Mardi 26 mai 2026
- Présidence de M. Claude Raynal, président -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense - Examen du rapport pour avis
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce matin le rapport pour avis de notre collègue Dominique de Legge sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Il est difficile aujourd'hui de contester la nécessité d'un effort supplémentaire en faveur de la défense. Le contexte stratégique s'est profondément dégradé ; le chef d'état-major des armées nous l'a lui-même exposé, ici même, il y a deux semaines. La guerre de haute intensité est revenue sur notre continent, les menaces hybrides se multiplient, le soutien américain apparaît plus incertain, et la France, comme l'Europe, doit en tirer les conséquences. Cela vaut d'autant plus que l'effort de défense, rapporté au PIB, s'est considérablement contracté au cours des dernières décennies.
Mais il faut, je crois, regarder ce texte avec lucidité. Il ne s'agit pas d'une nouvelle loi de programmation militaire (LPM) de plein exercice. C'est, comme son nom l'indique, un texte d'actualisation et, à bien des égards, d'attente. Un texte d'attente, d'abord, parce qu'il intervient très tôt après l'adoption de la LPM 2024-2030, alors que son début d'exécution a déjà révélé d'importantes fragilités. Un texte d'attente, ensuite, parce qu'il est hautement probable qu'après l'élection présidentielle de 2027 s'ouvrira une nouvelle séquence stratégique et budgétaire, avec, selon toute vraisemblance, une nouvelle loi de programmation militaire. Un texte, d'attente, enfin, car ses effets concrets dépendront fortement de notre capacité à adopter en 2027 un budget conforme à la trajectoire affichée.
Mon appréciation est donc la suivante : ce texte doit sans doute être adopté, parce qu'il apporte des capacités critiques supplémentaires et corrige certaines insuffisances, mais il ne faut pas lui donner une portée qu'il n'a pas. Il ne règle pas les problèmes de fond, il ne modifie pas le format des armées, il ne répond que très marginalement au risque d'attrition de nos équipements en cas de conflit et il ne nous met pas à niveau face aux exigences capacitaires d'un conflit majeur durable. En outre, il ne peut être compris qu'en gardant à l'esprit qu'une part importante de l'effort annoncé relève aussi, en réalité, de la sincérisation d'une programmation initiale sous-budgétisée.
J'en viens à mon premier point.
Le projet de loi affiche 36 milliards d'euros supplémentaires sur la période 2026-2030, par l'application de surmarches annuelles aux marches prévues par la LPM initiale. Par l'effet cumulatif de ces marches et surmarches, les crédits annuels de la mission « Défense », hors pensions, passeraient d'environ 44 milliards d'euros en 2023 à 76,3 milliards d'euros en 2030, dans un contexte où le coût des matériels militaires - très intensifs en technologie - continue lui-même de progresser fortement.
C'est un effort certain, surtout si l'on considère l'état de nos finances publiques, mais il ne s'agit pas, en intégralité, d'un effort capacitaire nouveau. Une part importante sert en réalité à répondre, bien qu'imparfaitement sans doute, à des sous-budgétisations ou à des tensions apparues très tôt dans l'exécution de la LPM, comme je l'avais exposé dans un récent rapport de contrôle : une provision au titre des opérations insuffisante, des dépenses de personnel sous-évaluées, un fonctionnement courant dont le coût progresse, des crédits d'équipement utilisés comme variable d'ajustement pour financer des dépenses courantes insuffisamment budgétées, ou encore l'explosion du report de charges. Autrement dit, on ne peut pas lire ces 36 milliards d'euros comme 36 milliards de capacités nouvelles au profit direct des armées. Une part notable relève du rattrapage et de la sincérisation. S'y ajoutent, en outre, le coût du nouveau service national et celui de l'inflation. Au total, au moins 14 milliards d'euros ne reviennent pas directement aux capacités matérielles des armées, comme l'illustre le graphique figurant dans L'Essentiel du rapport pour avis.
Deuxième point : le texte renforce certaines capacités critiques, mais sans changer l'échelle du modèle d'armée. Les munitions, la défense sol-air, les drones, l'espace, la préparation opérationnelle, certains segments de l'aviation ou encore les feux dans la profondeur sont renforcés. C'est utile, et même nécessaire. Mais les grands marqueurs de format, eux, ne changent pas : le nombre de chars, de Rafale, de frégates, de porte-avions, de sous-marins demeure identique. La hausse un temps évoquée par M. Sébastien Lecornu, alors ministre des armées, de trente Rafale et de trois frégates supplémentaires n'a finalement pas été retenue.
Le modèle reste donc, pour l'essentiel, celui que nous connaissons : un modèle complet, technologiquement avancé, mais à l'épaisseur très limitée - certains diraient une armée « banzaï ». Le risque d'attrition des matériels n'est pas véritablement intégré. En somme, le texte permet de mieux tenir face à un choc, sans doute de gagner quelques semaines de robustesse avant de devoir revenir devant le Parlement pour demander en urgence des moyens supplémentaires, mais il ne répond en aucune manière aux exigences d'une guerre durable de haute intensité. Il est difficile de prétendre le contraire.
Troisième point : cette actualisation s'inscrit dans un contexte de contrainte financière extrêmement fort. Le Haut Conseil des finances publiques l'a d'ailleurs bien montré dans l'avis qu'il est venu nous présenter en commission. L'effort de défense devra être absorbé dans une trajectoire de finances publiques déjà très tendue. À partir de 2027, si l'on veut respecter les engagements européens de la France, la hausse des crédits de la défense impliquera nécessairement des économies substantielles sur le reste des dépenses publiques. C'est là, au fond, le vrai sujet du texte. Nous voulons augmenter les moyens de la défense, c'est sans doute une bonne chose, mais il faut alors assumer les choix budgétaires correspondants. À défaut, l'effort de défense ne sera ni durablement finançable ni pleinement crédible. D'ailleurs, faute de choix budgétaires suffisamment clairs jusqu'ici, c'est la charge de la dette qui pourrait atteindre 100 milliards d'euros à la fin de la décennie, soit précisément le « poids de forme » que M. Sébastien Lecornu, alors ministre des armées, évoquait pour le budget des armées.
Quatrième point : contraint par un niveau de dette et de déficit publics très élevé, l'effort de défense français demeurera très relatif au regard de la dynamique internationale de réarmement. De nombreux États, alliés comme compétiteurs, augmentent aujourd'hui leurs dépenses plus vite que nous, parfois très nettement. Or, en matière de défense, l'effort et les capacités d'un pays ne se mesurent, par construction, qu'à l'aune de ceux des autres. En outre, le texte ne permet pas de suivre une trajectoire compatible avec l'atteinte de l'objectif, désormais retenu dans le cadre de l'Otan, de 3,5 % du PIB en 2035, sauf à consentir après 2030 un effort considérable.
Cinquième point : le texte souffre encore d'un défaut de transparence. Nous connaissons le chiffre global de 36 milliards d'euros, mais pas suffisamment sa décomposition réelle ; mon estimation montre qu'environ 21 milliards d'euros seulement viendraient effectivement renforcer les capacités. Nous savons qu'il existe par ailleurs des renoncements ou des reports capacitaires, mais qui ne sont pas chiffrés. Et, plus largement, les informations accessibles au Parlement sur les effets opérationnels réels de la hausse des crédits demeurent insuffisantes, en particulier depuis la fin, il y a quelques années, de la publication des indicateurs de disponibilité et d'activité des forces.
