COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

- Présidence de Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Proposition de loi visant à donner aux acteurs locaux les moyens de lutter contre la cabanisation - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous examinons ce matin les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à donner aux acteurs locaux les moyens de lutter contre la cabanisation, en vue de leur examen en séance.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DE LA RAPPORTEURE

Article 4

L'amendement de coordination légistique n°  17 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Mme Pauline Martin, rapporteure. - Je vous propose tout d'abord de présenter au nom de la commission un amendement de coordination légistique.

Nos collègues ont déposé seize amendements sur le texte de la commission, dont l'un a été jugé irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution par la commission des finances.

Je vous propose sans surprise de donner un avis défavorable à tous les amendements qui visent à vider l'article 1^er de sa substance ou bien à revenir sur les acquis de la commission : il s'agit des amendements identiques n^os  4 et 8 de suppression de l'article 1^er, des amendements n^os  5, 6 et 9 sur les modalités de relogement, et de l'amendement n°  7 visant à revenir sur la compétence du maire pour mettre en oeuvre la nouvelle procédure.

Je propose également de donner un avis défavorable aux amendements identiques n^os  11 et 12, qui visent à exclure de l'application des sanctions administratives - y compris celles qui existent actuellement - les résidences démontables ou réversibles.

Je vous propose par ailleurs de demander le retrait des amendements n^os  2, 3, 13 et 14, qui semblent satisfaits par le droit existant, et de l'amendement n°  16, qui risque de faire peser une charge trop lourde sur les maires.

L'amendement n°  1, qui vise à prévoir l'information préalable du maire en cas d'action de démolition d'office à l'initiative du préfet sur sa commune, et l'amendement n°  15, qui tend à supprimer la condition de carence du maire pour que le préfet puisse prononcer un arrêté interruptif de travaux, pourraient en revanche recevoir un avis de sagesse.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Situation concurrentielle des marchés des matériaux de construction - Communication en vue d'une saisine de l'Autorité de la concurrence

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Je donne à présent la parole à notre collègue Yves Bleunven pour une communication en vue d'une saisine de l'Autorité de la concurrence.

M. Yves Bleunven. - Depuis plus de trois ans, notre pays s'enfonce dans une crise du logement dont notre commission ne cesse d'alerter sur les conséquences économiques, sociales et politiques. Vous savez combien ce sujet m'est cher : dans mon territoire du Morbihan, nous faisons face à une pénurie de logements dans un contexte de fort dynamisme, marqué par l'arrivée croissante de jeunes actifs et de retraités.

Face à cela, la relance de la construction est une priorité collective. La proposition de loi visant à conforter l'habitat, l'offre de logements et la construction, déposée par notre présidente et adoptée par le Sénat en janvier dernier, fixait pour objectif la construction de 400 000 logements par an à l'horizon 2030 afin de répondre aux besoins et résorber le mal-logement à un horizon acceptable. Si le plan « Relance logement » du Gouvernement a bien repris cet objectif, nous sommes encore loin de l'avoir atteint. En 2025, seuls 275 000 logements ont été mis en chantier, soit plus de 20 % de moins que la moyenne des cinq années précédentes !

Les blocages sont multiples - je pense notamment à la disponibilité du foncier -, mais un paramètre est absolument déterminant : celui du coût de la construction. Il y va de l'équilibre économique des opérations pour les maîtres d'ouvrage qui doivent assurer un prix de sortie accessible des logements. Or, parmi les nombreux facteurs de coûts de la construction, le coût des matériaux apparaît comme une contrainte amont particulièrement difficile à ajuster, voire à objectiver. C'est ce qui motive mon intervention aujourd'hui.

Depuis 2020, plusieurs épisodes de volatilité des matières premières ont renchéri les coûts de ces matériaux. Dès la fin de l'année 2020, la reprise de l'économie mondiale a mis sous tension les chaînes d'approvisionnement, entraînant une hausse des coûts de transport et donc du coût des matériaux. Puis, au printemps 2022, le déclenchement de la guerre en Ukraine a provoqué un choc majeur, générant à la fois des pénuries de matériaux, comme l'acier, et une flambée des prix de l'énergie. Au total, l'indice des coûts des matériaux a progressé de 31 % entre 2020 et 2023, et de 19 % entre 2021 et 2023. Bien entendu, il s'agit de moyennes, cela peut être plus ou moins important selon les filières.

Depuis 2023, une accalmie semblait s'amorcer, portée notamment par la baisse des cours mondiaux de l'énergie. Pourtant, les prix des matériaux payés par les entreprises du bâtiment ne se sont que très peu ajustés : ils n'ont reculé que de deux points en 2024 et restent aujourd'hui supérieurs de 17 % à leur niveau de 2021. Pourtant, les filières se sont réorganisées et l'inflation a nettement ralenti, passant de 5,2 % en 2022 à 0,9 % en 2025. Avant les tensions récentes au Moyen-Orient, les prix de l'énergie avaient même quasiment retrouvé leur niveau d'avant la guerre en Ukraine : après un pic à 236 euros le mégawattheure, en août 2022, le prix du gaz naturel était de 33,9 euros le mégawattheure en juillet 2025, contre 36,1 euros le mégawattheure en juillet 2021.

J'ai alerté à plusieurs reprises les pouvoirs publics sur cette question de l'ajustement des prix à l'évolution des coûts : en mars 2024 lors de l'audition de Benoît Coeuré, président de l'Autorité de la concurrence, et en mars 2025 lors de celle d'Olivier Salleron, président de la Fédération française du bâtiment (FFB), puis en novembre 2025 auprès du ministre Vincent Jeanbrun.

À cette succession de chocs s'est récemment ajoutée la guerre au Moyen-Orient, qui a justifié de nouvelles hausses des prix des matériaux de la part des fabricants.

Au-delà de leur niveau, ces hausses ont un autre effet délétère : elles entretiennent une forte instabilité, qui nuit à la visibilité des acteurs de la construction. Les devis des entreprises du secteur du bâtiment et travaux publics (BTP) étant valables sur plusieurs semaines, des fluctuations trop importantes fragilisent directement leur trésorerie.

Cette volatilité fait peser un risque réel : celui d'un ralentissement brutal de l'activité, voire de reports de chantiers, susceptibles de compromettre le timide redémarrage de la construction observé depuis un an.

Face à une telle situation, je me suis posé la question, avec la présidente de notre commission, de nos leviers d'action. Les outils parlementaires classiques, tels que les missions d'information, n'auraient pas été pertinents, car nous avons ici à faire à des mécanismes économiques de marchés. Le comportement des acteurs du secteur face aux fluctuations mondiales et leur réaction face aux chocs dépendent, bien sûr, de paramètres comme l'offre et de la demande, mais aussi de la structure concurrentielle des marchés, à chaque étape de la chaîne de valeur. Si les acteurs de l'aval de la construction sont très nombreux, ce n'est pas toujours le cas des acteurs de l'amont, qui, selon les marchés, sont parfois très concentrés et peuvent aussi contrôler plusieurs étapes de la chaîne de valeur dans le cadre d'intégrations verticales.

Dans ce contexte, il me semblerait pertinent de saisir l'Autorité de la concurrence sur le fonctionnement concurrentiel des marchés des matériaux de construction, comme le permet l'article L. 462-1 du code de commerce. L'objectif n'est évidemment pas de jeter l'opprobre sur tel ou tel acteur. Tout l'intérêt de solliciter l'Autorité de la concurrence est d'effectuer un travail objectif, « à froid ». J'avais trouvé très intéressants les résultats s'agissant des agroéquipements, lors de la dernière saisine de l'Autorité par la commission, sur l'initiative de notre collègue Franck Menonville et de notre présidente.

J'aimerais maintenant vous faire part de deux points d'attention qui pourraient constituer deux axes de la saisine.

Tout d'abord, il faut clarifier de quoi l'on parle et donc délimiter les marchés pertinents. L'Autorité ne pourrait naturellement pas passer en revue l'ensemble des marchés des matériaux de construction : ils sont extrêmement nombreux, presque autant qu'il existe de matériaux.

La concentration paraît particulièrement marquée dans deux grands ensembles de marchés. D'une part, ceux des matériaux produits à partir de minerais et des matériaux métalliques : une étude de 2014 de l'inspection générale des finances (IGF) pointait déjà une forte concentration dans la fabrication du ciment, du plâtre et de la chaux. D'autre part, le marché de la fabrication du verre et des matériaux en verre.

C'est l'orientation que je suggérerais à l'aune des remontées de terrain. L'Autorité aurait ensuite toute latitude pour élargir son analyse à d'autres marchés si des éléments portés à sa connaissance venaient le justifier.

Outre le niveau de concentration des acteurs, l'avis pourrait aussi concerner le fonctionnement des chaînes de production de ces matériaux. L'enjeu serait notamment de mieux comprendre les relations entre fabricants, transformateurs, distributeurs et entreprises du bâtiment, avec une attention particulière portée aux phénomènes d'intégration verticale et à leurs effets sur la concurrence. Car, dans certains cas, les producteurs contrôlent également les réseaux de distribution : cela n'est pas sans conséquence sur la formation des prix.

Cela étant dit, il est important de souligner qu'en vertu de ses compétences prévues par la loi, l'Autorité ne pourra s'exprimer ni sur la formation des marges ni sur l'existence ou non de pratiques anticoncurrentielles individuelles. L'objectif de la saisine est de dresser des constats et de formuler des recommandations sur les caractéristiques de fonctionnement des marchés des matériaux de construction. L'Autorité l'avait d'ailleurs fait en 2018, dans le cadre d'une saisine sur le fonctionnement concurrentiel des marchés des matériaux de construction à La Réunion et à Mayotte.

Un autre axe de travail a retenu mon attention et pourrait à mon sens être inclus dans cette saisine. Il s'agit du projet de création d'un indice des coûts de production des matériaux de construction. C'est une demande importante de la filière, notamment des acteurs de l'aval qui pâtissent, comme je vous le disais à l'instant, d'un manque de visibilité face aux variations des prix des matériaux.

Nous disposons aujourd'hui de plusieurs indicateurs relatifs aux prix et aux coûts des matériaux de construction. Il y a d'abord l'indice du coût de la construction (ICC), qui mesure le prix des bâtiments neufs, payé par les maîtres d'ouvrage. Il y a aussi l'indice du coût de production dans la construction - section F (ICP-F), qui suit les coûts de production sur les chantiers. On a également l'indice des coûts des matériaux (ICM), qui reflète le coût des matériaux tels qu'ils sont achetés par les entreprises du bâtiment pour leurs travaux. À cela s'ajoute l'indice des prix des travaux d'entretien-amélioration des logements (IPEA), consacré aux prix des travaux d'entretien et d'amélioration. Enfin, les index bâtiment (BT), utiles pour réviser les prix contractuels, sont des indices construits à partir de formules paramétriques prenant en compte les salaires, les prix des matériaux, des équipements, de l'énergie et des transports.

Mais, malgré cette abondance d'indices, aucun outil ne permet d'isoler clairement et directement le coût de production des matériaux eux-mêmes. C'est pourtant capital pour les entreprises, dans un monde où les chocs tels que ceux que nous avons connus ces cinq dernières années deviendront de plus en plus fréquents.

En 2023, Bruno Lemaire, alors le ministre de l'économie, avait annoncé la mise en place d'un dispositif d'analyse des coûts de production des matériaux de construction pour accompagner la filière BTP face à l'augmentation des prix. L'Autorité de la concurrence avait été saisie sur le détail de ce projet, qui était fondé sur le volontariat des entreprises et centré sur quelques matériaux « stratégiques ». Rendu en urgence, l'avis de l'Autorité était critique sur le projet du Gouvernement, qu'elle n'estimait pas respectueux des conditions de la concurrence. Le Gouvernement avait alors abandonné le projet, qui est donc enterré depuis trois ans.

J'aimerais donc que l'Autorité puisse y revenir et nous éclairer sur les modalités de création d'un outil de suivi des coûts des matériaux de construction qui soit respectueux du cadre concurrentiel actuel, tout en répondant au besoin de visibilité exprimé par l'aval de la filière de la construction. L'objectif est bien évidemment de relancer le projet !

Telles sont, mes chers collègues, les grandes lignes du contenu de cette saisine de l'Autorité de la concurrence que j'appelle de mes voeux.

Avant de conclure, je souhaite préciser que le temps nécessaire à l'instruction, ainsi que les contraintes propres à l'Autorité, nous conduit à envisager une remise de cet avis d'ici au premier trimestre 2027.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Nous mesurons tous la pertinence de l'initiative de notre collègue au regard de l'explosion des coûts des matériaux de construction.

C'est un sujet que j'ai exploré à travers les filières à responsabilité élargie du producteur (REP). L'Union européenne en impose cinq ; la France en applique dix-neuf, dont une portant sur les matériaux de construction, notamment le bois. Il sera intéressant de se pencher sur les surcoûts générés par ces REP franco-françaises, d'autant que Valobat vient d'annoncer une hausse de 35 % de la REP sur les matériaux dit « matures » - acier, bois et béton. Un débat avec les éco-organismes sur les éco-contributions serait bienvenu.

Mme Amel Gacquerre. - Je salue l'initiative de notre collègue sur un sujet qui revient inévitablement dès lors que l'on évoque la nécessité de relancer la construction. Il est important que l'indice de suivi soit consensuel, car il existe aujourd'hui une multitude de modes de calcul possibles pour les indices. La proposition d'établir un indice consensuel sera donc une véritable avancée dans le contexte de crise que nous vivons.

Mme Micheline Jacques. - Je souhaite attirer l'attention de la commission sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières instauré par l'Union européenne, qui a un impact direct sur le coût de la construction dans les territoires ultramarins.

La plus grande cimenterie antillaise s'approvisionne en clinker - un constituant du ciment - à Trinidad-et-Tobago pour limiter ses coûts. Elle se retrouve soumise à cette taxe, ce qui se traduit déjà par une hausse annoncée de 7 % du prix du ciment et de 11 % du prix du béton, avec un impact direct sur l'ensemble des projets de construction, notamment les logements sociaux, très encadrés au titre de la ligne budgétaire unique (LBU).

Ce sujet mérite d'être porté à l'attention de la commission.

Mme Viviane Artigalas. - Ce sujet préoccupe fortement les territoires. De nombreuses entreprises envisagent le dépôt de bilan, des chantiers s'arrêtent ou ne peuvent aboutir en raison des coûts de construction.

Si l'Autorité de la concurrence dresse un constat et formule des recommandations, il faudra que la commission s'interroge sur les suites qu'elle peut elle-même donner pour améliorer la situation. Nous resterons très attentifs au sujet.

M. Daniel Salmon. - Cette saisine est une bonne initiative. La courbe des coûts des matériaux est parlante : le décrochage de 2020 ne s'est pas résorbé. C'est un phénomène récurrent - les hausses de coûts de l'énergie provoquent une forte augmentation des prix, qui ne redescendent pas ensuite. Il est donc nécessaire d'identifier qui, dans la filière, a bénéficié de cette hausse et où sont passées les marges.

Sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, s'il mérite examen, il remplit aussi une fonction de protection de notre industrie et répond à la nécessité de décarboner. De nombreuses initiatives émergent, qui pourraient demain produire des matériaux moins carbonés. Ces éléments doivent être regardés attentivement, sans perdre de vue la question centrale des marges.

