COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 8 h 30.

Les principales négociations européennes récentes ou en cours en matière sociale - Communication (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Proposition de résolution européenne visant à préserver une politique agricole commune indépendante et dotée de moyens à la hauteur de ses ambitions après 2027 - Examen de la proposition de résolution européenne

M. Jean-François Rapin, président. - Nous passons maintenant à la présentation par Daniel Gremillet d'une proposition de résolution européenne (PPRE) sur la politique agricole commune (PAC), présentée au nom de la majorité des membres du groupe de suivi de notre commission.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Avant de nous pencher sur l'avenir, au demeurant très incertain, de la politique agricole commune, je vous propose de faire un bref retour en arrière.

En effet, la proposition de résolution européenne que nous examinons aujourd'hui fait écho à une autre résolution européenne, élaborée par le groupe de suivi sur la PAC, puis adoptée à l'unanimité par notre commission en décembre 2024. Devenue résolution du Sénat le 21 janvier 2025, elle s'attachait à définir les grandes orientations à promouvoir en vue de l'élaboration de la PAC post-2027, tout en identifiant un certain nombre de lignes rouges.

Force est de constater que la Commission a franchi, sans hésitation, chacune de ces lignes rouges dans ses propositions pour la PAC post-2027. Soyons clairs : ces propositions dessinent une PAC aux antipodes des préconisations formulées par le Sénat français au cours des dernières années. Les trois textes dévoilés le 16 juillet 2025 marquent ainsi une rupture conceptuelle nette avec les principes qui structuraient jusqu'ici cette politique.

Ainsi, la fusion des deux piliers au sein d'un fonds unique acterait la disparition d'une PAC autonome. La politique agricole subirait, de surcroît, une contraction budgétaire d'une ampleur inédite, tandis que la nouvelle architecture juridique, loin d'aller dans le sens de la simplification et de l'allègement de la charge administrative tant réclamés par nos agriculteurs, pourrait générer davantage de confusion et de complexité. Enfin, sous couvert d'une subsidiarité renforcée, la réforme accorderait aux États membres des marges de manoeuvre considérables, nourrissant la crainte d'une renationalisation de la PAC.

À terme, mes chers collègues, c'est le principe même d'une politique agricole commune qui serait remis en cause, laissant place à vingt-sept politiques agricoles nationales. C'est précisément contre ce démantèlement méthodique de la PAC que s'élève aujourd'hui, avec force et conviction, notre groupe de suivi dans cette proposition de résolution européenne.

Ce travail est le fruit de très nombreuses auditions ; depuis six mois, nous avons pris le temps de rencontrer les organisations agricoles, les représentants des différentes filières, mais également les eurodéputés français siégeant au sein de la commission Agri, des représentants de laboratoires d'idées ou encore des spécialistes de la politique agricole commune. Ce qui frappe, c'est la convergence des préoccupations exprimées par ces interlocuteurs, pourtant très divers. Tous se montrent alarmés par les propositions de la Commission européenne et fortement préoccupés par l'avenir de la PAC.

Je ne peux malheureusement pas exposer ici de manière exhaustive notre analyse des propositions de la Commission. Je vous renvoie donc à mon rapport, qui examine plus en détail les points saillants que je vais à présent balayer. J'en retiendrai sept.

Premièrement, le projet de cadre financier pour la période 2028-2034 prévoit la création d'un fonds unique de 865 milliards d'euros rassemblant les politiques en gestion partagée entre la Commission et les États membres, à savoir la cohésion économique, sociale et territoriale, la politique agricole et la pêche, ainsi que la migration et la gestion des frontières.

La nouvelle architecture budgétaire signe ainsi la fin d'une PAC indépendante, dont les deux piliers seront fusionnés et fondus dans des plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR) et dont le budget sera intégré au fonds unique dédié à la mise en oeuvre de ces plans. Ainsi, pour la première fois depuis la création de la PAC en 1962, l'Union européenne ne disposera pas d'un fonds spécifique pour l'agriculture.

