Mardi 24 mars 2026
- Présidence de M. Guillaume Gontard, président -
La réunion est ouverte à 16 h 35.
Audition de M. Joël Giraud, ancien ministre, ancien député
M. Guillaume Gontard, président. - Mes chers collègues, je suis heureux de vous retrouver, après trois semaines d'interruption des travaux du Sénat en séance publique, pour la suite des auditions de notre mission d'information.
J'en profite pour vous signaler que vous avez été destinataires d'un courrier électronique vous invitant à indiquer aux équipes de la mission d'information votre intérêt pour le premier déplacement qui aura lieu du mercredi 22 avril au vendredi 24 avril dans l'Isère et les Hautes-Alpes, départements chers au rapporteur et à moi-même. Vous pouvez faire un retour au secrétariat jusqu'au début de la semaine prochaine.
Nous poursuivons aujourd'hui les travaux de notre mission d'information par deux auditions ; je le précise, celles-ci font l'objet d'une captation vidéo qui sera disponible sur le site du Sénat.
Nous avons tout d'abord le plaisir d'accueillir Joël Giraud, ancien secrétaire d'État chargé de la ruralité de juillet 2020 à mars 2022, ancien ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales de mars 2022 à mai 2022, mais également ancien député des Hautes-Alpes pendant près de vingt ans.
Monsieur le ministre, nous nous réjouissons de pouvoir vous entendre compte tenu de votre expertise sur les problématiques de la montagne : vous avez, entre autres, présenté au mois de mai 2021 le plan d'investissement Avenir Montagnes, qui avait pour ambition de construire un modèle touristique plus diversifié et plus durable pour les territoires de montagne, ou encore rendu un rapport au mois de septembre 2023 intitulé Les nouveaux enjeux de développement des territoires de montagne - Pour une montagne vivante en 2030.
Comme vous le savez, notre mission d'information a été créée sur l'initiative du groupe Union Centriste, avec pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.
Nous vous remercions chaleureusement de vous être rendu disponible pour nous faire partager votre point de vue, vos diagnostics et vos éventuelles propositions, en tant non seulement qu'ancien ministre, mais également qu'élu montagnard.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Vous l'aurez sans doute relevé, monsieur le ministre, l'intitulé de notre mission d'information comporte le terme : « différenciation ». Cette notion, particulièrement chère à notre assemblée, est essentielle pour nos territoires, qui doivent pouvoir bénéficier, pour reprendre les termes de la loi Montagne, d'un « droit à la prise en compte des différences ».
Dans le rapport intitulé Pour une montagne vivante en 2030, que vous avez remis au mois de septembre 2023 à la Première ministre, vous estimez nécessaire que les territoires de montagne parviennent à un véritable « droit à la différentiation, voire à la dérogation ». Pouvez-vous préciser votre point de vue à cet égard et définir ce que devrait concrètement recouvrir, selon vous, la « différenciation » au bénéfice des territoires de montagne ?
Dans ce rapport, vous abordez de nombreux sujets déterminants, auxquels notre mission porte une attention particulière. J'en évoquerai deux.
Premièrement, sur l'éducation et la formation, vous relevez l'inadéquation entre, d'une part, la faible densité de la population et, d'autre part, un modèle d'organisation scolaire largement pensé pour les territoires urbains. Quelles pistes et solutions imaginez-vous pour que, demain, les enfants des écoles de montagne ne soient pas désavantagés, en matière tant de qualité de l'enseignement que d'offre périscolaire ?
Deuxièmement, sur les effets du changement climatique, vous parlez de « manifestations implacables » et de milieux et de ressources « durablement affectés ». Fonte des glaciers, intensification des risques naturels ou encore propagation d'espèces envahissantes, entre autres, illustrent ces évolutions. Selon vous, les moyens financiers actuellement mobilisés, qu'il s'agisse des crédits du Fonds vert, du plan Avenir Montagnes ou encore du plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc 3), dans son volet consacré à la montagne, sont-ils à la hauteur des enjeux ?
Enfin, afin d'éviter de cantonner nos échanges à ces seuls sujets, nous souhaiterions également vous entendre sur plusieurs questions majeures pour nos territoires de montagne : le logement, le tourisme, les mobilités, l'attractivité économique, ainsi que la gouvernance de la montagne, notamment à travers les comités de massif et le rôle du Conseil national de la montagne (CNM).