M. Yves Bleunven. - En réponse à Anne-Catherine sur la REP, c'est un exemple typique de ce que nous entendons dans le cadre de cette saisine. Lorsque certains opérateurs interviennent en amont dans la fabrication des matériaux, dans la distribution et dans l'organisation de la REP, on est face à un système d'intégration verticale et de marge cumulée. Il est important que nous nous emparions de la question.

Sur l'indice consensuel, il y a aujourd'hui un alignement qui n'existait pas il y a trois ans, les opérateurs n'étant pas alors d'accord entre eux. Les consultations menées préalablement à la saisine montrent qu'ils s'accordent désormais tous sur la nécessité de converger vers un outil commun. C'est une différence notable par rapport à 2023 et 2024.

Sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), nous connaissons le même double piège en agriculture avec les engrais : la dépendance énergétique conduit à fermer les usines locales, à importer, puis à subir de plein fouet le MACF. Des périodes d'adaptation sont nécessaires ; les pouvoirs publics et Bruxelles semblent comprendre cette problématique, mais les traductions concrètes restent à préciser. C'est un enjeu majeur pour les cinq matériaux de base, dont le ciment.

Pour la suite, l'objectif est que cette saisine débouche sur le déploiement d'un observatoire précis, outil de pilotage dans lequel la commission souhaite jouer un rôle actif pour faire avancer la politique publique.

Mme Viviane Artigalas. - Le Gouvernement avait évoqué cette possibilité.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Elle a avorté.

Mme Viviane Artigalas. - L'Union sociale pour l'habitat (USH) et la Banque des territoires conduisent des travaux d'étude sur l'augmentation des coûts de la construction. Ces travaux ne remplacent pas l'observatoire envisagé, mais constituent une réponse au fait que le Gouvernement n'ait pas donné suite à cette question.

M. Yves Bleunven. - C'est un paradoxe : la filière compte une multitude d'indices, mis en place au fil des années au service des intérêts de tel ou tel intervenant, tandis que l'observatoire proposé serait un outil global permettant un suivi cohérent.

Depuis plusieurs années, chaque hausse de prix a été justifiée par des critères essentiellement énergétiques. Pourtant, depuis les augmentations liées à la guerre en Ukraine, les prix de l'énergie sont revenus à un niveau quasi normal, tandis que les prix des matériaux sont restés sur des paliers élevés. Ce mécanisme d'effet cliquet - on monte, on ne redescend plus - place la filière du bâtiment, et particulièrement le logement, dans une situation difficile, non plus de façon conjoncturelle, mais structurelle : 30 % à 40 % de la population qui avait la capacité d'accéder à la propriété ne peut plus acheter au regard du niveau actuel des prix.

La filière doit également se remettre en cause sur ses modes de fonctionnement. D'autres modes de production, comme la préfabrication, méritent d'être explorés, malgré les échecs passés. Si le prix de la construction est définitivement fixé à un niveau élevé sans perspective de baisse, cela n'est pas satisfaisant.

Enfin, il faut évoquer l'impact des nouvelles réglementations sur le coût de la construction. La part du normatif est importante et chaque intervenant s'en saisit pour justifier des hausses de prix.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Au regard de l'intervention de notre collègue Yves Bleunven et de nos différents échanges ce matin, je vous confirme que je sollicite, par courrier ce jour, au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, l'avis de l'Autorité de la concurrence sur le fonctionnement concurrentiel des marchés des matériaux de construction, conformément aux dispositions de l'article L. 462-1 du code de commerce. Le champ, les objectifs, les modalités et la date de remise de cet avis pourront être précisés ultérieurement par des échanges complémentaires entre l'Autorité de la concurrence, Yves Bleunven et les services de la commission.

Il en est ainsi décidé.

Proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne Mme Évelyne Renaud-Garabedian rapporteur sur la proposition de loi n° 172 rectifié (2024-2025) portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer, présentée par Mme Micheline Jacques et plusieurs de ses collègues.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - À la demande du président Larcher, la Conférence des présidents qui se tiendra ce soir devrait inscrire ce texte à l'ordre du jour de nos travaux la semaine du 15 juin, et nous devrions l'examiner en commission le 3 juin prochain.

Déplacement d'une délégation de la commission au Canada - Communication

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Chaque année, une délégation de la commission des affaires économiques se rend dans un pays identifié pour y traiter de sujets en lien direct avec les travaux de la commission. Après la Chine et le Maroc les années précédentes, la délégation s'est rendue cette année au Canada. Elle était composée, comme à l'accoutumée, de manière transpartisane, de MM. Henri Cabanel, Pierre Cuypers et Yves Bleunven ainsi que de Mmes Viviane Artigalas et Martine Berthet, et de moi-même.

La délégation s'est rendue successivement à Ottawa, Montréal et Vancouver. Les réunions et visites étaient principalement axées sur des sujets agricoles, portant notamment sur l'Accord économique et commercial global (AECG/Ceta). Bien qu'il n'ait pas été ratifié, cet accord de libre-échange est appliqué depuis 2017 ; il a largement alimenté les débats et il importait d'en avoir une évaluation.

La délégation a également rencontré des entreprises françaises qui réussissent au Canada. Elle s'est notamment rendue sur le site de Mirabel, près de Montréal, où Airbus assemble intégralement l'A220, et a également rencontré Alstom, dans le cadre de l'important projet d'infrastructure ferroviaire pour relier la ville de Québec à celle de Toronto. Nous avons donc rencontré un consortium regroupant de nombreuses entreprises françaises. Alstom espère être retenu pour la fourniture de matériel roulant dans le cadre de ce projet ferroviaire d'envergure nationale. La question des mobilités au Canada est complexe, compte tenu des distances et des déséquilibres de peuplement ; ce projet constituerait le premier grand projet structurant en la matière.

De plus, notre déplacement a porté sur les nouvelles technologies et l'intelligence artificielle. La délégation a visité le centre Mila (pour Montreal Institute for Learning Algorithms devenu l'Institut québécois d'intelligence artificielle) à Montréal, qui a offert une présentation pédagogique sur les dernières technologies ainsi que sur l'éthique de l'intelligence artificielle et la prévention de ses dérives.

À Vancouver, la délégation a visité le site de Zodiac, entreprise française qui y fabrique des embarcations à usage militaire et de sauvetage en mer.

Elle a par ailleurs rencontré l'ambassadeur à Ottawa et les consuls généraux à Montréal et Vancouver, dont l'accueil et l'appui ont facilité l'organisation du déplacement. La question de l'énergie, notamment de l'hydrogène, a également été abordée.

M. Henri Cabanel. - Nous avons compris, dès notre arrivée à Ottawa, que le Ceta était un sujet sensible, nos interlocuteurs canadiens s'étant renseignés sur le vote français. Un expert français détaché auprès du ministère canadien compétent nous a présenté des données chiffrées montrant que, depuis l'entrée en vigueur de l'accord en septembre 2017, les exportations de viande canadienne vers l'Europe sont restées faibles, les contraintes réglementaires se révélant difficiles à satisfaire pour une agriculture intensive.

La délégation a rencontré des parlementaires canadiens, députés et sénateurs, également très sensibles à ce sujet. Leur économie dépendant de leur voisin du Sud - qu'ils ne désignent pas nommément - puisque c'est la destination de près de 75 % de leurs exportations, ils souhaitent diversifier leurs échanges vers l'Europe, avec une attention particulière pour la France. La délégation a expliqué les raisons du vote français, liées aux difficultés du monde agricole et aux craintes d'une concurrence déloyale de l'élevage intensif canadien. Nos interlocuteurs ont indiqué que, en raison du niveau élevé des contraintes réglementaires européennes, peu d'opérateurs canadiens étaient en mesure d'exporter de la viande vers l'Europe, ce que les chiffres présentés ont confirmé : l'incidence sur le marché européen est restée très limitée.

À l'inverse, certaines de nos filières sont bénéficiaires de l'accord, notamment les produits laitiers et le fromage, dont les exportations sont en augmentation, ainsi que la filière vins et spiritueux qui, bien que soumise à une réglementation stricte - chaque province disposant d'un régime propre avec un monopole de vente et d'importation - enregistre une progression. Depuis les déclarations de Donald Trump sur le rattachement du Canada comme 51^e État américain, les consommateurs canadiens boycottent largement les produits américains, dont les vins et spiritueux. Cette situation constitue une opportunité notable pour la filière viticole française, dont la situation est par ailleurs difficile.

Mme Martine Berthet. - La délégation a perçu un véritable électrochoc dans le rapport du Canada à son voisin américain. Des relations jusqu'alors exclusivement Nord-Sud ; les Canadiens souhaitent désormais développer des échanges Ouest-Est. Parlementaires et ministres étaient clairement dans cet état d'esprit et ont explicitement demandé à la délégation si la France et l'Europe étaient prêtes à approfondir leurs relations économiques avec le Canada.

Cette réorientation s'accompagne d'une volonté affirmée de souveraineté. Le Canada, pourtant très riche en hydroélectricité, souhaite accroître encore cette production et développer d'autres sources d'énergie - nucléaire, photovoltaïque, éolien et autres énergies renouvelables. Il s'oriente également, pour la première fois, vers la rénovation énergétique de ses bâtiments.

La souveraineté minière constitue un autre axe prioritaire : le sous-sol canadien est riche en métaux critiques, dont le développement permettrait de réduire la dépendance européenne vis-à-vis de la Chine et de diversifier les approvisionnements.

Sur le Ceta, je souscris pleinement aux propos tenus par mon collègue.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - J'ajoute un élément de nature politique : le Canada a changé de Premier ministre. Mark Carney bénéficie manifestement d'une très forte adhésion de la population canadienne, très marquée par son discours prononcé à Davos en janvier dernier, dans lequel il exprimait une volonté claire de se tourner vers l'Europe, et plus particulièrement vers la France et le Royaume-Uni. Le directeur général de Zodiac, évoquant ce discours, indiquait qu'il lui avait donné la chair de poule tant il avait suscité fierté et détermination chez les Canadiens.

Le Canada ne nie pas la permanence de ses relations avec les États-Unis, pour des raisons ne serait-ce que géographiques, mais la volonté de réorientation vers l'Europe est réelle. L'invitation du Premier ministre canadien au sommet d'Erevan aux côtés de la Commission européenne en est un signe tangible. Sans faire du Canada un 28^e État membre, il y a là un véritable changement de paradigme. Mark Carney semble par ailleurs capable de fédérer un pays composé de provinces aux identités marquées.

Mme Viviane Artigalas. - Il a été à la fois intéressant et étonnant de découvrir que le Canada constitue en réalité une juxtaposition de plusieurs entités distinctes. Les législations provinciales sont, en certaines matières, radicalement différentes : changer de province implique par exemple de changer d'assurance, d'immatriculation à l'instar d'une importation de l'étranger comme cela nous a été relaté. Les provinces disposent de compétences très étendues, y compris réglementaires, et fonctionnent comme de véritables gouvernements. L'Alberta, où se concentre l'essentiel des ressources d'hydrocarbures du pays, en est l'illustration la plus frappante. Le Premier ministre engage actuellement une réflexion sur l'harmonisation interprovinciale pour fluidifier le commerce intérieur, développer l'économie et renforcer la cohésion de l'État fédéral.

Sur l'énergie, le Québec tire 95 % de son électricité de l'hydroélectricité et le Canada lui-même dispose également d'importantes réserves de pétrole et de gaz, exportées jusqu'ici vers les États-Unis. Il cherche désormais à diversifier ses débouchés vers l'Asie, notamment depuis Vancouver, ce qui nécessite des infrastructures portuaires aujourd'hui insuffisantes. C'est un domaine où des opportunités existent pour les entreprises françaises.

Sur le logement, le Canada traverse une crise encore plus sévère que celle que connaît l'Europe. Les autorités l'attribuent principalement à l'immigration, qui a été très importante après le Covid et sous le précédent gouvernement, et ont en conséquence restreint celle-ci, y compris l'immigration européenne, particulièrement au Québec. Les entreprises et les services publics signalent désormais de grandes difficultés à recruter de la main-d'oeuvre qualifiée. Des provinces pourraient être amenées à assouplir leur politique migratoire sous la pression des besoins des entreprises, d'autant que la politique actuelle conduit à faire venir des personnes qui s'installent durablement, notamment pour leurs études, avant d'être renvoyées dans leur pays d'origine.

Sur le logement, la cherté du foncier et des logements est frappante. Le Canada a été conduit à restreindre l'achat de résidences par des étrangers, afin de privilégier les résidences principales sur les résidences secondaires.

M. Yannick Jadot. - Est-ce que la menace sécessionniste de l'Alberta a été abordée lors du déplacement ? Cette province conditionne régulièrement son maintien dans la fédération à l'abandon des politiques climatiques fédérales, et ses menaces ont été particulièrement pesantes ces derniers mois autour des enjeux énergétiques. Comment cette question est-elle perçue au Canada, notamment au regard de la volonté du Premier ministre de renforcer la cohésion fédérale ?

Mme Viviane Artigalas. - La question n'a été qu'effleurée, moins par les interlocuteurs gouvernementaux que par les ressortissants français rencontrés sur place. Le consul de Colombie-Britannique, dont la circonscription couvre également l'Alberta, observe que toute réglementation susceptible de contraindre l'économie albertaine - notamment l'extraction minière et les ressources en matériaux rares - suscite des réactions vives.

Se pose également la question du projet d'oléoduc et de gazoduc reliant l'Alberta à Vancouver pour l'exportation vers l'Asie. Ce projet se heurte aux revendications des Premières Nations sur les droits fonciers : contrairement à d'autres régions, aucun traité n'a été conclu avec ces peuples, qui font valoir leurs droits de propriété. C'est un sujet complexe qui pèse sur l'ensemble des projets d'infrastructure au Canada, et l'Alberta n'y fait pas exception.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Le sujet des Premières Nations revient de manière récurrente dans de nombreux domaines.

M. Henri Cabanel. - Avant de repartir, la délégation a rencontré le ministre de l'économie de Colombie-Britannique. Je l'ai interrogé sur la stratégie de la Colombie-Britannique en matière de décarbonation d'ici à 2050 dans le cadre des accords de Paris. La réponse a été franche : ce n'est pas leur première préoccupation.

Concernant les infrastructures ferroviaires, il n'existe au Canada aucune ligne ferroviaire pour les passagers, le réseau étant exclusivement dédié au fret. C'est dans ce contexte qu'Alstom se positionne sur un premier appel d'offres.

M. Pierre Cuypers. - Ce déplacement a été d'une densité remarquable. L'ambassadeur de France, les deux consuls généraux ou leurs équipes ont accompagné la délégation de manière constante à l'ensemble des rendez-vous, qu'ils avaient organisés.

Le pays réserve des surprises : Ottawa et Montréal sous le gel le matin, Vancouver à 20 degrés Celsius. Les échanges au sein de chaque province sont relativement fluides, mais les difficultés surgissent dès que l'on franchit les frontières provinciales. Par exemple, un camion autorisé à x tonnes dans une province ne peut en transporter autant dans la province voisine, ce qui l'oblige à décharger à la frontière. Dans un pays aux dimensions hors normes - le seul Québec représente trois fois la superficie de la France -, ces incohérences ont des conséquences importantes.