Au fond, ce texte peut se résumer ainsi : s'il répond à certains égards à une urgence, améliore certaines choses et corrige certaines fragilités, il ne traite pas les déséquilibres de fond. C'est pourquoi je crois qu'il faut l'aborder pour ce qu'il est : un texte transitoire, dans l'attente d'une future programmation qui devra aller plus loin, au prix, cette fois, de choix budgétaires pleinement assumés.
Vous ne m'en voudrez pas, mes chers collègues, de livrer à votre réflexion cette citation du général de Gaulle : « Nous ne pouvons avoir une politique indépendante et une défense indépendante si nous n'avons pas une économie indépendante et des finances saines. C'est la condition sine qua non de l'indépendance nationale. »
Je vous proposerai cinq amendements.
L'amendement COM-97 vise à corriger la rédaction de l'article 1er sur l'effort de défense exprimé en pourcentage du PIB. Le texte continue de viser un niveau de 2 % du PIB « entre 2025 et 2027 », alors que ce seuil est déjà atteint en 2025 et que la trajectoire proposée est, en pratique, supérieure dès les années suivantes. Il s'agit donc d'une simple mise en cohérence.
L'amendement COM-100 procède à une correction matérielle du tableau figurant à l'article 2, afin de fiabiliser la présentation de la trajectoire budgétaire.
L'amendement COM-101 vise à prévoir explicitement, dans la programmation, que le recomplètement des matériels détruits ou rendus inutilisables en opération fasse l'objet d'un financement additionnel. C'est un point central : le texte renforce les munitions et certaines capacités critiques, mais il ne traite pas véritablement la logique d'attrition. Cet amendement programmatique introduit donc un principe clair de financement du remplacement des matériels perdus et souligne ainsi la nécessité de mieux intégrer le risque d'attrition des équipements en cas de conflit.
L'amendement COM-98 tend à inscrire dans le rapport annexé une trajectoire explicite de maîtrise du report de charges. La situation actuelle n'est pas saine. Le report de charges atteint des niveaux beaucoup trop élevés. Il me paraît indispensable de fixer dans le texte la trajectoire visée par le ministère et d'en exiger la justification dans le temps. C'était d'ailleurs le cas dans la précédente LPM.
L'amendement COM-99 vise à introduire dans le rapport annexé une orientation générale en faveur d'une simplification accrue du cadre normatif applicable aux projets industriels de défense, notamment au regard du zéro artificialisation nette. Si nous voulons vraiment réarmer, il ne suffit pas d'ouvrir des crédits : il faut aussi permettre à notre base industrielle et technologique de défense de créer, d'étendre et de relocaliser plus rapidement ses capacités de production.
Je solliciterai enfin votre autorisation pour pouvoir le cas échéant redéposer ces amendements en séance, si d'aventure la commission saisie au fond ne retenait pas certains d'entre eux.
M. Pascal Savoldelli. - Si j'ai bien compris, nous avions déjà 6 milliards d'euros à trouver en raison du conflit dans le détroit d'Ormuz, et nous devrions désormais trouver 8 milliards d'euros ! Le rapporteur général évoque la possibilité d'un projet de loi de finances rectificative, et voilà que l'on nous propose maintenant un amendement visant à porter les dépenses de défense de 2 % à 3,5 % du PIB pour répondre aux demandes formulées par l'Otan, sans que l'on sache où trouver cet argent.
À titre personnel, je ne suis pas un partisan des référendums, mais un sujet de cette nature mériterait sans doute une initiative particulière, car nous avançons quelque peu à l'aveugle.
Ma question est simple : où sont les financements ? Elle aura toute sa place dans le débat qui se tiendra la semaine prochaine en séance publique.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Merci pour ce rapport particulièrement limpide.
Je m'interroge sur l'amendement relatif aux reports de charges. Je comprends évidemment la nécessité d'en maîtriser la trajectoire, puisque vous avez montré, dans votre rapport de contrôle, monsieur de Legge, à quel point celle-ci était en train de déraper. En faisant cette proposition, la commission des finances est pleinement dans son rôle.
Vous paraît-il toutefois pertinent de fixer dès à présent, dans un texte que vous qualifiez vous-même de transitoire, un début de trajectoire de réduction des reports de charges pour 2026 et 2027 ? Ne risquons-nous pas d'ajouter une contrainte supplémentaire à celles qui pèseront déjà, in fine, sur les armées et sur les commandes ?
Certes, il n'est jamais sain de vivre durablement avec des reports de charges, mais nous savons tous combien la contrainte budgétaire actuelle est forte et combien il sera difficile, politiquement, de la résoudre en 2026 et 2027. Je ne suis donc pas certaine qu'il faille ajouter cette contrainte supplémentaire. C'est la seule réserve que je souhaitais exprimer. Pour le reste, je partage vos analyses.
M. Stéphane Sautarel. - Dominique de Legge a exprimé sa préoccupation sur la soutenabilité du texte. Ma question porte à la fois sur la sincérité et la réalité de l'effort proposé, ce qui renvoie évidemment, entre autres éléments, aux reports de charges.
Au-delà de sa sincérité, je m'interroge aussi sur l'efficacité de cet effort, car j'avoue avoir été surpris par le graphique figurant à la page 7 de L'Essentiel. Il me semblait avoir entendu récemment que le Royaume-Uni ne pouvait plus répondre à un certain nombre d'enjeux de défense, alors même que son niveau de dépenses militaires est très nettement supérieur à celui de la France. J'aimerais donc avoir un éclairage sur ce point.
M. Olivier Paccaud. - Je remercie Dominique de Legge pour ce rapport, pertinent, comme d'habitude, et qui s'inscrit dans la continuité des réflexions qu'il mène sur la politique militaire française.
Comme Stéphane Sautarel, j'ai été interpellé par le schéma présenté à la page 7 de L'Essentiel, où nous apparaissons en effet comme étant « les plus mauvais » en matière d'efforts récents, ce qui contraste avec les discours très volontaristes du Président de la République.
Ma question porte donc sur l'écart éventuel entre les effets d'annonce et la réalité des chiffres. Depuis quand les autres pays comparables - Royaume-Uni, Allemagne, Pologne, Japon ou Italie - ont-ils accéléré leur effort de réarmement ? Ont-ils mieux anticipé que nous, et pouvons-nous aujourd'hui dire que nous sommes « à la traîne » ? Nous ne sommes certes pas en 1937 - n'exagérons pas -, mais tout de même...
M. Arnaud Bazin. - Je remercie à mon tour notre collègue pour la clarté de son rapport.
Les événements récents ont montré que des technologies très avancées et extrêmement coûteuses pouvaient être assez facilement débordées par des moyens beaucoup plus rustiques et beaucoup moins onéreux. Lorsqu'il faut un missile coûtant entre 1 et 2 millions d'euros pour intercepter un drone valant 15 000 euros, nous sommes confrontés non seulement à un problème économique et financier, mais aussi à un problème capacitaire. Il est en effet possible de fabriquer rapidement des centaines, voire des milliers de drones à 15 000 euros, alors que les stocks de missiles s'épuisent très vite.
Dans cette course technologique extrêmement coûteuse, des réflexions sont-elles conduites pour intégrer cette nécessité de répondre avec des moyens adaptés à des menaces beaucoup plus rudimentaires ?