M. Joël Giraud, ancien ministre, ancien député. - Je suis très heureux d'être aujourd'hui à vos côtés au Sénat. Je trouve intéressant votre souhait d'élargir la réflexion sur le « droit à la prise en compte des différences » - ce sont les termes du titre II de la loi Montagne - au littoral. En effet, le changement climatique nous impose de repenser un certain nombre de schémas et leurs modes de financement.
Le changement climatique, j'y suis confronté de longue date ; je l'étais déjà avant d'exercer des fonctions gouvernementales. En 2019, j'avais fait adopter en loi de finances un amendement relatif aux bâtiments du Signal, à Soulac-sur-Mer, en Gironde, qui étaient menacés par le recul du trait de côte. Je me suis heurté à des difficultés que je trouve typiquement françaises : le ministère chargé de l'aménagement du territoire m'a répondu que cela ne le concernait pas et que le fonds Barnier n'était pas fait pour ce type de cas ; et le ministère de la mer s'est contenté de me confirmer que la mer avançait... Les pouvoirs publics étaient saisis depuis les années 2010.
Dans le cadre de mes fonctions ministérielles, j'ai été confronté au cas du lac de Naussac, dans le Massif central. Tout le monde avait décidé que celui-ci faisait plus de 1 000 hectares et que nul n'avait donc le droit de faire quoi que ce soit autour ; pourtant, il y avait des activités très intéressantes, notamment dans la filière bois. La préfète m'a appelé à l'aide. J'ai utilisé le fonds du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) pour faire mesurer le lac. Il est apparu que celui-ci faisait moins de 1 000 hectares et qu'il n'y avait donc aucune raison d'empêcher certaines activités autour. De même, sans dérogation, nous n'aurions pas pu faire une station d'épuration en altitude à Savines-le-Lac, au bord du lac de Serre-Ponçon. Il y a des aberrations.
Les circulaires relatives à la différenciation ont été peu nombreuses. Il y en a bien une sur l'école de montagne - elle a d'ailleurs été étendue à l'école rurale -, mais elle n'est pas toujours bien appliquée sur le terrain, surtout à proximité des grandes villes : mieux vaut être montagnard dans les Hautes-Alpes qu'aux abords de Toulouse !
Le droit à la différence n'a jamais fait l'objet d'une véritable réflexion, pas même dans le cadre de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi 3DS.
Les blocages français sont souvent liés à une conception un peu trop centralisatrice à mon goût. Modèle du genre : les normes des escabeaux pour l'arboriculture devaient absolument avoir la même distance des deux côtés ; dans une pente, cela pose un léger problème ! On nous a dit que c'est à cause de l'Europe. Mais c'est faux ! L'Italie, l'Autriche, l'Allemagne, qui fonctionnent toutes de manière plus décentralisée, ont procédé aux adaptations nécessaires dans les territoires.
Vous avez raison de vouloir « mixer » la loi Montagne et la loi Littoral. J'attire toutefois votre attention sur une dissymétrie. Pour la montagne, la différenciation est reconnue dans les textes européens : c'est l'article 174 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). D'ailleurs, la France oublie toujours de viser cet article concerné dans l'ensemble des textes concernant la montagne, alors qu'elle le devrait. En revanche, aucun texte européen ne prévoit de spécificité pour le littoral. Or ce qui se passe avec le trait de côte le justifierait, me semble-t-il. L'Association nationale des élus de la montagne (Anem) a manifestement fait plus de lobbying que l'Association nationale des élus des littoraux (Anel).
Je souhaite que l'on fasse vivre la différenciation : les textes existent. Étant de culture ukrainienne, italienne et autrichienne, je suis toujours énervé de voir que ce qui est simple dans d'autres pays est aussi compliqué en France ! La loi Montagne de 1985 était claire ; le texte de 2016 l'est aussi. Et la loi 3DS confirme que la différenciation s'applique dans les textes. Simplement, dans les faits, elle ne s'est jamais vraiment appliquée : l'administration française ne l'a pas voulu ; peut-être n'y était-elle culturellement pas apte...
Je me souviens d'un texte portant sur « l'adaptabilité des normes en termes d'inondabilité » à Paris. Certes, c'est un vrai sujet. Mais, en l'occurrence, le dispositif permettait surtout de rendre des zones rouges bleues et des zones bleues totalement vierges de risques d'inondation ! Pourtant, à Paris, on a construit de manière un peu inconséquente...