Les questions environnementales sont très présentes. À Vancouver, l'eau et la forêt font l'objet d'un respect profond. La forêt y est une ressource importante et le bois le matériau de construction dominant. D'ailleurs, la région est soumise régulièrement à des mouvements sismiques, ce qui explique que les constructions soient majoritairement en bois et avec des normes adaptées.

Le coût de l'immobilier est devenu inaccessible pour les nouveaux acquéreurs, tandis que ceux qui ont investi par le passé en tirent aujourd'hui pleinement bénéfice.

Faute de temps, la délégation n'a pas pu visiter les terres agricoles de la Saskatchewan, même si le sujet a pu être abordé. Le Canada est un pays puissant qui aime la France. L'ambassadeur a souligné l'importance de la présence française au Canada et s'est félicité de cette visite de parlementaires français à l'ouest du pays, car cela n'est pas fréquent.

M. Yves Bleunven. - Au retour du Canada, j'en suis venu à penser que les pays européens devraient s'inspirer de ce qui se passe là-bas. L'organisation fédérale canadienne est complexe, traversée d'intérêts particuliers - et les velléités sécessionnistes de l'Alberta en sont une illustration. Mais tout cela, c'était avant les provocations de Trump et sa volonté d'expansion. Face à la menace que représente leur voisin du Sud, les Canadiens font Nation. Si les Européens, forts des leçons de la guerre en Ukraine et de la posture actuelle des États-Unis, parvenaient à se mobiliser de la même manière, ils auraient tout intérêt à s'inspirer de l'exemple canadien.

M. Pierre Cuypers. - Nous avons également rencontré l'Alliance française ainsi que de jeunes chefs d'entreprise français, qui ont développé des start-up ou pris la tête d'entreprises établies. Ils se félicitent de leur implantation au Canada, où l'accueil réservé aux entreprises françaises est favorable. La présence française est également forte dans le monde universitaire et académique.

M. Yannick Jadot. - Il faut rappeler que Mark Carney a été gouverneur de la Banque d'Angleterre avant le Brexit, ce qui lui confère un tropisme européen marqué. Son discours de Davos, centré sur les puissances moyennes, est à ce titre éclairant : il s'inscrit dans une vision plus large qui inclut le Japon, la Corée du Sud et les démocraties du Sud qui ne basculent pas. C'est une grille de lecture utile pour repenser nos priorités économiques dans le monde actuel.

Concernant le Ceta, il est intéressant de noter que si les quotas de viande bovine n'ont pas été remplis, c'est parce que les producteurs canadiens n'ont pas encore créé de filière sans hormones conforme aux normes européennes. Le jour où leurs autres débouchés se révéleront insuffisants, ils pourront le faire et remplir ces quotas. Ce sont bien nos normes européennes qui nous protègent aujourd'hui, conjuguées au fait que le marché européen ne constitue pas encore pour eux un débouché prioritaire.

Sur les produits laitiers, comment la délégation a-t-elle évalué le repositionnement de Lactalis, qui s'est développé au Canada tout en réduisant sa collecte de lait sur le territoire français ? La question est de savoir qui bénéficie réellement de ces réorientations : les éleveurs français ou les actionnaires de l'entreprise, compte tenu des réserves que l'on peut avoir sur le fonctionnement de Lactalis ?

M. Yves Bleunven. - Nous avons abordé le dossier agricole uniquement par le biais du Ceta sans détailler chaque entreprise. Nos travaux ont également porté sur l'industrie, l'énergie, le commerce des biens et des services.

Mme Viviane Artigalas. - La présentation sur le Ceta qui nous a été faite ne distinguait pas ces aspects. Les chiffres communiqués étaient globaux et ne permettaient pas d'isoler la part revenant aux éleveurs français de celle bénéficiant aux entreprises.

M. Daniel Fargeot. - Je souhaite rebondir sur le Ceta, accord que je défends, ainsi que le Mercosur, parce que l'Europe et la France ont besoin de ces traités. Je suis par ailleurs un farouche défenseur de l'agriculture française.

Sur la viande bovine canadienne, les chiffres méritent d'être rappelés : les contingents accordés représentent 0,7 % de la production européenne, et seuls 38 éleveurs canadiens sur 4 000 sont en capacité de répondre à nos normes. Les quotas d'importation sont assortis de clauses de sauvegarde et de mesures miroirs qui empêchent tout débordement au-delà des capacités d'exportation effectives. Il faut également rappeler que 95 % du traité Ceta a déjà été ratifié par l'Europe ; il ne restait qu'une fraction à finaliser.

Sur le Mercosur, nous revenons du Brésil, où nous étions avec Fabien Gay, la semaine dernière. Les Brésiliens font des efforts significatifs pour supprimer les produits phytosanitaires et répondre au cahier des charges européen. Lactalis y est également très présent. Dès lors que des mesures de sauvegarde garantissent le respect des quotas, ces traités sont nécessaires et inévitables, et ce de manière réciproque. Ils doivent être travaillés, y compris concernant le volet agricole, de manière à protéger l'économie européenne et française face notamment à la concurrence chinoise.

M. Yannick Jadot. - Les clauses de sauvegarde portent sur les volumes globaux de viande, et non sur les différents segments du marché. C'est précisément là que réside le problème, tant pour le Ceta que pour le Mercosur. La Commission européenne argue que les quotas représentent moins de 1 % du marché européen, mais en réalité, ce sont les morceaux nobles - le train arrière, les pièces de grillade - qui sont exportés, et ils représentent alors jusqu'à 30 % du marché de l'aloyau par exemple. Les clauses de sauvegarde ne s'appliqueront pas à ce niveau de segmentation.

Par ailleurs, la partie de l'accord Ceta relative à l'investissement n'est pas appliquée, car elle n'a pas été ratifiée par les parlements nationaux, cela relevant d'une compétence partagée entre la Commission et les États membres. Elle reste donc suspendue. Or c'est précisément cette partie qui comportait les dispositions les plus problématiques, notamment les tribunaux d'arbitrage privés permettant à des multinationales d'attaquer des États pour des normes qui ne leur conviennent pas. Le fait que ces mécanismes ne soient pas en vigueur constitue une victoire non négligeable du point de vue démocratique.

M. Patrick Chauvet. - Sur les exportations de viande, le frein principal à la pénétration du marché européen tient à l'absence de traçabilité individuelle. Les animaux canadiens sont identifiés par lots, ce qui est incompatible avec les exigences européennes. C'est la raison essentielle des difficultés que le Canada a à exporter, davantage que les normes sanitaires. Or rien ne l'empêche de mettre en place une identification individuelle : l'Europe l'a fait en deux ans dans les années 1990, à marche forcée. Le jour où les producteurs canadiens jugeront que cette limite nuit à leurs débouchés, ils pourront s'y adapter.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous pourrons communiquer à l'ensemble de nos collègues l'étude sur le Ceta qui doit nous être transmise.

Audition de Mme Christel Heydemann, directrice générale d'Orange

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous avons le plaisir d'accueillir devant notre commission Madame Christel Heydemann, directrice générale du groupe Orange depuis avril 2022, pour évoquer avec elle les grands défis de son entreprise et les mutations auxquelles fait face le secteur des télécommunications.

Le groupe Orange, dont l'État reste actionnaire à hauteur de 13,39 %, compte 123 500 salariés dans le monde, dont 67 000 en France, pour un chiffre d'affaires de 40 milliards d'euros en 2025.

Orange est aujourd'hui l'un des principaux opérateurs de télécommunications au monde pour les services aux particuliers, puisqu'il compte quelque 340 millions de clients dans 26 pays en Europe, en Afrique et au Moyen-Orient, avec un gain de 20 millions de nouveaux clients en 2025. Nous gardons d'ailleurs un vif souvenir de notre échange avec l'équipe dirigeante d'Orange Afrique-Moyen-Orient que nous avions rencontré à Casablanca lors du déplacement de la commission au Maroc en septembre dernier.

Orange fournit également des services télécoms et numériques à plus de 4 000 organisations et entreprises dans 65 pays. L'entreprise déploie et opère les infrastructures nécessaires aux réseaux télécoms que sont le réseau cuivre, dont l'extinction progressive a commencé, les réseaux de fibre optique, les réseaux mobiles 4G et 5G ou bien encore les câbles sous-marins que nous avons évoqués avec les PDG d'Alcatel Submarine Networks (ASN) et d'Orange Marine le 18 février dernier. Le groupe est enfin un acteur important en matière de cybersécurité avec Orange Cyberdéfense, présent dans 12 pays.

Le 17 avril dernier, le consortium formé par Orange avec Free et Bouygues Telecom annonçait son entrée en négociations exclusives en vue de l'acquisition de SFR pour 20,35 milliards d'euros. Si nous comprenons naturellement que certains aspects du dossier ne pourront pas être évoqués aujourd'hui, pourriez-vous nous indiquer quelle pourrait être la répartition des activités de SFR entre les trois membres du consortium, s'agissant de la clientèle grand public, de la clientèle entreprises ou bien encore des infrastructures et fréquences ? Êtes-vous confiante dans votre capacité à convaincre l'Autorité de la concurrence que cette opération n'aura pas d'effets délétères pour les consommateurs, qui craignent de potentielles hausses des tarifs d'abonnements dans un contexte de tension sur le pouvoir d'achat ou des baisses de qualité de service avec ce passage de quatre à trois opérateurs ?

Toujours sur ce sujet de la concentration du secteur des télécoms, pourriez-vous nous expliquer en quoi, selon vous, celle-ci est nécessaire pour permettre à votre entreprise d'investir dans ses réseaux et d'innover ?

Ce sujet est en lien direct avec celui de la taille des opérateurs télécoms européens, en moyenne très inférieure à celle de leurs homologues chinois ou américains en raison d'un marché intérieur qui demeure trop fragmenté, ainsi que l'ont rappelé les rapports Draghi et Letta. Considérez-vous que la proposition de Digital Networks Act présentée par la Commission européenne en janvier dernier soit à la hauteur des enjeux et permettra à Orange de se développer davantage sur les marchés européens ?

Cette question de la taille critique des opérateurs télécoms européens rejoint celle de la souveraineté numérique, l'Union européenne ayant pris conscience de sa dépendance très forte aux acteurs de la tech américaine, une source de vulnérabilité devenue problématique dans un contexte de tensions géopolitiques avec les États-Unis.

Comme l'illustre le nom de votre nouveau plan stratégique Trust the future adopté en début d'année, le groupe Orange se veut « un acteur de confiance qui donne à chacune et à chacun les clés d'un monde numérique responsable ». Pourriez-vous nous expliquer la nature et les objectifs de vos investissements en matière de cloud, de cybersécurité et d'intelligence artificielle et les services que ceux-ci devraient permettre d'offrir à vos clients, qu'il s'agisse des particuliers comme des organisations ou entreprises ? Dans quelle mesure devraient-ils renforcer leur autonomie et réduire leur exposition aux menaces présentes dans le cyberespace ?

À la suite de votre intervention liminaire, je donnerai la parole aux sénateurs Patrick Chaize et Anne-Catherine Loisier, particulièrement investis sur les sujets de télécoms et de numérique, puis nous prendrons les questions de nos autres collègues trois par trois.

Avant de vous céder la parole, je rappelle que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo et est diffusée en direct sur le site du Sénat.

Mme Christel Heydemann, directrice générale du groupe Orange. - Je remercie la commission des affaires économiques de me recevoir pour cette deuxième audition, la première remontant au 30 novembre 2022, quelques mois après ma prise de fonctions. Nous avions alors évoqué l'équation économique des réseaux, au cours d'un débat nourri. Je me présente devant vous dans le même esprit de transparence et de dialogue.

Je propose un cheminement en quatre temps : un point d'étape sur Orange en 2026 après trois années du plan stratégique Lead the future - je crois pouvoir dire que nous avons tenu nos engagements ; une présentation du nouveau plan stratégique Trust the future, présenté en février dernier, qui place la confiance au coeur du métier d'opérateur et marque une accélération sur les services de confiance, la cybersécurité et la résilience ; un volet politique sur les conditions françaises et européennes permettant aux opérateurs européens de continuer à investir dans les réseaux du futur, dans la résilience et dans la souveraineté numérique de la France et de l'Europe ; enfin, les défis qui restent - qualité de service, résilience, fermeture du cuivre et environnement.

Je veillerai à être à la fois précise et utile. En effet, les sujets que vous traitez méritent des chiffres et des engagements. En outre, votre commission est l'un des lieux où se construit la politique publique des télécoms et nous avons besoin de votre engagement à nos côtés.

Le groupe Orange compte aujourd'hui 123 500 collaborateurs dans le monde, dont 67 000 en France, est présent dans 26 pays, sert plus de 340 millions de clients et a réalisé un chiffre d'affaires de plus de 40 milliards d'euros en 2025, en croissance de 0,9 %, avec une accélération de la génération de trésorerie. Notre filiale Orange Business accompagne les entreprises et les administrations partout dans le monde. En France, hors Orange Business, le chiffre d'affaires s'établit à 17,5 milliards d'euros en 2025.

Lorsque je suis venue devant vous en 2022, je vous avais dit que la France pouvait être fière de son opérateur historique, ce qui commandait de s'attaquer sans complaisance aux fragilités de notre équation économique. Trois ans plus tard, notre plan stratégique Lead the future 2023-2025 a tenu ses engagements : le groupe est plus simple, plus fort, plus efficace, recentré sur son coeur de métier, avec une rentabilité opérationnelle améliorée et un leadership renforcé. Trois marqueurs illustrent cette trajectoire en France.

Tout d'abord, sur la fibre optique, la France est le pays le plus fibré d'Europe avec 94,3 % des locaux raccordables ; Orange et Orange Concessions ont déployé 25,1 millions de prises sur les 42,8 millions que compte le territoire, représentant 59 % du total. Orange est ainsi le premier opérateur d'infrastructures de France et le premier partenaire des collectivités sur les réseaux d'initiatives publiques (RIP). C'est nous, avec nos partenaires industriels, qui avons été la locomotive du plan France Très haut débit, sur fonds propres et à nos risques. Nous avons investi plus de 18 milliards d'euros dans la fibre sur le territoire national pour déployer et donné accès à la fibre aux Français.

Ensuite, sur le mobile, Orange est classé meilleur réseau mobile pour la quinzième année consécutive selon l'enquête de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) de novembre 2025. Cette continuité n'est pas un hasard, c'est le résultat d'investissements maintenus année après année, y compris sur les infrastructures passives, alors que beaucoup d'autres opérateurs européens ont fait le choix de les céder.

Enfin, sur le cuivre, vous vous souvenez sans doute des échanges que nous avions eus en 2022 sur l'équation tarifaire du dégroupage. À présent, nous fermons progressivement le cuivre : près d'un million de locaux sont techniquement fermés, 12,8 millions le sont commercialement, et toutes les communes connaissent désormais la date à laquelle la fermeture technique du cuivre interviendra. C'est une transition d'une ampleur sans équivalent en Europe, qui se fait sous le contrôle de l'État, en coordination avec les préfets et avec un soin particulier pour les publics fragiles.

Orange n'est pas seulement le premier opérateur télécom français, il est l'opérateur des territoires français. C'est au quotidien ce qui fonde notre légitimité à porter devant vous des messages plus larges sur la souveraineté numérique européenne. On ne porte aucun message crédible sur la souveraineté si l'on n'est pas d'abord l'opérateur des Français.