Le risque est grand, dans ce contexte, que la PAC ne devienne un programme parmi d'autres, décliné au niveau national, au détriment de la cohérence, de la solidarité et de l'ambition commune qui ont longtemps constitué le socle du projet agricole européen.

Dans notre proposition de résolution européenne, nous soulignons que la PAC doit rester une politique autonome et pleinement intégrée ; nous demandons qu'elle soit fondée sur une base juridique unique, mise en oeuvre au travers d'une programmation autonome et dédiée, distincte des plans de partenariat nationaux et régionaux, et bénéficie d'un cadre de performance et d'un budget qui lui soient propres.

Deuxièmement, la proposition de la Commission européenne se traduirait par un recul historique des moyens budgétaires consacrés à la PAC. En effet, tandis qu'elle représentait 387 milliards d'euros sur sept ans dans la dernière programmation, seuls 300 milliards d'euros seraient sanctuarisés au profit de la PAC dans les futurs PPNR, soit un recul de plus de 20 % en euros courants et de 35 % en euros constants !

Face à la légitime indignation suscitée par ces annonces, la Commission a présenté, en novembre 2025, puis en janvier 2026, des aménagements permettant aux États membres de porter les fonds mobilisables pour la PAC à 408,7 milliards d'euros. Rappelons cependant que ces financements ne constituent absolument pas une « rallonge » budgétaire, mais un simple redéploiement de crédits au sein de l'enveloppe dédiée aux PPNR, dont le montant global reste inchangé. De surcroît, leur mobilisation au profit de l'agriculture sera laissée à la discrétion des États membres.

Nos travaux ont par ailleurs révélé que la clé de répartition retenue pour ces enveloppes additionnelles était calquée sur les critères de la politique de cohésion et redistribuait les financements agricoles selon une logique étrangère à la PAC. Ce faisant, et c'est particulièrement problématique, elle tend à rompre les équilibres entre les pays européens. Ainsi, selon les travaux du laboratoire d'idées Farm Europe, dont nous avons auditionné les représentants, dans l'hypothèse où chaque État membre exploiterait l'intégralité des leviers à sa disposition, certains pays pourraient significativement rehausser leur soutien au secteur agricole, tandis que d'autres, dont la France, ne pourraient maintenir leur niveau actuel de financement.

J'en viens ainsi à la situation particulière de notre pays. La France verrait l'enveloppe sanctuarisée pour la PAC au sein de son PPNR amputée de près d'un quart en euros courants, pour s'établir à 50,9 milliards d'euros contre 66,2 milliards d'euros lors de la dernière programmation.

Certes, le Président de la République s'est engagé à ce que « pas un centime » ne manque au budget de la future PAC. Néanmoins, en mobilisant l'ensemble des flexibilités accordées par la Commission européenne, la France ne pourrait dégager que 57,3 milliards d'euros en faveur de la PAC, soit un montant toujours inférieur de 8,9 milliards d'euros à celui de la programmation précédente, l'équivalent d'environ une année de financements PAC pour notre pays !

Où trouver ces 8,9 milliards d'euros manquants ? Dans les caisses de l'État français ? Cela semble peu probable au regard de notre situation budgétaire. Dans le fonds unique dédié à la mise en oeuvre des PPNR ? Nos travaux ont montré que ces 8,9 milliards correspondraient à environ 57 % de la part non fléchée du fonds unique, qui doit également financer bien d'autres interventions dans de nombreux secteurs.

Dans ce contexte, notre proposition de résolution européenne s'oppose fermement à tout affaiblissement budgétaire de la PAC et demande que celle-ci conserve, a minima, les moyens financiers de la programmation actuelle en euros constants, soit 433 milliards d'euros en euros courants.

Troisièmement, la nouvelle architecture juridique proposée pourrait générer davantage de confusion et de complexité ; l'éclatement des dispositions relatives à la PAC entre plusieurs textes risque, à l'évidence, de nuire à la lisibilité et à la cohérence de cette politique.