Abstraction faite du cas spécifique de la Corse, où la différenciation s'applique dans des proportions importantes, nous nous heurtons souvent à des obstacles administratifs, même si le corps préfectoral essaie toujours d'arranger les choses. Nous avons des administrations centrales particulièrement tatillonnes, quel que soit le sujet. Il existe une sorte de « nomologie » abominable. Le Président de la République avait dit qu'il fallait aller jusqu'au pouvoir de dérogation ; j'attends toujours. Je n'ai pas forcément de solution, mais il faut que vous, représentants des territoires, oeuvriez pour faire en sorte de lever ces blocages administratifs.
Le changement climatique nous touche tous à des degrés divers. Le littoral comme la montagne sont concernés de manière très spectaculaire. Dans mon rapport, j'ai effectivement proposé un certain nombre de mesures qui me semblent importantes.
En montagne, des itinéraires routiers et ferroviaires vont petit à petit devenir obsolètes. Est-il raisonnable de mettre des millions d'euros sur le col du Lautaret ? Mais je vois bien aussi les difficultés à maintenir certains itinéraires ouverts, notamment dans le département de l'Isère, qui est le plus touché par les problèmes de permafrost.
Nous avons besoin d'argent, et le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) a fondu comme neige au soleil. Je crois qu'il faut vraiment consacrer un préciput national du Fonds vert à l'adaptation pour les territoires de montagne. Et nous avons à l'évidence la même problématique s'agissant du trait de côte. Dans certains cas, il y va quelquefois de la survie de territoires.
Avec le Cerema, nous avons à disposition un outil d'analyse des fragilités d'un certain nombre d'accès, tant routiers que ferroviaires.
Si la vallée de la Roya a été le seul endroit où il y a eu des reconstructions rapides, c'est parce que le financement est assuré par la métropole de Nice. Et en faisant évoluer sa fiscalité de 0,5 point, cette dernière a le budget des Hautes-Alpes et des Alpes-de-Haute-Provence réunies.
Nous avons besoin d'un préciput sur le Fonds vert, mais aussi sur la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), avec une gestion à l'échelon régional.
Je connais le combat de Jean-Yves Roux s'agissant de la taxe relative à la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi). Il y a suffisamment d'études et de rapports pour considérer que celle-ci n'est pas pertinente. Je regrette vraiment la frilosité gouvernementale sur ce sujet absolument majeur. Il me semble important que la taxe Gemapi ait une part classique des collectivités intercommunales et une part prélevée sur le bassin versant, dont l'assiette fiscale est beaucoup plus importante.
Le trait de côte est un phénomène incroyable. Je reviens sur le dossier du Signal. Après la tempête Xynthia, il y avait de l'eau à l'intérieur des appartements. C'était très spectaculaire. Le changement climatique a aussi des conséquences dans les outre-mer, où le niveau de la mer va monter. On ne peut pas laisser des personnes ayant acheté un bien dans des conditions tout à fait normales et légales s'appauvrir à ce point !
J'en viens à l'adaptation du logement. Soyons clairs : je ne suis pas pour les mesures punitives ; ne pénalisons pas fiscalement les personnes qui se sont fait un complément de revenus en ayant un logement louable. Pour autant, il faut arrêter la course à l'échalote, qui existe en montagne, consistant à toujours créer des unités touristiques nouvelles (UTN) complémentaires. Pour ma part, j'avais demandé un moratoire, afin que nous puissions nous interroger sur la réutilisation des logements touristiques devenus obsolètes sur le plan énergétique. Dans certaines stations, le parc de logements se compose à 90 % de passoires énergétiques, avec une empreinte carbone effrayante. Pourquoi ces logements, situés dans des parties de stations peu à peu abandonnées, parce que trop basses, ne pourraient-ils pas bénéficier de MaPrimeRénov' ou d'une mesure équivalente ?
La Caisse des dépôts et consignations et la Banque des territoires ont produit un nouveau rapport assez intéressant pour mettre en place des mesures d'ingénierie. Cela implique la mise en place de foncières, à l'échelon au moins intercommunal. Je sais que l'ingénierie a parfois mauvaise presse, car il s'agit de dépenses de fonctionnement.
Dans le même temps, j'avais demandé - cela ne m'avait pas valu que des amis - un moratoire sur les UTN. On ne peut pas continuer à créer des logements neufs, à des prix d'ailleurs inabordables, et laisser des friches touristiques. À l'heure actuelle, au sein de la station de Serre-Chevalier, qui est l'une des plus anciennes, 75 % des logements ne sont plus aux normes.