Le 19 février dernier, j'ai présenté notre nouveau plan stratégique, Trust the Future, qui couvre la période 2026-2030. Il s'inscrit dans la continuité de notre précédent plan, marquant notre ambition assumée d'être un opérateur de services et un opérateur de confiance. Parler de confiance dans le monde actuel est une véritable ambition, parce que le contexte numérique change. Les cyberattaques se multiplient contre les entreprises, les hôpitaux, les collectivités, l'État lui-même. L'intelligence artificielle générative crée de nouveaux risques d'usurpation d'identité, de deepfakes, de manipulation. Les Français s'inquiètent légitimement de la protection de leurs données et de leurs enfants. Dans ce monde, la confiance est évidemment pour nous un avantage compétitif. Ce n'est pas seulement une valeur affichée, c'est un service que nous savons rendre et que nous voulons développer.

Notre plan repose sur trois ambitions stratégiques : la proximité client, pour renforcer la relation avec nos 340 millions d'abonnés dans le monde ; la croissance par l'innovation - nous attendons 1 milliard d'euros de revenus supplémentaires dans les services de confiance d'ici à 2028, dont la moitié sera réalisée auprès du grand public, avec par exemple la cybersécurité ou la protection des jeunes, et l'autre moitié auprès des entreprises avec des solutions de cloud de confiance et des services d'intelligence artificielle fiables - ; enfin, l'excellence à grande échelle, qui consiste à tirer parti de la taille de notre groupe pour renforcer son leadership technologique et son efficacité.

Nous prenons quatre engagements concrets pour les années qui viennent. Premièrement, nous accélérons sur la cybersécurité. Orange Cyberdéfense est aujourd'hui le premier acteur européen de la cybersécurité : 3 200 experts sont répartis dans 36 SOC (Security Operations Centers, ou centres opérationnels de sécurité) présents dans douze pays et protégeant plus de 50 000 organisations. Notre objectif est d'atteindre 2 milliards d'euros de chiffre d'affaires en 2030, contre 1,3 milliard aujourd'hui, et de proposer dans tous les pays où nous opérons des offres modulaires de cybersécurité pour le grand public, pour les entreprises et pour les jeunes.

Deuxièmement, nous développons une activité de défense et de sécurité au sein d'Orange Business Defense & Space. Nous avons annoncé en début d'année la création d'une entité dédiée qui rassemble nos savoir-faire pour servir les acteurs régaliens - armées, sécurité publique, services de l'État, opérateurs d'importance vitale - en proposant des solutions de connectivité résilientes, de cyberprotection, de cloud souverain et d'identité numérique. Elle sera l'un des relais de croissance de notre nouveau plan.

Troisièmement, nous tenons notre engagement environnemental. Notre cap est d'atteindre zéro émission nette de carbone en 2040. D'ici à 2030, nous réduirons nos émissions de gaz à effet de serre de 45 % sur tous les domaines par rapport à 2020. Notre plan d'adaptation au changement climatique privilégie en outre la redondance et la résilience des réseaux dans les territoires les plus exposés aux aléas climatiques.

Quatrièmement, nous restons un acteur de l'inclusion numérique. Le plan Trust the Future fixe l'objectif d'accompagner gratuitement 6 millions de personnes d'ici à 2030 dans leurs usages numériques, notamment via nos Orange Digital Centers. Cet engagement, nous le tenons depuis longtemps, et nous le démultiplierons.

Cependant, ce plan stratégique, pour ambitieux qu'il soit, ne se réalisera pas dans n'importe quel cadre. À l'échelon tant français qu'européen, il faut que les conditions de marché et de régulation permettent aux opérateurs de continuer d'investir. Tel sera le sens de la troisième partie de mon exposé.

Mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi d'être directe : sans opérateurs européens solides, il n'y aura pas de souveraineté numérique européenne. Or les opérateurs européens, et pas seulement Orange, ont vu leurs marges et donc leurs capacités d'investissement s'éroder depuis quinze ans, dans une hyperconcurrence favorisée par le cadre réglementaire européen et national. Nous sommes à un moment de bascule : ou bien nous corrigeons le tir et nous nous donnons les moyens d'investir dans les réseaux du futur et la résilience, ou bien nous laissons faire et nous acceptons une dépendance toujours croissante à l'égard des acteurs extraeuropéens.

Trois conditions sont à mes yeux indispensables. La première est l'approfondissement du marché intérieur européen. Il n'est pas confortable d'aborder ce sujet devant des parlementaires nationaux : j'en ai conscience, et je vous le dis avec d'autant plus de franchise.

L'Europe, la France au premier rang, a été championne du monde des télécoms. Si elle ne l'est plus, ce n'est ni par manque d'ingénieurs ni par manque de capital. Plusieurs causes se sont conjuguées, la principale étant la persistance de la fragmentation du marché européen, qui comporte autant de cadres réglementaires, de procédures d'attribution de fréquences, d'autorités de régulation et de doctrines de cybersécurité que d'États membres. À l'inverse, aux États-Unis ou en Chine, les entreprises de services numériques accèdent immédiatement à un marché unique de plusieurs centaines de millions d'usagers, dans un cadre juridique homogène. L'écart est structurel.

Le Digital Networks Act offre l'occasion de corriger cette situation, en particulier pour les opérateurs de télécommunications. La France, et notamment le Sénat, par l'intermédiaire de sa commission des affaires européennes, peut porter à Bruxelles l'idée suivante : il n'y a pas de souveraineté numérique sans un marché des télécommunications modernisé, simplifié et qui attire les investissements. La souveraineté numérique européenne, c'est aussi la souveraineté numérique française.

La deuxième condition est la restauration des marges et, par conséquent, des capacités d'investissement. Je le répète, sans opérateurs solides, il n'y a pas de souveraineté. Or les marges des opérateurs européens se sont érodées depuis quinze ans. Deux leviers sont complémentaires. En premier lieu, le Digital Networks Act doit permettre de rééquilibrer la chaîne de valeur entre les opérateurs et les grandes plateformes. Actuellement, cinq fournisseurs de contenu représentent 80 % du trafic sur nos réseaux. Ils utilisent nos infrastructures sans contribuer à proportion à leur financement, sans même que leur modèle économique n'intègre les externalités qu'ils induisent pour nous. Le DNA doit corriger cette asymétrie. Dans sa version actuelle, il ne le fait pas : nous attendons des évolutions au cours du trilogue.

Le second levier, la consolidation, est le plus rapide pour atteindre la taille critique. Je voudrais ici vous rassurer immédiatement sur l'effet tarifaire - je connais la sensibilité du sujet. Une question revient régulièrement : la consolidation fera-t-elle remonter les prix ? Commençons par clarifier ce dont nous parlons quand nous parlons de prix. Le marché mobile français est l'un des plus compétitifs d'Europe. Le prix des forfaits mobiles chez Orange est compris entre 1,99 euro et plus de 30 euros. Les offres de conquête se font de plus en plus au sein d'un même foyer, déjà équipé par la fibre. Dans un marché, les prix sont évidemment des réalités très diverses.

Dès lors, la consolidation ne provoque pas une hausse des prix, parce qu'elle restaure les rendements en élargissant la base de clients sur des réseaux dont l'économie est celle d'infrastructures à coûts fixes élevés et à coûts variables limités. Ce qui garantit des prix bas dans la durée, ce n'est pas la fragmentation du marché, ce sont des opérateurs assez solides pour continuer d'investir tout en amortissant leur réseau sur une base de clients plus large.

Permettez-moi de tordre le cou à une autre idée reçue : la concurrence entre trois opérateurs au sein d'un marché mature est tout aussi importante, voire plus, que celle qui existe entre quatre opérateurs dans un marché en croissance. La concurrence ne se mesure pas au nombre d'acteurs, mais à l'intensité de la rivalité entre eux en matière de prix, d'investissement, de qualité et d'innovation. Parmi les pays de l'OCDE, dix-neuf fonctionnent avec trois opérateurs nationaux, quand quatorze en comptent quatre ; la qualité des services est en moyenne supérieure dans les marchés à trois acteurs.

Ainsi, sept des dix meilleurs débits européens se trouvent dans des marchés à trois opérateurs. Les trois exceptions - Danemark, Suède et France - sont des marchés à quatre où les opérateurs pratiquent une mutualisation de réseaux étendue. Sur un marché en décroissance comme l'est aujourd'hui le marché européen des télécoms, en particulier le marché français, la fragmentation en quatre acteurs nationaux signifie surtout la fragilisation de chacun et donc, in fine, de l'ensemble.

J'appelle votre attention sur un corollaire : l'aberration des cessions d'infrastructures sous contraintes financières. Lorsqu'un opérateur ne touche plus des marges suffisantes pour porter ses propres infrastructures, il est conduit à les vendre puis à les louer. Tours mobiles cédées à des tower companies (TowerCos), réseaux fibre transférés à des fiber companies (FiberCos) contrôlés par des fonds, data centers cédés à des fonds d'infrastructure : les exemples sont nombreux. SFR, soumis à une dette colossale, en est l'illustration extrême : tours mobiles cédées à Cellnex et à Phoenix Tower, fibre logée dans XpFibre détenu par Allianz, AXA et Omers, data centers vendus à Morgan Stanley pour 700 millions d'euros. Telecom Italia a vendu son réseau fixe à KKR pour 22 milliards d'euros en 2024 ; cette cession lui a permis de réduire sa dette de 14 milliards d'euros, mais ses effectifs sont passés de 37 000 à 17 000 collaborateurs. Telefónica a fait la même chose.

Une telle tendance est une aberration au regard de la souveraineté. À court terme, la vente apparaît neutre d'un point de vue comptable, mais à long terme, elle a trois conséquences. Premièrement, l'opérateur perd la maîtrise de son outil industriel : il loue désormais ce qu'il possédait. Dès lors, ses choix d'exploitation - qualité, résilience, calendrier d'investissement - sont conditionnés par les exigences de rentabilité de ses bailleurs. Deuxièmement, le coût total est rarement inférieur sur le long terme. Les loyers payés participent à la rémunération du capital des fonds, plus élevée que le coût du capital de l'opérateur lui-même. Troisièmement, surtout, les infrastructures critiques pour la souveraineté nationale passent dans des structures dont les actionnaires de référence sont souvent des fonds non européens.

Depuis l'origine, Orange a fait le choix inverse. Nous sommes le seul opérateur français à n'avoir cédé aucun de nos actifs d'infrastructure. Nous en sommes propriétaires, nous les opérons, nous les développons, mais nous ne pouvons financer ce choix qu'en dégageant des marges.

La troisième condition pour défendre la souveraineté numérique est la stabilité du cadre. Quand Orange engage 18 milliards d'euros sur la fibre en France, c'est sur quarante ans. Je n'en disconviens pas, modifier ou tenter de modifier le cadre tous les douze ou dix-huit mois est parfois légitime, mais c'est aussi très coûteux pour les investisseurs. En définitive, les Français risquent de payer l'absence d'investissement futur. Je le dis sans agressivité, mais avec fermeté : la stabilité du cadre est un actif stratégique au même titre qu'une infrastructure, tant pour les investisseurs étrangers que la France cherche à attirer que pour ceux qui, comme Orange, financent les réseaux qui font notre souveraineté.

Sur ces trois conditions - marché intérieur, marges et stabilité du cadre -, je sais que le Sénat peut être un relais utile à Bruxelles. Plusieurs membres de votre commission siègent également à la commission des affaires européennes. Notre demande est claire : que la France et le Sénat portent ces messages dans les négociations européennes en cours.

Avant de conclure, je voudrais dire un mot des défis opérationnels qui restent devant nous. Ils sont au coeur des préoccupations que vous transmettent vos territoires. Aucun message stratégique n'est crédible si nous ne sommes pas toujours au rendez-vous sur les fondamentaux.

Le plan d'amélioration de la qualité de service de la fibre que nous avions engagé en 2022 est derrière nous. Les observatoires trimestriels de l'Arcep confirment une amélioration considérable. À l'aide de notre programme Fibre 360, nous testons, avec d'autres opérateurs, des adaptations des processus pour mieux coordonner les opérateurs d'infrastructures et les opérateurs commerciaux. L'Arcep supervise par ailleurs une expérimentation dans deux communes, Angres et Le Mesnil-Saint-Denis, portant sur des évolutions du modèle de raccordement. Les travaux sont en cours, rien n'est arrêté à ce stade et toute évolution éventuelle se jouera, en tout état de cause, à l'échelle du secteur, et non à celle d'un seul opérateur.

Toutefois, un point est maintenant largement documenté par le régulateur : la qualité reste insuffisante sur des réseaux structurellement accidentogènes, dont l'architecture n'est pas normalisée, en raison d'un alignement insuffisant entre système d'information et terrain. Ces réseaux appellent un sursaut de la part des opérateurs d'infrastructures et un suivi plus ciblé de l'Arcep.

Nous faisons face à des défis nouveaux pour ce qui est de la résilience des réseaux, avec notamment l'augmentation du nombre de vols de cuivre, et des poteaux à redresser après chaque épisode climatique défavorable. Ceux-ci se multiplient, soulignant à chaque fois notre dépendance vis-à-vis d'Enedis et l'impérieuse nécessité de renforcer la coordination entre Enedis et les réseaux de télécommunications pour synchroniser le rétablissement des réseaux.

Nous demandons que nos réseaux soient enfin reconnus comme essentiels dans la loi, pour mieux les protéger contre les atteintes physiques, mais surtout pour pouvoir rendre leur rétablissement prioritaire. Notre plan d'adaptation au changement climatique privilégie la redondance plutôt que l'enfouissement à tout-va, qui n'est ni techniquement souhaitable ni économiquement soutenable. Nous concevons aussi la redondance comme l'association du satellite aux réseaux terrestres, car la résilience d'une infrastructure repose sur la diversité de ses technologies.

Nous l'avons éprouvé avec le cyclone Chido à Mayotte, où, grâce à nos équipes, nous avons rétabli 80 % de la couverture mobile en moins de dix jours. Nous savons aussi que, dans ces moments-là, des solutions satellitaires comme notre service de messagerie satellite, lancé en décembre 2025 avec Skylo, ou la safety case que nous avons testée après la tempête Alex jouent un rôle de complément précieux pour rétablir une connectivité d'urgence. C'est l'esprit même du programme européen Iris² (Infrastructure for Resilience, Interconnectivity and Security by Satellite), que la France et le Sénat soutiennent, qui vise à doter l'Europe d'une redondance spatiale souveraine, à laquelle Orange contribue activement aux côtés du consortium SpaceRISE (Space Consortium for a Resilient, Interconnected and Secure Europe). Le satellite ne remplace pas les réseaux terrestres, il les complète et les sécurise.

Pour ce qui concerne la fermeture des réseaux cuivre, nous abordons la phase la plus complexe, avec les lots 5 à 8, qui concernent plusieurs millions de locaux en même temps. Nous nous engageons sur l'information aux élus locaux et l'accompagnement des publics les plus fragiles - Ehpad, services d'urgence, alarmes médicales, télérelèves. Nous travaillons en étroite coordination avec les préfets et les fédérations industrielles concernées par l'arrêt progressif de la 2G et de la 3G. Le support des préfets est aussi très important pour favoriser la migration technique des administrations de l'État dans les territoires.

