvoir des préfectures. Désormais, en cas de non-respect d'une obligation déclarative, le préfet peut suspendre les fonds de dotation. Nous avons relevé 400 suspensions depuis que cette réforme est entrée en vigueur, et 60 levées de suspension.

Les choses avancent dans la bonne direction. Le travail est en cours, chez nous comme au ministère de l'intérieur. Nous supposons que nous atteindrons une forme de stabilité dans les prochaines années.

Par ailleurs, nous savons que des projets sont en cours pour renforcer encore les moyens d'agir. Je pense notamment à la possibilité de dissoudre de manière administrative les fonds de dotation.

Nous attendons de voir. Dans le cadre du pilotage interministériel que nous appelons de nos voeux, cela nécessiterait une concertation des acteurs pour parvenir à un régime proportionné.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Si je comprends aisément les effets positifs que peut avoir un fonds de dotation, même de 15 000 euros, j'ai du mal à saisir l'intérêt d'un fonds de dotation financé par un emprunt. Cela me semble pour le moins baroque. Est-ce courant ou plutôt atypique ? Quel est votre regard sur ce type de pratiques ?

Mme Marion Lelouvier. - Il s'agit selon nous d'une situation atypique, à tel point que ce cas n'est quasiment pas évoqué dans le guide sectoriel sur les fonds de dotation que nous avons publié et présenté en présence de la direction des affaires juridiques (DAJ).

Le fonds de dotation est en général alimenté soit par une dotation initiale, soit par des flux. Son modèle dépend de la durée dans laquelle le philanthrope ou le mécène souhaite s'engager et à l'ampleur des missions sociales qu'il souhaite financer, accompagner, ou soutenir.

Comme tout acteur économique, un fonds de dotation peut souscrire à un emprunt. En revanche, à long terme et par rapport à la dynamique de la création philanthropique, il ne nous semble pas adéquat de faire reposer un tel fonds uniquement sur l'emprunt.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Le CFF représente près de la moitié des acteurs du secteur, lesquels adhèrent librement. Selon quels critères acceptez-vous les demandes d'adhésion ? Vous est-il arrivé d'en refuser ? Le cas échéant, pour quelles raisons ?

Mme Marion Lelouvier. - Le CFF est une association reconnue d'intérêt général par un rescrit de l'administration centrale des finances. Nous agissons non seulement pour nos membres, mais aussi pour l'ensemble du secteur.

Nous nous sommes dotés d'un projet associatif et d'une raison d'être en modifiant nos statuts en assemblée générale en 2023 et en 2024. Depuis la création du CFF, nous disposons d'une charte des membres, que nous avons récemment fait évoluer. Une fondation qui demande à nous rejoindre s'engage à respecter cette charte, qui est en ligne sur notre site internet, de même que nos statuts.

La dynamique du fonds de dotation ou de la fondation qui demande à nous rejoindre doit être en adéquation avec la dynamique que nous défendons. La procédure d'adhésion est très encadrée dans nos statuts et notre règlement intérieur.

À ma connaissance, il nous est arrivé une seule fois de refuser une adhésion, en 2024. Ce refus concernait une structure qui avait adhéré à sa création en 2022, mais n'était plus adhérente en 2023. Elle a demandé à adhérer de nouveau en 2024, mais nous manquions de garanties sur l'adéquation de cette structure avec notre projet associatif, ainsi que sur la distinction entre philanthropie et investissement. De plus, nous avons estimé que la gouvernance de ce fonds de dotation, qui est associé à diverses structures, manquait de clarté.

Nous en avons discuté avec les personnes qui avaient formulé la demande d'adhésion, mais nous n'avons pas obtenu de réponses à nos questions. Aussi, nous n'avons pas donné suite.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Dans quel domaine oeuvrait cette association ?

Mme Marion Lelouvier. - Elle oeuvre dans le soutien à des associations.

M. Dany Wattebled. - Je vous prie d'éviter la langue de bois. Nous sommes une commission d'enquête. De quel type d'associations s'agit-il ? Soyez précise ! Nous ne sommes pas là pour entendre des approximations...

Mme Marion Lelouvier. - Nous avons donné des éléments chiffrés. Nous vous avons dit que près de 400 fonds de dotation ont été suspendus, mais, en ce qui nous concerne, nous ne sommes pas un organisme de contrôle...

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je comprends l'agacement de notre collègue. Nous avons besoin de connaître les motifs réels de refus d'une adhésion, car cela participe de la transparence. Pour autant, j'invite chacun à rester correct dans son expression.

Mme Marion Lelouvier. - Il existait une véritable confusion entre la notion d'investissement et celle de philanthropie. La philanthropie et le don n'appellent aucune contrepartie. Elles ne doivent pas être conditionnées à une forme d'influence sur le projet associatif. Nous estimons que les acteurs doivent être transparents.

Dans la mesure où nous n'avons pas obtenu de réponses lorsque nous avons interrogé cet acteur sur sa gouvernance, sur ses attentes et sur ses formes de soutien, il nous a semblé légitime de lui refuser l'adhésion. Nous sommes une association de membres libres.

Je pense que le nom du fonds de dotation en question ne fait de secret pour personne autour de cette table : il s'agit du Fonds du Bien commun.

M. Laurent Burgoa. - Madame la présidente, si j'ai bien compris, vous analysez les associations et vous signalez les anomalies à l'État lorsque vous les constatez. Vous avez publié un livre blanc dans lequel vous appelez l'État à s'emparer de la question. Nous en prenons acte.

D'après votre expérience, pourquoi l'État ne mène-t-il pas des investigations lorsque vous l'informez d'une anomalie ? Pourquoi ne suit-il pas vos recommandations ? Avez-vous un retour de l'État lorsque vous formulez des remarques ?

Mme Marion Lelouvier. - Nous ne discutons pas de listes d'organisations avec l'État. Nous n'avons pas de pouvoir de contrôle.

M. Laurent Burgoa. - Transmettez-vous des informations sur une association X lorsque vous le jugez nécessaire, ou vous contentez-vous de généralités, ce qui s'apparenterait en quelque sorte à de la poésie ? En tant que sénateurs, nous sommes proches des territoires et nous aimons les choses les plus concrètes possible.

Si vous avez des doutes sur le mode de fonctionnement d'une association X, vous ne saisissez pas l'État ?

Mme Marion Lelouvier. - Il est rare que l'on nous transmette des informations sur les difficultés de tel ou tel fonds de dotation ou fondation. Nous sommes une association de représentation et de professionnalisation du secteur. Nous n'avons pas de pouvoir de police.

Aussi, nous ne discutons pas de situations au cas par cas avec l'État. En revanche, nous diffusons les bonnes pratiques. C'est plutôt l'inverse qui advient : la DAJ ou la DLPAJ nous rapportent qu'ils observent plusieurs situations, sans citer les organisations en question, et nous demandent comment améliorer le contrôle qu'ils effectuent.

De la même manière, nous participons à la formation des contrôleurs au sein des préfectures et du ministère de l'intérieur.

Ce n'est pas de la poésie, nous menons des actions concrètes.

M. Laurent Burgoa. - Le terme n'était peut-être pas adéquat.

Pour autant, connaissez-vous l'article 40 du code de procédure pénal ? Y avez-vous déjà recouru ?

M. Nicolas Mitton. - Cela ne fait pas partie de nos compétences. Nous ne sommes pas une profession réglementée.

M. Laurent Burgoa. - Vous n'avez donc pas la possibilité de dénoncer les manquements ? C'est bien dommage...

M. Nicolas Mitton. - Pour bien nous faire comprendre, le travail que nous menons avec les directions centrales ou les cabinets ministériels porte sur des mécanismes juridiques et de potentielles réformes. Pour vous donner un exemple récent, nous avons été saisis d'un projet de décret sur les fondations reconnues d'utilité publique. Un dialogue s'est alors engagé avec la DLPAJ. Nous avons formulé des observations et des recommandations et nous avons travaillé ensemble jusqu'à obtenir un produit fini.

En ce qui concerne les contrôles, nous plaidons depuis 2022 pour un renforcement des moyens humains et matériels dont l'État dispose pour effectuer des contrôles. Sur ce point, nous sommes raccord avec l'Inspection générale de l'administration (IGA). Ces moyens font grandement défaut. C'est sans doute l'une des raisons pour lesquelles on ne va pas au bout des choses.

Par ailleurs, avant l'entrée en vigueur de la loi Séparatisme, l'État n'avait pas la capacité de vérifier l'éligibilité d'une structure au mécénat. La procédure existe désormais, mais elle suppose des moyens humains et une politique de contrôle organisée. Nous avons encore peu de recul sur ses effets, mais elle participe du mouvement de renforcement des contrôles. Nous attendons vivement l'évaluation de cette nouvelle méthode.

M. Alexandre Basquin. - Vous avez édité un livre blanc dans lequel vous formulez quinze propositions pour libérer l'initiative privée au service du bien commun. La sixième m'a interpellé. Vous proposez d'« ouvrir un chantier de simplification des statuts et d'amélioration des procédures ». La simplification est parfois légitime, mais elle peut aussi favoriser une forme d'opacité. Or, vous l'aurez compris, nous plaidons pour un maximum de transparence.

Dans quel esprit avez-vous formulé cette proposition ?

Mme Marion Lelouvier. - Nous sommes en phase sur la nécessité de transparence. La simplification n'est pas antagoniste à la transparence, au contraire. Lorsque les mécanismes sont trop complexes, il arrive que l'information soit noyée.

Les fondations reconnues d'utilité publique doivent demander des autorisations. Le délai d'adoption de notre règlement intérieur par la puissance publique est très long et plusieurs mesures sont très lourdes au quotidien. C'est peut-être l'une des raisons pour lesquels tant de fonds de dotation sont créés.

À notre sens, en simplifiant la fondation reconnue d'utilité publique, nous en ferions un outil beaucoup plus attractif pour de potentiels philanthropes ou mécènes. Or il s'agit de l'outil le plus contrôlé, puisque l'État siège au sein de son conseil d'administration. Nous avons donc tout intérêt à le simplifier, ne serait-ce qu'un tout petit peu.

M. Alexandre Basquin. - Si je comprends bien, quand vous parlez d'amélioration des procédures, il s'agit de fluidifier les liens avec la puissance publique.

Mme Marion Lelouvier. - Tout à fait.

M. Nicolas Mitton. - Pour vous donner un exemple, selon le code de commerce, le tribunal de commerce est censé répondre dans un délai d'un jour franc lorsqu'une demande de création d'une société civile ou commerciale est déposée. Or le délai qui est constaté pour créer une fondation reconnue d'utilité publique est d'un an et demi à deux ans, quand ce n'est pas plus. Ce délai décourage complètement les porteurs de projet...

Nous avons travaillé sur cette question pendant presque deux ans avec le Conseil d'État et le ministère de l'intérieur. Chacun reconnaît le besoin de simplifier la fondation reconnue d'utilité publique. Le Conseil d'État recommande un délai de quatre mois maximum pour la création d'une telle structure.

Il en va de même, par exemple, pour les modifications statutaires. De nombreux points de blocages incitent les porteurs de projet à se tourner vers les fondations abritées ou les fonds de dotation, bien qu'il ne s'agisse pas du véhicule le plus adapté à leur projet.

Il n'est pas possible d'attendre deux ans pour lancer un projet. Ce n'est pas audible pour les porteurs de projet.

Par ailleurs, de nombreux petits blocages relatifs à la réglementation pourraient être levés. Nous avons publié sur notre site une note à ce sujet. Le Conseil d'État a également rendu un avis sur cette question en réunion plénière. Malheureusement, il n'est pas public, mais il pourrait vous donner matière à réflexion.

De nombreux points de simplification sont envisageables, sans perdre en sécurité juridique par ailleurs.

Mme Karine Daniel. - Quelle fiscalité est appliquée sur les quelques fondations dont le financement est fondé sur un emprunt ?

M. Nicolas Mitton. - Il s'agit d'un emprunt classique, comme toute personne morale peut en contracter. La question de la fiscalité ne se pose pas, puisqu'il ne s'agit pas d'un don.

Lorsqu'un fonds de dotation ou une fondation contracte un emprunt, elle doit le faire dans le cadre d'un projet spécifique, par exemple acquérir des locaux ou des actifs nécessaires au développement de la structure.

Si je comprends bien, vous visez les structures dont le modèle économique repose uniquement sur l'emprunt. Ces cas posent évidemment question, mais de tels emprunts n'ont pas d'incidence fiscale.

Mme Karine Daniel. - Les fonds de dotation ou fondations adhèrent volontairement à votre structure, et le fait de ne pas faire partie de vos adhérents ne les empêche pas de poursuivre leur activité de manière autonome et indépendante.

En ce qui concerne les cas problématiques, comment améliorer la coordination entre les différentes échelles de contrôle, qu'elles soient centralisées ou décentralisées ? Nous avons cru constater au cours des premières auditions que nous avons menées un manque de coordination entre les différentes structures, y compris au sein d'un même département.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Au-delà de cette question de la coordination, vous devez tout de même jouer un rôle d'observation. Même si vous ne menez pas d'enquêtes et de contrôles, vous disposez chaque année d'informations sur les structures adhérentes. Connaissez-vous par exemple les fondations abritées par les fondations abritantes qui comptent parmi vos adhérents ?

Mme Marion Lelouvier. - Le rôle de notre association est de représenter et de professionnaliser le secteur. Nous ne procédons pas à des audits. Il existe pour cela des labels comme IDEAS et Dons en Confiance et des contrôles, sur lesquels nous travaillons. Nous ne travaillons pas sur des cas particuliers.

Nous travaillons notamment avec les commissaires aux comptes, qui sont un premier niveau de contrôle. Nous participons à leur réunion annuelle consacrée aux associations et aux fondations, au cours de laquelle ils nous font part des problèmes qu'ils ont pu rencontrer dans le contrôle des associations et fondations. À cette occasion, nous leur indiquons nos recommandations pour améliorer leurs contrôles - droit d'alerte, missions de vérification sur le contrôle interne, etc.

Par ailleurs, l'État exerce une mission de contrôle des fondations reconnues d'utilité publique, des fonds de dotation et de l'ensemble des structures par le biais des préfectures. Dans le dialogue que nous entretenons avec les préfectures, ce sont plutôt elles qui nous font part des difficultés que rencontrent leurs contrôleurs, et nous leur indiquons la manière dont nous pouvons nous améliorer.

Nous ne nous penchons pas sur les cas particuliers. Ce n'est pas notre rôle. En revanche, nous formulons des recommandations sur des points spécifiques relatifs aux contrôles. Par exemple, nous plaidons pour que les sites internet précisent davantage la gouvernance des structures et que l'obligation de publication des comptes soit davantage respectée. En effet, ce sont des moyens d'informer le public, la puissance publique et les collectivités locales.

Nous incitons nos membres à le faire, mais nous ne dénonçons pas les structures qui ne le feraient pas. L'articulation des rôles de chacun doit être respectée. Pour notre part, nous ne sommes qu'une association.

M. Nicolas Mitton. - Il faut bien comprendre que le CFF n'a pas vocation à remplacer les services de l'État. Nous ne saurions faire à leur place le travail de l'administration fiscale ou des agents en préfecture, qui ont un pouvoir de police sur les fondations et les fonds de dotation.

Nous réalisons des enquêtes et des études, nous diffusons les règles et les bonnes pratiques, qui peuvent être méconnues en toute bonne foi. Si une question nous est posée par une structure, nous y répondons. Si cette question nous est posée de manière redondante, nous produisons une étude ou une note et nous la publions. En effet, 99 % de nos productions sont accessibles sur notre site internet, qui est très consulté.