Je milite pour qu'il y ait une sorte d'équivalent de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) pour la montagne. Pourquoi pas également une Anru des stations balnéaires du littoral ? Il faut en finir avec la doxa qui consiste à dire : « Pas de financement public dès lors que c'est touristique. »
En montagne, et peut-être pas seulement, la question des mobilités revêt une importance toute particulière. La politique de la SNCF a été d'abandonner les bouts de ligne, y compris sur des lignes électrifiées. Pour ma part, je suis un zélateur des trains de nuit. Lorsqu'un comité de massif signe un contrat de plan interrégional État-régions, ce dernier exclut les mobilités. Mais comment fera-t-on pendant les jeux Olympiques de 2030 pour aller de Bourg-Saint-Maurice ou de Chambéry à Briançon ?
Nous avons besoin d'une politique de mobilité qui corresponde à un contrat de plan interrégional de massif et qui permette de mobiliser des financements. Cela a pu se faire en Italie, en Autriche et en Allemagne ; que l'on ne me dise pas que ce serait impossible en France !
Avec Jean Castex, nous avons mis en place un plan Avenir Montagnes à 300 millions d'euros, dont 150 millions d'euros d'« argent frais » de l'État et 150 millions d'euros d'« argent frais » des régions. Faisons en sorte que ce type de plans puisse être mis en place sur la montagne et sur le littoral, au regard notamment des conséquences du changement climatique sur les voies routières, sur les voies ferroviaires et même, dans un certain nombre de cas, sur l'habitat. Je crois que nous avons besoin d'un « plan Avenir Montagnes 2 », plus résilient que le premier.
M. Michel Canévet. - L'Agence de l'eau n'a-t-elle pas également vocation à intervenir en termes de financements sur les bassins versants ? De même, la Caisse des dépôts et consignations a sans doute un rôle à jouer sur l'évolution du bâti en montagne.
Nous sommes effectivement très embêtés sur le financement de l'ensemble des opérations des traits de côte. Ce ne sont pas forcément les collectivités concernées qui ont les moyens les plus importants. Il faut donc trouver d'autres sources de financements. La Gemapi ne pourrait-elle pas s'appliquer à l'échelle d'un département, afin qu'il y ait plus de solidarité ?
M. Guillaume Gontard, président. - Il y a de plus en plus de zones qui deviennent inhabitables en montagne. Puisque le fonds Barnier montre ses limites, quels autres modes de financement pourraient être envisagés ?
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Au vu de votre expérience à la fois ministérielle et de député de la circonscription sur laquelle se situe le lac de Serre-Ponçon, quelles évolutions législatives ou réglementaires vous sembleraient nécessaires s'agissant des surfaces des lacs, afin d'apaiser les tensions qui existent en raison de la cohabitation paradoxale entre la loi Montagne et la loi Littoral ?
M. Joël Giraud. - La Caisse des dépôts et consignations s'est déjà positionnée sur les questions d'ingénierie et de logement. Mais je ne pense pas qu'il soit très utile de diversifier son modèle. Une politique publique de la Caisse plus centrée sur les problématiques que connaissent les territoires me paraît donc nécessaire.
Je suis souvent très étonné de la gouvernance des agences de l'eau, d'autant que des élus y siègent. Ainsi, l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse refuse de financer certains programmes pourtant très intéressants, par exemple pour mettre des turbines sur des conduites d'eau potable.
Une fonctionnaire du ministère de la transition écologique m'expliquait récemment que, même dans les Alpes, nous aurions tous des voitures électriques d'ici à cinq ans. Je lui ai indiqué que ce serait un peu difficile sur la route qui va de Briançon à Grenoble, où la température est de - 10 degrés en hiver sur la moitié du parcours. Elle m'a répondu qu'il n'y avait aucune route à cette altitude en France, pensant que le col de Lautaret était fermé en hiver...
À mon sens, les élus qui sont dans les conseils d'administration ne prennent pas assez en compte de tels sujets ; les financements pourraient remonter un peu plus vers la source de l'eau ! Un élu qui préside une agence de l'eau n'est pas obligé de se mettre au garde-à-vous quand on lui dit de faire quelque chose. Il faut un mode de financement plus adapté aux territoires. Doit-il s'agir de l'échelon départemental ? S'il y a des agglomérations importantes, pourquoi pas ? Mais, dans les départements pauvres, mieux vaut retenir l'échelon du bassin versant.