En parallèle, le regroupement de toutes les interventions dans un pilier unique s'accompagnerait d'une profonde refonte des règles de financement, avec de nouvelles distinctions entre les interventions composant la notion de « soutiens au revenu », financées à l'aide de l'enveloppe sanctuarisée, et les mesures restantes, dont le Poséi (programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité), financées à l'aide de l'enveloppe non fléchée.

Par ailleurs, seules quatre interventions bénéficieraient d'un financement exclusivement européen, toutes les autres devant obligatoirement faire l'objet d'un cofinancement national à hauteur de 30 % minimum.

Or, et c'est mon quatrième point, le recours accru aux cofinancements menace de créer d'importantes distorsions de concurrence au sein du marché intérieur, tout en accentuant les logiques de concurrence entre filières à l'échelle nationale. Le niveau des soutiens publics à l'agriculture sera ainsi tributaire des arbitrages réalisés au sein de chaque État membre, avec le risque de voir émerger une agriculture européenne à plusieurs vitesses, marquée par des niveaux de soutien et d'accompagnement très disparates.

En réalité, cette problématique dépasse largement la seule question des financements : la réforme proposée confère des marges de manoeuvre sans précédent aux États membres, s'agissant du choix des outils mobilisés dans les PPNR, des montants alloués à ces derniers ou encore de la déclinaison des objectifs environnementaux. Cette évolution fait craindre une fragmentation croissante de la politique agricole européenne ; les États membres pourraient être amenés à poursuivre des ambitions de plus en plus différenciées, davantage guidées par leurs priorités nationales que par des objectifs véritablement communs, au détriment de la valeur ajoutée européenne.

Dès lors, notre proposition de résolution européenne alerte sur le risque qu'une flexibilité excessive accordée aux États membres favorise une renationalisation progressive de la PAC et demande, en conséquence, le maintien d'un cadre commun et de règles harmonisées, afin de préserver l'intégrité du marché unique et de garantir l'équité des conditions de concurrence.

J'en viens à présent à la réforme des paiements directs. Ces derniers seraient remplacés par une nouvelle aide dégressive, ciblée sur les agriculteurs qui en ont le plus besoin, à travers l'introduction obligatoire d'une différenciation du montant alloué, d'une dégressivité à partir de 20 000 euros et d'un plafonnement à 100 000 euros par an et par exploitation. Dans la mesure où les paramètres de ciblage des aides relèveront de l'appréciation de chaque État membre, les effets précis de cette réforme demeurent, à ce stade, difficiles à anticiper, comme nous l'ont signalé la plupart des organisations agricoles que nous avons auditionnées.

Néanmoins, selon les travaux réalisés par Farm Europe, l'impact de cette réforme serait notable en France, puisque 50 % des agriculteurs percevant plus de 5 000 euros par an seraient concernés par une réduction de l'aide, ceux-ci représentant 73 % de la surface agricole totale française.

Dans ce contexte, notre proposition de résolution européenne rappelle que les aides à l'hectare ont historiquement été conçues comme des instruments de soutien à la production agricole et non comme des outils de politique sociale et demande que la nouvelle aide surfacique soit calibrée de manière à éviter tout effet de seuil ou toute rupture d'équité préjudiciable aux agriculteurs.

Sixièmement, la proposition de la Commission comporte des avancées en matière de gestion des risques et des crises. Elle opère ainsi une distinction entre les crises de marché et les aléas sanitaires et climatiques. Tandis que la gestion de ces derniers serait renvoyée aux États membres, qui pourront activer des paiements de crise en faveur des agriculteurs, les crises de marché seront gérées au niveau européen à l'aide d'un filet de sécurité unitaire, doté de 900 millions d'euros par an, soit le double du budget alloué jusqu'alors à la réserve agricole. Si cette évolution est bienvenue, nos différents interlocuteurs nous ont signalé que les prix d'intervention n'ont pas été révisés depuis la fin des années 2000, ce qui les rend largement déconnectés des réalités économiques actuelles.