Par ailleurs, existe-t-il des financements spécifiquement consacrés à une réflexion globale sur ces nouvelles formes de guerre - guerre hybride, mais aussi guerre classique extrêmement rustique, peu coûteuse et provoquant des dégâts considérables sur les populations civiles ?
Enfin, une réflexion plus large sur la résilience des populations civiles en cas d'attaque est-elle engagée, dans un contexte où le droit international semble de moins en moins respecté et où les attaques contre les civils deviennent presque la règle ?
M. Laurent Somon. - Je remercie à mon tour Dominique de Legge pour son rapport.
Qu'en est-il du choix stratégique consistant à poursuivre une loi de programmation militaire fondée sur une approche « tous azimuts » ? Une telle stratégie suppose nécessairement des ressources humaines extrêmement importantes, compte tenu du niveau technologique des équipements.
Les objectifs de recrutement fixés dans la LPM initiale sont-ils aujourd'hui atteints ? Au regard des besoins qu'il faudra couvrir pour les futurs programmes prévus, peut-on raisonnablement espérer tenir les objectifs en matière de ressources humaines ?
M. Thierry Cozic. - Je partage l'ensemble des observations formulées par le rapporteur pour avis.
Cette loi d'actualisation est certes nécessaire, mais elle ne règle pas les principales difficultés qu'elle identifie. Je rappelle que le budget des armées passerait de 32 milliards à 63 milliards d'euros en dix ans. On pourrait penser que cet effort a permis de doubler les moyens humains et les équipements. En réalité, il a surtout servi à moderniser une armée vieillissante.
Je voudrais revenir sur la rallonge budgétaire qui nous est demandée dans le cadre de ce texte. Elle vise essentiellement à combler le déficit creusé par la précédente LPM, dont les objectifs étaient manifestement trop élevés au regard des moyens budgétaires disponibles pour la période 2024-2030.
Je m'interroge plus particulièrement sur les 13 milliards d'euros de recettes exceptionnelles que l'État escomptait et qui, finalement, se sont évaporés. Pouvons-nous disposer de précisions sur cette somme ?
Globalement, comme l'a très bien souligné notre collègue Dominique de Legge, ce projet de loi vient simplement sincériser une LPM qui, de toute façon, reviendra prochainement devant le Parlement, notamment dans le contexte de l'élection présidentielle.
M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Monsieur Savoldelli, l'amendement COM-97 ne vise pas à atteindre des dépenses militaires à hauteur de 3,5 % du PIB. Il tend simplement à rappeler que nous sommes déjà à 2 %, et qu'écrire vouloir atteindre en 2027 un niveau d'ores et déjà atteint n'est plus réellement un objectif.
Cela illustre assez bien le manque de transparence du discours de l'exécutif sur les finances du ministère : les ambitions affichées ne peuvent pas être tenues, et ce que l'on écrit n'est donc pas toujours totalement sincère.
J'entends la remarque de Mme Carrère-Gée sur les reports de charges. C'est un système relativement confortable, qui permet de dépenser l'argent que l'on n'a pas, en espérant qu'on l'aura un jour... Les membres de la commission des finances ne peuvent évidemment pas cautionner une telle manière de procéder. Je suis conscient qu'il serait absurde de viser un report de charges nul, mais, entre un objectif de report fixé il y a quelques années à 10 % des crédits, hors dépenses de personnel, et un report atteignant 22 % aujourd'hui, il existe manifestement une marge de progression. Par ailleurs, l'amendement que je propose porte sur le rapport annexé, son caractère contraignant est donc très réduit. En outre, je vise une trajectoire très modérée, puisqu'il s'agit d'atteindre 13 % en 2030, ce qui correspond précisément à l'objectif affiché par le ministère lui-même. Avec cet amendement, j'essaye simplement de faire en sorte que le ministère n'oublie pas les objectifs qu'il s'est fixés.
M. Sautarel m'interroge sur la sincérité budgétaire. C'est effectivement le sujet de fond. Je déposerai d'ailleurs probablement, à titre personnel, un amendement visant à rappeler qu'avant même d'augmenter le budget de la défense, il conviendrait déjà de respecter, dans la gestion, les crédits votés par le Parlement. Chaque année, nous votons une enveloppe et, dès le 1er janvier, on assiste à des gels et des surgels budgétaires. En fin d'année, on nous explique qu'on va redonner des crédits au ministère des armées au titre des surcoûts, mais ils proviennent en réalité de la réserve de précaution, dont le ministère des armées est l'un des principaux contributeurs.
Lorsque l'on met bout à bout ces opérations, on s'aperçoit qu'elles se traduisent finalement par un solde négatif pour le ministère. J'avais ainsi montré qu'en deux ans, entre 2023 et 2025, nous avions perdu un montant équivalent à l'acquisition de vingt Rafale non équipés. Si, au lieu d'afficher 36 milliards d'euros supplémentaires, nous commencions déjà par dépenser effectivement les crédits annuels votés par le Parlement, les finances publiques ne s'en porteraient pas plus mal, le ministère des armées non plus et le Parlement se sentirait davantage respecté.
Olivier Paccaud souligne que nous ne sommes pas les meilleurs élèves de la classe, puisque d'autres pays font davantage pour leur défense. Par le passé, plus que d'autres, il se peut que nous ayons voulu engranger les bénéfices de la paix, ce qui a conduit à une forte diminution de notre effort de défense. Les autres pays ont fortement rehaussé leur effort militaire après le déclenchement de la guerre en Ukraine en 2022. Nous avons été un peu plus lents à réagir et nous avons sans doute fourni un effort plus limité, nos marges de manoeuvre budgétaires étant relativement faibles.
Arnaud Bazin m'interroge sur la rusticité des équipements et sur ce rapport entre un drone à 15 000 euros et un missile à plusieurs centaines de milliers d'euros ; c'est véritablement le coeur du sujet ! J'ai toutefois une bonne nouvelle : le délégué général pour l'armement, que j'ai rencontré, ne m'a pas parlé exclusivement de haute technologie. Il a bien compris que, pour neutraliser des drones à 15 000 euros, il fallait sans doute trouver des armes qui ne coûtent pas excessivement cher.
Le ministère a tiré les enseignements de la guerre en Ukraine, même si cela demandera du temps. Le message semble avoir été entendu. Nous avons sans doute voulu systématiquement intégrer la dernière sophistication technologique sur chaque nouveau Rafale produit, et il serait pertinent que nous produisions davantage en série, ce qui permettra aussi d'améliorer le maintien en condition opérationnelle.
Sur la question de la résilience, un amendement a été adopté à l'Assemblée nationale pour insister sur cette préoccupation, déjà bien intégrée dans les documents stratégiques.
S'agissant des ressources humaines, nous atteignons plutôt correctement nos objectifs en 2025, contrairement à ce qui s'était produit en 2023. Le ministère nous indique que les objectifs devraient également être tenus en 2026. Il faudra tenir les marches réhaussées prévues pour la suite, ce qui n'est pas un sujet d'inquiétude majeure.
M. Cozic fait le même constat que beaucoup d'entre nous : en dépit du doublement des crédits en dix ans, l'évolution de l'effort de défense en pourcentage du PIB demeure limitée, et nos capacités n'ont pas véritablement augmenté. Comment l'expliquer ? Depuis 2017, nous sommes surtout dans une phase de remise à niveau. Nous disposons aujourd'hui de matériels plus performants, mais pas nécessairement plus nombreux. Sur les 36 milliards d'euros supplémentaires, un peu moins de deux tiers, d'après mes calculs, iront au financement de nouvelles capacités - petits équipements, drones, quelques avions A400M, des canons Caesar, etc. -, mais l'essentiel concerne surtout le renforcement des capacités existantes, dont les munitions, et des moyens du quotidien.