Je prône des préciputs du Fonds vert et de la DSIL. Pour la montagne et le littoral, il faut une bonne articulation entre la politique nationale et les politiques locales. J'aime bien le système des comités de massif, qui permet de combiner une vision et des financements nationaux à la prise en compte des problématiques locales. Cela permet d'aboutir à des consensus extrêmement intéressants, par exemple sur le devenir touristique. Je suis donc pour une gouvernance multipartite et des préciputs nationaux du Fonds vert et de la DSIL, avec une fongibilité totale, parce qu'il ne faut pas perdre des crédits. Même si c'est évidemment mieux en période de vaches grasses qu'en période de vaches maigres, il faut en acter le principe.
En tant que rapporteur général du budget, j'avais créé la dotation des aménités positives. À l'époque, elle était minuscule. Ensuite, on l'a fait prospérer. Aujourd'hui, la dotation de biodiversité concerne un nombre de communes extrêmement important. Si elle n'est pas encore au niveau des autres dotations de péréquation, elle a tout de même récompensé des aménités positives que sont les puits de carbone de nombre de zones de montagne.
Lors de l'élaboration de la loi Montagne 2, nous étions parvenus à un compromis : l'application de la loi la moins contraignante. Mais ce compromis n'a pas tenu, Martial Saddier, l'actuel président du conseil départemental de la Haute-Savoie, ne voulant pas en entendre parler. Je pense que la non-superposition était déjà un progrès et qu'il faudrait la remettre sur le tapis, en apportant évidemment des garanties sur l'agriculture et la biodiversité.
M. Guillaume Gontard, président. - Monsieur le ministre, nous vous remercions des explications que vous nous avez apportées et du temps que vous nous avez accordé.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
Audition de M. Cyril Demolis, maire de Sciez-sur-Léman (Haute-Savoie), membre du conseil d'administration de l'Association nationale des élus des littoraux (Anel)
M. Guillaume Gontard, président. - Nous poursuivons les travaux de notre mission d'information en accueillant M. Cyril Demolis, maire de Sciez-sur-Léman et membre du conseil d'administration de l'Association nationale des élus des littoraux (Anel).
Monsieur le maire, je vous félicite tout d'abord pour votre réélection !
Comme vous le savez, notre mission d'information a été créée sur l'initiative du groupe Union Centriste, avec pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.
Notre mission d'information souhaite s'intéresser à la situation spécifique de certains territoires. Nous avons ainsi organisé à la fin du mois de février une table ronde sur la situation de la Corse et une audition sur la situation des outre-mer.
C'est dans cette même logique que nous avons souhaité vous entendre sur la situation des « grands lacs », c'est-à-dire les lacs de plus de 1 000 hectares, dont les communes riveraines sont soumises à la loi Littoral. Vous êtes en effet membre du conseil d'administration de l'Anel au titre des communes riveraines des grands lacs ; au mois de mars 2024, l'Anel a d'ailleurs organisé dans votre commune une rencontre régionale spécifique aux grands lacs.
Nous nous intéressons en effet à la situation des communes riveraines des lacs de montagne, où s'appliquent de façon cumulative la loi Littoral et la loi Montagne. Nos collègues Jean-Yves Roux et le rapporteur pourront évoquer le lac de Serre-Ponçon, Jean-Yves Roux - toujours - et Jean Bacci le lac de Sainte-Croix, Jean-Claude Anglars le lac de Pareloup... Mais nous nous intéressons également aux grands lacs qui ne sont pas situés en montagne, comme le lac de Madine, qu'évoquera certainement notre collègue Jocelyne Antoine.
Nous vous remercions de vous être rendu disponible pour nous faire partager votre point de vue, vos diagnostics et vos éventuelles propositions.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Monsieur le maire, je tiens tout d'abord à vous féliciter à mon tour chaleureusement pour votre réélection. Nous vous souhaitons un plein succès dans votre mandat, et espérons pouvoir vous aider, par cette mission d'information, à faire avancer la cause des grands lacs, qu'ils soient de montagne ou d'ailleurs.