Enfin, pour ce qui est de l'environnement, au-delà de notre trajectoire zéro émission nette en 2040, nous portons une initiative concrète qui rejoint le fair share. L'étude de la Fédération française des télécoms et de I-Care a démontré que l'écoconception des services audiovisuels par leurs éditeurs permettait de réduire considérablement le volume de données transitant sur nos réseaux, en s'appuyant notamment sur l'intelligence artificielle. C'est une proposition que nous portons à Bruxelles, qui illustre concrètement que la souveraineté, l'investissement et l'environnement peuvent et doivent aller dans le même sens.

Mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de conclure en faisant trois demandes précises à la représentation nationale.

Premièrement, il faut porter à Bruxelles l'ambition d'un Digital Networks Act pro-investissement, d'un véritable approfondissement du marché intérieur des télécoms et d'un rééquilibrage avec la chaîne de valeur des grandes plateformes. Plusieurs d'entre vous siègent également à la commission des affaires européennes ; vous êtes donc les mieux placés pour le faire.

Deuxièmement, il faut faciliter la consolidation, à l'échelon tant européen que national. Les conditions de la souveraineté numérique passent par des opérateurs européens de taille critique. La consolidation, je le répète, se traduit non pas par une hausse des prix, mais par une solidité des opérateurs suffisante pour leur permettre de continuer d'investir dans les réseaux du futur.

Troisièmement, il faut maintenir la stabilité du cadre. La législation de circonstances fragilise l'investissement et, en fin de compte, l'usager. Là où l'objectif est partagé, faisons confiance aux mécanismes existants - l'Arcep, la négociation contractuelle entre opérateurs, le droit de la concession entre les délégataires et les collectivités - avant de créer de nouveaux outils.

Notre ambition, simple, peut être résumée en une phrase : être l'opérateur des territoires français et l'un des opérateurs qui donneront à l'Europe les moyens de sa souveraineté numérique. Les deux volets ne s'opposent pas, ils se construisent ensemble. C'est tout l'enjeu de notre plan stratégique Trust the Future.

M. Patrick Chaize. - Madame la directrice générale, sans surprise, mes questions porteront sur la question des réseaux de fibre optique, dans le contexte de l'achèvement en cours du plan France Très haut débit.

En ce qui concerne la complétude du réseau, je souhaite vous entendre sur l'industrialisation des raccordements à la demande en zone d'appel à manifestation d'intention d'investissement (Amii). Il y a deux ans, Orange s'était engagé vis-à-vis de l'État à y procéder, au titre de l'article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques. L'Arcep avait mis en demeure Orange de s'y conformer l'an dernier. Avez-vous été en mesure de régulariser la situation ?

Ensuite, pourriez-vous nous expliquer les choix opérés par Orange en matière de déploiement de la fibre optique à Mayotte, notamment à la suite du passage du cyclone Chido ? En vous concentrant sur les territoires les plus rentables, vous remettez en cause l'équilibre économique de la délégation de service public (DSP) attribuée à Mayotte THD, et vous compromettez le déploiement de la fibre dans les zones moins peuplées de ce département d'outre-mer en grande difficulté, sans parler du risque que celui-ci doive indemniser le groupe réunionnais Océinde, propriétaire de Mayotte THD. Le fait que le Gouvernement vous ait laissé agir ainsi, alors que l'État est votre actionnaire, suscite beaucoup d'incompréhension - c'est le moins que l'on puisse dire.

Je souhaite aborder un dernier point, auquel vous avez fait allusion en parlant de stabilité : l'équilibre économique de l'exploitation des réseaux d'initiative publique (RIP) de fibre optique. Je suis favorable à la stabilité, mais il est tout de même parfois nécessaire que le législateur apporte sa contribution. Le Sénat a récemment adopté à l'unanimité la proposition de loi visant à garantir l'équilibre économique de l'exploitation des réseaux d'initiative publique par un mécanisme de péréquation, que j'avais déposée. Elle visait à soutenir les RIP des territoires ruraux, confrontés à de nombreuses dépenses excédant les prévisions, ce qui concerne votre branche Orange Concessions. Si votre groupe s'y montre plutôt opposé, quelle autre solution propose-t-il pour éviter la faillite de nombreux RIP, qui pourrait déboucher sur l'apparition de zones blanches ou de tarifs divergents selon les territoires ?

Mme Anne-Catherine Loisier. - Madame la directrice générale, je salue votre discours très ambitieux et volontariste ; le sujet, absolument déterminant d'un point de vue stratégique, concerne tous les secteurs de notre société. Nous nous retrouvons sur les enjeux de souveraineté, d'indépendance et de sécurité.

En France, historiquement, les grands réseaux, qu'il s'agisse des réseaux d'eau ou d'électricité, ont été construits selon une approche de couverture territoriale fondée sur un engagement public. Dans le secteur des télécoms, où l'innovation est importante et où les évolutions sont permanentes, les limites du modèle sont vite perceptibles. Il est compliqué de placer le curseur, pour respecter un équilibre entre d'une part les enjeux auxquels les grandes entreprises comme Orange sont confrontées, et d'autre part le maintien d'un service public dans les territoires.

En matière d'évolutions technologiques, pourriez-vous nous donner des précisions sur les communications assurées par des satellites, que l'on appelle le direct-to-cell ? En mars dernier, Orange annonçait un partenariat avec la constellation américaine AST SpaceMobile, pour expérimenter un service de direct-to-cell en Roumanie. Le 2 février, votre filiale espagnole, MásOrange, annonçait un partenariat analogue avec la constellation de satellites d'Elon Musk, Starlink. Depuis le 11 décembre dernier, vous proposez en France un service de SMS par satellite en partenariat avec l'opérateur américain Skylo. Si d'un point de vue technologique on peut comprendre que vous signiez de tels partenariats avec des sociétés américaines, comment les conciliez-vous avec votre positionnement en faveur de la souveraineté numérique française et européenne ? Ne risquez-vous pas de fragiliser la confidentialité des données de vos clients, qui pourraient être soumises à des législations extraterritoriales ?

Au-delà de cet enjeu immédiat, le direct-to-cell représente-t-il une menace pour votre modèle économique et pour les réseaux filaires ? Vous avez parlé de complémentarité entre les modèles, mais pourrait-on voir un jour Starlink court-circuiter les opérateurs télécoms européens ?

Par ailleurs, l'achèvement du déploiement du réseau fibre et la transition avec la fin du réseau cuivre est historique. La date butoir pour mettre fin à la souscription de nouveaux abonnements à l'ADSL, initialement prévue en janvier 2026, a été reportée d'un an, car près de 3 millions de locaux doivent encore être raccordés à la fibre - or il s'agit des raccordements les plus difficiles et les plus coûteux. Quelles sont les prochaines étapes face à ce défi immense et comment voyez-vous la suite de ce chantier titanesque ? Comment associez-vous les élus à ces questionnements, en particulier les nouvelles équipes municipales ? La fermeture du réseau cuivre s'accompagnera de l'extinction des réseaux 2G qui a débuté à la fin du mois de mars dernier, et qui devrait s'achever rapidement. Or ces réseaux alimentent de nombreux services dans les territoires, notamment les téléalarmes des personnes âgées, d'autant plus importantes que l'on cherche à favoriser le maintien à domicile. Comment appréhendez-vous ces enjeux de proximité et de société ?

Mme Christel Heydemann. - Pour ce qui concerne les raccordements à la demande, nous avons pris un engagement fort sur le fondement de l'article L.33-13 du code des postes et des communications électroniques, que j'avais signé en mars 2024 avec la ministre chargée du numérique. En tant qu'opérateur d'infrastructure, nous nous sommes engagés à traiter les commandes des opérateurs commerciaux dans la limite d'un plafond mensuel par département, fixé à 3 % du total des locaux éligibles à ce type de raccordement, toutes demandes d'opérateurs confondues, dans le respect du cadre réglementaire.

Nous sommes le seul opérateur à avoir pris un engagement de cette ampleur sur l'ensemble du territoire et à nous être engagés dans un processus industriel massif. Nous avons en effet complètement transformé notre organisation industrielle pour basculer d'un déploiement industriel par plaque géographique à un déploiement « à la carte », selon les locaux qui demandent à être raccordés à la demande.

Nous avions à l'époque alerté sur la nécessité d'une certaine bienveillance, en particulier au démarrage de ce dispositif qui, par son ampleur, a nécessité une adaptation de tous nos processus habituels, y compris avec nos partenaires technologiques. Garantir les délais réglementaires de déploiement a été difficile. Nous avons été mis en demeure par l'Arcep en avril 2025 de livrer un périmètre de 47 800 commandes avant octobre 2025. Nous avons respecté l'échéance en traitant le stock accumulé, et nous avons tenu nos engagements. Notre dispositif industriel est maintenant pleinement opérationnel et fonctionnel. L'offre existe et doit continuer de fonctionner dans le cadre du décommissionnement du cuivre, les raccordements à la demande jouant un rôle essentiel pour poursuivre le déploiement de la fibre dans les territoires.

Monsieur le sénateur Chaize, votre deuxième question concernait Mayotte. Notre priorité, lors de la crise, a été de rétablir les services pour les habitants dans les territoires. Tous nos réseaux - les poteaux, le réseau de cuivre, etc. - étaient balayés. Ces moments montrent ce qui fait l'essence de notre métier : nos collaborateurs sur le terrain, qui n'avaient plus de toit et devaient s'occuper de leurs familles, se sont mobilisés pour rétablir le réseau.

Cela a d'abord été une course de vitesse contre un acteur satellitaire, Starlink, qui a immédiatement couvert l'intégralité du territoire. Nous y reviendrons, ses parts de marché n'ont d'ailleurs cessé d'augmenter depuis le cyclone Chido, faisant évidemment peser un risque très fort sur la pérennité du réseau fibre à l'échelle du territoire, quel que soit l'opérateur concerné.

Après Chido, reconstruire à l'identique notre réseau cuivre n'avait aucun sens. La disparition du cuivre et du génie civil nous a imposé un saut technologique : reconstruire directement en fibre. Nous avons alerté, proposé une reconstruction mutualisée du génie civil et engagé un dialogue avec Mayotte THD pour traiter en priorité les zones où les clients n'étaient plus desservis. Personne n'ayant répondu à nos propositions, nous avons pris nos responsabilités et reconstruit notre réseau fibre sur nos fonds propres.

Nous avons également formulé une proposition structurée de complémentarité permettant d'accélérer les déploiements tout en optimisant la dépense publique. Nous ne demandons aucune subvention pour la reconstruction de notre réseau en fibre optique, permettant de libérer entre 12 et 17 millions d'euros de subventions pour la collectivité. Notre approche a été refusée : nous avons fait face à des blocages administratifs répétés, notamment à Mamoudzou, qui ont entravé nos interventions.

Néanmoins, les résultats sont là : le 30 avril dernier, 7 526 locaux, parmi lesquels 5 400 sont commercialisables, étaient déjà raccordables dans cinq communes. L'outil de production est pleinement opérationnel. Nous sommes déterminés à apporter le très haut débit aux Mahorais, en proposant 20 000 prises à la fin de 2026 et 28 000 prises lorsque le réseau sera achevé, conformément à la réglementation. Notre proposition d'accord pour organiser les déploiements est toujours à la disposition de Mayotte THD et de la collectivité. Il reste de la place pour élaborer un RIP en complément de nos déploiements. Nous sommes prêts à y commercialiser nous-mêmes nos offres en tant qu'opérateur commercial, dès qu'un accord sera trouvé.

Par ailleurs, si nous n'avions pas rétabli nos réseaux et investi dans la fibre alors que nous avions nous-mêmes touché des compensations de la part des assurances, on nous l'aurait également reproché. La situation est donc complexe. Il faut que nous discutions avec Mayotte THD.

Monsieur le sénateur, votre troisième question portait sur les réseaux d'initiative publique (RIP). La question est évidemment très importante : personne ne nie que l'équation économique de certains réseaux d'initiative publique est un sujet. Le rapport de la Cour des comptes d'avril 2025 a solidement établi que neuf RIP sur dix ont connu des surcoûts par rapport à leur plan d'affaires initial - Orange Concession est bien placé pour le savoir. Si nous partageons absolument ce constat, nous sommes en revanche en désaccord sur les raisons de cet état de fait et sur le dispositif à mettre en oeuvre.

La péréquation entre les territoires est assurée par les milliards d'euros de subventions de l'État et des collectivités locales pour l'établissement des réseaux d'initiative publique. Monsieur Chaize, dans son rapport sur votre proposition de loi, Alain Cadec rappelle que sur les 22 milliards d'euros investis dans la construction des RIP entre 2010 et 2024, 12,7 milliards ont été apportés par les financeurs publics, État et collectivités. La péréquation a donc bien existé et elle a été massive ; c'est même elle qui a permis à la France de devenir le premier pays d'Europe en matière de réseau fibre.

La péréquation porte sur les coûts d'établissement des réseaux, non sur les coûts d'exploitation. Ainsi que l'Arcep l'établit, les coûts d'exploitation d'un réseau ne sont pas fonction du caractère plus ou moins rural de l'empreinte réseau, ou alors très à la marge. Les inducteurs de coûts sont principalement le nombre d'interventions sur des éléments du réseau ; ils tiennent bien plus du churn, donc de la rotation du nombre d'abonnés, que de la longueur de la ligne de fibre. Ainsi, chez Orange, nos coûts d'exploitation sont deux fois et demie supérieurs en Seine-Saint-Denis que dans le Cantal.

Pour ce qui est de la procédure, soyons précis. La compétition dans les appels d'offres portait non pas sur les tarifs d'accès, mais sur le niveau de subvention demandé. Les candidats étaient des opérateurs d'infrastructures, non pas des opérateurs commerciaux. Les tarifs des RIP ont été largement inspirés par les lignes directrices de l'Arcep de 2015, qui visaient une convergence avec les tarifs des zones d'initiative privée à un moment où, paradoxalement, certains RIP envisageaient de publier des tarifs d'accès inférieurs à ceux des zones privées.

Au montant des subventions publiques, calibré par chaque candidat à partir de ses coûts déclarés et de ses projections de recettes, s'ajoute un second paramètre, à savoir le calendrier de déploiement. Dans bien des cas, la concurrence a poussé certains candidats à ne solliciter que très peu de soutien public. Par exemple, l'opérateur lauréat du RIP Grand Est n'a demandé que 10 % de financement public. Le double mécanisme par lequel certains opérateurs d'infrastructures se retrouvent en difficulté est connu : à la sous-évaluation des coûts s'ajoute la surévaluation des recettes. Dans un contexte de tension autour de l'attribution des appels d'offres, des opérateurs d'infrastructures ont pu sous-évaluer certains inducteurs de coûts, conduisant trop souvent à l'absence des marges de prudence pourtant nécessaires, et ont projeté des taux de pénétration et des revenus particulièrement optimistes pour calibrer leurs demandes de subventions et de redevances. Le mécanisme est limpide : un candidat qui sous-évalue ses coûts ou surévalue ses recettes, voire les deux, peut demander moins de subventions publiques et donc remporter l'appel d'offres. La fragilité financière qui en résulte est un produit du processus de mise en concurrence lui-même, et non un accident extérieur.