Par exemple, nous avons publié une fiche juridique sur les contreparties au mécénat, et une autre sur l'éthique et la transparence. Nous avons également produit avec l'Agence française anticorruption (AFA) un guide sur la probité dans les opérations de mécénat.

Voilà les biais par lesquels nous contribuons à structurer et professionnaliser le secteur.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Vous n'avez pas répondu à la question de Karine Daniel sur la coordination entre les différents services de l'État. Vous parlez des pouvoirs publics, mais quels sont vos interlocuteurs privilégiés ? Existe-t-il un système de transmission de l'information qui vous garantisse qu'elle circule correctement ?

Nous en revenons également à la question de Laurent Burgoa, qui se demande comment les choses fonctionnent. Chacun se renvoie la balle sur cette question, mais les services publics ne sont pas une bulle éthérée.

Mme Marion Lelouvier. - Si je comprends bien votre préoccupation, elle rejoint notre souhait d'un dialogue interministériel qui réunirait l'ensemble des acteurs. En effet, il existe une dispersion liée à la multiplicité des acteurs et des représentants de la puissance publique.

Le CFF dialogue avec chacun de ces acteurs. Nous avons cité la direction des affaires juridiques et la DLPAJ, mais je pourrais ajouter le contrôle général économique et financier (CGefi), l'IGA et l'ensemble des inspections, ou encore l'Autorité des normes comptables (ANC).

Nous déployons beaucoup d'énergie à discuter des problèmes que l'État peut rencontrer à l'égard des fonds et fondations. Nous faisons tous les efforts possibles pour entendre les attentes et les besoins de chacun.

De plus, nous diffusons les informations dont nous disposons. Par exemple, nous essayons de consolider des analyses sectorielles sur les tendances des fondations d'entreprise. Nous avons même constitué le premier annuaire recensant les fonds de dotation, avant même que l'État ne mette en place un guichet unique. Nous discutons avec l'État, et en l'occurrence la DLPAJ, pour faire en sorte que ce guichet unique fluidifie les relations entre les fonds et fondations et les contrôleurs.

Nous partageons le même constat : nous avons besoin d'une meilleure coordination entre nos structures associatives, qui ne disposent pas d'un pouvoir de contrôle, et l'État, qui en dispose. Nous comprenons les préoccupations de cette commission d'enquête. Si nous insistons pour construire un dialogue interministériel, c'est précisément pour résoudre cette équation.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Vous dites que vous passez beaucoup de temps à discuter avec les pouvoirs publics ou à répondre aux questions. Ce dialogue se déroule-t-il selon un calendrier prédéfini et organisé, ou plutôt au fil de l'eau, quitte à ce que certaines des informations que vous transmettez se perdent en cours de route ?

Mme Marion Lelouvier. - Le dialogue s'est réellement renforcé ces dernières années entre nos différents interlocuteurs. Nous échangeons très régulièrement. Comme l'a rappelé Nicolas Mitton, nous dialoguons par exemple depuis deux ans avec le Conseil d'État sur la simplification des fondations reconnues d'utilité publique et nous avons des rendez-vous tous les trois ou quatre mois.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous êtes tout à fait dans votre droit lorsque vous rappelez ce qui relève de votre rôle et ce qui n'en relève pas. Pour autant, vous avez l'un et l'autre glissé dans vos propos que la production de données était assurée par le secteur lui-même. Or vous êtes nombreux à dire qu'il faudra un jour qu'elle ne relève pas uniquement du secteur, même si je ne doute pas qu'il s'en soit chargé avec honnêteté, clarté et volonté d'avancer.

En effet, à chacun son travail : la production de données ne peut pas échoir aux parties prenantes. Nous butons sur cet écueil depuis le début de nos travaux.

Vous avez décrit vos actions de plaidoyer. Que pouvons-nous faire pour accélérer la mise en oeuvre de vos recommandations, y compris sur la place et le rôle de la puissance publique ? Vous avez publié votre livre blanc en 2022 ; nous sommes en 2026. Comment accélérer dans la réalisation des objectifs de clarté, de transparence, de contrôle et d'accompagnement que nous semblons partager afin d'éviter toute stratégie d'influence, quelle qu'elle soit ?

M. Nicolas Mitton. - Je suis particulièrement sensible à cette question de la production de données. Lorsque je suis arrivé au CFF en 2020, nous n'étions même pas en mesure de recenser de manière exhaustive les structures du secteur. Cela m'avait frappé. C'est pourquoi nous avons établi un répertoire, comme l'a mentionné Marion Lelouvier.

De notre côté, nous ne pouvons diffuser que des informations publiques ou que les structures choisissent de rendre publiques. Chaque structure a accès à sa propre fiche et peut étoffer le champ des informations qui sont diffusées.

Toutefois, ce travail aurait dû être réalisé par la puissance publique - désolé si l'expression vous semble évanescente -, c'est-à-dire le ministère de l'intérieur. D'ailleurs, ce dernier est en train de construire un outil informatique pour la transmission des déclarations et des formalités administratives des structures. Nous espérons que cet outil serve également à produire et centraliser des données afin d'améliorer la connaissance du secteur.

Par ailleurs, une réforme récente prévoit un canal de transmission direct entre le ministère de l'intérieur et le ministère de l'économie et des finances.

Des avancées ont été obtenues. Il convient d'attendre qu'elles se mettent en place et se stabilisent pour en observer les bénéfices.

Ensuite, vous nous demandez comment aller plus vite. Au risque de me répéter, il faut que l'État s'empare de la question de la générosité et en fasse une véritable politique publique, pilotée sous l'égide du Premier ministre. Pour être clair sur qui sont nos interlocuteurs, il s'agit des ministères de l'intérieur, de l'économie et des finances, de la culture et de la vie associative.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Jamais tout le monde en même temps ?

M. Nicolas Mitton. - Lorsque nous avons essayé de réunir tout ce monde autour d'une même table, nous avons assisté à des situations cocasses. Certains agents de Bercy ne se connaissaient même pas entre eux...

À notre échelle, nous ne pouvons pas imposer un cap politique à six, huit ou dix directions centrales. En effet, il faut ajouter à la liste des ministères concernés celui l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'espace, et plusieurs directions centrales sont concernées au sein de chaque ministère, notamment à Bercy.

Nous ne pouvons pas mener ce travail seuls. Nous ne pouvons servir que de lieu d'échanges informels. Il arrive que nous ayons des rendez-vous conjoncturels sur un projet particulier - par exemple un projet de loi ou de décret -, et il existe des espaces d'échange comme le Conseil supérieur de l'ESS ou le comité de suivi des fonds de dotations, mais ce sont des discussions ciblées.

Nous ne cesserons de le redire, nous appelons les pouvoirs publics à se saisir de ce sujet et à impulser une véritable politique de la générosité centralisée et pilotée, afin de conduire des réformes cohérentes. Ces dernières années, nous avons assisté à des réformes quelque peu disparates, qui ne s'inscrivent pas dans un cadre structuré.

Mme Marion Lelouvier. - Les fondations abritantes et abritées sont un sujet de préoccupation important. Il se trouve que plus des deux tiers des fondations abritantes reconnues d'utilité publique adhèrent au CFF. Nous réunissons donc une communauté importante de fondations abritantes.

Lorsque l'administration centrale s'est saisie du sujet, nous avons régulièrement échangé avec les deux inspecteurs concernés. Nous avons salué le rapport qui a été produit par l'IGA, mais nous ne savons pas, malgré toutes nos questions, les suites qui lui ont été données. Cela fait partie de nos points de préoccupation.

Nous avons participé à la mission et nous avons commenté le rapport. Ce faisant, nous avons saisi la puissance publique. Notre but est que les fondations abritantes suivent les recommandations qui figurent dans le guide que nous avons produit sur la question.

L'essentiel de notre activité est d'émettre des recommandations et de faire en sorte qu'elles soient entendues. Ensuite, nous visons la professionnalisation du secteur : nous dispensons des formations et organisons des temps d'échange pour diffuser les bonnes pratiques.

Comme je l'ai dit précédemment, tout outil peut donner lieu à des dérives. Toutefois, les acteurs que nous rencontrons sont bien intentionnés. Ils souhaitent, aux côtés de l'État, favoriser le lien social, l'anticipation des risques et des crises, et cherchent les meilleurs moyens de s'acquitter de cette mission.

Notre rôle est de les accompagner dans cette professionnalisation continue. Comme vous l'avez rappelé, un fonds de dotation est créé chaque jour. Notre public s'étend donc rapidement et nous devons réunir toutes ces structures et animer les communautés qui en résultent.

M. Nicolas Mitton. - Nous jouons également un rôle de relais. Par exemple, la DLPAJ nous a demandé de relayer auprès du secteur la nouvelle obligation de s'immatriculer au répertoire national des fondations. De même, la DAJ nous demande de relayer le guide sur les fonds de dotation qui a été produit par le comité de suivi.

Nous collaborons donc avec la puissance publique, à qui nous servons, à sa demande, de caisse de résonance auprès du secteur.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je vous remercie de vos réponses. Il était important que vous répondiez de manière précise sur la question de vos interlocuteurs et des aspects organisationnels.

Je vous rappelle que nous vous avons transmis un questionnaire et que nous attendons vos réponses écrites, ainsi que les éléments complémentaires que vous jugerez utile de nous communiquer.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 00.

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Audition de M. Philippe Pailliart, président et Mme Laurence Lepetit, déléguée générale, de France générosités

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Mesdames, messieurs, mes chers collègues, notre commission d'enquête travaille sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Le champ d'action de ces financeurs privés est large, mais les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête consiste à analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé dans les politiques publiques et à évaluer les risques en matière d'influence d'une possible absence de transparence financière.

Avant de vous donner la parole, monsieur le président, mesdames les déléguée générale et déléguée générale adjointe, je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je précise également qu'il vous appartient, le cas échéant, d'indiquer vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Philippe Pailliart et Mmes Laurence Lepetit et Sarah Bertail prêtent serment.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nos premières auditions nous ont permis d'entendre les directions d'administration centrale chargées de la fiscalité, de l'éducation nationale, de la culture et de la vie associative. Elles doivent nous permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de comprendre l'ampleur des mouvements et d'imaginer des moyens de protection quand cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître mot de nos travaux sera : transparence.

L'audition de France générosités s'inscrit dans une deuxième phase de nos travaux, au cours de laquelle nous recevrons des structures assurant une double mission : représenter le secteur de la philanthropie ou le secteur associatif auprès des pouvoirs publics et accompagner les acteurs dans leurs démarches.

Mesdames, monsieur, votre audition doit nous permettre d'approfondir nos premières analyses et de mieux comprendre les enjeux réglementaires, mais aussi les évolutions et mutations que le secteur a pu connaître au cours des dernières années.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Le point de départ de cette commission d'enquête repose sur le constat que la tension sur les financements publics et, parfois, la complexification de ceux-ci mettent en difficulté un certain nombre d'acteurs associatifs et de politiques publiques. Dans ce contexte, de nouveaux acteurs interviennent dans le champ du soutien aux politiques publiques - éducation, culture, patrimoine, vie associative.

La question se pose de la transparence de ces financements privés. Les parlementaires, les élus locaux et tous les citoyens doivent avoir pleinement connaissance des circuits de financement pour faire leurs choix en toute connaissance de cause. Quant aux acteurs associatifs eux-mêmes, ils doivent savoir par qui, comment et pour quels objectifs ils sont soutenus.

Il nous a semblé fort intéressant d'entendre l'analyse, large et nationale, de France générosités sur la place de la philanthropie ou du mécénat - vous l'appellerez comme vous voulez -, en tout cas du soutien d'acteurs privés au nom de l'intérêt général. Quelles évolutions observez-vous du point de vue des champs sectoriels, des modalités d'accompagnement financier et des contreparties implicites ou explicites ? Dans quelle mesure considérez-vous que les stratégies de ces acteurs sont susceptibles de constituer des velléités d'influence sur les politiques publiques ?

M. Philippe Pailliart, président de France générosités. - Nous vous remercions d'avoir pris l'initiative de nous auditionner. Nous répondrons par écrit au questionnaire que vous nous avez adressé avant le 8 avril prochain.

France générosités a été créé il y a vingt-sept ans par le monde non lucratif, avec deux missions : représenter la générosité sous toutes ses formes auprès des pouvoirs publics en France et en Europe ; promouvoir auprès de l'opinion publique toutes les formes de générosité - dons financiers, compétences, temps - et l'esprit philanthropique.

Nous comptons aujourd'hui 170 membres : associations, associations reconnues d'utilité publique (Arup) et fondations reconnues d'utilité publique (Frup), mais aussi cinq fonds de dotation, une mutuelle et deux organismes publics de santé. Nombre de nos cinquante Frup sont « abritantes » ; la majorité des fondations « abritantes » sont d'ailleurs membres de France générosités. Nous comptons plus de fondations opératrices que distributives. Au total, deux tiers de nos membres sont reconnus d'utilité publique. Nos 170 membres représentent un tiers de la générosité en France, ce qui pèse plus de 3 milliards d'euros sur un total de 9,2 milliards d'euros.

Nous jouons un rôle de représentation auprès des pouvoirs publics sur les enjeux liés aux financements, à la fiscalité de la générosité et au cadre d'utilisation de ces ressources. Nous intervenons sur tous les sujets intéressant le monde associatif et non lucratif. Ainsi, nous sommes les interlocuteurs du ministère de l'intérieur au sujet du projet de décret sur les Frup, dont Mme Léglise, directrice des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère, vous a parlé le mois dernier. Nous discutons aussi avec le ministère des comptes publics sur la réforme de la taxe sur les salaires. Nous sommes consultés également à propos du bilan du règlement comptable des associations et fondations.

Nous intervenons en outre au niveau européen, et cela pour deux raisons. D'abord, il s'agit de nous comparer avec les autres organisations européennes et les grandes organisations philanthropiques et d'identifier des pistes d'amélioration, notamment en matière de transparence. Ensuite, nous estimons que certaines réglementations sont prises à ce niveau et qu'il convient donc d'y défendre nos intérêts. Notre déléguée générale, Mme Lepetit, est d'ailleurs vice-présidente de l'European Fundraising Association. Nous travaillons aussi beaucoup avec Philea, la grande organisation philanthropique européenne. Enfin, nous sommes membres du conseil d'administration d'ESS France, la chambre française de l'économie sociale et solidaire.

À l'égard du grand public, nous cherchons à mobiliser les Français à travers des actions de pédagogie et de communication. Notre site infodon.fr est le site national de référence sur toutes les formes de générosité. D'autre part, nous réalisons, à partir de données publiques comme de données consolidées issues des organismes non lucratifs, des études de référence, reconnues pour leur qualité scientifique.

En particulier, nous réalisons tous les trois ans, avec la Fondation de France, un panorama des générosités : très complète, cette étude porte à la fois sur les particuliers et les entreprises, ce qui est unique en Europe. La dernière de ces études date de 2022 et fait apparaître une générosité en hausse de 8 % sur trois ans : elle s'élevait à cette date à 9,2 milliards d'euros - 5,4 milliards en provenance des particuliers, 3,8 milliards des entreprises.

Du côté des entreprises, on a toujours l'impression que le mécénat vient des plus grandes d'entre elles. En réalité, une large part est issue des PME et TPE, qui représentent 96 % des entreprises mécènes. Ce n'est pas à vous que j'apprendrai l'importance dans les territoires du mécénat de proximité qu'elles assurent dans la culture, le sport ou l'insertion sociale, entre autres domaines.

S'agissant des particuliers, les 5,4 milliards d'euros se décomposent en trois masses.

Environ 3,6 milliards d'euros de dons sont déclarés ; ils proviennent de 5,5 millions de foyers fiscaux, soit 15 % des foyers fiscaux - y compris les 33 000 qui font une déclaration au titre de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI).