En ce qui concerne les fameux 13,3 milliards d'euros, 5,9 milliards correspondent effectivement à de véritables recettes. Il s'agit notamment des recettes perçues au titre de l'offre de soin du service de santé des armées (SSA), de prestations de service et de recettes patrimoniales, dont des dividendes de l'État. En revanche, si le reste ne se matérialise pas, c'est tout simplement parce qu'il n'existait pas ; il s'agissait essentiellement de fictions budgétaires liées à des écritures comptables. On me demande souvent si ces crédits sont toujours là. En réalité, ils n'y étaient déjà pas vraiment auparavant... De ce point de vue, rien n'a véritablement changé.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'amendement COM-97 est adopté.
Article 1er (rapport annexé)
Les amendements COM-98 et COM-99 sont adoptés.
Article 2
L'amendement COM-100 est adopté.
M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Il semble difficile de se préparer à un conflit de haute intensité en imaginant qu'on ne perdra aucun équipement. L'amendement COM-101 vise donc à préciser que le matériel détruit ou rendu hors d'usage dans le cadre d'une mission opérationnelle a vocation à être remplacé.
L'amendement COM-101 est adopté.
La réunion est close à 10 h 10.
Mercredi 27 mai 2026
- Présidence de M. Emmanuel Capus, vice-président -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Contrôle budgétaire - Le tribunal du stationnement payant - Communication
M. Emmanuel Capus, président. - Nous commençons nos travaux par la communication de notre collègue Christian Bilhac, rapporteur spécial, sur le tribunal du stationnement payant (TSP).
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Au premier abord, le contentieux du stationnement payant peut sembler très technique. Pourtant, il renvoie à des situations concrètes : un forfait de post-stationnement (FPS) - somme due lorsqu'un automobiliste n'a pas payé son stationnement - que l'on estime injustifié ; une notification jamais reçue ; une majoration découverte trop tard ; ou encore un ancien propriétaire poursuivi à tort pour un véhicule déjà cédé. Il ne s'agit pas de simples irritants administratifs, mais de situations qui fragilisent la confiance dans l'action publique.
Ce contentieux est aussi révélateur d'une difficulté plus large : une réforme a donné aux collectivités territoriales la responsabilité de définir leur politique de stationnement, mais sa mise en oeuvre repose sur une chaîne d'acteurs insuffisamment coordonnés. Depuis 2018, le stationnement payant n'est plus traité comme une contravention pénale, mais comme une redevance d'occupation du domaine public, dont le montant est fixé localement par les collectivités. Ce basculement a renforcé la responsabilité de ces dernières dans la régulation du stationnement, mais a aussi fait naître une chaîne administrative complexe associant collectivités, prestataires, Agence nationale de traitement automatisé des infractions (Antai), direction générale des finances publiques (DGFiP). C'est au bout de cette chaîne qu'intervient le tribunal du stationnement payant.
Or cette chaîne fonctionne sans véritable pilote d'ensemble. Les collectivités émettent les FPS, l'Antai intervient pour la notification et l'émission des titres exécutoires, la DGFiP assure le recouvrement, le TSP juge les contestations et de nombreux prestataires privés interviennent selon les choix de gestion des collectivités. Tous ces acteurs agissent successivement, mais leurs interventions sont étroitement dépendantes les unes des autres.
Depuis la disparition de la mission interministérielle pour la décentralisation du stationnement, qui avait accompagné la mise en place de la réforme, il n'existe plus de lieu de coordination pérenne. La recommandation n° 1 de mon rapport vise donc à rétablir la fonction de coordination. Il ne s'agit pas de créer une nouvelle structure administrative, mais de désigner un service ministériel préexistant pour assurer le suivi opérationnel du dispositif et réunir les acteurs concernés lorsque cela est nécessaire.
J'en viens au principal constat du rapport : le TSP est confronté à un risque réel de saturation.
Depuis la création de la juridiction, le contentieux du stationnement payant a doublé, avec une progression annuelle moyenne d'environ 15 %. À l'origine, la juridiction a été dimensionnée pour un volume annuel d'environ 100 000 requêtes. Or elle en a enregistré plus de 227 000 en 2025.
Cette augmentation est considérable. Elle se traduit mécaniquement par une hausse du stock d'affaires, passé de près de 61 000 dossiers en 2018 à plus de 327 000 au 31 mars 2026. À ce stock s'ajoute un ensemble spécifique de près de 296 000 dossiers faisant l'objet d'une renonciation à action automatique ; il s'agit de requêtes incomplètes pouvant être réactivées si le requérant se manifeste. Si ces dossiers ne sont pas comptabilisés dans le stock « vivant », ils continuent de peser sur la charge globale de la juridiction.
Le TSP n'est pas resté inactif face à cette situation. Le nombre de décisions juridictionnelles rendues a fortement augmenté. Les objectifs de sorties par magistrat sont passés de 4 000 dossiers en 2018 à 6 500 en 2025-2026, ce qui traduit un effort de productivité important. Toutefois, cet effort ne suffit plus.
La hausse de l'activité n'a pas été accompagnée par une progression équivalente des moyens, ce qui pose problème. Les effectifs de magistrats ont été renforcés au début de la période, passant de 6 à 15 entre 2018 et 2022, mais sont restés stables depuis. Concernant le greffe, le transfert de la juridiction du ministère de l'intérieur vers le Conseil d'État en 2024 ne s'est pas accompagné d'une mise à niveau des effectifs correspondant à la hausse du contentieux. Le TSP est donc une juridiction dont l'activité augmente fortement, mais dont les moyens évoluent beaucoup plus lentement.
La conséquence est très concrète : les délais de jugement s'allongent. Le délai moyen de jugement atteignait 26 mois et 2 jours en 2025, contre 14 mois et 3 jours en 2019. En cinq ans, le délai moyen de jugement a donc augmenté d'environ un an. Cette évolution est préoccupante pour un contentieux du quotidien qui appelle des réponses rapides, lisibles et accessibles.
Ces délais sont mal vécus par les requérants, qui peuvent faire l'objet de mesures de recouvrement, voire de saisies, avant même que leur recours n'ait été jugé.
Face à cette situation, il faut poursuivre les efforts d'optimisation interne fournis au sein du TSP. La juridiction a déjà rationalisé son organisation. Elle a standardisé ses méthodes de travail, développé des modèles de jugement, mis en place des circuits courts pour les requêtes manifestement irrecevables ou mal fondées.
Toutefois, une marge d'action demeure. Ainsi, la recommandation n° 2 vise à engager le rapprochement des services de l'orientation des requêtes et de l'instruction, qui interviennent à des moments proches du circuit de traitement. Ce rapprochement pourrait réduire les allers-retours entre services et dégager des marges de redéploiement vers d'autres fonctions prioritaires.
Le TSP doit également pouvoir s'appuyer sur les outils numériques. Une enveloppe de 600 000 euros a été prévue en loi de finances initiale pour 2026 afin d'expérimenter le recours à l'intelligence artificielle (IA). Il ne s'agit pas de confier le jugement à une machine, mais d'automatiser certaines tâches répétitives : la vérification de la complétude des dossiers, l'identification des bordereaux de situation fiscale et le classement des moyens et conclusions. Utilisée de manière maîtrisée, l'IA peut être un outil utile pour mieux juger.