Du reste, selon l'Arcep, la pénétration moyenne en zone RIP est aujourd'hui de 59 % contre 64 % au niveau national, ce qui confirme l'optimisme initial des projections sur lesquelles certaines candidatures ont été construites. Les opérateurs commerciaux ne sont pas, en tant que tels, parties prenantes des procédures de mise en concurrence pour la concession des RIP. Il ne leur appartient pas de compenser ex post les conséquences de candidatures qui auraient fait la mariée trop belle.

L'asymétrie est propre, par ailleurs, au groupe Orange. Cette logique a une conséquence concrète, parfois ignorée. Dans certains cas, la candidature d'Orange ou d'Orange Concessions comme opérateur d'infrastructure a été écartée au profit d'un concurrent jugé plus avantageux économiquement à court terme, mais en réalité plus optimiste. Monsieur Chaize, par votre proposition de loi, vous demanderiez alors à Orange, en tant qu'opérateur commercial cette fois, de cofinancer le mariage auquel notre branche d'infrastructure n'avait précisément pas été invitée. Vous mesurez à quel point nos équipes peuvent difficilement l'accepter.

La valeur des RIP, évidemment, n'est pas en cause. Les offres de rachat récentes de plusieurs RIP par des banques ou des investisseurs ont d'ailleurs été faites à des prix élevés, même si les situations sont très hétérogènes d'un réseau à l'autre. Lors de l'examen de la proposition de loi, certains sénateurs ont avancé l'idée qu'Orange chercherait à provoquer la défaillance de RIP pour pouvoir ensuite les racheter. Je le dis très clairement : c'est faux. Notre intérêt est inverse : nous investissons depuis l'origine dans les RIP comme opérateurs d'infrastructures et comme opérateur commercial. Nous avons besoin que ces réseaux soient pérennes et non qu'ils défaillent.

Un fait juridique fondamental est parfois oublié dans le débat : ce n'est pas la collectivité qui porte le risque économique, c'est son délégataire. La proposition de loi laisse entendre que le risque économique des RIP pèserait entièrement sur les collectivités délégantes, financièrement exsangues. Ce n'est pourtant pas le cas, sauf très à la marge, du fait même du statut juridique du contrat de concession. Les collectivités ont délégué la construction, l'exploitation et la commercialisation à un délégataire privé, en contrepartie que celui-ci accepte d'exercer ses compétences à ses risques et périls. Cela correspond à l'essence même de la concession en droit français : le risque est transféré. Les collectivités ne supportent donc, en règle générale, que très marginalement les surcoûts d'exploitation.

Quelques collectivités ont fait un choix inverse en construisant et en exploitant elles-mêmes leurs réseaux via une régie. Elles assument alors le risque, mais elles sont une infime minorité. Pour la quasi-totalité des autres, parler d'une menace pour les finances locales est un raccourci. Le vrai sujet est la santé financière des opérateurs d'infrastructures délégataires. Bien différent d'un sujet de finances publiques locales, il appelle des réponses contractuelles, et non un fonds national alimenté par les opérateurs commerciaux.

Avant de créer un nouveau mécanisme législatif, je voudrais rappeler l'existence d'un levier classique du droit de la concession, curieusement peu présent dans le débat : la prolongation de la durée des délégations de service public par les collectivités délégantes elles-mêmes. Quand l'équilibre économique d'un contrat de concession est affecté par des aléas non prévus à la signature, le droit français permet de le rétablir en prolongeant la concession en contrepartie d'engagements du concessionnaire. Tel est l'esprit des modifications de concessions et de la théorie de l'imprévision prévue par le code de la commande publique, rappelée par le Conseil d'État depuis 1916. Ce levier redonne à l'opérateur d'infrastructure le temps d'amortir ses coûts sans toucher aux tarifs payés par les opérateurs commerciaux, et donc, in fine, par les abonnés. Il est cohérent avec la durée de vie économique d'un réseau de fibre optique, qui dépasse largement les vingt ou vingt-cinq ans des DSP initiales. L'Arcep elle-même a fixé à quarante ans la durée minimale des droits d'usage des cofinanceurs. Ce levier territorial est à la main des collectivités ; il ne crée aucune contribution nouvelle, ne pèse sur personne d'autre que le concessionnaire qui retrouve sa rentabilité et n'appelle aucune législation.

Notre position est donc claire : nous sommes en désaccord total avec le dispositif proposé, mais non pas avec l'objectif. Plusieurs leviers existent déjà sans avoir besoin de légiférer de nouveau, et leur articulation doit être privilégiée : l'objectivation des coûts d'exploitation par l'Arcep - la deuxième consultation publique court jusqu'au 22 mai 2026 -, la renégociation contractuelle entre opérateurs d'infrastructures et opérateurs commerciaux sur cette base, comme l'a indiqué Mme la ministre, et la prolongation des DSP par les collectivités délégantes, là où elles se justifient. Nous prenons notre part dans chacune de ces voies, bien sûr.

Madame Loisier, je l'ai mentionné en parlant de Mayotte, la technologie satellite, qui va évidemment se déployer, est absolument complémentaire de nos réseaux terrestres. Historiquement, nous avons toujours utilisé des solutions satellitaires. Dans beaucoup de réseaux en Afrique, le satellite est la seule solution que nous utilisons pour les transmissions de nos réseaux mobiles. Depuis longtemps, nous avons conclu des partenariats avec des constellations géostationnaires. Évidemment, le bouleversement actuel vient des constellations en orbite basse, domaine dans lequel Starlink a pris une avance colossale sur l'ensemble des autres acteurs. Chez Orange, nous avons choisi de prendre à bras-le-corps la question des solutions satellitaires, car il est de notre responsabilité de les proposer à nos clients, soit comme des solutions de secours, soit en complément de la couverture réseau.

Dans cette logique, nous avons lancé plusieurs partenariats. En France, nous avons lancé une première offre de SMS par satellite avec Skylo, une société américaine qui s'appuie sur des constellations de satellites géostationnaires utilisant des fréquences actuellement octroyées par l'Europe - Mobile Satellite Spectrum (MSS) -, lesquelles sont amenées à être renouvelées en 2027. Par ailleurs, vous l'avez rappelé, nous avons lancé en Roumanie un partenariat avec AST, société américaine qui comporte beaucoup d'opérateurs télécoms dans son capital, comme Vodafone, AT&T ou Saudi Telecom. L'architecture de son réseau a la particularité de s'appuyer intégralement sur les coeurs de réseau des opérateurs télécoms. Ainsi, dans le cadre de nos partenariats avec AST, en Roumanie ou peut-être demain dans d'autres pays, notamment en France, pour le régulateur et pour le consommateur, l'interface et le coeur du réseau restent ceux d'Orange. Toutes les contraintes sécuritaires actuelles s'appliquent donc, en raison du choix même de cette architecture.

Nous avons effectivement lancé un test avec Starlink en Espagne pour mieux comprendre l'avance technologique de cet acteur. Je le dis très clairement, elle est colossale. Malheureusement, si le seul critère du débat est le meilleur service que l'on peut apporter aux clients, nous serions systématiquement amenés à choisir une technologie qui n'est pas forcément celle que nous recommanderions sur des critères de souveraineté.

Notre première stratégie en matière de direct-to-cell est de conclure une multiplicité de partenariats. Rien ne serait pire pour les opérateurs européens que de faire face à un monopole ou à un duopole ; ne perdons pas de vue que, derrière Starlink, Amazon arrive aussi très vite dans le secteur des constellations en orbite basse. Aux États-Unis, car c'est bien là que le marché va se jouer, les constellations satellitaires ont une place colossale, parce que la couverture des réseaux mobiles et fixes n'est pas comparable à celle que nous avons en France, où le taux de couverture est de plus de 99 %, ou en Europe. Cela signifie que ces constellations disposeront d'un espace économique pour devenir rentables, sans même parler du prix des abonnements mobiles haut débit aux États-Unis. La difficulté de ces constellations en orbite basse, c'est qu'elles doivent être mondiales.

Par conséquent, alors que nous pouvons penser à des solutions pour l'Europe avec les satellites géostationnaires, une constellation en orbite basse ne peut exister que si son marché est mondial. Dans ce contexte, nous avons évidemment vocation à conclure plusieurs partenariats. L'enjeu essentiel pour l'Europe est l'attribution des nouvelles fréquences et le renouvellement des fréquences Mobile Satellite Spectrum (MSS) en 2027. Sur ce point, nous comptons évidemment sur la voix des différents États membres, et nous échangeons avec la France, l'Espagne et dans tous les pays où nous opérons.

Il est indispensable, de notre point de vue, d'avoir plusieurs options et d'attribuer ce spectre à plusieurs constellations. Il est également indispensable de conserver une part du spectre pour une constellation européenne, même si celle-ci n'est pas disponible aujourd'hui, au cas où elle arriverait dans un deuxième temps. Nous discutons avec Eutelsat et nous répondons à l'appel d'offres Iris², mais il n'existe pas aujourd'hui de projet européen en la matière. Un tel projet ne serait pas facile à construire, car l'espace économique européen est plus petit qu'aux États-Unis. Dans ces partenariats, l'enjeu est important pour nous en Afrique.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Dans quelle proportion les tarifs évoluent-ils ?

Mme Christel Heydemann. - Nous concevons le recours aux satellites comme une option qui viendrait en complément du forfait mobile, qui coûterait quelques euros, selon nos premières offres, lesquelles relèvent davantage du test technologique. Aujourd'hui, imaginer une couverture uniquement par satellite est inconcevable. Nous n'avons pas encore de certitudes, mais nous savons que les Français et les Européens sont prêts à payer quelques euros de plus pour une promesse de couverture universelle.

Rappelons que les satellites ne couvriront jamais les tunnels et ne résoudront jamais les problèmes de couverture indoor, qui font partie des irritants pour nos clients. Beaucoup d'enjeux de la connectivité par satellite dépassent le sujet du spatial. Les fréquences MSS nécessitent la mise à jour de certains équipements des puces électroniques, ce qui explique que l'offre de SMS par satellite que nous avons lancée en France n'est disponible que sur très peu de terminaux mobiles aujourd'hui. Cela nécessite évidemment de travailler avec des entreprises comme Apple et Samsung, ainsi qu'avec toute la chaîne de valeur du numérique.

En outre, il faut prendre en compte la consommation d'énergie des terminaux portables. Un terminal cherchant à se connecter en permanence, que cela soit au réseau satellite ou au réseau mobile, peut très vite consommer ses batteries, ce qui peut modifier l'expérience des clients. La technologie n'est pas encore complètement mûre, mais elle avance très vite. Le jeu va se jouer sur le marché américain, où Starlink a déjà acheté des fréquences, y compris des fréquences terrestres. Je le répète, malheureusement, le marché européen ne pourra pas être déterminant et ne suffira pas pour développer une constellation en orbite basse.

Madame la sénatrice, vous me demandiez également des précisions sur la fermeture du réseau cuivre. Vous avez raison de le rappeler, nous avons absolument besoin de partenariats avec les élus locaux et les maires récemment élus, qui jouent un rôle d'accompagnement essentiel dans les territoires. Nous avons tout un travail de communication à mener dans chacun des territoires avec les élus, mais également avec l'ensemble des acteurs territoriaux.

La fermeture du réseau cuivre est tout d'abord un marqueur de la réussite du plan France Très haut débit : plus de 94 % de locaux sont raccordables à la fibre. La fermeture, qui concerne à ce jour 12,8 millions de locaux, se déroule bien sur tout le territoire. Plus de la moitié des communes françaises ont passé l'étape de la fermeture commerciale en janvier 2026. Les cinq premiers lots sont lancés, les lots 6 et 7 sont en phase de partage et la totalité des locaux est désormais concernée.

Trois piliers guideront nos actions en 2026.

Premièrement, notre objectif est de généraliser la fibre optique. Pour cela, nous devrons mobiliser, d'une part, les opérateurs d'infrastructures pour les derniers raccordements et, d'autre part, l'État pour aider les particuliers et les très petites entreprises (TPE) à financer le raccordement sur leur domaine privatif.

Deuxièmement, il nous faut anticiper les migrations, en nous appuyant sur les opérateurs commerciaux et l'opérateur d'infrastructures Orange pour le cuivre, en collaboration avec les préfets pour la migration des services de l'État.

Troisièmement, nous devons renforcer l'information. Une grande campagne télévisée financée par l'État serait bien utile pour pousser les clients à entamer la migration, comme cela a été le cas pour la télévision.

Nous avons sélectionné les entreprises qui seront chargées de la dépose du cuivre, à l'issue de deux appels d'offres lancés en 2025. L'opérationnalisation des contrats sera ainsi achevée. La dépose, progressive, s'étalera sur de nombreuses années, en pleine coordination avec les opérateurs d'infrastructures fibre. Une exigence de qualité, de contrôle et de fermeté est de mise pour éviter l'évaporation des câbles en cuivre, qui, dans un contexte de cours élevés, sont souvent la cible de vols.

J'en viens à la 2G. Nous avons entamé la modernisation de notre réseau le 31 mars 2026 en cessant l'exploitation de la 2G dans vingt-huit communes de la communauté d'agglomération du Pays basque, dont Biarritz, Bayonne et Anglet. Cette première vague, comme celle de La Réunion en 2025, s'est déroulée de manière satisfaisante, sans aucune remontée critique. Quelques difficultés ponctuelles ont été observées, notamment sur les terminaux de paiement dans les bus. Le but de cette fermeture progressive est précisément d'identifier les difficultés en amont de la fermeture finale. Seule une dizaine de clients se sont déplacés en boutique pour changer leur mobile.

En vue de la généralisation, il est bien sûr nécessaire d'accélérer les migrations, notamment pour l'usage d'objets connectés, les ascenseurs, la télésurveillance ou la téléassistance. Orange et la Fédération française des télécoms communiquent largement sur le sujet, dont l'ensemble des parties prenantes doivent se saisir - préfectures, mairies, fédérations professionnelles et syndics immobiliers. Sur les dispositifs de santé, de connectivité et de téléassistance en particulier, il est essentiel que les préfets et les autorités publiques relaient l'information auprès des utilisateurs finaux. Orange est bien sûr là pour les accompagner.

Pourquoi éteindre la 2G, alors que tous les Français n'ont pas encore la 4G ? La couverture de la 4G atteint 99,9 % de la population, tandis que celle de la 5G, qui progresse à bon rythme, s'établissait à 80 % en avril 2026. La rationalisation se fera sans impact sur la couverture mobile, y compris dans les zones rurales et de montagne.

Nous avons décidé d'éteindre la 2G parce que nous avons besoin des fréquences pour faire face à l'augmentation du trafic sur nos réseaux 4G et 5G. Le calendrier est donc confirmé : la 2G s'arrêtera fin 2026 et la 3G fin 2028. La France ne fait en rien exception dans ce domaine : au contraire, nous sommes presque en retard sur la fermeture de ces réseaux par rapport à d'autres pays européens.

Fin mars 2026, Orange dénombrait 742 000 cartes SIM 2G sur son réseau : 56 % pour des objets connectés, 34 % pour le grand public et 10 % dans des activités d'entreprises.

M. Daniel Fargeot. - La signature de l'exclusivité des négociations entre SFR et les trois opérateurs concurrents doit faciliter la consolidation dans le secteur des télécoms, qui compte quatre opérateurs.