Une autre masse, d'environ 500 millions d'euros, correspond à des dons non déclarés, par exemple dans le cadre des grandes opérations de quête de la Croix-Rouge ou de la Fondation des hôpitaux - les fameuses pièces jaunes -, mais aussi lors des offices. À cet égard, nous avons des données très précises pour les catholiques et les protestants ; l'évaluation est plus complexe pour les cultes musulman et juif. En tout état de cause, cette masse inclut principalement 400 millions d'euros de dons en nature valorisés, comme les boîtes de conserve ou les produits d'hygiène donnés au Secours populaire ou aux banques alimentaires.

Enfin, 1,26 milliard d'euros est issu des libéralités, c'est-à-dire des assurances vie - 30 % du total - et legs - environ 900 millions d'euros. Ces libéralités se développeront dans les prochaines années, puisque la transmission patrimoniale entre 2020 et 2040 sera trois fois supérieure à celle des deux décennies précédentes, à hauteur de 9 000 milliards d'euros, compte tenu de la disparition de ma génération, celle des baby-boomers.

Je souhaite insister sur les petits dons, inférieurs à 150 euros, qui sont en baisse. Alors qu'ils représentaient 70 % du total il y a vingt ans, ils n'en représentent plus que 40 %. En d'autres termes, les personnes peu aisées, parce que leur pouvoir d'achat a baissé ou parce qu'elles en ont le sentiment, donnent beaucoup moins. Cette diminution est compensée par des dons plus importants de personnes plus aisées et plus âgées, ce qui soulève un double problème démocratique et générationnel. Aujourd'hui, 51 % des dons sont le fait de personnes du dernier décile, qui certes commence autour de 4 500 euros - il ne s'agit donc pas forcément de personnes très riches. Quant à l'âge des donateurs, il ne cesse de reculer, comme dans tous les pays européens et même aux États-Unis : l'âge médian du don en France est aujourd'hui de 63 ans. Les générations X et Y donnent moins que les précédentes, parce qu'elles privilégient d'autres formes d'engagement. Nous faisons donc face à un enjeu essentiel de renouvellement des générations.

Je veux souligner aussi que nombre de nos amis européens donnent plus. C'est le cas des Allemands et des Espagnols, par exemple. Quant aux Anglais, ils donnent trois fois plus. Ces comportements s'expliquent par des raisons historiques et culturelles, liées au rôle de l'État et aux modèles sociaux : en Grande-Bretagne, on a l'habitude de donner plus pour équilibrer l'absence d'intervention de la puissance publique dans certains domaines.

Il convient donc de relativiser quelque peu l'importance de ces 9,2 milliards d'euros, d'autant que, depuis deux ans, la générosité est stable. En 2024, nous constatons même une légère baisse de ce montant si l'on tient compte de l'inflation. En 2025, il semble qu'elle soit repartie légèrement à la hausse. Il reste que nous sommes plutôt dans une phase de stabilisation.

Je terminerai en vous livrant quelques convictions, en commençant par celle-ci : la générosité est un trésor national. D'abord, elle constitue un soutien fort aux politiques publiques, qu'elles complètent et contribuent à mettre en oeuvre. Songez qu'elle représente 65 % de l'aide aux plus défavorisés et 40 % du financement de la recherche en cancérologie. Songez aussi aux actions menées sur les territoires pour la rénovation du patrimoine. La générosité est présente lorsque l'État ou le secteur privé est absent. Voyez les maladies délaissées et le rôle formidable d'AFM-Téléthon, financé à 88 % par la générosité. Grâce aux recherches ainsi permises, un test de dépistage de certaines maladies est mené dans toute la France depuis septembre dernier.

Ensuite, comme la directrice générale de la Fondation de France l'a souligné devant vous, la générosité permet des innovations sociales incroyables, parce que les associations, face aux besoins des gens, trouvent des solutions originales au plus près du terrain. Certaines de ces innovations finissent même par devenir des politiques publiques, à l'instar du service civique ou du dispositif Territoires zéro chômeur de longue durée, qui a été étendu à quatre-vingt territoires et sur lequel la Cour des comptes a rendu un rapport très favorable, en dépit de quelques réserves.

Enfin, la générosité concourt au lien social et à la cohésion nationale.

Je tiens aussi à insister sur la chance que nous avons d'avoir une très bonne fiscalité. Je remercie la représentation nationale et les gouvernements successifs de l'avoir maintenue - et même, en ce qui concerne M. Lecornu, légèrement améliorée cette année.

Enfin, la philanthropie évolue. De l'ancienne relation un peu verticale entre fondations et associations, on passe à une philanthropie plus moderne, qui ne repose pas seulement sur les transferts financiers, mais également sur l'échange de compétences, dans le cadre de relations de plus en plus souvent pluriannuelles, grâce auxquelles les associations sont moins sous pression et ont le temps, au contact du terrain, de faire évoluer leurs projets.

Au coeur de tout cela, il y a la confiance : sans confiance, pas de générosité. Or la confiance suppose la transparence et le contrôle. De ce point de vue, nous pouvons être fiers que le système français soit l'un des plus transparents au monde - même s'il n'est peut-être pas assez contrôlé par rapport à d'autres pays. Nous avons d'ailleurs la confiance des Français : dans tous les sondages, c'est aux collectivités locales - vous y serez sensibles - et au monde non lucratif qu'ils accordent la plus grande confiance.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Merci beaucoup pour votre propos introductif. Quid des stratégies d'influence éventuelles dans le monde de la philanthropie, de la générosité, du mécénat ? Par ailleurs, vous avez suggéré de manière elliptique que certaines modalités de contrôle sont plus abouties, plus formalisées dans d'autres pays européens : pourriez-vous nous en dire davantage et nous indiquer vers quels pays regarder ?

M. Philippe Pailliart. - Depuis une quinzaine d'années, la transparence et le contrôle ont été renforcés par différents textes législatifs et réglementaires, dont la loi confortant le respect des principes de la République. Dans tous les aspects de la vie des associations et des fondations, il y a des normes, beaucoup de normes. La plupart des mesures prises ont notre approbation, même si nous en avons combattu certaines, notamment parce qu'elles nous paraissent source de complexité. Notre corpus normatif et de contrôle est donc extrêmement robuste et, à nos yeux, suffisant.

En revanche, nous manquons de contrôles sur son application. J'ai noté avec un grand intérêt que, lors de son audition par votre commission, Mme Léglise annonce l'obtention cette année de postes supplémentaires pour ce contrôle.

En ce qui concerne les normes, attention à ne pas en rajouter. Je pense en particulier au seuil de 153 000 euros, au-delà duquel les comptes doivent être certifiés par un commissaire aux comptes, ce qui oblige à tenir un compte d'emploi des ressources. Nous marquons une nette opposition à l'idée d'abaisser ce seuil, dont nous considérons qu'il est déjà trop bas, d'autant qu'il n'a pas été réévalué en fonction de l'inflation depuis une dizaine d'années. Il place dans des situations très difficiles de petites structures où il y a peu de salariés et peu de bénévoles compétents pour répondre à toutes les obligations prévues.

Toutes les mesures prises en ce qui concerne les fonds de dotation nous plaisent beaucoup. Ces structures ont été créées en 2008 avec une idée très libérale, tout à fait légitime : permettre des initiatives plus rapides, moins dotées, en phase avec de nouvelles formes de philanthropie. Seulement, il y avait trop de liberté. Nous sommes très contents que les vagues législatives et réglementaires successives aient fixé un cadre : rehaussement de la dotation initiale de 10 000 à 15 000 euros, obligation de publication des comptes et d'un rapport d'activité. Ce rééquilibrage était nécessaire.

Nous nous trouvons désormais dans une situation où les fonds de dotation font l'objet d'un encadrement particulièrement strict. Les contrôles s'exercent en quelque sorte dès le premier euro. Dès lors, si des interrogations subsistent à leur sujet, elles tiennent moins au cadre dans lequel ils s'inscrivent qu'à une insuffisante capacité de contrôle de l'État et de la puissance publique. Une comparaison internationale suffirait à le démontrer : certains pays européens mobilisent des moyens humains nettement plus importants pour assurer ces vérifications.

Pour ce qui est des fondations reconnues d'utilité publique (Frup), l'enjeu est ailleurs. Certes, celles-ci ont subi les vagues successives de réglementation et de normalisation - une nouvelle contrainte leur a encore été imposée en 2024 - et font déjà l'objet d'un contrôle étroit, puisque des représentants du Gouvernement siègent au sein de leurs organes, qu'il s'agisse d'ailleurs d'un conseil de surveillance ou d'un conseil d'administration, mais, surtout, leur nombre demeure insuffisant en France. On n'en dénombre que 650 en raison des nombreuses difficultés qui entourent leur création. À cela s'ajoute la complexité excessive de leur fonctionnement. Les représentants du Centre français des fonds et fondations (CFF) que nous avons auditionnés hier nous l'ont d'ailleurs rappelé : les procédures de création, de modification et d'évolution de ces structures sont beaucoup trop compliquées à suivre.

Dans ces conditions, le véritable enjeu consiste à offrir aux Frup la possibilité de reprendre leur respiration. Tel est le sens du travail engagé actuellement auprès de Mme la ministre chargée de la vie associative et de ses services, et ce dans un esprit d'ouverture, puisque des échanges sont en cours dans le cadre de l'élaboration du projet de décret relatif à ces fondations spécifiques.

Le faible nombre de Frup en France n'est pas satisfaisant. Cela explique d'ailleurs en partie la multiplication des fonds de dotation : les Frup ont, en quelque sorte, figé le paysage associatif.

Mme Laurence Lepetit, déléguée générale de France générosités. - Pour ce qui est de la dimension européenne du sujet qui nous intéresse aujourd'hui, je précise que nous exerçons la vice-présidence d'un réseau baptisé European Fundraising Association, qui rassemble, dans une quinzaine de pays, des organisations analogues à France générosités. Nous sommes également affiliés à Philea, réseau philanthropique européen.

Il ne m'appartient d'ailleurs pas de me substituer à Philea pour établir une étude comparée de l'ensemble des systèmes. Cette organisation a déjà produit une analyse particulièrement aboutie en comparant les différents modèles philanthropiques, tant du point de vue des statuts que de la fiscalité. Il en ressort que la France figure parmi les bons élèves en matière de transparence financière. Un ensemble de règles européennes, notamment en termes de lutte contre le blanchiment et de lutte contre le terrorisme, existent et constituent un corpus exigeant, qui a été pleinement transposé en droit français.

Deux exemples permettent de l'illustrer.

Le premier concerne le registre des bénéficiaires effectifs : celui-ci existe depuis 2016 en France, alors qu'il n'a été instauré qu'en 2024 en Allemagne.

Un second exemple, plus technique, concerne les prestataires de services sur actifs numériques, communément appelés cryptoactifs. Les dons sous cette forme demeurent encore peu nombreux en France, mais leur développement s'accélère. En application du règlement européen sur les marchés de cryptoactifs (Mica - Markets in Crypto-Assets), la France avait du reste anticipé en mettant en place, bien en amont, l'ensemble des règles prévues au niveau communautaire.

Pour autant, de nombreuses réglementations européennes ne mesurent pas toujours bien les effets concrets et directs qu'elles produisent sur le secteur non lucratif.

Je citerai un exemple précis, celui de la réglementation relative à la transparence et au ciblage de la publicité politique en ligne, dite règlement TTPA, publiée en octobre 2025 par la Commission européenne, et qui vise à garantir la transparence des processus électoraux à l'échelle européenne. Ce texte, qui appelle naturellement l'adhésion de l'ensemble des États concernés, impose à toute entité diffusant des contenus en ligne ou sur les réseaux sociaux de qualifier comme politiques les publications susceptibles d'influer sur les décisions publiques. Or, sur ce fondement, certaines plateformes, au premier rang desquelles Meta - qui regroupe notamment Facebook et Instagram et concentre une large part des usages en Europe -, ont adopté des règles encore plus contraignantes, conduisant à la censure d'une part importante des publications des organisations non lucratives. Il en résulte de nombreux problèmes : ainsi, les associations et fondations sont désormais empêchées de publier sur des sujets tels que la guerre, qu'il s'agisse du conflit en Ukraine ou à Gaza, les droits des femmes, les droits des minorités ou encore les enjeux environnementaux.

La Commission européenne n'avait pas anticipé de tels effets collatéraux. De ce fait, on observe aujourd'hui une forme d'invisibilisation de thématiques qui sont pourtant au coeur des missions sociales de ces structures, mais aussi au fondement même du débat démocratique, qui suppose la liberté d'expression de ces acteurs.

Dans ce contexte, un dialogue s'est engagé avec la Commission européenne en vue de corriger ces effets de bord. Des échanges ont également lieu avec les plateformes, même si les discussions s'avèrent plus complexes. L'enjeu est de parvenir à préserver la liberté d'expression des organisations concernées.

M. Étienne Blanc. - Monsieur Pailliart, pourriez-vous revenir sur les propos que vous avez tenus sur l'IFI et la générosité ? Je ne suis pas sûr d'avoir tout compris dans le détail.

M. Philippe Pailliart. - Pardonnez-moi, je suis sans doute allé un peu trop vite. Je reprends : sur les 5,5 millions de foyers concernés, une très large majorité, soit plus de 5,4 millions, déclare ses dons au titre de l'impôt sur le revenu. En revanche, environ 30 000 foyers recourent à l'impôt sur la fortune immobilière. Une précision s'impose : ces 30 000 à 35 000 déclarants à l'IFI représentent un montant global compris entre 220 millions et 230 millions d'euros. L'enjeu demeure donc significatif.

La transition de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) vers l'IFI s'est traduite par une chute marquée du nombre de dons défiscalisés. Cette évolution s'explique, d'une part, par la diminution du nombre de contribuables assujettis et, d'autre part, par l'inertie inhérente à toute modification fiscale : les ménages mettent un certain temps à ajuster leurs comportements aux réformes. Depuis lors, on constate une remontée progressive des montants déclarés au titre de l'impôt sur la fortune. Ceux-ci n'atteignent pas encore le niveau déclaré au titre de l'ISF, mais s'en rapprochent et progressent chaque année.

Le montant du don moyen au titre de l'IFI s'établit à environ 6 500 euros aujourd'hui. À titre de comparaison, le don qui est consenti au titre de l'impôt sur le revenu (IR) s'élève en moyenne à 650 euros. Ainsi, un nombre restreint de contribuables, davantage imposés, contribuent dans des proportions nettement plus élevées que la moyenne des contribuables assujettis à l'IR.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Vous avez déclaré que la France figurait parmi les bons élèves en Europe en matière de contrôle. Si l'on s'en tient à la réglementation, la distinction entre la tâche prescrite et la tâche réelle apparaît clairement : il existe bel et bien un arsenal d'outils normatifs dans notre pays.

Toutefois, vous avez également souligné l'insuffisance des moyens humains. Tel est précisément le point que notre commission d'enquête souhaite approfondir. Le principal problème qui se pose a trait à notre incapacité actuelle à vérifier correctement la multiplicité des flux financiers qui s'opèrent et à détecter certaines opérations. Des flux peuvent ainsi se structurer à partir d'une multitude de petits dons, répartis sur l'ensemble du territoire, tout en visant des objectifs stratégiques en matière de politiques publiques. Certains de ces objectifs sont pleinement louables ; d'autres, en revanche, peuvent constituer une entrave au bon fonctionnement démocratique de notre pays.

Voilà le coeur du sujet : l'existence d'instruments de contrôle ne garantit pas soneffectivité. Quel est votre avis sur ce point précis ? Disposez-vous d'exemples de situations qui auraient échappé à la vigilance des autorités ?