Cependant, l'optimisation interne du TSP ne suffira pas. Le tribunal constitue le dernier maillon de la chaîne et il faut agir en amont pour contenir le contentieux.
La hausse du nombre de contentieux est liée à plusieurs facteurs : l'extension des zones de stationnement payant, l'augmentation des tarifs et l'automatisation des contrôles par lecture automatisée de plaques d'immatriculation (Lapi). Cette technologie permet de contrôler environ 1 000 véhicules par heure, contre 100 à 150 pour un agent à pied. Cette technologie peut être utile. Elle augmente l'efficacité du contrôle et améliore les conditions de travail des agents. Cependant, elle peut aussi réduire l'acceptabilité du FPS, lorsque son utilisation donne lieu à des erreurs.
La question est particulièrement sensible pour les personnes titulaires d'une carte mobilité inclusion portant la mention stationnement (CMI-S) ou d'une carte européenne de stationnement (CES). Les personnes handicapées ont droit à la gratuité du stationnement. Cependant, les dispositifs de reconnaissance restent fragmentés, souvent locaux et parfois peu adaptés à un contrôle automatisé reposant sur la plaque d'immatriculation. La recommandation n° 11 vise donc à centraliser au niveau national une base de données des titulaires de la CMI-S et de la CES, accessible aux collectivités territoriales, afin de fiabiliser l'identification des bénéficiaires.
Je précise que les services de la Ville de Paris m'ont également indiqué que, chaque semaine, plusieurs dizaines, voire plusieurs centaines de milliers de tickets gratuits « Handi » sont délivrés par les horodateurs. Un tel volume laisse penser qu'une partie de ces tickets pourrait être pris par des usagers ne remplissant pas les conditions ouvrant droit à la gratuité du stationnement.
Un autre contentieux - particulièrement mal compris - concerne les anciens propriétaires de véhicules. Lorsque la cession d'un véhicule n'a pas été correctement enregistrée, le vendeur peut continuer à recevoir des FPS pour le véhicule concerné, ce qui nourrit un contentieux inutile et incompréhensible pour les requérants. La recommandation n° 10 vise donc à simplifier les démarches de déclaration de cession des véhicules.
Il faut également améliorer la gestion locale de la procédure précontentieuse. Avant de saisir le TSP pour contester un FPS, l'usager doit former un recours administratif préalable obligatoire (Rapo) auprès de la collectivité compétente. Ce recours doit permettre de corriger les erreurs commises en amont. Le Rapo peut jouer un rôle utile de filtre, mais son efficacité reste limitée ou du moins difficile à mesurer. Le TSP ne reçoit que rarement les rapports annuels que les collectivités doivent établir sur le traitement des Rapo. La recommandation n° 5 vise donc à systématiser leur recueil par les préfectures, avec un traitement statistique de la direction générale des collectivités locales (DGCL). Il faut objectiver les pratiques et identifier ce qui fonctionne.
Il faut aussi renforcer la qualité des Rapo. Lorsque le traitement est délégué à un prestataire, les contrats devraient mieux encadrer les obligations d'information et d'accompagnement des automobilistes, ce qui fait l'objet de la recommandation n° 6. Dans le même esprit, la jurisprudence du TSP doit être mieux diffusée auprès des collectivités afin d'éviter la répétition de contentieux évitables, ce qui fait l'objet de la recommandation n° 7.
Enfin, l'un des principaux points de blocage concerne l'accès aux bases réglementaires locales. La recommandation n° 8 vise donc à conditionner le caractère exécutoire des nouvelles bases réglementaires locales en matière de stationnement à leur transmission au préfet. À plus court terme, une démarche de coopération entre le TSP et les associations d'élus du bloc communal doit être engagée pour sensibiliser les collectivités à l'importance de cette transmission ; c'est l'objet de la recommandation n° 9.
J'en viens à l'accès au juge. Il faut moderniser les modalités de recours, sans fragiliser l'accès des usagers les plus éloignés du numérique. Aujourd'hui, environ 75 % des requêtes sont déposées par voie dématérialisée, ce qui est positif. Cependant, cela signifie que 25 % des requêtes sont encore adressées par papier. La recommandation n° 3 vise donc à engager une démarche de conventionnement entre le TSP et le réseau France Services pour accompagner les requérants dans la présentation de leurs recours dématérialisés.
En revanche, pour les personnes morales, notamment les administrations, il n'est pas justifiable de continuer à saisir le TSP par voie postale. Ma recommandation n° 4 vise donc à rendre obligatoire le dépôt des requêtes des personnes morales par l'intermédiaire du portail dématérialisé. À titre d'exemple, le ministère de l'intérieur, qui établit de nombreux recours pour ses services de sécurité verbalisés par les Lapi, utilise encore le papier, qui nécessite ensuite un travail de numérisation et de saisie. Lorsque je me suis rendu au siège du tribunal administratif de Limoges, j'ai été stupéfait de découvrir une pièce remplie de caisses, dont le contenu correspondait aux trois derniers jours de requêtes adressées par voie postale ! C'est aberrant.
En conclusion, les montants en jeu dans ce type de contentieux sont souvent modestes, mais les dysfonctionnements révélés ne le sont pas. Ils mettent en lumière les fragilités de la chaîne du FPS : coordination insuffisante ; poids des systèmes d'information ; conciliation parfois difficile entre efficacité du contrôle et droits des usagers ; et risque de faire peser sur le TSP les dysfonctionnements de l'ensemble du dispositif.
Le TSP n'est pas en cause. Il a augmenté sa productivité, rationalisé son organisation et engagé des transformations utiles. Cependant, à moyens constants, il ne pourra pas contenir à lui seul une hausse continue des recours. Le TSP ne doit pas devenir le réceptacle permanent des défaillances de la chaîne du FPS. Si nous voulons prévenir le risque de saturation de cette juridiction, il faut agir à chaque étape : mieux coordonner, mieux notifier, mieux traiter les recours en amont, fiabiliser les données, moderniser les outils de traitement des requêtes et accompagner les usagers. L'augmentation des effectifs et des moyens ne peut pas être solution à tous les problèmes ; il faut agir en amont.
M. Guy Benarroche, rapporteur pour avis de la commission des lois sur les crédits des juridictions administratives et financières au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». - Ce qui a été dit est tout à fait pertinent et j'y souscris, même si nous ne résoudrons pas le problème du stock d'affaires ni des délais sans changer fondamentalement la façon de gérer les recours.
M. Grégory Blanc. - En raison de l'essor des nouvelles technologies, il est nécessaire que l'ensemble des techniques utilisées et des processus suivis évolue. Nous en avons la parfaite illustration avec la question que nous examinons.
Quelle suite peuvent donner les législateurs que nous sommes à ce rapport ?
M. Vincent Delahaye. - Concernant la recommandation n° 2, quels sont les moyens humains et financiers du service de l'orientation des requêtes du TSP ?
La recommandation n° 4 vise à rendre obligatoire le dépôt des requêtes des personnes morales par l'intermédiaire du portail de recours dématérialisé ; pourquoi ne pas le rendre obligatoire aussi pour les personnes physiques ? Presque tout le monde est en mesure de le faire et des services peuvent aider ceux qui ne le sont pas.