Nous le mentionnons dans la proposition de résolution européenne et appelons, en parallèle, à renforcer la prévention et la gestion des risques climatiques et sanitaires dans le secteur agricole, notamment par le développement d'une stratégie vaccinale et d'une mutualisation des risques à l'échelle européenne, afin d'encourager les agriculteurs à investir dans des dispositifs de prévention et d'assurance, tout en améliorant leur couverture.

Enfin, l'avenir de la PAC ne peut être envisagé indépendamment de la perspective d'une adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne ; en effet, l'Ukraine est une puissance agricole de premier plan, qui pourrait prétendre, à règles inchangées et budget constant, à une dotation annuelle comprise entre 10 milliards et 12 milliards d'euros au titre de la PAC, soit un montant supérieur à celui perçu par la France - environ 9,5 milliards d'euros -, jusqu'alors premier bénéficiaire de cette politique.

Il est donc indispensable d'anticiper les équilibres futurs qui résulteraient d'un tel élargissement et d'en mesurer les conséquences pour le modèle agricole européen et son financement, ce que nous signalons dans la PPRE.

Voilà, mes chers collègues, dans les grandes lignes, les analyses qui sous-tendent notre proposition de résolution européenne. Avant de conclure, je rappelle la raison d'être de cette dernière : influer sur les négociations en cours à Bruxelles. Alors que les discussions sur les propositions relatives à la future PAC entrent dans une phase décisive au Conseil et au Parlement européen, il nous appartient plus que jamais de faire entendre la voix du monde agricole français et de relayer ses préoccupations légitimes auprès des instances européennes.

Notre assemblée a toujours su adopter des positions claires et fermes, lorsqu'il s'est agi de la PAC, et elle l'a bien souvent fait à l'unanimité. Je souhaite qu'il puisse en être de même aujourd'hui, afin que le Sénat soit en mesure de s'exprimer d'une seule voix mardi prochain lors de l'audition du commissaire européen à l'agriculture, Christophe Hansen.

M. Jean-François Rapin, président. - Merci de cette présentation exhaustive et exacte de la proposition de résolution européenne et des enjeux sous-jacents. Au vu de la gravité du sujet, j'ai participé à toutes les auditions, et c'est la première fois que j'ai constaté une telle unanimité de nos interlocuteurs : tous ne relèvent quasiment que des éléments négatifs dans cette réforme de la PAC. L'audition de l'ancienne commissaire européenne Iliana Ivanova, aujourd'hui membre de la Cour des comptes européenne, a mis en lumière les nombreuses défaillances de cette proposition. Il est impératif d'écouter de telles personnes, qui ont une expertise budgétaire indéniable.

Le paradoxe est flagrant : au sein de la Commission, on affirme vouloir préserver la souveraineté européenne dans tous les domaines, en particulier en matière d'agriculture et d'alimentation, mais dans le même temps on démantèle un outil de souveraineté, tant et si bien que l'on se demande ce que l'on pourra encore maîtriser.

À l'échelon national, des engagements ont été pris tant par le Gouvernement que par le Président de la République : aucun euro ne devrait manquer à la PAC. Mais c'est d'ores et déjà mathématiquement très difficile au vu des règles qui vont être fixées. Par ailleurs, un tel engagement pourrait ne pas survivre aux élections de 2027.

Je sais à peu près quel discours nous tiendra le commissaire Hansen, pour l'avoir déjà entendu. Il aura fait tout ce qu'il a pu, mais il n'a pas pleinement la main sur le cadre financier pluriannuel. Il essaiera, de bonne foi, de sauver quelques lignes, mais il ne pourra pas oeuvrer en faveur d'une transformation complète de la PAC. Certains députés européens nous disent qu'il faut réécrire complètement ce texte.