Mme Sarah Bertail, déléguée générale adjointe de France générosités. - Je souhaite, au préalable, apporter une précision sur les connaissances dont dispose l'administration concernant l'ensemble des flux financiers évoqués.

Une première source d'information découle des comptes, ainsi que l'a indiqué Philippe Pailliart. La publication de ces comptes permet d'accéder aux données relatives aux ressources des structures concernées, qu'il s'agisse des associations, des fondations ou des fonds de dotation.

Par ailleurs, l'administration détient des informations qui n'ont pas un caractère public, notamment les rapports d'activité de ces structures. S'agissant des fonds de dotation, les documents se révèlent particulièrement précis : ils mentionnent les libéralités perçues ainsi que l'identité des donateurs. Le niveau de détail est donc élevé, ce qui confère à l'administration une connaissance fine des flux en présence.

Enfin, le registre national des associations est particulièrement utile : toute association déclarée fait l'objet d'une immatriculation, ce qui contribue à la traçabilité des entités concernées.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - L'ensemble de ces dispositifs constituent en effet le cadre d'un contrôle effectif, mais il semble, hélas, que ce contrôle ne s'exerce pas de manière systématique. C'est - j'y insiste - sur ce point que votre témoignage est attendu.

Votre position vous confère en effet un rôle d'observateur privilégié, ne serait-ce qu'en raison de votre participation à l'élaboration des bilans réalisés. À cet égard, nous serions particulièrement intéressés par votre rapport pour l'année 2025 s'il venait à être publié avant la clôture des travaux de notre commission d'enquête - même si tel ne devrait pas être le cas, puisque sa publication ne devrait intervenir qu'à la fin de l'année...

Vous disposez probablement aujourd'hui d'un certain nombre d'éléments chiffrés, même provisoires, susceptibles d'éclairer utilement nos travaux, indépendamment de la publication de ce rapport définitif. Dans le cadre de vos fonctions, identifiez-vous des risques, des failles, voire des dysfonctionnements, ou encore des motifs d'inquiétude relatifs à certains des mouvements financiers que la commission d'enquête cherche précisément à caractériser ?

Mme Laurence Lepetit. - Il ressort en effet des différents travaux conduits ces dernières années que, si l'arsenal juridique existe, les moyens mobilisés pour en assurer la mise en oeuvre demeurent insuffisants.

Un rapport de MM. les sénateurs Husson et Jeansannetas publié en 2023 dressait déjà ce constat : si les dispositifs de contrôle apparaissent globalement satisfaisants, leur application se heurte à des difficultés réelles. Le rapport insistait notamment sur la nécessité d'une meilleure coordination entre les administrations et l'intérêt d'une démarche véritablement interministérielle. Cette question revêt un caractère fondamental, dans la mesure où l'on observe au quotidien des failles dans la coordination entre les services du ministère de l'intérieur, les services des finances et ceux qui sont chargés de la vie associative.

En 2024, le rapport de la Cour des comptes consacré au contrôle de la générosité publique avait également mis en évidence certaines limites : cinq avis de non-conformité seulement ont ainsi été prononcés en trente ans. Ce chiffre apparaît particulièrement faible. Qui plus est, de tels avis sont en principe d'effet immédiat, puisqu'ils doivent directement entraîner la suspension de la faculté, pour les organisations concernées, d'émettre des reçus fiscaux. Or cette mesure n'a été mise en oeuvre qu'une seule fois, à l'époque où Gabriel Attal était le ministre chargé de l'action et des comptes publics.

Comme cela a été rappelé, le succès des collectes de dons auprès du grand public repose sur la confiance. Dès lors que les mécanismes de contrôle ne trouvent pas à s'appliquer pleinement, le contrat de confiance entre l'État, garant de l'intérêt général, les organisations engagées sur le terrain et les donateurs se trouve fragilisé.

Un autre élément mérite d'être souligné. La France se caractérise par la richesse de son tissu associatif, avec 1,3 million d'associations en 2025, dont plus de 360 000 font appel à la générosité du public. Or, face à la baisse des subventions publiques, 70 % de ces associations indiquent devoir se tourner vers cette source de financement pour équilibrer leurs comptes. Le nombre d'organisations collectrices progresse donc sensiblement.

Cette évolution appelle la mise en place d'un accompagnement efficace. Les associations concernées doivent non seulement maîtriser un cadre réglementaire complexe, mais également être en mesure de le mettre en oeuvre. Cela suppose une meilleure pédagogie, ainsi que le déploiement de moyens substantiels. En parallèle, un renforcement des moyens humains mobilisés au sein de la puissance publique apparaît nécessaire pour garantir un contrôle effectif.

À titre de comparaison, le Royaume-Uni a instauré un contrôle a priori du statut d'association d'intérêt général. La Charity Commission britannique mobilise ainsi plus de 500 agents pour le seul contrôle du secteur non lucratif. Ce modèle s'appuie sur une organisation intégrée, là où, en France, les compétences demeurent réparties entre plusieurs ministères. Une telle organisation centralisée figurait d'ailleurs parmi les recommandations formulées dans le rapport consacré à la philanthropie de Mmes Naïma Moutchou et Sarah El Haïry, lesquelles proposaient la création d'un organe collégial réunissant représentants du secteur et administrations.

Cela étant, la création d'une structure supplémentaire ne constitue pas nécessairement l'orientation à privilégier. Avec les autres membres de la Coordination générosités - qui se compose du Centre français des fonds et fondations, d'Admical et du Mouvement associatif -, nous défendons l'idée de l'organisation d'une conférence de la générosité. Des propositions ont été formulées, un programme et une feuille de route ont été imaginés. Toutefois, les évolutions institutionnelles récentes et les changements de gouvernements ne nous ont pas permis, à ce stade, d'avancer dans cette direction.

M. Philippe Pailliart. - Le principe de cette conférence a néanmoins été acté par Mme Marina Ferrari, ministre chargée de la vie associative.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Lors de nos précédentes auditions, il nous a été indiqué que, s'agissant notamment des fonds de dotation, une déclaration initiale existait. Or, dans les faits, des versements, y compris d'un montant significatif, interviennent sans que les déclarations correspondantes soient effectuées. Bien que cette obligation réglementaire soit en vigueur, elle n'est pas systématiquement respectée. Dans ces conditions, les mouvements financiers n'apparaissent pas toujours de manière transparente.

Il en va de même pour les fonds dits « dormants », qui représentent une masse considérable d'argent : leur évolution réelle demeure difficile à appréhender faute d'informations actualisées.

On observe une situation comparable dans d'autres secteurs de la philanthropie. Ainsi, certaines structures, notamment les établissements d'enseignement hors contrat, reçoivent des donations importantes en cours d'activité sans que celles-ci fassent l'objet d'une déclaration systématique.

L'enjeu fondamental, c'est la transparence des flux financiers, et ce indépendamment de la question spécifique des cryptoactifs, qui mériteraient un traitement à part entière.

Mme Sarah Bertail. - Comme cela a été rappelé, le rapport d'activité d'une association ou d'une fondation doit, en principe, faire figurer l'ensemble des libéralités reçues. Les informations relatives aux flux financiers sont ainsi, en théorie, intégralement disponibles.

Pour autant, et on en revient toujours au même point, l'administration dispose-t-elle des moyens nécessaires pour exercer un contrôle effectif de ces données ? La mise à disposition des documents comptables et administratifs ne suffit pas en tant que telle ; encore faut-il mobiliser les moyens humains suffisants pour les examiner avec précision. Cet examen suppose, en outre, une véritable expertise, notamment en matière comptable. L'analyse des informations collectées requiert une bonne maîtrise du règlement comptable lui-même, dont la compréhension conditionne la qualité du contrôle exercé.

En tout état de cause, les informations doivent être transmises. À défaut, des sanctions sont prévues. Parmi celles-ci figure notamment la suspension de l'association concernée. La préfecture peut, après une mise en demeure restée sans effet, prononcer la suspension d'un fonds de dotation. Cette procédure peut, le cas échéant, conduire à sa dissolution.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vos observations recoupent celles qui ont été formulées par le Centre français des fonds et fondations et celles qu'expriment, plus largement, les acteurs de la philanthropie. Il est probable que les intervenants qui vous succéderont confirmeront cette analyse.

De votre point de vue, le cadre normatif est efficace, et c'est du reste pourquoi vous n'appelez pas à son renforcement. En revanche, vous mettez en évidence une déficience, voire une défaillance, des contrôles. À cet égard, il ne nous a pas échappé que, dans l'un de ses rapports, publié en 2023, l'inspection générale de l'administration (IGA) avait relevé que la préfecture de la région Île-de-France, qui concentre 30 % des fondations et des fonds de dotation du pays, avait cessé, en 2020, d'exercer des contrôles. Ce constat laisse songeur, d'autant qu'il s'explique, selon toute vraisemblance, par l'insuffisance des moyens humains.

Un tel constat appelle désormais des actions concrètes et des décisions effectives. À défaut, aucun obstacle ne permettra de s'opposer aux stratégies d'influence, qu'elles soient nationales ou internationales. Une telle situation ne peut pas perdurer : les politiques publiques ne sauraient être infléchies par des acteurs privés.

Mme Laurence Lepetit. - Effectivement, la loi confortant le respect des principes de la République a renforcé les pouvoirs de l'administration fiscale, qui peut désormais exercer des contrôles plus poussés, que ce soit pour prévenir les risques fiscaux ou pour vérifier que les associations remplissent la condition d'intérêt général.

Lors de l'examen de ce projet de loi, nous avions indiqué que nous souhaitions que ces contrôles, même anonymisés, soient rendus publics. Aujourd'hui, les informations disponibles à ce titre restent très limitées : on ne connaît ni la typologie des organisations contrôlées ni les aspects précis sur lesquels la vérification a porté.

Pour autant, nous savons que ces contrôles existent et qu'ils sont établis sur le fondement d'un faisceau d'indices. Comme le nombre de contrôleurs demeure insuffisant, ces derniers concentrent leurs interventions sur les structures vis-à-vis desquelles le degré de suspicion est élevé et sur les dons financiers les plus importants.

Il serait utile de pouvoir tirer des enseignements de ces contrôles. Un rapport annuel remis au Parlement pourrait être intéressant de ce point de vue.

De la même manière, concernant les rescrits fiscaux, il n'existe pas de contrôle a priori du critère d'intérêt général. Les organisations peuvent demander un rescrit fiscal à l'administration, mais aucune publication de ces décisions n'est accessible. Cette absence de transparence entraîne des divergences d'interprétation entre les différents services, ce qui crée une insécurité juridique qui décourage certaines structures à formuler leurs demandes.

Si ces rescrits étaient publiés, un plus grand nombre de structures y recourraient, ce qui contribuerait à renforcer la sécurité juridique de l'ensemble du secteur.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Monsieur Pailliart, est-il possible d'évaluer l'étendue de cette absence de contrôle ? Quelles sont les opérations qui passent sous les radars lors des contrôles des fonds de dotation et des fondations ? On constate que, lorsqu'il existe des fondations « abritantes », les fonds confiés aux fondations « abritées » ne font pas toujours preuve d'une transparence exemplaire. Ces structures créent de facto un échelon supplémentaire, qui rend le contrôle encore plus complexe à opérer. Avez-vous une idée approximative de l'ampleur de ce qui échappe à notre vigilance ?

M. Philippe Pailliart. - Je vais m'exprimer à titre personnel, du point de vue du président bénévole que je suis depuis deux ans.

Tout d'abord, sachez que je comprends parfaitement que votre commission d'enquête s'intéresse à cette question. Il ne faut cependant pas oublier que, dans 99,9 % des cas, il n'y a aucun problème : la relation de confiance est très forte, le rôle des fondations vis-à-vis des associations est parfaitement clair et les relations avec les associations sont bonnes. Je me permets d'insister sur ce point. En ce qui me concerne, par exemple, je n'ai jamais constaté de situations problématiques.

Je le dis franchement, et cela n'engage que moi : votre commission s'est, me semble-t-il, beaucoup concentrée sur les dysfonctionnements et a laissé de côté tout le reste. C'est normal, me direz-vous, mais c'est aussi la raison pour laquelle, dans mon propos introductif, je me suis arrêté sur ce qui fonctionne bien : le fonctionnement des fondations et des fonds est parfaitement transparent et très efficace en France.

Cela dit, certains fonds, s'ils souhaitaient adhérer à France générosités, seraient soumis à des critères extrêmement stricts. En outre, le conseil syndical de France générosités est souverain et n'accepterait probablement pas certains candidats en raison notamment des risques d'influence politique auxquels ils soumettraient le syndicat.

Madame la présidente, madame la rapporteure, je suis très sensible à vos préoccupations. Toutefois, en toute sincérité, je n'ai, en tant que citoyen, mais aussi en tant qu'acteur de ce secteur, jamais observé les dérives que vous soupçonnez.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je vous remercie de votre franchise, monsieur le président, ainsi que des réponses que vous venez d'apporter à notre commission.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de Mme Claire Thoury, présidente et M. David Ratinaud, responsable plaidoyer du Mouvement associatif

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Mes chers collègues, madame la présidente, monsieur le responsable du plaidoyer, le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Le champ d'action de ces financeurs privés est large ; les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête est d'analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé, dans les politiques publiques citées et d'évaluer les risques en matière d'influence de cette non-transparence financière.

Avant de vous donner la parole, je dois vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ». Je vous remercie par ailleurs de nous faire part de vos éventuels liens d'intérêts.

(Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Claire Thoury et M. David Ratinaud prêtent serment.)

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Les premières auditions auxquelles nous avons procédé ont permis d'entendre les directions d'administration centrale, notamment celles qui sont chargées de la fiscalité, mais aussi de l'éducation nationale, de la culture et de la vie associative.

Cet état des lieux doit nous permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de comprendre l'ampleur des mouvements et d'imaginer des moyens de protection quand cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître mot de nos travaux sera « transparence ».

L'audition du Mouvement associatif s'inscrit dans une deuxième phase de nos travaux au cours de laquelle nous allons recevoir des structures qui assurent une double mission : représenter le secteur associatif ou le secteur de la philanthropie auprès des pouvoirs publics, d'une part, accompagner les acteurs dans leurs démarches, d'autre part.

Votre audition doit nous permettre d'approfondir nos premières analyses, de mieux comprendre les enjeux réglementaires, mais aussi les évolutions et mutations que le secteur a pu connaître au cours de ces dernières années.

Madame la présidente, nous allons vous donner la parole pour une courte introduction - je vous demande de ne pas dépasser dix minutes -, avant que la rapporteure et les membres de la commission d'enquête ne vous posent des questions.

Au préalable, notre collègue rapporteure Colombe Brossel va vous présenter les axes de travail de notre commission d'enquête.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Nous sommes évidemment ravis de pouvoir vous recevoir aujourd'hui dans le cadre de cette commission d'enquête, car vous l'aurez compris, le point de départ de nos travaux repose sur un constat que vous avez largement contribué à mettre en lumière en vous faisant porte-voix et lanceur d'alerte des associations de notre pays.

Ce constat tient à la raréfaction des financements publics, ainsi qu'à la complexification des mécanismes de financement public. Ces deux phénomènes, qui peuvent être étroitement liés, ont placé un certain nombre d'acteurs, notamment associatifs, dans la difficulté pour mener à bien leurs actions. C'est précisément de ces acteurs dont nous allons parler avec vous.

Cette raréfaction s'est accompagnée de l'arrivée dans le secteur de la philanthropie, du mécénat et de la générosité - appelons cela comme on le souhaite - de nouveaux acteurs proposant des modalités de financement issues de fonds privés. Nous nous interrogeons donc sur le lien entre ces deux mouvements : d'une part, l'affaiblissement des financements publics et, par conséquent, la capacité des financeurs publics à orienter les politiques publiques, d'autre part, l'émergence de financements privés.