Dans le cadre de nos travaux, nous mettons l'accent sur la différenciation, qui figure d'ailleurs dans l'intitulé de notre mission d'information. Or il nous a semblé, au fil des différentes auditions que nous avons déjà effectuées - notamment celle de l'Anel -, que la situation particulière des grands lacs n'était pas suffisamment prise en compte dans la réglementation actuelle.
En effet, aux termes de la loi Littoral, sont considérées comme communes littorales, et donc soumises aux mêmes restrictions en matière d'urbanisation, toutes les communes riveraines des « plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares », alors même que les problématiques de ces territoires peuvent être très spécifiques par rapport aux littoraux maritimes, notamment en termes d'attractivité résidentielle, de développement économique ou de protection des paysages et de l'environnement.
Compte tenu de ces éléments, soutenez-vous le principe général d'une adaptation de la loi Littoral autour des grands lacs ? Si oui, dans quelle mesure et selon quelle méthode ?
Nous avons également identifié un enjeu de différenciation entre les différentes catégories de plans d'eau intérieurs : la même réglementation doit-elle s'appliquer aux lacs de plaine et aux lacs de montagne ? Aux lacs naturels et aux lacs artificiels ?
À ce propos, nous avons été alertés sur les modalités de calcul de la superficie de ces lacs, notamment pour prendre en compte le marnage lié à l'exploitation hydroélectrique. Pourriez-vous nous en dire deux mots ?
En tant qu'élu des Hautes-Alpes, je souhaite évidemment vous interroger plus particulièrement sur la situation des lacs de montagne, soumis à la « double peine » de la loi Littoral et de la loi Montagne. Comment mieux articuler ces deux réglementations pour ne pas grever excessivement les capacités d'urbanisation de nos territoires de montagne ? La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan) a introduit pour la Corse une disposition novatrice permettant d'exclure l'application de la loi Littoral sur certains territoires concernés par les deux lois. Cela vous semble-t-il une piste intéressante ?
En complément de la loi Littoral, la loi Montagne prévoit également l'inconstructibilité dans une zone de 300 mètres autour des lacs de montagne de moins de 1 000 hectares. Cette disposition appelle-t-elle également des remarques de votre part ?
Je vous remercie par avance pour les éclairages que vous pourrez nous apporter. Nous pourrons poursuivre la discussion après votre intervention liminaire, en rebondissant sur vos propos.
M. Cyril Demolis, maire de Sciez-sur-Léman (Haute-Savoie), membre du conseil d'administration de l'Association nationale des élus des littoraux (Anel). - Je vous remercie de m'avoir convié pour cette audition. Les grands lacs sont un vaste sujet. Je viens des bords du Léman, plus précisément d'une commune de 6 500 habitants, dans une intercommunalité de vingt-cinq communes et 98 000 habitants : Thonon Agglomération. Neuf communes de cette intercommunalité ont un lien direct avec le lac. Au total, seize communes françaises riveraines du lac Léman sont concernées par la loi Littoral, avec celles qui appartiennent à la communauté de commune du pays d'Evian.
La loi Littoral et la loi Montagne sont deux textes fondateurs qui ont permis la préservation de nos littoraux en matière de qualité architecturale, de protection de l'environnement et de maîtrise de l'urbanisation. Avec le petit recul dont je dispose, étant maire de ma commune depuis 2020, je constate que ces lois ont évolué : il y a aujourd'hui beaucoup plus de restrictions qu'il y a encore quelques années. Nous sommes confrontés à différentes problématiques, auxquelles nous ne pouvons pas toujours apporter des réponses à la hauteur des enjeux.
Le changement climatique, avec l'augmentation des périodes de sécheresse et de précipitations de plus en plus violentes, a des conséquences relativement importantes sur nos plans d'eau, par exemple avec l'arrivée d'embâcles, qui ont un impact direct sur l'environnement et la biodiversité et sur les activités des plans d'eau. Le réchauffement des plans d'eau a également des conséquences importantes : dans le cas du Léman, depuis plusieurs saisons, nous n'avons pas suffisamment de brassage au niveau de l'eau, ce qui a notamment des incidences sur la pêche. Il y a une cinquantaine de pêcheurs sur la rive française du lac ; de plus en plus d'entre eux sont obligés d'avoir une double activité.
Les conséquences portent aussi sur la préservation des zones naturelles. Au début du XXe siècle, il y avait une centaine d'hectares de roselières sur le lac d'Annecy ; en 2007, il n'y avait plus qu'une dizaine d'hectares. Malgré les dispositions législatives, l'urbanisation et le changement climatique ont eu des incidences importantes. Les collectivités essaient d'intervenir - Thonon Agglomération a engagé des opérations de remise en place de roselières sur le plan d'eau - mais ce n'est pas toujours simple.