M. Pierre Cuypers. - La PAC existe-t-elle encore ? Faut-il conserver cette appellation ? C'est la seule politique agricole qui ait fonctionné, à une certaine époque. Elle a été mise en place parce qu'il fallait bloquer les systèmes de prix, ce qui revenait de fait à offrir une subvention au consommateur, tout en offrant une compensation aux exploitations. Mais d'un système où les aides étaient calculées par exploitation, nous sommes passés à une organisation départementale, puis régionale, puis nationale. Aujourd'hui, cette politique agricole est hors-jeu. Le commissaire européen Hansen affirmait le 20 janvier dernier à Strasbourg qu'il ne faudrait plus faire du blé à 160 euros la tonne, qu'il faudrait le détruire ou le transformer. Nous verrons s'il confirmera ces propos devant nous ou se déjugera, mais c'est en tout cas dramatique.

Le problème est que cette politique n'a jamais été menée à terme. On a toujours connu des révisions à mi-parcours, ce qui rend impossible toute visibilité pour le monde agricole, donc toute transformation. Cela me rend très amer ; je me demande s'il ne faudrait pas reconstruire complètement une politique à l'échelle européenne, plutôt que de se livrer à ce genre de bricolages.

Mme Mathilde Ollivier. - Je partage totalement la critique de la structuration de la nouvelle PAC, qui fait l'objet principal de cette PPRE. Nous avons besoin d'avancer de manière intégrée à l'échelle européenne, notamment sur les enjeux environnementaux, pour éviter que la concurrence intra-européenne soit faussée. Pour cela, il faut une PAC intégrée, permettant d'éviter que des fossés se creusent entre les pays en fonction de leurs orientations politiques, mettant sous pression les pays mieux-disants.

Je soutiens la recommandation portant sur la nécessité d'examiner clairement les impacts des accords commerciaux, qui mettent trop souvent en difficulté divers secteurs agricoles. Les écologistes ont toujours critiqué ces accords, qui font subir à nos agriculteurs une concurrence avec des producteurs moins-disants dans d'autres régions du monde. Ces échanges accrus sont aussi une absurdité alors qu'on essaie de rapprocher consommateurs et producteurs, dans l'esprit des lois Égalim. Je me satisfais de voir certains blocs politiques faire évoluer leur position en la matière.

Il y a en revanche plusieurs points du texte sur lesquels nous sommes moins en accord, ce qui m'amènera à m'abstenir, même si je conviens de la nécessité d'interpeller le Gouvernement de la sorte.

Ainsi des alinéas 15 et 16 : il faudrait dénoncer non seulement la flambée des coûts des intrants, mais surtout notre forte dépendance à ces derniers et aux pays, comme la Russie, qui les produisent. Il convient de mener à bien la transition d'une partie de notre agriculture pour en être plus indépendants. Je suis en revanche plutôt d'accord avec l'alinéa 23, car il faut souligner la nécessité d'avancer de manière intégrée sur la nouvelle architecture verte.

Quant à l'alinéa 30, il souligne le rôle important joué par l'agriculture dans la fourniture de nombreux services environnementaux. Aujourd'hui, cela n'est vrai que de certains types d'agriculture, tandis que d'autres jouent un rôle moins positif : rappelons-nous les nombreux scandales concernant la qualité de l'eau dans certains départements, qu'il s'agisse de la présence de pesticides ou des effets de l'élevage intensif. Dans le même esprit, à l'alinéa 31, tout en défendant une PAC tournée vers le soutien à la production européenne, nous jugeons important de mentionner que la souveraineté agricole passe aussi par la transition de nos modèles, afin que l'agriculture puisse réellement fournir des services environnementaux.

Enfin, l'alinéa 39 défend une simplification réglementaire, mais celle-ci, telle qu'elle a été pratiquée ces dernières années à l'échelle européenne, consiste plutôt en un nivellement par le bas de nos réglementations environnementales. Défendre l'approfondissement de cet effort de simplification quand il est question de la PAC ne peut donc que m'inquiéter.

M. Vincent Louault. - L'agriculteur que je suis éprouve toujours plus de réticence à s'intéresser à ces sujets, car ce qui se passe nous mine. Les décroissants ont gagné la partie ! Comment, sinon, expliquer qu'on nous dise qu'il ne faut plus produire de blé ?