Notre deuxième interrogation porte sur l'existence éventuelle de stratégies d'influence sur les politiques publiques. À ce titre, votre regard d'observateurs éclairera particulièrement nos travaux.

Pour lancer vos propos introductifs, nous souhaitons donc vous poser deux premières questions. D'abord, depuis votre position, quel regard portez-vous sur ce double mouvement, à la fois sur la raréfaction des financements publics et sur l'arrivée de financements privés ? Ensuite, comment contenez-vous d'éventuelles stratégies d'influence qui pourraient être mises en oeuvre par des acteurs privés ? Certaines ont déjà fait l'objet d'articles de presse, d'autres existent sans doute. Enfin, comment exercez-vous votre rôle à ce titre vis-à-vis des associations sur l'ensemble du territoire national ?

Mme Claire Thoury, présidente du Mouvement associatif. - Madame la présidente, madame la rapporteure, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de nous avoir invités à échanger avec vous ce matin.

Je souhaite en préambule rappeler ce qu'est le Mouvement associatif et son fonctionnement.

Le Mouvement associatif est l'organisation chargée de représenter le monde associatif en France. Cette fonction nous a été confiée au moment du centenaire de la loi du 1^er juillet 1901. Le 1^er juillet 2001, dans les jardins de Matignon, a en effet été signée la Charte des engagements réciproques. Cette charte a attribué au Mouvement associatif, alors appelé Conférence des présidents des coordinations associatives (CPCA), la mission de représenter le monde associatif français.

Nous existons depuis 1992. Initialement, nous étions une association de fait composée de présidents de coordinations sectorielles. Le monde associatif s'organise historiquement en grands secteurs : solidarité internationale, sport, culture, éducation populaire, environnement, etc. Les présidents de ces coordinations, voilà plus de trente ans, ont constaté qu'ils étaient compétents pour parler de leur secteur, mais qu'aucun espace n'existait pour échanger sur le fait associatif lui-même et sur le choix du modèle associatif pour conduire leurs projets. C'est ainsi que la CPCA s'est créée. Elle est devenue une association régie par la loi de 1901, puis a été consacrée par la Charte des engagements réciproques en 2001. En 2014, la CPCA est devenue le Mouvement associatif et, en 2019, ce dernier a réformé ses statuts pour permettre à un plus grand nombre d'associations d'adhérer directement, selon une procédure très stricte que je détaillerai si vous le souhaitez.

Aujourd'hui, quarante-cinq organisations adhèrent directement au Mouvement associatif. Il s'agit des grandes structures sectorielles et thématiques. Nous comptons également des mouvements associatifs dans chaque région, qui accomplissent des missions similaires à un niveau local. Ces structures régionales sont membres du Mouvement associatif et liées par un protocole d'accord, ce qui leur permet d'utiliser notre nom tout en respectant un certain nombre de principes relatifs à l'adhésion, au statut et au fonctionnement.

Notre mission consiste à promouvoir le modèle associatif auprès des pouvoirs publics, tant nationaux que territoriaux, et à alerter sur la situation des associations. La France compte 1,4 million d'associations, ce qui constitue une véritable fierté. Ce modèle demeure extrêmement puissant : plus de 70 000 associations se créent chaque année, mobilisant vingt millions de bénévoles et près de deux millions de salariés. En 2001, on comptait 800 000 associations ; aujourd'hui, ce chiffre a presque doublé.

En budget consolidé, le monde associatif dispose d'environ 120 milliards d'euros. Contrairement aux idées reçues, les financements publics représentent un peu moins de la moitié de cette somme. Sur ces 120 milliards, un peu plus de 25 % correspondent à des subventions publiques et environ 23 % à 24 % à des commandes publiques. La philanthropie représente entre 5 % et 6 % des budgets, le reste provenant de ressources propres, telles que les adhésions, les cotisations ou les activités marchandes, par exemple l'organisation de colonies de vacances.

Concernant la situation financière des associations, le Mouvement associatif sonne l'alarme depuis plusieurs années sur ses difficultés. Selon les derniers jaunes budgétaires, les subventions publiques nationales ont diminué de 2,2 milliards d'euros entre 2023 et 2024, soit une baisse de 18,8 %. Les bilans de 2025 ne sont pas encore disponibles, mais la perte risque d'être également importante.

Une étude conduite par Hexopée, syndicat employeur de l'éducation populaire, indique que 50 % des associations employeuses ont perdu des financements en 2025, et qu'un tiers d'entre elles disposaient de moins de trois mois de trésorerie. Les procédures collectives se multiplient : en 2023, 404 associations ont fait l'objet de liquidations, contre 767 en 2025. Il s'agit bien de liquidations formelles, et non de simples cessations d'activité liées au fonctionnement interne des associations.

La loi de finances de 2026 confirme cette tendance, avec près de 1 milliard d'euros supplémentaires de coupes sectorielles sur les budgets jeunesse, solidarité internationale, insertion par l'activité économique, sport, culture, ainsi que la fin de l'exonération fiscale concernant la taxe d'apprentissage.

Enfin, il faut rappeler que 90 % des 1,4 million d'associations sont uniquement composées de bénévoles. La majorité dispose d'un budget inférieur à 10 000 euros par an. Les grandes associations sont peu nombreuses, bien qu'elles jouent un rôle essentiel et stratégique.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous avez fait le constat de la baisse des finances publiques, en prenant toutes les précautions nécessaires, et vous avez eu raison de rappeler la diversité du tissu associatif français.

Je renouvelle mes deux questions, sur lesquelles j'aimerais que vous vous attardiez.

Premièrement, la montée en puissance des financements privés, qui représentent aujourd'hui entre 5 % et 6 % des budgets via les dons et le mécénat, est-elle concomitante à la baisse des financements publics, ou s'agit-il de deux mouvements qui se compensent sans être nécessairement articulés ?

Deuxièmement, depuis votre position d'observateurs, comment analysez-vous les stratégies d'influence sur les projets associatifs et sur les politiques publiques ? Plus particulièrement, comment identifiez-vous les projets dont la finalité relève davantage d'idéologies ou d'intérêts politiques que de générosité, de philanthropie ou de mécénat ?

Mme Claire Thoury. - Sur la première question, la réponse est à la fois affirmative et négative.

Négative, d'une certaine manière, puisque le financement par les dons et le mécénat représente depuis très longtemps entre 5 % et 6 % des budgets que nous souhaitons pour les associations. Ce pourcentage évolue légèrement, mais il reste à peu près de cet ordre de grandeur.

Positive, dans la mesure où le lien entre le monde associatif et celui de la philanthropie reste très important, vraiment essentiel. Sans le soutien de grandes fondations, comme la Fondation de France, la situation serait bien plus difficile que celle que nous connaissons aujourd'hui.

Il convient de rappeler que le monde de la philanthropie n'a jamais vocation à compenser l'affaiblissement des finances publiques. Tous ceux que vous avez auditionnés doivent tenir un discours très clair à ce sujet. La philanthropie sert à financer l'innovation  : par exemple, le projet « Territoires zéro chômeur de longue durée » a d'abord été soutenu par des acteurs philanthropiques, car il s'agissait d'une initiative innovante permettant d'expérimenter de nouveaux cadres d'action.

Cependant, le rôle de la philanthropie ne consiste pas à remplacer les financements publics. On ne peut pas nier qu'elle nous apporte un soutien ponctuel, mais dans les faits, il existe un véritable problème de financement public pour le monde associatif. Les associations jouent un rôle essentiel dans tous les territoires et mènent des actions que plus personne d'autre n'assure. Or la réponse financière face à leur engagement demeure extrêmement insuffisante, et la situation ne s'améliore pas.

En tant que citoyenne, je pose la question  : quel message transmet-on aux acteurs associatifs lorsqu'on leur réduit, année après année, leurs moyens d'agir ?

Pour résumer, la réponse est donc non à l'échelle globale, mais oui ponctuellement, et heureusement.

Nous n'avons pas de remontées sur la stratégie d'entrisme de certains acteurs dans le monde associatif. Cela ne signifie pas que nous ne suivons pas l'actualité, comme vous, et que certaines choses ne nous préoccupent pas. Il fut un temps où certains financeurs et acteurs publics avaient tendance à intervenir dans les projets des associations. Cela traduisait une véritable incompréhension du rôle des associations, qui ne consiste pas à faire plaisir aux pouvoirs publics et aux partenaires privés.

Il arrive que l'action associative aille dans le sens de ce que demandent les pouvoirs publics, mais elle n'a pas pour but de les satisfaire. C'est la raison pour laquelle, en démocratie, une association peut percevoir des subventions publiques tout en tenant des discours différents de ceux qui les financent.

C'est la même logique qui s'applique vis-à-vis des partenaires privés. Ils demandent parfois aux associations de réaliser telle ou telle action en échange de financements. Ce sont des pratiques que nous dénonçons.

Je vous renvoie au travail que nous avons réalisé avec France générosités, le Centre français des fonds et fondations (CFF), l'institut Ideas, le Don en confiance et l'Admical. Nous tenions à rappeler le rôle de chacun et à définir la manière dont il est possible d'intervenir dans les projets des uns et des autres. Nous défendons avant tout une dynamique partenariale et posons beaucoup de limites.

M. David Ratinaud, responsable du plaidoyer du Mouvement associatif. - Bien entendu, nous voyons ce qui peut se produire dans certains secteurs d'activité, mais, comme l'a dit ma collègue, nous n'avons pas de remontées sur les stratégies d'entrisme. Notre position est la suivante : du moment où une structure associative conduit un projet associatif, son financement doit y répondre, ce qui nous amène à nous opposer à toute forme d'injonction.

La manière dont les associations orientent certains de leurs projets est inhérente à la question du financement. La question du projet associatif se pose chaque fois qu'une association perçoit un financement public via un appel à projets, une subvention de fonctionnement ou un marché public. Je crois qu'il faut garder une approche globale et un regard assez générique.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Il est certain que la fragmentation des financements des projets associatifs entraîne des difficultés pour les associations.

M. Alexandre Basquin. - Dans le plaidoyer que vous aviez adressé aux candidats aux élections législatives de 2022, vous formuliez douze demandes, dont celle de garantir un cadre fiscal clair et pérenne pour les dons des particuliers aux entreprises, aux associations et aux fondations. Vous considériez donc, de facto, que le cadre fiscal n'était ni clair ni satisfaisant. Pouvez-vous nous en dire plus sur ce point ?

Mme Claire Thoury. - Nous déplorons les tentations régulières de faire évoluer le cadre fiscal, car nous demandons de la stabilité dans ce domaine-là. Il y a un enjeu de clarté pour ceux qui donnent et de la part de ceux qui reçoivent des financements. Telle était le sens de notre demande.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous avez dit, lors de votre propos liminaire, que les procédures d'adhésion au Mouvement associatif étaient strictes. Ces procédures sont-elles déclinées région par région ? Qui peut les mettre en oeuvre et à quoi servent-elles ? Vous est-il arrivé de refuser des adhésions ? Le cas échéant, pour quel motif ?

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - J'ajoute une question : l'origine des financements privés fait-elle partie de vos critères d'adhésion ?

Mme Claire Thoury. - Le Mouvement associatif compte plusieurs types de membres, à commencer par des coordinations sectorielles. Il s'agit d'organisations représentatives d'un secteur. Par exemple, le Comité national olympique et sportif français (Cnosf) représente les associations sportives, tandis que Coordination SUD rassemble les organisations de solidarité internationale.

Les groupements constituent une autre catégorie de membres du Mouvement associatif. Il s'agit d'organisations qui ne sont pas représentatives de tout un domaine, mais qui sont néanmoins les seules à intervenir. Par exemple, France Nature Environnement (FNE) rassemble les associations environnementales : elle ne les représente pas toutes, mais elle est l'unique organisation à agir dans ce domaine-là. On peut aussi citer la Ligue de l'enseignement et Familles rurales.

Par ailleurs, nous avons parmi nos membres des associations nationales, comme la Croix-Rouge française, le Collectif Mentora, le Planning familial ou Solidarité Femmes. Pour être membre du Mouvement associatif national, il faut être une organisation nationale.

Nous comptons également des collectifs, qui sont des organisations possédant une expertise particulière. Je pense notamment à France Bénévolat, qui est experte en matière de bénévolat, et à la Fonda, qui est le think tank du monde associatif.

Les mouvements associatifs régionaux sont une autre catégorie de membres du Mouvement associatif.

Enfin, il existe une dernière catégorie, celle des membres associés. Elle demeure vide à ce jour, en raison des désaccords qui s'expriment devant les demandes d'adhésion. Les membres associés sont des organisations associatives dont la composition ne leur permet pas d'exister au sein d'une autre catégorie. Ce pourrait être le cas, par exemple, du réseau national des maisons d'associations (RNMA).

Pour adhérer au Mouvement associatif dans l'une quelconque de ces catégories, la procédure est la suivante : l'association doit remplir un dossier faisant état de son budget et des membres qui la composent. L'association doit être obligatoirement composée à plus de 50 % d'associations ou de personnes individuelles. Ainsi, elle ne peut pas rejoindre le Mouvement associatif si elle compte parmi ses adhérents des collectivités territoriales et des entreprises.

Le dossier de demande d'adhésion est soumis à un comité d'évaluation, lui-même composé de membres du conseil d'administration. S'il émet un avis favorable, il détermine la catégorie de membre dans laquelle l'association candidate sera inscrite et l'assemblée générale doit confirmer ou non l'adhésion.

Nous demandons aux associations qui souhaitent nous rejoindre de signer un certain nombre de documents : charte de l'égalité, charte des engagements réciproques, charte des principes partagés et manifeste du Mouvement associatif. Nous revendiquons le fait d'être une organisation qui a des valeurs. Ainsi, le simple fait d'être une association ne suffit pas pour adhérer au Mouvement associatif.

L'assemblée générale n'a jamais refusé une candidature, car on parvient toujours, en amont, à résoudre les difficultés que peut poser telle ou telle adhésion. En revanche, le conseil d'administration a déjà temporisé les demandes d'adhésion de certains candidats. Toutefois, il ne s'est jamais fondé sur des motifs politiques. Si une candidature est rejetée, c'est parce que la composition de l'association interroge ou que son adhésion pourrait entraîner celle d'une autre association dont nous ne souhaitons pas.

J'y insiste, nous n'avons jamais refusé l'adhésion d'une association pour une raison idéologique ou politique. Il y a tellement de filtres que le refus d'une candidature ne se pose jamais en ces termes.

Nous étudions les budgets des associations à grosse maille, si j'ose dire. Ainsi, nous ne regardons pas dans le détail la provenance des financements privés. Il faut garder à l'esprit qu'une adhésion prend du temps en ce qu'elle s'étale sur plusieurs mois.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Jugez-vous utile d'avoir une information sur l'origine des fonds ? Quelle entité serait capable de la fournir ? D'ailleurs, cette information existe-t-elle ?

Mme Claire Thoury. - Je ne crois pas qu'il soit utile, à ce stade, de recevoir une telle information. Nous n'avons jamais eu de doutes, parce que nous rencontrons les individus qui travaillent au sein des associations candidates. Nous étudions les projets avec elles et nous nous interrogeons sur leur composition.

La marque « Mouvement associatif » est quelque chose de très précieux à nos yeux. Nous avons des valeurs fortes et nous les revendiquons. Nous tenons beaucoup à notre collectif, dont la construction et l'évolution ont pris des années. Bref, il existe un cadre de confiance très fort au sein du Mouvement associatif.