L'urbanisation est évidemment un enjeu très important. Les questions de discontinuité et de zones agglomérées dans la loi Littoral sont souvent sujettes à discussions, notamment avec les services de l'État, et à interprétations. Pour les élus que nous sommes, l'instruction de dossiers de demande d'autorisation d'urbanisme est souvent compliquée.
Certes, les plans locaux d'urbanisme (PLU(i)) et les schémas de cohérence territoriale (Scot) définissent un certain nombre de règles. Mais nous sommes aussi confrontés à certaines jurisprudences. Ainsi, la commune de Chens-sur-Léman, au bord du Léman, a été condamnée en 2021 à verser plus de 847 000 euros - je vous laisse imaginer ce que cela représente sur le budget d'une commune de 3 000 habitants - suite à l'annulation d'un certificat d'urbanisme conforme au PLU délivré par le maire. Vous comprenez que nous puissions être un peu frileux sur certains dossiers...
La difficulté réside aussi dans les discussions sur l'interprétation de la loi que nous pouvons avoir avec les services de l'État. Je prends l'exemple d'un PLU récemment finalisé, où il a fallu préciser les règles d'urbanisme applicables dans la zone des 100 m : cette zone est-elle complètement inconstructible, ou permet-elle la construction d'extensions ou annexes très minimes ? Il est compliqué d'expliquer à des personnes ayant une habitation qu'elles ne peuvent pas faire ne serait-ce qu'un bout d'extension pour un garage ou un abri de jardin. Il serait sans doute intéressant d'avoir quelques assouplissements et que les services de l'État fassent un peu plus confiance aux élus locaux sur l'interprétation.
Le foncier est un vrai problème. Les constructions se sont développées dans les secteurs riverains des lacs, et le foncier y coûte aujourd'hui extrêmement cher. Et il est difficile pour les collectivités ou le Conservatoire du littoral d'acquérir, à l'amiable ou par préemption, des terrains qui pourraient nous permettre de travailler sur la préservation des terres naturelles ou de développer des projets de services publics. Il est aussi compliqué de trouver des secteurs pour les communes touristiques, pourtant nombreuses autour des grands lacs.
J'en viens à votre question sur la superposition des différentes dispositions des lois Montagne et Littoral. Je crois que 219 communes sont concernées par ces deux textes. En général, il y a peu de difficultés d'interprétation, puisque c'est la loi la plus sévère, en l'occurrence la loi Littoral, qui s'applique. Des améliorations assez importantes pourraient être apportées. Je prends l'exemple d'un hameau à cheval sur deux communes, dont la moitié, soumise à la loi Littoral, fait l'objet d'une quasi-impossibilité de construire, et dont l'autre moitié, soumise à la loi Montagne, fait l'objet de restrictions beaucoup plus légères. Peut-être, dans ce cas-là, pourrait-on décider que l'ensemble du hameau est uniquement soumis à la loi Montagne... Mais comme les communes concernées sont peu nombreuses, on nous dit qu'il ne faut pas s'attendre à des évolutions prochainement. C'est tout de même dommage.
Outre la loi Montagne et la loi Littoral, les communes font l'objet d'autres dispositions législatives, dont la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Ces communes ont peu de possibilités de construire, mais sont soumises à des obligations de production de logements fortes, avec à la clef des prélèvements extrêmement importants : dans ma commune, soumise à la loi Littoral et qui est carencée au titre de la loi SRU, les prélèvements se sont élevés à 700 000 euros entre 2020 et 2025 !
Aujourd'hui, on ne va pas suffisamment loin en termes de différenciation. Nous pourrions imaginer une différenciation en fonction du type de lac ; vous y avez fait référence. Mais je crois qu'il faut même aller plus loin : chaque grand lac est différent, chaque territoire est différent. L'exemple de la Corse peut offrir une piste intéressante : pourquoi ne pas élaborer une réglementation par plan d'eau, qui suive les grandes lignes de la loi Littoral, mais qui prenne véritablement en compte les caractéristiques et les problématiques spécifiques de chaque grand lac ? La spécificité du Léman, c'est son caractère transfrontalier, or en Suisse, les restrictions à l'aménagement sont bien moindres. Il nous faudrait une plus grande cohérence avec nos voisins suisses.