Enfin, je m'interroge sur la recommandation n° 5, qui vise à systématiser le recueil par les préfectures des rapports annuels relatifs aux Rapo. Les préfectures se servent-elles de ces rapports ou se contentent-elles de les classer ? Si ces rapports ne sont pas utiles, autant les supprimer. Il faudrait faire un bilan de l'utilité de ces remontées avant de les systématiser.
Mme Christine Lavarde. - Je voudrais revenir sur la recommandation n° 11. Je ne suis pas opposée à l'idée de mettre en place une base de données rassemblant les titulaires de CMI-S et de CES. Cependant, certaines petites choses pourraient déjà être améliorées en donnant certaines informations au moment de la remise de la CMI. À titre d'exemple, cette carte peut avoir trois mentions différentes et seule la mention « stationnement » donne droit à la gratuité du stationnement. De plus, la carte doit être placée sur le côté gauche du pare-brise, et pas une simple photocopie. Il s'agit de détails, dont les titulaires ne sont pas forcément informés. Une grande partie du contentieux est liée à cette question de la gratuité du stationnement des personnes handicapées.
M. Rémi Féraud. - Il me semble effectivement que la majorité des Rapo concernent des personnes en situation de handicap et nous n'avons jamais réussi à résoudre ce problème depuis que le traitement automatisé est en place, même si nous avons progressé en matière de respect des règles et de productivité. Dans un pays qui se veut de plus en plus inclusif, il semble incroyable que la centralisation de la base de données qui fait l'objet de la recommandation n° 11 n'ait pas été mise en oeuvre. Cela vaut le coup de se battre.
Parallèlement, comment expliquer qu'un tel nombre de Rapo restent sans réponse ou fassent l'objet d'un avis négatif ? Le travail de coordination ne devrait-il pas conduire aussi à responsabiliser les collectivités locales dans le traitement de ces recours ?
M. Jean-Marie Mizzon. - La recommandation n° 6 vise à prévoir que les collectivités territoriales demandent à leurs prestataires, par voie de contrat, un accompagnement des personnes engagées dans un Rapo ; de quel type d'accompagnement s'agit-il ?
Parmi les recours intentés, combien concernent des automobilistes s'étant fait flasher alors qu'ils étaient en train de payer à l'horodateur ?
M. Emmanuel Capus, président. - Combien de recours sont-ils rejetés ? Quelle est la proportion de recours justifiés ?
Le nombre de recours augmente aussi parce que le nombre de contrôles augmente. Les recettes connaissent aussi une hausse. Avez-vous une idée de l'augmentation des ressources de l'État, dont certaines pourraient être fléchées vers le traitement des contentieux ?
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Monsieur Blanc, les recommandations nécessitent une action réglementaire ou législative, selon leur nature. Concernant le législatif, deux propositions de loi ont été déposées, par les députés Jean-Luc Warsmann et Daniel Labaronne, pour tenter d'améliorer le fonctionnement du TSP. J'espère que ces textes pourront être examinées par le Sénat et qu'ils pourront être amendés en fonction des recommandations que j'ai formulées.
Monsieur Delahaye, le service de l'orientation des requêtes assure la dématérialisation des recours et compte 39,7 équivalents temps plein (ETP). Le service de l'instruction en comprend 26. Les marges de manoeuvre susceptibles d'être dégagées sont difficiles à quantifier à ce stade, mais telle réorganisation permettra assurément de simplifier les circuits de traitement et, le cas échéant, de redéployer une partie des effectifs vers d'autres fonctions de la juridiction. Par ailleurs, si nous parvenons à désengorger la partie orientation en assurant la dématérialisation en amont, cela permettra de renforcer la partie instruction.
M. Vincent Delahaye. - Surtout si nous rendons obligatoire la dématérialisation pour les personnes physiques et pas seulement pour les personnes morales.
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Je n'ai pas voulu aller jusque-là, compte tenu des difficultés que certains rencontrent avec l'informatique. Je propose donc de privilégier une logique d'accompagnement, par l'intermédiaire des réseaux France Services.
J'en viens au recueil des rapports sur les Rapo. Ces recours constituent une première étape ; s'ils étaient très bien traités, cela permettrait de désengorger le tribunal administratif. Malgré nos demandes, nous n'avons pas pu rencontrer de représentants de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) ni de l'association France urbaine. Cependant, nous constatons que la qualité de gestion des Rapo est très différente selon les collectivités ; certaines le font bien, d'autres sous-traitent à des prestataires qui n'y accordent pas une attention particulière. Le recueil des rapports permettrait d'évaluer cette qualité et de réfléchir à la meilleure manière de sensibiliser les collectivités à cette question, qu'elle soit contraignante ou incitative.
M. Vincent Delahaye. - Vous êtes-vous rendu dans une préfecture pour voir ce qu'on y faisait des rapports ? Le tribunal en fait-il quelque chose ?
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Il peut s'agir d'un outil utile pour évaluer la qualité de la gestion des Rapo dans les collectivités. La DGCL pourrait faire des statistiques et proposer des pistes d'amélioration. Ma conclusion, c'est qu'on ne peut pas répondre par l'augmentation du nombre de magistrats ; il faut s'attaquer aux causes des dérapages et désengorger en amont. Nous n'allons pas nous plaindre de la liberté accordée aux collectivités pour instaurer des règles adaptées aux situations locales, mais il nous faut coordonner les choses et sensibiliser les acteurs de la chaîne pour faire diminuer le nombre de dossiers traités par le TSP. Le recueil des rapports permettrait d'avoir accès à plus de données et d'identifier les bonnes pratiques et points de blocage.
Madame Lavarde, les personnes handicapées en possession des cartes CMI-S et CES ne payent pas de contraventions. Quand elles oublient de placer leurs cartes derrière le pare-brise et qu'elles reçoivent une redevance d'occupation du domaine public, cette dernière est annulée.
J'ai été surpris d'apprendre que chaque personne détenant un tel statut possède cinq cartes, ce qui permet par exemple à plusieurs personnes de s'occuper d'un enfant en situation de handicap, ce qui est une bonne chose. Je suis pleinement en faveur d'une action permettant de faciliter la vie des personnes handicapées, mais la fraude qui utilise le handicap pose une question de morale et me choque. Il s'agit d'un problème compliqué, que les progrès techniques permettront de résoudre. Un travail important doit être mené, avec les associations de personnes handicapées, qui ne doivent pas prendre cela comme une atteinte à leurs droits, mais comme une tentative nécessaire de renforcer le système.
Monsieur Mizzon, je ne crois pas qu'il existe des données sur le nombre de véhicules flashés alors que leur conducteur est en train de payer pour leur stationnement.
Pour désengorger le TSP, nous pourrions demander aux prestataires de services d'accompagner les automobilistes quand ils déposent leur recours, pour les orienter et les conseiller. Quasiment aucune grande collectivité n'a recours au personnel municipal pour accomplir cette tâche. Il faut une répression, mais il faut aussi un accompagnement.
Monsieur Capus, les recettes issues des FPS augmentent mécaniquement. Cependant, nous rencontrons des difficultés de recouvrement. Dans un rapport d'information remis en 2019, nos collègues Claude Nougein et Thierry Carcenac en soulignaient déjà l'existence.
M. Vincent Delahaye. - Monsieur le rapporteur, acceptez-vous que certaines recommandations soient amendées ? Pour la recommandation n° 4, nous pourrions écrire : « Rendre obligatoire le dépôt des requêtes des personnes morales et éventuellement des personnes physiques ». Pour la recommandation n° 5, nous pourrions remplacer « Systématiser le recueil par les préfectures des rapports annuels » par « Faire une évaluation des apports de ces rapports annuels pour décider de leur maintien ou de leur suppression ».