L'évolution qu'a impliquée la modification statutaire intervenue en 2019 s'est faite sur quatre ans, parce qu'il a fallu y préparer les adhérents, afin d'éviter les dérives. Nous tenions à conserver l'unité du Mouvement associatif et garantir que notre socle reste fort.

Vous nous demandez si l'information existe. Vous touchez là un problème bien plus large : celui des données. Il est clair qu'on ne parvient pas à suivre en temps réel le monde associatif et ses budgets, si bien qu'on bricole en permanence. Je vous ai parlé des pertes estimées lors de mon propos liminaire. En réalité, nous attendons toujours d'avoir les derniers jaunes budgétaires pour pouvoir les évaluer. Cela rend notre travail extrêmement difficile.

On voit bien à quel point la situation est complexe. Nous avons beaucoup de mal à l'objectiver et, si nous y parvenons, cela se fait toujours avec un temps de retard, ce qui rend le quotidien des associations encore plus difficile.

Notre but est d'avoir des données claires sur les budgets des associations, les financements et l'origine des fonds. Cela vaut aussi pour les financements publics : on ne sait pas toujours si les subventions proviennent de l'échelon national ou des territoires, d'autant que chaque entité se renvoie la balle régulièrement.

In fine, ce sont toujours les acteurs associatifs et leurs bénéficiaires qui en pâtissent. Je ne sais pas qui serait en mesure de nous communiquer ces données ; c'est une très bonne question.

M. David Ratinaud. - La difficulté à disposer de ces données est aussi liée aux difficultés inhérentes à notre secteur. Nous ne connaissons même pas précisément le nombre d'associations en activité. En outre, une association est une structure très simple, qui fonctionne essentiellement grâce à des bénévoles. Les trois quarts des associations ont moins de 10 000 euros de budget.

Les données utiles sont produites par le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), mais elles sont publiées avec des années de retard, d'autant que les chercheurs ont très peu de moyens.

Il est certain que nous souhaiterions disposer de davantage de données. À cette fin, je passe une bonne partie de mon temps à consulter les jaunes budgétaires.

Le statut associatif est très large. Il concerne aussi les partis politiques, les caisses de retraite ou les opérateurs de compétences (OpCo). En réalité, une panoplie d'outils a un format associatif, ce qui limite la possibilité d'avoir des données claires.

La donnée économique est importante, mais nous devons aussi savoir ce que les associations sont capables de faire sur les territoires.

Mme Claire Thoury. - Ce sujet semble purement technique, mais il est en fait très politique. D'un côté, on dénonce notre difficulté à assurer un suivi et, de l'autre, on revendique le fait que le modèle associatif, tel qu'il existe, est très puissant et fonctionne bien.

Cela ne signifie pas que la réponse financière est à la hauteur des besoins. Dans un moment de tensions démocratiques majeures, il est essentiel de créer des espaces où les gens s'engagent et construisent des solutions concrètes dans les territoires, au plus près des besoins. C'est pourquoi il faut que le modèle associatif reste souple et agile - c'est même la condition de sa réussite -, conformément aux principes de la loi de 1901.

On voit combien le monde associatif occupe une place structurante dans notre société. Pourtant, les outils de suivi de la donnée financière, entre autres, ne sont pas au niveau et, d'année en année, moins de financements publics sont octroyés.

Encore une fois, nous avons toujours un temps de retard et nous ne savons pas toujours comment répondre aux préoccupations de nos adhérents. Cela a des conséquences sur les gouvernances bénévoles : les individus qui s'engagent dans les associations galèrent tout le temps, n'arrivent pas à boucler les budgets, procèdent parfois à des licenciements et sont obligés d'arbitrer entre telle et telle activité. C'est une gestion de la pénurie permanente, qui crée un risque d'érosion.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Nous avons eu de nombreux échanges avec les acteurs de la philanthropie et du mécénat sur les modalités d'observation et de contrôle du secteur. Je ne voudrais pas tirer de conclusions hâtives, mais force est de constater qu'il existe une forme de légèreté des contrôles, en raison d'un manque de moyens et d'un déficit de coordination entre les ministères. Le secteur appelle lui-même au renforcement des contrôles.

Un certain nombre de prérogatives de contrôle sont dans la main des préfets, comme le montre un récent rapport de l'Observatoire des libertés associatives.

Quelles sont vos préconisations en la matière ? La transparence des financements du mouvement associatif est-elle intégrable dans les modalités de contrôle, afin d'éviter toute stratégie d'influence nationale ou internationale ?

Mme Claire Thoury. - La loi de 1901 est une loi de grande liberté qui a subi certaines attaques au cours du temps. Ce texte prévoit qu'une association, pour être créée, n'a pas besoin d'autorisation préalable. Ce principe a d'ailleurs été constitutionnalisé grâce à votre assemblée. C'est bien le président du Sénat qui, en 1971, a saisi en son nom le Conseil constitutionnel d'une loi votée à l'Assemblée nationale visant à introduire une autorisation préalable.

La liberté des associations est très importante. Pour autant, cela ne signifie pas que les associations ne sont pas soumises à la loi et constituent des zones de non-droit. Il n'existe pas de sanctions a priori, mais la justice peut prononcer des sanctions a posteriori.

L'histoire montre que les tentations d'introduire une forme de contrôle de l'action associative ont été nombreuses. À cet égard, le Mouvement associatif dénonce très fortement le contrat d'engagement républicain (CER), introduit par la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République. Nous considérons qu'il est nécessaire de lutter contre les séparatismes ; nous avons toujours été très clairs sur ce point. En revanche, nous estimons que le CER est injuste, car il a été imposé sans négociation et utilisé de manière arbitraire.

En effet, le CER précise qu'une association subventionnée ou agréée ne doit pas contribuer à troubler l'ordre public. Or le ministère de l'intérieur est incapable de nous dire à quoi cela correspond précisément. En ce cas, qui décide et qui évalue ?

Dans les faits, le CER, qui a été pensé pour lutter contre les séparatismes, est utilisé systématiquement contre les associations environnementales ou les associations de droit et de cause. Heureusement, la justice donne toujours raison aux associations. Je veux bien qu'un contrôle soit mené, mais il faut que les choses soient claires.

Si les associations ne s'étaient pas mobilisées pour lutter contre la propagation du sida, alerter les pouvoirs publics, demander plus de financements et mettre en avant la nécessité d'utiliser des préservatifs, la situation aurait été tout autre pour les malades.

Un ensemble d'actions ont été permises par l'intervention des associations, notamment dans le service civique, dans des moments où une interpellation sur certains sujets était nécessaire.

J'ai demandé au ministère de l'intérieur si l'installation par Act Up d'un préservatif géant place de la Concorde aurait été interprétée, aujourd'hui, comme un trouble à l'ordre public. Il m'a dit que cela aurait bien été le cas dans la mesure où l'installation ne s'est pas faite dans les règles. En vertu du CER, Act Up aurait pu perdre tous ses financements publics.

Une démocratie saine ne peut pas se passer d'un monde associatif qui va bien. Il faut donc lui donner les moyens d'agir. Je ne m'oppose pas aux contrôles, car les associations perçoivent de l'argent public et nous devons connaître la manière dont il est utilisé. En revanche, les contrôles doivent être réalisés avec un minimum de bon sens et il n'est pas souhaitable de créer des outils à même d'entraver la liberté d'association, comme c'est malheureusement le cas avec le CER.

M. David Ratinaud. - Pour le moment, le CER est utilisé sans contrôle préalable des structures. Celles-ci reçoivent une notification soit quand on leur refuse une subvention, soit lorsqu'on leur demande de la rembourser. Cette procédure n'a été appliquée que sept ou huit fois. Il n'est d'ailleurs pas toujours très facile de savoir si une perte de financement relève ou non du CER.

Le CER a donné lieu à de multiples recours et la justice a toujours donné raison aux associations, en spécifiant qu'elles respectaient bien ce contrat. Dans les cas rendus publics, on sait qu'il a été reproché à l'association Alternatiba de Poitiers d'avoir organisé un atelier sur la désobéissance civile dans le cadre d'un festival. Sa subvention a finalement été confirmée. À Chalon-sur-Saône, le planning familial a été interdit de manifestation par le maire en raison de la présence de femmes voilées sur une affiche. L'association a formé un recours et a obtenu gain de cause. La compagnie de théâtre Arlette Moreau, située dans les Deux-Sèvres, a saisi la justice après qu'on lui a refusé un financement. Le jugement indique que la préfecture a eu raison de retirer la subvention, mais il précise que cette décision n'a aucun rapport avec le CER.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - J'entends vos remarques, mais nous nous éloignons du cadre de notre commission d'enquête. Nous devons veiller à protéger notre République et ses citoyens. Les pouvoirs publics ont donc toute légitimité à contrôler les associations pour évincer les risques.

Il n'est pas choquant d'essayer de trouver les moyens législatifs et réglementaires à même de préserver la liberté associative et les nécessités de contrôle. La liberté ne saurait exister sans protection ni vigilance. Nous cherchons à donner une assise aux outils dont nous disposons, mais nous manquons de moyens et le flou s'installe.

Mme Claire Thoury. - Encore une fois, les associations ne sont pas une zone de non-droit. Il faut un subtil équilibre entre sécurité et confiance, pour assurer le vivre-ensemble.

Il me paraît indispensable de construire les outils de contrôle avec les acteurs, à l'heure où le secteur associatif perçoit le CER comme une offense. On voit bien que ce dispositif, quatre ans après sa mise en place, ne marche pas.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Certains acteurs tiennent un tout autre discours : le CER serait, au contraire, un bon outil pour identifier les associations problématiques.

Mme Claire Thoury. - Pour notre part, nous attendons toujours qu'on nous présente des cas concrets où le CER s'est révélé important et utile.

Mme Mélanie Vogel. - J'ai la même analyse que vous des retours de terrain sur l'impact qu'a eu la création du CER. La signature de ce contrat a-t-elle déjà permis d'éviter quelque chose de grave ?

Mme Claire Thoury. - Non, jamais. Je répète ce que j'ai affirmé en 2021 et en 2022 : les outils de contrôle existent déjà et les associations sont toutes soumises à la loi. Si j'avais le moindre soupçon qu'une association intentait une action séparatiste, je serais la première à la dénoncer. Le CER a ouvert la boîte de Pandore. Certains responsables publics ont répété que des associations allant à l'encontre de l'action publique ne pouvaient pas recevoir d'argent public. Voilà un principe avec lequel nous ne sommes pas d'accord.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Nous vous remercions de votre participation et de vos propos sur le CER ; nous continuerons d'ailleurs de débattre de l'opportunité de ce dispositif entre sénateurs. En revanche, ces considérations dépassent le cadre de notre commission d'enquête, qui vise essentiellement à faire la transparence sur ceux qui tentent, par de moyens financiers, d'influencer les politiques publiques.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 35.

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 00.

Audition de MM. François Debiesse, président et Yann Queinnec, délégué général de l'association pour le développement du mécénat industriel et commercial (Admical)

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nous poursuivons nos travaux avec l'audition de MM. François Debiesse, président et Yann Queinnec, délégué général de l'association pour le développement du mécénat industriel et commercial (Admical)

Le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Le champ d'action des financeurs privés est large ; les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête sera d'analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé, dans les politiques publiques citées, et d'évaluer les risques en matière d'influence de cette non-transparence financière.

La constitution d'une commission d'enquête emporte un certain formalisme juridique.

Je dois vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ». Je vous remercie par ailleurs de nous faire part de vos éventuels liens d'intérêts.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. François Debiesse et M. Yann Queinnec prêtent serment.

Les premières auditions auxquelles nous avons procédé ont permis d'entendre les directions d'administration centrale, notamment celles chargées de la fiscalité, mais aussi de l'éducation nationale, de la culture et de la vie associative.

Cet état des lieux doit nous permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de comprendre l'ampleur des mouvements et d'imaginer des moyens de protection quand cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître mot de nos travaux sera : transparence.

L'audition de l'Association pour le développement du mécénat industriel et commercial (Admical) s'inscrit dans une deuxième phase de nos travaux au cours de laquelle nous allons recevoir des structures qui assurent une double mission : représenter le secteur de la philanthropie, ou le secteur associatif, auprès des pouvoirs publics, d'une part ; accompagner les acteurs dans leurs démarches, d'autre part.

Votre audition doit nous permettre d'approfondir nos premières analyses, de mieux comprendre les enjeux réglementaires, mais aussi les évolutions et les mutations que le secteur a pu connaître au cours de ces dernières années.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Votre audition vient clore une série d'auditions qui nous aura permis de mieux appréhender les modes de fonctionnement du secteur de la philanthropie, de la générosité et du mécénat. Nous avons ainsi eu l'occasion d'échanger avec beaucoup de vos collègues, notamment des membres de la Coalition Générosité, qui nous ont permis de dresser un état des lieux de la situation actuelle, de comprendre les enjeux et l'équilibre subtil - je le formulerai ainsi - qu'il faut veiller à conserver pour que le secteur de la philanthropie, qui est nécessaire et utile pour nos territoires, mais aussi, me semble-t-il, du point de vue de l'animation de la démocratie dans notre pays, puisse continuer à jouer son rôle, au service de l'intérêt général.

Pour autant, nous devons appréhender ce secteur sans aucune naïveté sur les difficultés rencontrées, ni sur ses évolutions et recompositions. En tant que parlementaires, il est donc légitime, normal et utile que nous cherchions à tirer le fil de la transparence. Vous l'aurez compris, nous souhaitons approfondir la réflexion sur ce point en particulier.

Vous nous présenterez l'action de votre association et sa singularité dans ce secteur des acteurs représentatifs de la philanthropie. Je souhaiterais aussi que vous nous indiquiez votre point de vue sur les évolutions en cours dans ce secteur. Je songe notamment à l'apparition des fonds de dotation. Selon l'inspection générale de l'administration (IGA), il se crée un fonds de dotation par jour en France. La régulation en la matière n'est peut-être pas totalement achevée.

Nous aimerions donc connaître votre regard sur ce sujet. Quelles sont vos préconisations à cet égard, y compris dans une perspective, éventuellement, européenne ? Existe-t-il des modèles en termes d'observation ou de contrôle ? En effet, à l'issue de quelques semaines d'auditions, il nous semble que font défaut, dans notre système, à la fois des possibilités d'observation et de contrôle. Peut-on s'inspirer d'autres modèles européens ou étrangers sur ce point ?

Il s'agit d'assurer une meilleure gouvernance de ce secteur, qui ne peut reposer uniquement sur une forme d'autorégulation : même si celle-ci, comme vos collègues nous l'ont tous dit, est efficace et contribue à l'amélioration continue du secteur, elle fait peser sur les épaules des acteurs une responsabilité qui n'est pas tout à fait la leur.

M. François Debiesse, président de l'association pour le développement du mécénat industriel et commercial (Admical). - Je voudrais tout d'abord vous remercier de cette audition. Celle-ci est pour nous très importante. Le secteur du mécénat et de la philanthropie est par nature à la fois extrêmement important et d'une certaine complexité. Les échanges entre les représentants de ce secteur et les institutions publiques censées l'accompagner sont donc essentiels. Ces échanges n'ont probablement pas été suffisamment nombreux dans le passé ; notre souhait est donc de les développer, de façon à construire ensemble un cadre sécurisé pour ce secteur, qui permette son développement dans des conditions éthiques, tout en garantissant un impact suffisant pour ses actions.

Mon propos portera d'abord sur le mécénat, puis sur Admical plus précisément.