J'évoquais tout à l'heure les échanges parfois difficiles avec les services de l'État, mais sur le Léman, une sorte de gouvernance est en train de se mettre en place depuis deux ans, associant les services de l'État et les différents partenaires, y compris le Conservatoire du Littoral : des réunions permettent d'échanger sur les activités, les aménagements en bord de lac ou encore la protection de l'environnement et la biodiversité.
J'imaginerais volontiers un plan d'action par plan d'eau, avec une différenciation en fonction des spécificités de chaque plan d'eau, et un vrai travail collectif avec l'ensemble des partenaires, à commencer par l'État.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - À ce jour, le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (Padduc) n'est toujours pas mis en place par la collectivité corse.
Avez-vous, au sein de l'Anel, une réflexion, en particulier sur les lacs de montagne, pour caractériser un peu plus ces plans d'action par plan d'eau que vous avez évoqué en conclusion ? Faudrait-il un syndicat mixte pour chaque plan d'eau ? Une gouvernance partagée entre les différents acteurs ou échelons de collectivités locales ?
Souhaitez-vous que, pour les lacs de plus de 1 000 hectares, lorsque les deux lois peuvent s'appliquer, ce soit la moins contraignante qui l'emporte ? Plus généralement, pourriez-vous nous apporter des précisions supplémentaires sur cette vision alternative du droit commun que vous prônez face aux difficultés auxquelles nous sommes tous confrontés dans les territoires ?
M. Michel Canévet. - Sur le littoral, nous sommes confrontés exactement au même problème que vous : sur un même hameau, une commune est soumise à la loi Littoral, quand celle d'à côté ne l'est pas ! Il n'est pas normal de devoir placer une antenne de téléphonie dans la continuité de l'urbanisation, c'est-à-dire à côté des habitations, dans les communes soumises à la loi Littoral, alors que l'on peut la mettre là où c'est le plus adapté dans les autres. Nous avons besoin de davantage de souplesse.
Sur les lacs, il faut de la différenciation. Nous avons besoin de beaucoup plus de latitude pour construire. Demander des assouplissements, ce n'est pas vouloir défigurer le littoral ; c'est simplement permettre, là où il y a des dents creuses dans les zones rétro-littorales, de construire même sans classement en hameau ou village, pour nous permettre de densifier, à l'heure où on nous demande de réduire la consommation de foncier. C'est une question de bon sens.
M. Cyril Demolis. - « Bon sens », c'est exactement le terme que j'aurais employé d'une manière générale pour dire qu'il faut travailler différemment.
Je n'ai pas forcément de vision spécifique sur la gouvernance. Ce qui se met en place au Léman, c'est un travail commun, une unité, une certaine vision. Obtenir cela, c'est déjà beaucoup. Faut-il ensuite une autre structure pour porter d'autres projets et obtenir des financements ? Cela peut s'envisager dans le futur.
Dans les réunions de l'Anel auxquelles j'ai pu participer, nous avons beaucoup échangé sur le Padduc. Je le précise, les grands lacs ne sont représentés au sein de l'association que depuis très peu de temps. Ce sont vos collègues Cyril Pellevat et Jean-François Rapin qui m'ont proposé de l'intégrer en 2021. Depuis cette date, je n'ai pas forcément eu le temps d'aller sur tous les différents secteurs où il y a des grands lacs. De même, au sein de l'Anel certaines personnes découvrent un peu la situation des grands lacs. L'ancien président de l'association est venu voilà deux ans dans ma commune et il a constaté que nous étions confrontés à un certain nombre de problématiques communes : avec ses 581 kilomètres carrés, le Léman est presque une petite mer intérieure.
C'est la raison pour laquelle j'insiste sur la différenciation : un lac de 58 000 hectares et un lac de 1 000 hectares, ce ne sont pas du tout les mêmes enjeux. Je crois que la volonté d'avancer en la matière est réelle au sein de l'Anel. En tant que représentants des territoires, vous pourrez aussi communiquer avec les élus locaux sur le rôle de l'association. Nous avons un chantier important devant nous.
M. Guillaume Gontard, président. - Monsieur le maire, nous vous remercions de vos réponses. Vous avez esquissé des pistes intéressantes, et j'ai trouvé certains de vos exemples sur la différenciation assez parlants.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 18 h 00.