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Concernant la recommandation n° 4, nous sommes confrontés à la problématique de l'accès au droit et au juge pour les personnes physiques.
M. Emmanuel Capus, président. - Effectivement, la question de cet accès pourrait conduire à soulever des questions constitutionnelles. Nous pourrions aussi adopter les recommandations telles quelles et préciser dans le rapport que d'autres évolutions pourraient être envisagées à plus long terme.
La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.
Contrôle budgétaire - L'immobilier de la Bibliothèque nationale de France - Communication
M. Emmanuel Capus, président. - Nous en venons à la communication de notre collègue Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial, sur l'immobilier de la Bibliothèque nationale de France (BNF).
M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial. - Pierre Michon a écrit, en évoquant « la Très Grande Bibliothèque de France, la quadruple stèle François-Mitterrand » : « Je ne déteste pas cet endroit rude. » Je ne déteste pas non plus cette grande architecture, à la modernité encore contemporaine, qui élève les livres au-dessus de la Seine, tout en plongeant les lecteurs dans des cathédrales souterraines.
Mais l'histoire de la Bibliothèque nationale de France ne se résume pas au bâtiment de Dominique Perrault. La BNF est l'héritière de l'ancienne bibliothèque royale, installée à partir de 1721 à l'hôtel de Nevers. Depuis le XVIIIe siècle, elle occupe également le secteur du quadrilatère Richelieu, ainsi appelé en raison de sa position d'îlot situé entre la rue de Richelieu, la rue Vivienne, la rue Colbert et celle des Petits-Champs.
Dans les années 1980, le président François Mitterrand avait l'ambition de construire « l'une des ou la plus grande et la plus moderne bibliothèque du monde » et sa réalisation a été confiée à Dominique Perrault. Le bâtiment a été achevé en 1995 et, depuis, il n'a pas existé d'entreprise architecturale comparable en France en termes d'échelle, d'ambition et de complexité fonctionnelle. Le résultat est magnifique.
La BNF possède un patrimoine d'une valeur considérable, qui représente près de 1,5 milliard d'euros en valeur brute. Il s'agit du septième patrimoine des opérateurs de l'État.
Surtout, le patrimoine immobilier de la BNF a constamment évolué, parfois radicalement, au gré des époques et des besoins en conservation. Au cours des dernières décennies encore, la BNF s'est séparée de nombreux immeubles de bureaux afin de se concentrer sur les implantations constituant le coeur de son activité. Au cours de mes travaux, j'ai notamment découvert que la BNF est propriétaire de plusieurs petits terrains dans l'Yonne, issus de legs.
Toutefois, l'établissement fait face à des contraintes structurelles majeures.
Tout remonte à l'ordonnance de Montpellier du 28 décembre 1537, prise par François Ier, qui a institué le dépôt légal. Depuis, la BNF a l'obligation de conserver l'ensemble des documents édités en France. Son champ s'est progressivement étendu à la presse, aux oeuvres musicales, audiovisuelles et numériques.
Cet accroissement continu des collections place la BNF dans une situation très particulière parmi les opérateurs de l'État : sa politique immobilière doit être adaptée afin de faire face à la saturation des réserves. Le rythme donne le vertige, puisqu'entre 6 et 6,5 kilomètres linéaires d'imprimés intègrent les collections chaque année. L'autoédition représentait 15 % des entrées au titre du dépôt légal en 2015 et en représente désormais le quart. C'est la raison pour laquelle je recommande de développer les dispositifs permettant de substituer un dépôt numérique au dépôt physique, lorsque cela est possible.
À cette contrainte d'espace s'ajoute une contrainte énergétique. Après avoir réalisé des économies d'énergie importantes, de 16 % entre 2018 et 2024, la consommation de la BNF atteint désormais un palier. En effet, les missions de conservation de la BNF imposent des conditions strictes en matière d'hygrométrie et de température. Les objectifs de transition énergétique du tertiaire ne semblent pas adaptés à la spécificité des activités de l'établissement ; je recommande donc de les adapter.
Pour faire face à ces enjeux, l'établissement a lancé trois opérations structurantes.
La première est derrière nous. En 2010, l'établissement a engagé une rénovation complète du site historique de Richelieu, qui a réouvert en 2022. La salle Ovale est désormais ouverte au public et un nouveau musée expose notamment des manuscrits rares.
Le coût de l'opération, évalué à 261,3 millions d'euros, a été principalement financé par le ministère de la culture. Une phase complémentaire visant à archiver certains ouvrages, dont le coût s'élèvera à 8 millions d'euros, devrait être financée grâce au mécénat.
La deuxième opération est en train d'être initiée. Afin de faire face à la saturation des réserves, la BNF a fait le choix de construire un nouveau centre de conservation à Amiens, en remplacement des centres de Sablé-sur-Sarthe et de Bussy-Saint-Georges. Le chantier doit être lancé cette année. Le nouveau bâtiment devrait permettre d'accroître les collections pendant 62 ans.
Le coût du projet est estimé à 116,4 millions d'euros, mais son financement n'est pas encore complètement arrêté. Un besoin de 3,1 millions d'euros doit encore être couvert et les recettes issues de produits de cession d'immeubles de bureaux sont encore incertaines. Je préconise de sécuriser au plus tôt les financements de ce projet.
La troisième opération, qui est la plus importante des trois, reste à venir. Le site François-Mitterrand arrive au bout d'un cycle technique de trente ans et l'état technique du bâtiment soulève des questions sérieuses, dont la presse s'est fait l'écho ces dernières semaines.
Je ne souhaite pas donner une fausse image de la situation : la bibliothèque ne tombe pas en ruine et je n'ai pas constaté de défauts d'entretien. Au contraire, la qualité du bâtiment demeure remarquable.
Les véritables préoccupations portent sur ce qui n'est pas visible, c'est-à-dire toute l'infrastructure technique et énergétique. L'indicateur de vétusté, développé par l'opérateur et le ministère, montre qu'à l'horizon 2029, plus de 70 % des composants du site François-Mitterrand pourraient présenter un risque de défaillance élevé ou très élevé, ce qui entraînerait une possibilité sérieuse de fermeture du bâtiment.
Le réseau électrique est désormais trop ancien pour que le fournisseur en assure la maintenance. Lorsqu'un équipement tombe en panne, faute de pièce de rechange disponible sur le marché, des composants sont récupérés ailleurs sur le site pour réparer les outils les plus essentiels. Ce phénomène « d'autocannibalisme immobilier » ne peut pas durer.
Le coût d'une rénovation complète du site a été chiffré et il est considérable, puisque 527,6 millions d'euros seraient nécessaires, dont 200 millions d'euros de dette technique si rien n'est fait avant 2030. Cette somme excède de loin les capacités financières de la BNF, dont les dépenses immobilières d'investissement s'élèvent à environ 30 millions d'euros par an.
La question n'est pas de savoir si l'État mobilisera ou non une telle somme ; il le fera. La fermeture complète du site François-Mitterrand pour cause d'une défaillance technique majeure n'est pas envisageable ni envisagée, compte tenu de la mission de service public exercée par l'établissement.
Le véritable enjeu est de passer d'une logique d'urgence et d'un traitement par à-coups des vulnérabilités à une logique de programmation. Un calendrier pluriannuel du financement de la rénovation du site doit être mis en place dès que possible. Il s'agit d'une exigence de sincérité et de bonne gestion.