Le mécénat a démarré à la fin des années 1970, en 1979 pour être précis, au moment de la création d'Admical. Trois compères, qui étaient partis faire un voyage aux États-Unis pour étudier la philanthropie américaine, sont revenus en France et ont décidé de créer cette association. Ils ont proposé à Jacques Rigaud, haut fonctionnaire bien connu du ministère de la culture, père du musée d'Orsay, puis patron de RTL pendant des années, d'en prendre la tête. Jacques Rigaud a donc été, en quelque sorte, le fondateur d'Admical qu'il a présidée pendant plus de vingt ans.

Au début, le mécénat était essentiellement le fait des grandes entreprises. Dans un contexte marqué par l'arrivée de François Mitterrand au pouvoir, celles-ci avaient en effet la volonté de manifester qu'elles étaient capables de s'engager pour l'intérêt général.

Toutes les entreprises du CAC 40 ont ainsi créé des fondations à l'époque, à l'exception peut-être d'AXA, car Claude Bébéar' avait alors une vision de l'engagement d'entreprise proche de ce que nous appelons aujourd'hui la responsabilité sociétale des entreprises (RSE). Le mécénat a donc été animé par les fondations de ces grandes entreprises.

Il a porté essentiellement sur le domaine culturel pendant près de vingt ans, pour des raisons multiples. Le ministère de la culture, sous la houlette de Jack Lang à l'époque, a mené une politique d'ouverture, de rajeunissement des musées et a créé un grand nombre de manifestations culturelles. Les fondations d'entreprises ont trouvé que le mécénat était un moyen d'action relativement simple : il n'est en effet pas très compliqué de trouver des projets intéressants à accompagner dans les différents domaines de la vie culturelle.

C'est ainsi que cela a démarré. Je peux en témoigner, puisque j'ai participé à la Fondation Paribas, devenue la Fondation BNP Paribas, avant de la présider ensuite durant une quinzaine d'années. Les premières années ont donc été très orientées vers la culture.

Ensuite, notamment après les émeutes urbaines et au début de la crise sociale, à partir de 2005, le mécénat s'est beaucoup ouvert à différents domaines ; le social et l'éducation ont pris une part de plus en plus importante.

Si l'on veut qualifier l'évolution du mécénat ces dernières années, je dirais qu''il est aujourd'hui est plus professionnel, plus collectif, plus territorial, plus diversifié, plus engagé sur l'intérêt général ; il concerne davantage les petites et moyennes entreprises (TPE-PME) : en effet, 97 % des 172 000 entreprises qui affichent leur mécénat, c'est-à-dire qui le déclarent fiscalement, même si beaucoup font du mécénat sans demander de défiscalisation - on estime qu'il y en a 17 % dans ce cas -, sont des PME ou des entreprises de taille intermédiaire (ETI).

Un mot est fondamental pour qualifier ce que doit être le mécénat : désintéressement. C'est celui qui figure dans la loi. Le mécénat doit être désintéressé, c'est-à-dire que les contreparties qu'en attend le mécène doivent être extrêmement limitées.

Mais la question de définir précisément cette notion de désintéressement constitue un sujet de fond pour votre commission comme pour nous.

Calculer le coût de billets d'entrée dans une exposition ou des tarifs de location à des prix réduits dans des lieux prestigieux ne pose pas beaucoup de problèmes ; c'est simple. Lorsque nous parlons de bénéfice d'image pour l'entreprise, cela devient déjà un peu plus compliqué. Quand nous parlons d'influence, nous arrivons véritablement au coeur du sujet, qui constitue la préoccupation de votre commission.

Le mécénat repose sur une relation de confiance, elle-même fondée sur deux engagements principaux : pas d'ingérence de la part du mécène ; de la transparence, notamment sur l'utilisation des fonds, de la part du bénéficiaire. Les principes de base sont donc parfaitement clairs. Ils ont été posés dès le départ et ont été repris dans les lois du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat et du 1^er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, à l'élaboration desquelles Admical a d'ailleurs largement participé.

Le coeur du sujet est donc bien celui-ci : comment s'assurer qu'il y ait un véritable désintéressement, qu'il n'y ait pas d'ingérence de la part du mécène dans les projets que met en oeuvre le bénéficiaire ? Et comment s'assurer que le bénéficiaire fasse véritablement ce qu'il a dit des fonds qui lui ont été donnés ?

J'en viens à Admical. Vous avez auditionné hier le Centre français des fonds et fondations (CFF). Admical et le CFF sont en train de préparer leur fusion. Même si les deux institutions ont de très nombreux points communs et des objectifs partagés, notamment en matière d'éthique et de transparence, elles ont des différences.

Admical s'intéresse au mécénat d'entreprise sous toutes ses formes, qu'il soit mis en oeuvre en régie directe ou au travers d'un véhicule juridique spécifique - une fondation ou un fonds de dotation. À l'avenir, le potentiel de développement du mécénat reposera surtout sur les PME, dont la plupart n'auront probablement pas de tels véhicules juridiques.

Le Centre français des fonds et fondations est, quant à lui, focalisé sur le mécénat porté par les véhicules juridiques que sont les fondations ou les fonds de dotation.

À cette nuance près, l'objectif commun de nos deux associations est évidemment le développement du mécénat et de la philanthropie. C'est la raison pour laquelle nous avons lancé ce processus de rapprochement entre nos deux institutions.

Admical est une association reconnue d'utilité publique (Arup) depuis une quinzaine d'années maintenant. Ce statut nous impose un certain nombre d'obligations dans notre mode de fonctionnement et dans notre gouvernance. Admical compte environ 200 adhérents, répartis en deux collèges : un collège de mécènes et un collège de porteurs de projets, qui bénéficient des libéralités des mécènes, dans le cadre de la loi. Nos adhérents sont ainsi constitués de véhicules juridiques - des fonds de dotation ou des fondations d'entreprise - , de quelques entreprises en direct, de fondations abritées ou de fondations qui appartiennent à des collectivités. Je signale d'ailleurs que les collectivités représentent aujourd'hui pratiquement un tiers des porteurs de projets parmi nos adhérents. C'est une grande nouveauté.

Cette émergence des collectivités est relativement récente et elle est particulièrement intéressante pour nous parce que, comme nous aurons l'occasion de le dire à différentes reprises et sur différents sujets durant cette audition, lorsque l'on parle de financer l'intérêt général, il importe de trouver une articulation entre la puissance publique sous ses différentes formes - y compris les collectivités territoriales - et les mécènes. En effet, sur le terrain, les intérêts entre ces deux sphères se rejoignent : lorsque l'on travaille ensemble, on arrive à être à la fois transparent - c'est essentiel - et plus efficace. Les orientations de développement d'Admical vont donc dans cette direction.

Nous avons la conviction que si le mécénat a été pendant une trentaine d'années essentiellement « parisien » - pardonnez-moi d'employer cette expression, mais c'est un reproche que l'on entendait souvent - et le fait de grandes entreprises, l'avenir sera extrêmement différent.

Aujourd'hui, seulement 10 % des entreprises françaises de plus de dix salariés sont mécènes ; 90 % ne le sont donc pas. Il s'agit presque exclusivement de TPE, de PME et d'ETI. La perspective de développement du mécénat se situe parmi ces entreprises.

Les entreprises sont amenées à prendre davantage en considération leur rôle social ou sociétal, alors que, historiquement, le rôle de l'entreprise a toujours été économique, centré sur la création de richesses et d'emplois. Cette évolution est sensible dans nombre d'entreprises, et pas seulement dans les plus grandes. Les petites entreprises aussi ont la volonté de s'inscrire dans leur territoire et de participer à la construction de l'intérêt général, en faveur d'une société un peu plus harmonieuse que celle dans laquelle nous vivons.

Le rôle d'Admical est donc de développer, de professionnaliser et de promouvoir un mécénat qui soit à la fois éthique et porteur d'impact, comme on dit aujourd'hui, - soit un mécénat efficace.

Dès lors que le mécénat s'accompagne d'une défiscalisation, il est important que l'argent mis à la disposition des bénéficiaires soit utile à la société. Un certain nombre de garde-fous existent à cet égard, qui permettent d'assurer un premier niveau de sécurité quant à l'emploi de ces fonds. La question est de savoir si cela est suffisant. Sous certains aspects, nous sommes d'accord pour dire qu'il y a un certain nombre de sujets à approfondir.

J'ajoute qu'il me semble que nous devons les approfondir ensemble : c'est un point absolument fondamental. Nous ne progresserons sur ce sujet que si nous travaillons de concert, parce que c'est une véritable problématique d'intérêt général.

La pédagogie joue un rôle absolument fondamental. L'Admical n'est ni un régulateur ni un contrôleur. Cela ne fait pas partie de notre feuille de route, et c'est un sujet dont nous avons eu l'occasion de débattre à différentes reprises avec différents ministères, avec Bercy en particulier. Les baromètres que nous réalisons pour apporter des données - des « data », comme on dit aujourd'hui - à notre secteur, sont élaborés en lien avec Bercy, qui nous transmet ses propres données. Nous réalisons aussi, avec des instituts de sondage, des enquêtes sur des échantillons représentatifs, pour compléter ces éléments. Grâce à ce travail en commun, nous parvenons à obtenir une vision d'ensemble du mécénat d'entreprise, qui représente près de quatre milliards d'euros de dons. Nous travaillons également avec le ministère de la culture, avec le ministère des sports, etc.

Nos relations avec les pouvoirs publics sont donc déjà très importantes, mais elles portent plus sur des actions, sur des événements, sur des baromètres, que sur une réflexion de fond sur les problèmes. C'est pourquoi nous sommes très heureux d'avoir cette occasion d'échanger avec vous aujourd'hui.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Pour vous dire les choses très franchement, nous craignions d'avoir à entendre, au fil des auditions, toujours un petit peu la même chose à chaque fois. La preuve en est qu'il n'en est rien : vous êtes les derniers que nous auditionnons dans cette séquence et vous tenez un discours qui n'est pas le même que celui que nous avons entendu jusque-là et qui suscite la réflexion. Je vous en remercie.

Vous avez rappelé quel était votre rôle et ce que vous n'étiez pas. Nous avons tous ici exercé des mandats locaux. Nous sommes tous bien conscients de l'importance de la philanthropie, du mécénat et de la générosité dans les territoires et de leur rôle dans la vitalité démocratique de ces derniers.

Pour autant, nous avons besoin d'étudier les garde-fous susceptibles d'être construits pour renforcer le cadre juridique existant. Vous y avez contribué, en élaborant notamment la charte de déontologie du mécénat d'entreprise, il y a quelques années.

Quels sont, selon vous, les sujets sur lesquels il faudrait nous pencher ensemble ? J'ai bien entendu que vous aviez employé ce mot « ensemble » à plusieurs reprises. La charte de déontologie du mécénat vous semble-t-elle encore adaptée aux défis actuels, notamment en matière de transparence du financement, puisque c'est le sujet de notre commission ?

M. François Debiesse. - La question de l'éthique et de la déontologie du mécénat est importante pour nous depuis très longtemps. En effet, Admical avait élaboré une première charte du mécénat dans les années 2010, avant que je n'en devienne président. Nous l'avons actualisée, puis nous avons lancé un travail plus conséquent au sein de la Coordination Générosités, ou plutôt de la Coalition Générosité, puisque tous les membres de la coordination ne sont pas tous concernés par ces sujets.

Cette charte, en ce qui concerne son contenu juridique, est bonne. Il faut maintenant que nous la fassions accepter, que nous arrivions à susciter l'adhésion d'un maximum d'entreprises. Nous sommes encore au tout début de ce processus. Nous n'avons pas encore atteint l'objectif que nous nous étions fixés en termes de participation des entreprises mécènes à cette charte.

M. Yann Queinnec, délégué général de l'association pour le développement du mécénat industriel et commercial (Admical). - Cette charte est un outil qui a un avenir, si on lui donne les moyens de prospérer. Elle a été coproduite par toutes les organisations membres de la Coalition Générosité, alors que celle-ci regroupe des acteurs d'obédiences très différentes, telles que Admical, le CFF, Un Esprit de Famille, le Mouvement associatif, le Don en confiance, l'Institut IDEAS, l'Association française des fundraisers, Les Entreprises pour la Cité, etc. Ces organisations se sont mises d'accord sur les principes de cette charte de déontologie.

Nous la faisons vivre en sensibilisant les entreprises. Pour ce faire, nous nous rapprochons des directions de la conformité, ou de la compliance. Ces acteurs sont maintenant à nos côtés pour intégrer les principes de la charte dans leurs dispositifs internes. Il y a ainsi un outil d'autodiagnostic.

De même, de plus en plus de conventions de mécénat font référence à cette charte. Parmi les principes clés qui y figurent, il y a celui de la transparence et celui du respect mutuel entre le mécène et le porteur de projet, ce qui induit par exemple le principe fondamental de non-ingérence des mécènes dans les actions du bénéficiaire. Si nous parvenions à diffuser ces principes dans tout l'écosystème, nous contribuerions à l'amélioration des pratiques en termes de transparence et de non-ingérence. Nous en venons ainsi à la question de l'influence, qui est au coeur de vos travaux.

La diffusion de ces principes est également une manière d'assurer le bon emploi de la part d'argent public que représente le mécénat, puisque cette charte vise justement à garantir l'inscription des actions dans la durée, à permettre l'octroi d'un soutien pérenne aux porteurs de projets, notamment en incitant au financement de leurs frais de structure et pas seulement de leurs projets. La charte ainsi vise à conforter des actions de mécénat inscrites dans le temps. Le respect de ses principes garantit, de la façon la plus optimale possible, que les actions menées auront un véritable impact d'intérêt général. C'est à ce titre que nous espérons que les pouvoirs publics pourront nous aider à soutenir cette charte, mais nous ne sommes pas, jusqu'à maintenant, parvenus à gagner les arbitrages sur ce sujet...

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous avez raison, il faut mener les plaidoyers budgétaires très en amont du budget !

Vous n'êtes ni régulateur ni contrôleur, vous l'avez dit, et pour autant, vous avez ressenti le besoin, avec d'autres acteurs, de rédiger cette charte, qui met en avant les principes de transparence et de non-ingérence. C'est donc qu'il y avait un besoin de reposer ces questions.

Je reprends les deux termes que j'ai employés tout à l'heure : l'observation, d'une part, et le contrôle d'un point de vue opérationnel, d'autre part. Que pouvons-nous proposer pour renforcer ces dimensions ? Que pouvons-nous imaginer pour mieux observer, puis mieux contrôler, afin que la dimension éthique devienne une réalité ?

M. Alexandre Basquin. - Les notions de désintéressement et de non-ingérence sont des notions essentielles dans le mécénat. Serait-il opportun, pour donner force à ces notions, qu'elles soient renforcées, dans leur terminologie, par différents critères, que ce soit sur le plan législatif, juridique ou opérationnel ?

M. François Debiesse. - La réponse est oui ! J'évoquais tout à l'heure notre souhait d'avoir des échanges plus réguliers avec les représentants de la puissance publique, sous toutes ses formes, sur ces sujets complexes.

La problématique qui a motivé la création de votre commission d'enquête est relativement récente. Pendant les trente premières années du mécénat d'entreprise, le mécénat était surtout culturel. Quand il s'agissait de financer une compagnie de danse ou une exposition au Louvre ou au Grand Palais, il n'y avait pas beaucoup de problèmes d'éthique. Cela pouvait soulever un problème de contrepartie : j'évoquais l'octroi de billets d'entrée à l'exposition ou des locations d'espaces au Louvre à des tarifs avantageux, etc. Mais il n'y avait pas de véritable problème d'éthique. Cette question a surgi relativement récemment.