M. Jean-François Rapin, président. - Et, dans le même temps, on nous dit que l'Europe a besoin d'importer du blé ukrainien, sans quoi nous ne pourrions pas nourrir les Européens ! Le paradoxe est incroyable.

M. Vincent Louault. - La réforme du financement de la PAC s'explique ainsi : c'est un paramétrage pour préparer l'intégration de l'Ukraine au marché.

Quand je dis que les décroissants ont gagné, sur plusieurs tableaux déjà, on y voit parfois un effet de manche populiste, mais c'est factuel, et ce sera bientôt scientifiquement établi. La guerre économique actuelle nous dépasse : on croyait que l'Europe nous protégerait, mais aujourd'hui, au sein même de l'Union, la ferme France décroche.

Je ne vois donc pas comment nos agriculteurs vont s'y retrouver : alors que nombre d'entre eux ont fait des efforts énormes, ils risquent de disparaître faute de soutien. Les zones intermédiaires, soit un bon tiers de la surface agricole française, sont menacées de disparition si l'on retire encore 20 % des aides. Des exploitants en difficulté voient venir la catastrophe. Entre des récoltes difficiles, une baisse persistante des soutiens - jamais revalorisés depuis le début des années 1990 - et la hausse des charges, l'effet de ciseaux sur les prix est énorme.

Les producteurs de lait, heureusement, se maintiennent, mais je crains pour notre céréaliculture. Nous pouvions être fiers de nourrir une large partie du monde, de contribuer aux grands équilibres géopolitiques de l'alimentation, notamment au Maghreb ou en Égypte, mais il va désormais falloir construire de hauts murs autour de l'Europe, parce que si l'on ne nourrit pas les gens, il ne faut pas s'étonner qu'ils veuillent traverser la mer. La situation actuelle me fend le coeur, d'autant que les experts sont unanimes pour dénoncer la future PAC. Je ne peux expliquer les choix faits que par l'emprise d'une certaine idéologie : j'insiste, les décroissants ont gagné.

M. Jean-François Rapin, président. - Je ne peux que tous vous inviter à être présents lors de l'audition du commissaire européen à l'agriculture la semaine prochaine, afin que nous puissions lui faire part de manière crédible des préoccupations du monde agricole français. J'ai une idée de ce que M. Hansen va nous dire, puisqu'il me l'a déjà dit en off : « Puisque vous avez un déficit, acceptez les accords commerciaux, et votre filière viticole et de spiritueux se développera tant et si bien que vous le réduirez. » Cela revient à opposer les filières entre elles pour les faire taire ! Les organisations de producteurs se mobilisent déjà moins : on a bien vu que l'accord avec l'Australie a suscité bien moins de réactions que celui avec le Mercosur, alors qu'il est également très pénalisant pour les filières ovine et bovine. La résignation l'emporte.

Mme Pascale Gruny. - Je suis très inquiète, avant tout pour l'économie de la France. Dans mon département de l'Aisne, sans agriculture, nous n'avons plus d'entreprises ni d'activité. Le groupe Tereos s'est déjà séparé de 150 personnes.

Je suis inquiète aussi pour nos agriculteurs, et en particulier les plus jeunes, dont le regard a changé par rapport à l'environnement. Leur moral est miné, car on leur fait porter la responsabilité de bien des choses qui ne relèvent pas d'eux, comme la qualité de l'eau. Chez nous, une bonne partie de la pollution provient des obus de la Première Guerre mondiale enfouis dans les champs, mais on ne s'en soucie guère.