Je conclurai mon propos en évoquant la bibliothèque de l'Arsenal, sujet plus discret mais symbolique. Cette implantation de la BNF conserve, entre autres, les archives de la Bastille, le fonds saint-simonien, le fonds Lambert consacré à Huysmans, le fonds Ladislas Mandel ainsi que des archives de Georges Perec et de l'Oulipo. De plus, le cénacle de Charles Nodier s'y réunissait, qui rassemblait plusieurs grandes figures de la génération romantique.
Il s'agit donc d'un patrimoine important, mais les documents de politiques immobilières montrent qu'il s'agit aussi d'un patrimoine fragile. Je souhaite que ce bâtiment ne soit pas oublié derrière les grands chantiers d'Amiens et de François-Mitterrand. Il me semble donc indispensable de définir un projet d'avenir pour ce site.
Charles Nodier écrivait justement : « Après le plaisir de posséder des livres, il n'en est guère de plus doux que celui d'en parler. » S'il importe de préserver la BNF, c'est aussi afin de conserver ce plaisir.
M. Vincent Delahaye. - Quelle est la surface du site d'Amiens ? La rénovation complète du site François-Mitterrand est évaluée à près de 530 millions d'euros, pour 200 000 mètres carrés, soit 2 650 euros par mètre carré, ce qui est énorme. J'aimerais aussi avoir le détail de ce budget, car il doit être possible de faire des choix et de se concentrer sur ce qui est indispensable. Pourrait-on faire davantage en province, à des coûts moindres qu'à Paris ? J'ignore comment nous pourrons financer une telle somme, même en étalant ces dépenses dans le temps. Il faut faire des choix et s'interroger sur le fonctionnement et la conservation des collections.
Mme Christine Lavarde. - Je voudrais évoquer le sujet des dons et des legs en matière culturelle, qui n'est pas spécifique à la BNF. Les collectivités sont aussi confrontées à la question de ces legs, dont la valeur culturelle est parfois limitée et qui génèrent des dépenses importantes, en matière de stockage, d'entretien et de transport. Nous ne pouvons pas nous en défaire et sommes pieds et poings liés par la législation en vigueur. Que pourrions-nous faire à ce sujet ?
M. Christian Bilhac. - Je constate avec effarement qu'en 2029, 70 % des composants du site François-Mitterrand pourraient présenter un risque élevé ou très élevé. Il ne s'agit pas de stratégie d'investissement à long terme, mais de réparations d'urgence. Je m'étonne qu'on en soit arrivé là. Des alertes ont-elles été adressées aux autorités ?
M. Rémi Féraud. - La semaine prochaine, nous examinerons la proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État, déposée par le député Thomas Cazenave. Ce texte pourrait-il être relié à notre sujet d'aujourd'hui ? La BNF est-elle concernée par le projet ?
M. Thierry Cozic. - Je voudrais évoquer le site de Sablé-sur-Sarthe. Le château a été affecté à la BNF en 1979 et le centre de conservation de Joël-le-Theule y a été installé. Le choix de retenir le site d'Amiens, malgré la très bonne candidature de celui de Sablé-sur-Sarthe, entraîne de grandes difficultés pour ce dernier. Savez-vous ce que la BNF envisage pour le devenir de ce site ?
M. Emmanuel Capus, président. - L'idée est de favoriser la conservation numérique, mais quel support utilise-t-on ? Cette conservation a aussi un coût énergétique ; est-ce pris en compte dans le bilan coût-avantage ?
M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial. - Monsieur Delahaye, pour information, le site d'Amiens s'étend sur 10 000 mètres carrés, ce qui est précisé dans le rapport. Je comprends le réflexe de vouloir établir un ratio entre coût des rénovations et mètres carrés, mais on ne peut pas comparer le site François-Mitterrand à un bâtiment normal. Il s'agit d'une oeuvre architecturale merveilleuse, dans laquelle tout est fait sur mesure. À titre d'exemple, les luminaires magnifiques de la salle de lecture sont uniques ; pour en changer un, il faut le faire fabriquer. Il faut également délivrer une lumière particulière pour ne pas détériorer les ouvrages et les ampoules elles-mêmes ne se trouvent plus. Ainsi, le coût au mètre carré ne peut pas se comparer à ce qui serait pratiqué sur d'autres chantiers.
Le patrimoine de la BNF comprend déjà des bâtiments en province et le site d'Amiens est censé remplacer ceux de Sablé-sur-Sarthe et de Bussy-Saint-Georges. Ces deux sites ont vocation à être rétrocédés à l'État, qui les vendra. Le financement nécessaire à l'ouverture du site d'Amiens n'est pas stabilisé parce que le plan de financement prévisionnel prévoyait la revente des deux sites à des prix qui seront peut-être en dessous de ce qui était espéré.
Madame Lavarde, je me suis posé la même question sur les legs. Dans certains cas, les ayants droit ou les familles se débarrassent de ce dont elles héritent en faisant des dons et des legs, parce que le stockage et le maintien coûtent très cher. Dans le cas de la BNF, les dons et legs en matière de bâti ne sont pas, dans leur écrasante majorité, assortis de conditions qui empêcheraient la BNF de les revendre ou de les réutiliser à d'autres fins.
Monsieur Bilhac, vous avez fait part de votre étonnement face à la situation d'urgence dans laquelle se trouve le site François-Mitterrand. En effet, 80 millions d'euros sont nécessaires dès aujourd'hui pour couvrir la dette technique.
Cependant, compte tenu des articles que nous avions lus avant ma visite, je pensais découvrir un bâtiment très dégradé ; ce n'est pas du tout le cas. Le bâtiment est superbe. Quand on passe dans les coursives, où se trouve l'équipement technique - protection incendie, électricité ou fluides - tout est propre et maintenu, mais là aussi, tout a été fait sur mesure. Schneider a fourni des armoires électriques qui ne se font plus et ne se maintiennent plus, ce qui explique le « cannibalisme ». Néanmoins, il a été pratiqué avec beaucoup d'attention par l'architecte chargé de la maintenance : à chaque fois qu'un problème est survenu, les équipes se sont nourries de pièces existantes de façon très intelligente et suivie, ce qui a permis de maintenir le bâtiment dans un certain état de fonctionnement. Au ministère, on a donc pu se dire que tant que les choses tournaient, il n'était pas nécessaire d'agir.
Cependant, nous nous trouvons aujourd'hui face à un mur d'investissement. Nous avons connu une situation comparable avec la rénovation de la Maison de la radio. Le programme de financement prévoyait un coût total de 350 millions d'euros, mais l'opération a fini par coûter 500 millions d'euros. La programmation qui a manqué dans le temps devient nécessaire.
Monsieur Féraud, je ne crois pas que notre sujet puisse entrer dans le cadre de la proposition de loi Cazenave
Monsieur Capus, concernant le support numérique utilisé, il s'agit d'une technologie adaptée et innovante : des bandes magnétiques pouvant contenir jusqu'à dix téraoctets. Malgré notre culture du papier, il nous faudra passer au numérique à un moment. Il faut rappeler que les supports imprimés exigent une conservation spéciale, ce qui est très consommateur d'énergie. .
Je vous encourage tous à visiter le site François-Mitterrand. Il s'agit d'une réalisation magnifique, comme nous savons les faire en France, et c'est une grande fierté.
La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.
La réunion est close à 11 h 00.