La prise de conscience est venue de l'autre côté de l'Atlantique. Un certain nombre de personnes, comme Rob Reich, ont écrit des livres sur ce sujet, en examinant en profondeur le fonctionnement de très grandes fondations américaines, et notamment celui de la fondation Bill & Melinda Gates. Ils ont formulé un certain nombre de critiques, parfaitement justifiées, qui ont ouvert la réflexion sur ce sujet, à l'heure même où le mécénat s'ouvrait à beaucoup d'autres domaines.

Comme je l'ai dit tout à l'heure, le mécénat a été culturel à 80 % jusqu'en 2005. Puis il s'est ouvert à d'autres causes. Dès lors, une prise de conscience légitime a eu lieu, par le biais notamment de quelques grands médias - Le Monde, Mediapart, etc. Nous devons impérativement répondre à ces interrogations, même si le modèle américain n'est pas extrapolable au modèle français. Il n'existe pas l'équivalent de la fondation Gates en France : si quelques fondations ont des moyens importants, elles sont plutôt orientées vers le domaine culturel.

Le mécénat et la philanthropie ne pourront se développer que si nous arrivons à régler ensemble ce sujet. Le potentiel de développement est considérable. Les besoins sont extrêmement importants. Mécénat et philanthropie ne viennent pas marcher sur les brisées de la finance publique : ils sont un complément de cette dernière. À partir du moment où il y a complément, il doit y avoir une convergence dans l'appréhension des enjeux.

Pour cela, il existe une solution simple : il faut que nous discutions. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous avions suggéré, avec la Coalition Générosité, il y a maintenant deux ans, l'instauration d'une journée de la générosité. L'idée était qu'à cette occasion, des représentants de la puissance publique, des financeurs et des bénéficiaires puissent échanger et mettre sur la table les différents sujets, afin de voir comment il serait possible d'améliorer les choses, de sécuriser le cadre existant et de faire en sorte que le mécénat puisse se développer dans de bonnes conditions.

Ce que vous suggérez rentre parfaitement dans cette approche. Comme Mme la présidente l'a évoqué dans son propos introductif, créer sans cesse de nouvelles couches de contrôle supplémentaires, demander de plus en plus de transmissions d'informations, etc., risque d'être au contraire contre-productif. En revanche, si nous arrivons à définir ensemble un cadre pérenne dans lequel les actions de mécénat devront s'inscrire, qui vaudra tant pour les mécènes que pour les bénéficiaires, nous pourrons progresser.

Comme nous ne sommes ni des régulateurs ni des contrôleurs, une grande partie de la réponse vous appartient en la matière. Nous pourrons progresser en abordant ensemble les différents sujets.

M. Yann Queinnec. - À notre niveau, dans le cadre de notre mission d'utilité publique, notre rôle est d'accompagner nos adhérents et de faire de la pédagogie. Nous pouvons ainsi rappeler, dans nos communications, les échéances relatives aux obligations existantes en matière de transparence. C'est un rôle certes modeste, mais il n'est pas inutile de rappeler aux acteurs, qu'ils soient des organismes sans but lucratif ou des mécènes, qu'ils ont certaines obligations à respecter et de leur indiquer les échéances en la matière.

Il me semble aussi que l'on pourrait mobiliser davantage les professions réglementées, telles que les experts-comptables et les commissaires aux comptes, qui ont un rôle absolument décisif à jouer. Nombre d'entre eux méconnaissent le dispositif du mécénat d'entreprise. Selon nous, il relève de leur obligation de conseil d'aborder, en fin d'exercice, le sujet de l'existence du mécénat avec leurs clients qui ont généré un profit. Ils pourraient ainsi, ne serait-ce que très rapidement, leur indiquer qu'ils peuvent bénéficier de ce dispositif, qui leur permet de réaliser, s'ils le souhaitent, un engagement sociétal, tout en obtenant une réduction d'impôts. Il conviendrait ainsi de concevoir à leur attention un petit « pitch » de présentation, destiné à sensibiliser les entreprises à ce dispositif. Les professions réglementées peuvent jouer ce rôle de sensibilisation, au-delà de leur rôle de contrôleur des comptes.

La reddition d'informations est une obligation pour les entreprises. De plus en plus, l'accent est mis sur la communication d'informations extra-financières ; les actions de mécénat s'inscrivent tout à fait dans ce cadre. Le mécénat doit donc avoir sa place dans le reporting extra-financier. Aujourd'hui, il ne la prend pas pleinement, tant s'en faut. Voilà une piste pour améliorer la transparence. Il conviendrait ainsi de systématiser, de rendre complètement naturelle et méthodique la communication sur ce sujet. Admical, par ses travaux, y contribue. Il y a une articulation entre les enjeux relatifs à la responsabilité sociétale des entreprises (RSE) et ceux liés au mécénat. L'idée est que tous les acteurs de la place - les agences de notation, les commissaires aux comptes, les organismes contrôleurs, etc. - s'accordent pour définir une sorte de nomenclature, d'ici à trois ou quatre ans, qui serait obligatoire et qui fournirait le cadre d'un reporting clair, précis et traçable en la matière. Cela contribuerait à satisfaire cette exigence, fort légitime, de transparence et d'identification de potentielles influences. En effet, il est nécessaire d'« ouvrir le capot » du mécénat, d'aller plus loin que les présentations absconses sous la forme de tableaux Excel, auxquelles personne ne comprend rien.

M. François Debiesse. - Il existe toutefois une différence entre les « gros » et les « petits » mécènes. Le pouvoir d'influence du mécénat des TPE et des PME me paraît extrêmement limité. De plus, ces entreprises n'ont pas toujours les moyens nécessaires pour assurer la transmission de données.

Nous devrons donc, dans les réflexions que nous aurons à mener, nous poser la question du ciblage des mesures. Le sujet que nous évoquons concerne surtout les grands mécènes. En revanche, les petits ou très petits mécènes sont beaucoup moins concernés ; il faut donc, si je puis dire, les épargner.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je vous remercie pour cette réponse franche et opérationnelle.

Je souhaitais aussi vous interroger sur l'arrivée massive des fonds de dotation dans le secteur du mécénat et de la philanthropie. Cette évolution est liée à une libéralisation du secteur, visant à développer la pratique du mécénat et de la philanthropie. Elle soulève la question de la régulation et des contrôles.

Un fonds de dotation se crée chaque jour. Un très grand nombre d'entre eux ont une dotation de 15 000 euros, soit le montant de la dotation minimale. On peut imaginer que si celle-ci n'a pas évolué depuis la création du fonds, c'est que l'activité philanthropique de ce dernier a été extrêmement limitée...

Les pouvoirs publics commencent à agir. Des fonds de dotation se voient intimer l'ordre de cesser une activité qui n'a, de fait, pas commencé. Comment faire pour aller encore plus loin dans cette démarche, afin d'éviter la création de fonds dormants ? Ces derniers sont inutiles du point de vue de la philanthropie, mais leur existence peut interroger sur l'objectif premier de ceux qui les ont mis en oeuvre.

M. François Debiesse. - Il y a eu, me semble-t-il, une très mauvaise interprétation de ce qu'était un fonds de dotation. C'est un instrument extrêmement agile et accessible à énormément de monde. La grande erreur qui a été commise au départ est liée au fait qu'un fonds de dotation peut faire appel à des ressources complémentaires, que l'on peut solliciter auprès de différents organismes, dès lors qu'elles ne proviennent pas de la puissance publique, car cela est interdit. Beaucoup se sont dit au départ qu'un tel fonds constituerait un instrument de collecte formidable, qui permettrait d'attirer des fonds et de servir différentes causes. Mais, cela ne s'est pas passé ainsi. Tel n'était pas l'objectif de ces outils. Les fonds dormants que vous évoquez, qui sont effectivement très nombreux, sont nés de cette erreur de départ.

La question, quelque peu complexe, qui se pose aujourd'hui est de savoir comment faire en sorte que ces fonds correspondent véritablement à leur philosophie, à leur objectif, sans pour autant tomber dans l'instauration d'un contrôle excessif, contrevenant à l'idée de départ qui était de créer une catégorie d'instruments plus souples et plus accessibles que les fondations qui, il faut le reconnaître, sont plus lourdes à gérer financièrement et d'un point de vue administratif.

M. Yann Queinnec. - Le dispositif des fonds de dotation a beaucoup de vertus. C'est un peu la société par actions simplifiée (SAS) de la philanthropie ! Son fonctionnement est contractuel ; on peut définir les modalités de gouvernance que l'on souhaite. Il faut toutefois reconnaître que ce mécanisme donne lieu à des travers. Il existe, en effet, un nombre considérable de fonds dormants. C'est un peu comme si, quand on n'a pas créé son fonds de dotation à cinquante ans, on a raté sa vie de philanthrope !

Dès lors qu'un fonds de dotation est dormant pendant plus de trois exercices, nous sommes tout à fait favorables, ainsi que nos partenaires du CFF, à ce qu'il soit fermé, voire à ce que l'on préempte son contenu pour le confier à des oeuvres plus utiles. Sur ce point, il me semble que nous pourrions trouver un terrain d'entente, y compris sur la manière de repositionner les ressources en question.

En revanche, ce dispositif a une grande vertu : une nouvelle génération d'entrepreneurs, que l'on voit à l'oeuvre aujourd'hui, utilise les fonds de dotation afin d'y allouer des parts du capital de leur entreprise. Ce phénomène est encore marginal dans notre pays. Il existe à peine une trentaine de fondations actionnaires, qui peuvent prendre la forme d'une fondation, mais aussi souvent celle d'un fonds de dotation. Quand un fonds de dotation détient 20 % du capital d'une belle ETI française, il peut toucher des centaines de milliers d'euros de de dividendes, qui lui permettent de financer des actions d'intérêt général. C'est la grande vertu du dispositif. Il faut la garder à l'esprit quand il s'agira de résoudre les problématiques que vous avez soulevées.

M. François Debiesse. - Nous retombons toujours sur les mêmes questions de transparence.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - La transparence des flux est cruciale. Nous avons constaté, lors nos auditions précédentes, que la question du donateur était importante, tout comme celle de l'origine des fonds. La puissance publique peine parfois à identifier le ou les financeurs sources. En effet, le don peut être réparti entre une multiplicité de structures donatrices, même si, à l'origine, les fonds proviennent d'un seul financeur, qui peut être une personne physique ou non. Cela concerne plutôt les grosses contributions et les gros contributeurs potentiels, et il n'y a pas forcément nuisance à l'intérêt général. Toutefois, dans quel cas et comment doit-on, selon vous, déclencher des alertes en cas de doutes ? Pour cela, il faut pouvoir identifier la source des fonds.

M. François Debiesse. - J'ai exercé un très vilain métier pendant quarante ans : j'ai été banquier et j'ai dirigé une banque privée. La question de l'origine des fonds est absolument fondamentale. Par conséquent, depuis le départ, Admical est focalisée sur cette question. Honnêtement, en matière de mécénat, celle-ci ne se pose pas souvent, mais elle peut surgir dans le cas de quelques très grosses fondations.

Le phénomène peut prendre des formes simples : c'est le cas lorsqu'un groupe possède plusieurs entreprises et que chacune apporte sa part de financement à une action de mécénat commune, ce qui permet alors d'augmenter les moyens disponibles. C'est une situation assez simple. En revanche, on peut envisager des opérations plus complexes. Dans ce cas, des signaux d'alerte peuvent effectivement être déclenchés, liés à l'origine géographique des fonds ou à l'intervention de structures juridiques étrangères, telles que des trusts anglo-saxons, etc.

Nous n'avons, chez Admical, jamais rencontré une telle situation. Pourtant, nous sommes depuis toujours d'une vigilance totale sur ce point. Quand j'étais banquier, j'ai toujours dit à mes équipes que la banque privée de demain devrait être éthique ou qu'elle mourrait. De même, le mécénat de demain sera éthique ou il mourra. C'est une évidence. Il me semble donc que, là encore, c'est en attirant l'attention sur ce sujet de tous ceux qui interviennent dans le mécénat ou à la philanthropie que l'on peut agir. Il faut leur dire de s'interroger systématiquement sur la question de l'origine des fonds. Ce n'est pas toujours un sujet simple, mais il faut toujours se poser la question. Dans 99 % des cas, la réponse est simple, mais, dans certains cas, elle peut ne pas l'être.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Vous n'avez pas « vécu » une telle situation, mais cela ne signifie pas que le risque n'existe pas. Le risque ne sera-t-il pas accru à l'avenir, dans la mesure où les financements publics dans un certain nombre de domaines ont tendance à baisser, tandis que les contributions privées, notamment au travers de la philanthropie et du mécénat, ont tendance à se développer et à devenir plus importantes pour accompagner les politiques publiques dans tous les territoires ? De votre point de vue, faut-il concevoir dès à présent des outils ou des dispositifs d'alerte pour suivre ces questions ?

M. François Debiesse. - À la lumière de la présentation que vous venez de faire, la réponse est forcément oui.

Cela rejoint tout à fait votre question sur la transparence : l'origine des fonds est l'un des éléments à prendre en compte en la matière.

Nous aurons de plus en plus besoin de fonds privés pour financer, aux côtés des fonds publics, l'intérêt général. Les volumes financiers en cause seront donc plus importants. Par conséquent, des préoccupations, inspirées par d'autres motifs que la défense de l'intérêt général, peuvent naître dans l'esprit de ceux qui financent.

Ce sujet fait partie de ceux sur lesquels nous devons travailler ensemble. En effet, vous cherchez à défendre l'intérêt général du point de vue l'État, tandis que nous sommes sensibles à ces questions sur le terrain, sur le plan opérationnel. La combinaison de nos points de vue peut permettre de réaliser des choses intéressantes. C'est ainsi que nous parviendrons à orienter véritablement le mécénat et la philanthropie dans le sens de l'intérêt général. À mes yeux, c'est absolument fondamental, car il s'agit de l'une des clés d'une société plus harmonieuse pour l'avenir.

M. Yann Queinnec. - L'arsenal ou l'environnement normatif existant offre déjà des solutions.

M. François Debiesse. - C'est juste.

M. Yann Queinnec. - Les établissements financiers sont soumis au principe du « Know Your Client », qui signifie : « prenez des renseignements sur votre client ». Cette exigence vise justement à éviter et à identifier des malversations de tous ordres.

En ce qui concerne le mécénat, nous pourrions attirer l'attention des intermédiaires, des professions réglementées, pour qu'ils soient vigilants sur ce sujet, même si cela correspond à une part marginale de leur activité. Ces acteurs disposent des outils nécessaires, puisqu'ils exercent déjà cette vigilance dans le cadre d'autres problématiques.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - L'échelon ministériel ou interministériel est-il actuellement en capacité de jouer ce rôle d'alerte ou d'alarme ? Ou bien le mécanisme doit-il reposer sur les acteurs ou sur une organisation nationale ?

M. François Debiesse. - Nous serions ravis qu'une action ait lieu au niveau interministériel. Mais pour nous, cela relève un petit peu du domaine du rêve ! En effet, comme toutes les institutions qui ont à travailler avec la puissance publique sous ses différentes formes, nous nous heurtons souvent à une organisation de l'État en silo. C'est un sujet que nous évoquons souvent au sein de la Coalition Générosité. Bercy est évidemment un interlocuteur privilégié pour nous, mais il ne devrait pas être le seul. Le mécénat, en raison des objectifs sociétaux poursuivis, présente, selon nous, un caractère interministériel. Aussi, je ne suis pas sûr que l'organisation actuelle permette de fournir une réponse à votre question, qui me paraît fondamentale.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je vous remercie.

M. François Debiesse. - En conclusion, je tiens à réaffirmer que je suis fermement convaincu de la nécessité d'un dialogue entre nous. Nous avons chacun des éléments de la réponse aux problèmes qui ont été évoqués. Il faut nous organiser pour les consolider.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 h 30.