Les 25 millions d'abonnés de SFR seront ainsi répartis entre les opérateurs, ce qui donnera lieu à une augmentation des marges d'Orange. C'est une première réponse à l'érosion des marges que vous dénonciez, certainement à juste titre.

Cet objectif de consolidation vise-t-il prioritairement la rentabilité du secteur ? Constitue-t-il, en outre, une réponse stratégique aux enjeux numériques et d'investissement futurs, liés notamment à l'essor de l'intelligence artificielle, mais aussi aux impacts des conflits sur le déploiement des réseaux de câbles sous-marins ?

Enfin, un certain nombre de collectivités territoriales en zone blanche font partie du programme New Deal mobile, pour lequel SFR était également mandaté. Le projet de rachat pourrait-il avoir un impact sur les communes concernées ?

M. Henri Cabanel. - Actuellement, 2,6 millions de foyers restent non raccordables à la fibre en France, dont une part non négligeable se situe en zone rurale et de montagne.

Vous annoncez une réduction de vos investissements dans les réseaux de plus de 300 millions d'euros d'ici à 2028. Comment concilier cette discipline financière avec l'engagement d'achever la couverture du territoire ? Quelles garanties pouvez-vous apporter aux élus locaux et aux habitants des zones non couvertes ?

Dans votre plan stratégique, l'intelligence artificielle est mentionnée comme un levier d'efficacité : à terme, cette technologie devrait permettre d'économiser 300 millions d'euros chaque année. S'agit-il de suppressions d'emplois ? Quels sont vos engagements en matière d'emploi en France, notamment dans des territoires comme mon département de l'Hérault, où Orange est un employeur majeur ? La délocalisation des centres d'appel, régulièrement dénoncée par les organisations syndicales, va-t-elle encore s'accentuer ?

Mme Marie-Lise Housseau. - Le DNA remplacera prochainement le code des communications électroniques européen adopté en 2018. Il vise à instaurer des règles uniformes parmi les Vingt-Sept, à empêcher les monopoles ou les positions dominantes, à établir un principe de partage équitable et à assurer la protection des données.

Cependant, vous avez appelé le Sénat à vous aider dans le trilogue, jugeant que le DNA était insuffisant, notamment pour défendre un texte plus orienté sur les investissements. Pourriez-vous nous préciser vos attentes ?

Mme Christel Heydemann. - L'avenir de SFR est une question d'actualité. La situation est inédite : trois concurrents se sont réunis pour proposer de racheter un quatrième opérateur. L'accord entre Altice et le consortium n'a pas encore été conclu.

La situation est la suivante : SFR est à vendre, alors qu'Altice a déjà mené une importante restructuration de sa dette financière. SFR représente un grand nombre d'infrastructures et compte plus de 20 millions de clients en France. La France est le premier marché d'Orange, et nous sommes l'opérateur qui détient le plus de parts de marché dans le pays. Aussi, l'avenir de SFR revêt un enjeu colossal pour le déplacement de valeur.

Concernant la consolidation, en Espagne, la fusion d'Orange, deuxième acteur du marché, et de MásMóvil, qui en était le quatrième, a permis de générer 500 millions d'euros de synergies, alors que seul Telefónica était jusque-là en mesure d'investir durablement dans la 5G en Espagne.

L'enjeu est donc d'améliorer les marges. La migration des 20 millions de clients SFR vers les infrastructures de Bouygues, Iliad ou Orange permettra une amélioration de la rentabilité des opérateurs, sans forte hausse des coûts fixes. En favorisant ces synergies, donc, nous renforçons notre capacité à investir dans la durée.

Les résultats de SFR pour 2025 révèlent une réduction des investissements de l'opérateur de plus de 20 % sur l'année. Or une entreprise d'infrastructures critiques ne peut tenir bien longtemps avec une telle stratégie. Bien entendu, en tant que numéro un du marché, Orange dispose de plus de capacités d'investissements que ses concurrents. C'est tout le sens des consolidations que nous avons menées en Europe et que nous proposons aujourd'hui en France.

Ce projet ne comporte pas d'enjeux relatifs aux câbles sous-marins. Ceux-ci sont généralement gérés par un consortium. Orange gère ainsi plus de 300 000 kilomètres de câbles sous-marins. Vous avez récemment auditionné le directeur général d'Orange Marine. Cette activité, très indépendante, n'est donc pas remise en cause.

Concernant le New Deal mobile, tous les engagements pris par SFR vis-à-vis de la collectivité et du régulateur seront maintenus.

Il nous faut encore trouver un accord pour la vente de SFR. Ce projet, complexe, s'inscrit dans un contexte particulier où les enjeux de souveraineté et de criticité des infrastructures, quotidiennement visées par des cyberattaques, nous imposent d'agir.

Ce projet soulève également des enjeux relatifs à l'emploi. Un accord ne pourra être conclu que sous réserve de son approbation par les différentes instances représentatives du personnel. Nous sommes conscients des préoccupations : un appel à la grève dans les boutiques SFR a été lancé la semaine dernière.

La question, plus large, est celle de l'emploi dans le secteur des télécoms. Des milliers d'emplois ont été détruits ces vingt dernières années, et le secteur continue de se transformer rapidement.

Orange est un acteur responsable, tout comme les autres membres du consortium. Notre objectif est de traiter les collaborateurs du groupe SFR de manière respectueuse. Nous devrons faire des propositions adaptées tout en répondant au grand défi de la migration de SFR sur l'ensemble des trois membres du consortium, qui représentera un travail important et complexe, à court terme du moins.

Monsieur le sénateur Cabanel, vous m'avez interrogée sur l'absence de raccordement de certains foyers. Je veux rappeler que l'extinction du cuivre pour Orange représente une réduction des marges de 800 millions d'euros pour les trois prochaines années, après une baisse de 500 millions euros ces dernières années. Des adaptations s'imposent donc. Des plans d'efficacité sont prévus, dans un principe de responsabilité sociale : nous ne mettons pas de salariés à la porte. Un accord de gestion des emplois et des parcours professionnels en entreprise (GEPP) a été approuvé à l'unanimité par les partenaires sociaux début 2025, en vertu duquel notre investissement cible prioritairement l'employabilité et la formation. En effet, la bascule du cuivre vers la fibre comme le développement de l'IA s'accompagnent d'une évolution des métiers, avec une redistribution des besoins, notamment en faveur de la cybersécurité.

Cependant, la réduction de nos marges nous impose d'ajuster notre capacité d'investissement. Malgré des besoins de raccordement de la fibre à la demande et de certains clients, l'essentiel a déjà été fait. C'est loin d'être le cas de tous les opérateurs en Europe. Orange compte plus de 100 millions de foyers raccordables à la fibre sur le continent. De très loin, nous sommes le premier opérateur de la fibre en Europe, bien que l'Espagne soit également un pays très fibré. L'Allemagne n'a pas atteint le taux de déploiement de la France. Dans un environnement macroéconomique très incertain, où, de surcroît, le prix de la fibre optique augmente du fait de son utilisation dans la fabrication des drones, on peut se féliciter d'avoir réalisé l'essentiel des investissements.

Nous continuerons cependant à raccorder les foyers à la fibre. Orange est notamment engagé dans les RIP. Par ailleurs, dans le domaine privé, certains raccordements sont complexes, mais nous devons surtout accompagner les Français dans l'identification des aides. Le guichet expérimental de l'État sur l'aide au raccordement complexe à la fibre à destination des particuliers et des TPE, sous condition de ressources, a été élargi : c'est une très bonne chose. J'appelle votre commission à mieux faire connaître ces dispositifs.

Dans les zones RIP, l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a lancé un appel à projets de 150 millions d'euros pour financer la création de génie civil.

La longueur des délais de traitement est également une problématique à laquelle nous devons répondre.

Vous pouvez compter sur notre engagement dans les territoires. Cependant, pour nos concitoyens, la difficulté sera plutôt celle du raccordement dans les zones très denses, qui ne sont soumises à aucune obligation. Depuis plusieurs années, Orange est l'un des rares opérateurs à continuer à y déployer la fibre.

J'en viens à la baisse des investissements et de l'emploi. J'ai évoqué l'impact de la bascule du cuivre vers la fibre. Cependant, si nous devons réduire nos investissements, nous les maintiendrons dans de nombreux domaines. Nous sommes engagés dans la modernisation de nos systèmes de technologies de l'information grâce à l'adoption de l'intelligence artificielle. Il y a là un enjeu dans le domaine de l'apprentissage. Il est difficile, pour les chefs d'entreprise, de prédire les conséquences de l'accélération de cette technologie. Si les gains sont majeurs, le coût de l'IA est complexe à estimer. En 2025, l'IA a représenté 300 millions d'euros d'impact positif, tant en coûts évités ou réduits qu'en revenus améliorés. Nous utilisons par exemple l'IA pour accompagner nos commerciaux en boutique ou dans les centres d'appel pour personnaliser la réponse apportée à nos clients ou pour gérer la complexité de nos offres marketing. La réponse réside donc bien dans l'association de l'IA à l'humain.

Le DNA, qui a été lancé par la précédente Commission européenne, émanait du constat suivant : d'après le livre blanc de Thierry Breton de 2024, en sus de l'ensemble des plans d'investissements des opérateurs en Europe, 200 milliards d'euros doivent encore être investis pour atteindre nos ambitions d'une Europe fibrée et intégralement couverte par la 5G. Nous devons donc nous demander comment attirer l'investissement et simplifier la régulation pour les opérateurs de télécommunications. La complexité des régulations est en effet coûteuse, tant du point de vue de la rentabilité des entreprises qu'en matière de rapidité.

Notre ambition est donc, non seulement, de créer un marché unique des télécommunications, mais aussi de simplifier les régulations. Le droit des télécommunications a été construit au moment de l'ouverture à la concurrence : il n'est plus du tout adapté. En matière de données privées, par exemple, Orange est toujours soumis au respect de la directive 2002/58/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 2002 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques, dite ePrivacy, alors que le règlement général sur la protection des données (RGPD) est arrivé des années plus tard. Les deux régulations s'imposent donc. De même, des règles très différentes d'un pays à l'autre s'imposent en matière de protection du consommateur. C'est aussi le cas sur des questions de sécurité.

Le DNA vise donc à simplifier et modifier la régulation. Or le texte actuel ne répond pas du tout à ces enjeux. L'élaboration d'un projet législatif mobilise de nombreux donneurs d'ordre. Selon l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (Orece), le texte risque de complexifier la situation en ajoutant des couches de régulation à destination des opérateurs.

Pour attirer les investissements, par ailleurs, il importe d'offrir un cadre prévisible. Or en Europe, contrairement aux États-Unis, la durée des fréquences mobiles n'est pas uniformisée. Le DNA a donc vocation à y remédier. Le renouvellement de ces fréquences, en France, est attendu dans les années à venir. Or sans visibilité dans ce domaine, un opérateur ne peut investir.

Le DNA traite également des problématiques telles que l'innovation, l'adoption de l'IA ou la cybersécurité, dont certaines sont aussi traitées dans le règlement européen Cybersecurity Act.

Le DNA vise aussi à encadrer les fréquences satellites qui doivent, par nature, être traitées à l'échelle européenne. Si nous pouvons tous utiliser nos fréquences terrestres pour accéder au réseau Starlink, des zones comme les Alpes ou les Pyrénées ne pourraient être couvertes, alors que la couverture satellite joue un rôle complémentaire dans ces territoires.

Le texte, en l'état, est loin de répondre à ces nombreux défis. Et les États membres ne sont pas toujours suffisamment mobilisés sur cette réforme pourtant importante...

M. Daniel Salmon. - En décembre dernier, j'ai visité le pôle cybersécurité d'Orange à Cesson-Sévigné, près de Rennes, qui emploie 600 personnes, dans une ambiance de citadelle, avec un très haut niveau de protection. Quel est l'état des attaques cyber, tant à l'encontre d'Orange que des autres opérateurs ?

Vous agissez en faveur de la protection de vos clients. Contribuez-vous aussi à celle des infrastructures critiques en France ?

Quelles dépendances critiques avez-vous identifiées en matière de cyberdéfense ? Quel est votre positionnement par rapport à Huawei ?

Vous avez évoqué la trajectoire de décarbonation d'Orange. Quels en seront les axes prioritaires ?

M. Gérard Lahellec. - Je suis sénateur des Côtes-d'Armor, et je viens plus précisément du Trégor, dans le secteur de Lannion et de Pleumeur-Bodou, qui se présentait encore, il n'y a pas si longtemps, comme la capitale mondiale des télécommunications - excusez du peu ! J'ai donc fait carrière dans ce secteur, en tant que technicien des télécommunications à France Télécom, puis chez Orange. J'ai donc, très modestement, contribué à l'émergence du numérique !

J'ai connu cette épopée majestueuse, mais aussi les restructurations qui l'ont suivie, au nom du concept, rappelé par M. Tchuruk, de l'entreprise sans usine. C'est ainsi que le nombre d'emplois dans ce secteur est passé, entre 1995 et 2006, de 113 000 à 57 000.

De restructurations en alliances ratées, on finirait par devenir nostalgiques de la période que j'évoquais. Et la roue de l'histoire ne tournera pas à l'envers...

À l'échelle mondiale, nous comptons cinq équipementiers des télécoms, dont seulement deux en Europe - Nokia et Ericsson. La reprise par Nokia des activités d'Alcatel devait s'accompagner de la création de 500 emplois de recherche et développement (R&D) - ils n'ont jamais existé. Aujourd'hui, il subsiste seulement 2 000 emplois chez Nokia.

L'évolution des télécommunications est donc inquiétante. Tout ne dépend pas d'Orange, certes. Mais nous avons besoin de donneurs d'ordre fiables et de l'affirmation d'une ambition publique, que le Sénat a vocation à promouvoir.

Vous êtes finalement les héritiers de l'acteur historique, pour le meilleur, et peut-être pour le pire : il arrive que l'on se tourne vers vous pour vous demander de compenser ce qu'on attendait, en d'autres temps, de cette ambition publique.

Aussi, comment transformer la spécificité de votre culture en atout pour votre propre développement ? Autrement dit, qu'attendez-vous de la puissance publique pour alimenter vos objectifs de développement ?

M. Jean-Claude Tissot. - Les élus locaux nous font souvent remonter des difficultés, plus ou moins surmontables, en matière de bascule du réseau cuivré vers la fibre. Or à vous entendre ce matin, tout se passe pour le mieux dans le meilleur des mondes : j'ai donc quelques inquiétudes.

Je comprends les obstacles qui se dressent sur votre route dans le cadre de cette transition, entre les riverains qui ne souhaitent pas que les câbles passent sur leur terrain et les difficultés liées à la topographie ou aux immeubles dans les villes. En réalité, chacun de ces obstacles est surmontable dès lors que l'on y met le prix. Quelle est l'enveloppe prévue par le groupe Orange pour y faire face ?

Des personnels du groupe Orange m'ont indiqué que le coût de l'entretien du réseau cuivre s'élevait à 500 millions d'euros. La fin du réseau cuivre entraînera une diminution des marges de 800 millions d'euros. Avez-vous chiffré le coût de l'entretien du réseau fibre ? Une enveloppe supplémentaire est-elle prévue ? L'effet ciseaux risque d'être fatal ! En tant qu'élus locaux, nous pourrions nous amuser à compter le nombre de poteaux penchés, cassés ou tordus. Aussi, si une enveloppe supplémentaire n'était pas affectée au déploiement de la fibre, nous aurions des raisons de nous inquiéter !

Mme Christel Heydemann. - Dans son dernier rapport, l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) cite les réseaux de télécommunication comme une cible prioritaire pour attaquer les entreprises ou les administrations. Le phénomène n'est pas nouveau, certes, mais il s'amplifie. En outre, les gains de l'intelligence artificielle en matière de défense sont aussi décuplés du côté des attaquants, dont la capacité à tester les failles est exponentielle. Alors que l'opérateur doit être en mesure d'apporter une protection en tout temps, il suffit qu'une seule tentative aboutisse pour que l'attaquant parvienne à ses fins : la situation est par nature déséquilibrée.

Orange Cyberdéfense a été créé il y a plus de dix ans, pour offrir à nos entreprises clientes la protection que nous apportons à nos réseaux. Ce sont 3 000 collaborateurs qui servent ainsi nos clients, tout en assurant la protection de nos infrastructures et de nos équipes. Par ailleurs, des équipes dédiées sont implantées dans l'ensemble des pays du groupe.

Nous communiquons en permanence avec l'Anssi en cas d'attaque. Nous avons une visibilité en temps réel sur l'évolution de la menace. Tous les jours, chaque seconde, nos réseaux sont testés. Quelques attaques cyber ont donné lieu à des fuites de données, notamment en Belgique et en Roumanie. L'été 2025, une attaque cyber nous a amenés à couper des services de télévision pendant 48 heures pour éviter toute propagation - c'est d'ailleurs l'intérêt de détecter au plus vite toute attaque. Des plans sont prévus pour réduire nos vulnérabilités et mettre à jour nos systèmes d'information, ce qui mobilise fortement nos équipes. Mais face à l'état de la menace, nous devons réagir rapidement et accompagner nos clients.

Nous avons financé la réalisation d'un film tiré d'une histoire vraie, disponible en ligne, mettant en scène la propagation d'une cyberattaque visant initialement une PME du sud-ouest de la France. Au-delà de la régulation, l'objectif est d'éduquer les petites entreprises, les grands groupes ayant désormais compris l'intérêt de tels investissements. Nous proposons donc des solutions simples à destination des TPE, qui forment une part importante de notre écosystème de partenaires et de fournisseurs, et qui peuvent faire l'objet de telles attaques.

J'en viens à la question de la dépendance et de la souveraineté numérique, sur laquelle j'ai récemment été auditionnée à l'Assemblée nationale. Le sujet est vaste. On observe une prise de conscience bienvenue, quoique tardive. Pour Orange, l'enjeu est celui de la maîtrise de nos dépendances, en matière d'achat notamment, ainsi que celui des compétences. En France, la question ne se pose pas, mais désormais, l'échelle européenne s'impose sur de nombreux sujets.

Concernant Huawei, nous appliquons les règles. Huawei est donc exclu de nos réseaux mobiles. Lorsque j'étais commerciale chez Alcatel dans les années 2000, je sentais la tempête arriver : je me réjouis donc de cette prise de conscience ! Cependant, Huawei reste l'un de nos grands fournisseurs, notamment en Afrique. Il faut reconnaître que le groupe propose de meilleures roadmaps, des prix plus intéressants et des services de plus haute qualité. Aussi, alors que certains opérateurs européens utilisent encore ces technologies, il leur est difficile d'envisager de passer à un service de moins bonne qualité et plus coûteux.

Nokia et Ericsson sont les deux équipementiers européens. Or le financement de leur R&D reste très dépendant des marges dégagées sur le marché américain. En effet, la baisse des marges des opérateurs européens s'est traduite par un moindre investissement dans les réseaux et par une baisse de commandes auprès des équipementiers. La situation ne changera pas du jour au lendemain, mais nous agissons pour tenter d'y remédier. C'est aussi pour cela que nous appelons à la consolidation du marché européen.

J'en viens à la trajectoire de décarbonation. Notre objectif de neutralité carbone à l'horizon 2040 passe par une étape de diminution de 45 % des émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2030. En réalité, nous devrons faire beaucoup plus en Europe, car notre empreinte carbone augmente sur le continent africain en raison des besoins de construction de réseaux mobiles. Or nous ne pouvons freiner la croissance en Afrique sous prétexte de nos engagements en Europe.

Les plans de décarbonation reposent sur l'efficacité énergétique de nos réseaux et sur le décommissionnement de technologies, notamment du cuivre, qui nous permettra d'atteindre notre objectif pour 2030, et de la 2G et de la 3G.

Nous travaillons également avec nos fournisseurs sur les terminaux. Le taux de collecte et de recyclage des box wifi des particuliers atteint quasiment la cible fixée. Cependant, des dizaines de millions de terminaux mobiles sont vendus tous les ans en Europe et contribuent à l'empreinte carbone du secteur. Or les grands fournisseurs ne semblent pas alignés pour favoriser le développement d'une économie circulaire sur les terminaux mobiles. En outre, l'enjeu n'est pas tant celui du matériel que de la mise à jour permanente des logiciels - qui s'impose comme un enjeu de sécurité. Par ailleurs, la course à l'IA risque d'augmenter l'empreinte carbone. Le groupe Orange est donc fortement mobilisé sur la collecte des terminaux mobiles, car beaucoup de matériaux peuvent être réutilisés. C'est aussi une partie de la réponse à la dépendance de l'Europe sur les ressources.

Vous m'avez interrogée sur la qualité du réseau. Si je dois me féliciter du chemin parcouru, je ne peux nier les difficultés qui demeurent. De très nombreux programmes d'amélioration de la qualité ont été élaborés. Ils nous ont notamment permis d'améliorer la qualité des raccordements à la fibre. Des problématiques demeurent. Certaines sont liées aux événements climatiques extrêmes, d'autres ont un aspect plus quotidien, comme les poteaux tordus ou l'arrachement de la fibre à l'occasion de travaux de génie civil.

La maintenance du réseau cuivre s'élevait à 500 millions d'euros. Ce coût va baisser dans le temps, certes, mais nous perdrons d'abord les revenus et la marge du cuivre avant d'éteindre ce réseau : il y a un décalage dans le temps.

Nous sommes impliqués, avec l'ensemble de la filière, dans l'amélioration de la qualité de la fibre. Au fond, la qualité a un coût, mais elle n'a pas de prix ! Nous sommes fiers, en tant qu'opérateur historique, d'honorer notre plan stratégique et notre signature de marque « Orange est là », y compris dans les moments difficiles. C'est d'ailleurs ainsi que nous nous distinguerons, plus que par le développement d'une offre low cost, même si elle existe.

M. Christian Redon-Sarrazy. - Concernant le démantèlement du réseau cuivre, vous avez évoqué deux appels d'offres, signés avec des structures chargées de cette opération.

Le démantèlement sera-t-il complet ? Concernera-t-il, par exemple, les câbles nus enterrés qui posent souvent problème en zone rurale, car ils ne sont pas réutilisables ?

Actuellement, des poteaux utilisés par Orange sont mutualisés avec des opérateurs d'infrastructures. C'est notamment le cas en zone rurale. Lorsque le réseau cuivre sera démantelé, ces poteaux ne seront plus utilisés par Orange. Qu'adviendra-t-il des opérateurs d'infrastructures qui dépendront encore de ces installations ? Comment la maintenance sera-t-elle assurée ?

Mme Évelyne Renaud-Garabedian. - En septembre dernier, j'ai visité votre siège Afrique et Moyen-Orient à Casablanca. Ce hub pilote une vingtaine de pays et illustre le rôle de cette zone dans votre développement futur. Dans votre stratégie Trust the Future, cette région est identifiée comme un moteur de croissance, avec un modèle qui combine trois dimensions : le déploiement des infrastructures, l'élargissement de la base d'utilisateurs et le développement de services à plus haute valeur ajoutée, notamment des services financiers comme des moyens de paiement. Avec Max it, vous poussez cette logique encore plus loin en regroupant dans une même application le paiement, le contenu, le transport, l'énergie et le commerce, à la manière des grandes plateformes asiatiques WeChat ou Grab. Vous bâtissez ainsi en Afrique un modèle d'opérateur de services intégrés. Pourquoi ne le faites-vous pas en Europe ?

En tant que sénateur des Français établis hors de France, je suis particulièrement attentive aux conditions de mobilité internationale. Votre groupe est présent dans vingt-six pays et compte près de la moitié de ses 124 000 salariés en dehors de la France, ce qui en fait l'un des employeurs les plus internationaux du CAC 40. La mobilité reste largement conditionnée par l'équilibre du couple, avec des freins encore plus marqués pour les femmes, dont les trajectoires professionnelles sont plus souvent pénalisées. Vous êtes signataire d'une convention visant à y répondre : elle permet au conjoint d'un salarié expatrié de suspendre son contrat de travail en France tout en conservant ses droits - ancienneté, protection sociale et, surtout, la garantie du retour en France - afin d'exercer une activité dans le pays d'accueil, sous réserve que son employeur ait également adhéré à ce dispositif.

Quel bilan tirez-vous de cette convention et quels leviers mobilisez-vous plus largement pour accompagner la mobilité internationale de vos salariés ?

Mme Amel Gacquerre. - Je souhaite revenir sur la souveraineté numérique, plus précisément sur la dépendance technologique. Alors que les États-Unis dominent les plateformes et que la Chine pèse sur les infrastructures, les câbles et les chaînes d'approvisionnement, où placez-vous la ligne rouge entre la nécessité des partenariats industriels et le danger de la dépendance stratégique ?

Nos habitants et nos élus veulent avant tout une fibre et un réseau qui fonctionnent, un raccordement réalisé dans les délais et des interventions efficaces. Vous avez insisté à plusieurs reprises sur la qualité. Il y a quelques jours encore, un maire me disait qu'il ne parvenait plus à identifier les intervenants Orange, en raison de la multiplicité des acteurs et des sous-traitants. Comment concevez-vous votre engagement en faveur du pacte territorial ?

Mme Micheline Jacques. - La délégation sénatoriale aux outre-mer, que j'ai l'honneur de présider, mène des travaux sur la coopération régionale dans chaque bassin océanique. Le groupe Orange pourrait-il s'inscrire dans une dynamique régionale ?

Pendant ces échanges, vous avez annoncé des accords passés avec les exploitants de satellites. Avez-vous songé aux zones isolées ? Je pense notamment à la Polynésie, dont le territoire est constitué d'une centaine d'îles réparties sur une surface aussi grande que l'Europe, et où il est difficile de passer par le câble. Ces territoires s'orientent vers des sociétés américaines. Avez-vous prévu de déployer un marché sur ce territoire ?

Mme Christel Heydemann. - Orange a retenu deux sous-traitants pour le démantèlement du cuivre. Orange reste donneur d'ordres. Cette intervention, progressive, s'étalera dans le temps. Notre priorité est de collecter et de retirer le cuivre, avant qu'il ne soit volé ! L'enjeu est économique, mais aussi relatif à la continuité du service, lorsque des clients sont encore connectés.

Lorsque nous sommes opérateurs de l'infrastructure fibre, nous sommes des deux côtés. Quand ce n'est pas le cas, il faut procéder à l'extinction commerciale avant d'entamer l'extinction technique puis la dépose du cuivre. L'intervention se fait de manière coordonnée, sous accord de confidentialité, avec les opérateurs d'infrastructures. Ces actions devraient s'intensifier dans les années à venir.

Sur les poteaux, que nous soyons l'opérateur fibre ou non, nous sommes régis par des obligations contractuelles sur le maintien de ces infrastructures. Nous avons des partenaires chargés de ces marchés présents dans tous les territoires. Nous avons donc bien anticipé et organisé cette opération.

Le positionnement d'Orange au Moyen-Orient et en Afrique est assez particulier, car le téléphone mobile y fait office d'outil de paiement, le taux de bancarisation étant parfois très faible. Cette brique essentielle permet de développer d'autres services plus intégrés. Mais il ne serait pas réaliste de dupliquer ce modèle à l'Europe, où Orange n'est pas un acteur majeur des solutions de paiement. Plus encore, les « super-apps », comme WeChat, ne sont pas développées en Europe, où les écosystèmes sont bien plus ouverts, même si les Gafam suivent parfois une logique d'enfermement des consommateurs. Pour notre part, nous sommes de fervents partisans de l'open source et des technologies ouvertes : nous y voyons une forme de contrôle de nos dépendances technologiques.

Nous pourrons vous transmettre des précisions sur le dispositif d'accompagnement à la mobilité professionnelle d'Orange. C'est un sujet qui nous tient à coeur. On observe notamment des mobilités au sein des différents pays d'Afrique. Des talents issus de nos pays africains prennent ainsi des responsabilités dans des pays voisins.

Il est difficile d'établir une ligne rouge sur nos dépendances technologiques. Nous aurions aimé ne pas avoir ces dépendances, mais nous n'avons pas toujours le choix. Nous menons en permanence des analyses de risques et de dépendance. Nous suivons une stratégie de diversification de nos fournisseurs. Les initiatives concurrentes en interne sont parfois la meilleure solution pour conserver des options ouvertes. Dans le cas de l'intelligence artificielle, nous avons très tôt investi pour éviter toute dépendance vis-à-vis des grands modèles de langage (LLM). Nous pouvons ainsi travailler avec de grandes plateformes technologiques américaines ou encore avec Mistral. Nous créons des architectures technologiques qui nous permettent de diversifier nos solutions et garantissent des points de retour. Le problème des cloud ou des hyperscalers, d'ailleurs, est bien le manque de réversibilité ou leur coût très élevé, qui limite souvent leur mise en oeuvre. On observe toutefois une prise de conscience, car le niveau de menace actuel impose une réflexion, notamment de la part de la puissance publique.

Nos partenaires sous-traitants sont essentiels à notre activité : ils en sont la prolongation. Nous avons des échanges nourris : ils n'hésitent pas à se plaindre des problèmes qui peuvent se poser dans nos relations ou encore des appels d'offres prospectifs à échéances régulières. Nos partenaires sous-traitants rassemblent environ 12 000 équivalents temps plein (ETP) et représentent une dépense annuelle de 1 milliard d'euros. Nous avons beaucoup travaillé sur la qualité et la formation, ainsi que sur la sécurité des interventions sur le terrain, car des accidents sont parfois à déplorer.

Concernant la visibilité de nos intervenants, la simplification du modèle d'organisation d'Orange France nous permettra d'avoir une vision beaucoup plus intégrée de l'activité. Nous devons éviter de morceler les activités et garantir une plus grande valeur ajoutée, que ce soit pour nos collaborateurs ou pour nos partenaires sous-traitants.

Sur l'insularité, je n'ai pas connaissance d'un plan spécifique à la Polynésie. En revanche, il ne fait aucun doute que le satellite représente une solution très complémentaire aux réseaux terrestres pour les îles, qui participe à la réduction de la dépendance. Des îles sont connectées grâce à un service de liaison par satellite. Cependant, la capacité de trafic des satellites est inférieure à celle des câbles sous-marins, que nous continuons donc à déployer.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Madame la directrice générale, je vous remercie.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 40.