Ensuite, je ne sais trop ce que l'on pourra manger bientôt : on laisse tellement proliférer les petites bêtes qu'il ne reste même plus de cerises sur les arbres de nos jardins. Si l'on aboutit à arrêter toute culture - peut-être est-ce ce que certains souhaitent -, les conséquences seront terribles, car l'agriculture est une arme, et la famine, c'est la guerre. Or maladies et parasites ravagent nos cultures ; on nous annonce une troisième année déficitaire pour le blé. Comment peut-on s'en sortir sans accompagnement ? On parle de souveraineté et de protection du consommateur - plus jamais de l'agriculteur -, mais avec ce qui se passe, peut-être que nous respirerons mieux dans notre petit village d'Astérix, mais nous nous retrouverons à devoir importer notre alimentation et donc manger tous les produits que l'on essaie d'interdire chez nous.

Les agriculteurs sont prêts à se passer de produits phytosanitaires, cela ne peut qu'améliorer leur compte de résultat, mais en échange, il faut leur fournir des produits de substitution : l'Europe doit donc absolument aider la recherche pour leur permettre de fonctionner autrement. La transmission de terres de qualité leur importe aussi beaucoup.

Ce qui est tragique, c'est que des budgets détricotés placent la France en situation de concurrence tout à fait déloyale avec ses voisins. D'où mon cri du coeur : arrêtez, aidez !

Mme Christine Lavarde. - Je ne suis pas du tout experte de la PAC ; je ne saurais que vous livrer la réflexion d'une citoyenne. Le problème, me semble-t-il après vous avoir tous écoutés, c'est que l'on n'accepte pas aujourd'hui de payer le prix réel de produits agricoles qui ne soient pas issus d'une production extensive. Dans le passé, l'alimentation mobilisait l'essentiel du revenu des ménages ; actuellement, elle est tout en bas de l'échelle des dépenses, on consacre bien plus aux loisirs ou aux produits technologiques. Peut-être des arbitrages différents seront-ils nécessaires. Je ne sais pas si l'on pourrait instaurer un système de prix différent. Le bio roumain est-il équivalent au bio français ? Si ce n'est pas le cas, la concurrence est déloyale au sein de l'Union, et il faut agir. Cela est peut-être plus important que de continuer à subventionner tel modèle plutôt que tel autre.

On croit que manger pourrait être quasiment gratuit, alors que l'agriculture a de nombreux coûts, y compris au travers de ses incidences sur la qualité de l'air ou de l'eau, ou encore sur nos dépenses de santé. Un grand nombre de nos agriculteurs souffrent de maladies, notamment de cancers pour lesquels un lien a été établi avec certaines molécules utilisées. Tous ces coûts encourus par notre société nous invitent à repenser nos modèles agricoles.

M. Jean-François Rapin, président. - Je tiens à répondre à Mathilde Ollivier sur l'alinéa 30 de la PPRE : c'est notre collègue Karine Daniel qui avait demandé à faire figurer une telle rédaction dans le texte, en tête de nos préconisations. Peut-être aurions-nous pu être plus précis, mais nous avons tous souhaité exprimer de la sorte la reconnaissance du Sénat envers les agriculteurs pour leur travail sur les questions environnementales.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Je souhaite en premier lieu revenir sur l'origine de la PAC. Dans l'Europe à six, issue du traité de Rome, le peuple avait faim et l'ambition était la suivante : « Paysans, produisez, et nous vous garantirons un revenu identique à celui de la société européenne que nous construisons. » Or le présent projet de réforme traduit un abandon complet de ce défi, relevé depuis ce temps-là par nos agriculteurs pour la puissance et le peuple européens. Aujourd'hui, plus que jamais, l'agriculture est une arme redoutable.

Nous avons l'impression que nous sommes en train de déposer les armes, de considérer cet enjeu comme accessoire. C'est ce qui donne tout son sens et sa pertinence à ce projet de résolution.

Je souhaite également faire le lien avec la dernière intervention de Mme Christine Lavarde. Avant la mise en place de la PAC, l'alimentation accaparait près de 50 % des revenus d'un ménage ; dans les années 1980, cette part s'élevait encore à plus de 30 %. Aujourd'hui, elle est inférieure à 15 %. La France est d'ailleurs le pays de l'Union européenne où le coût de la nourriture est le plus faible pour le consommateur. Il convient de le rappeler, car nous l'oublions trop vite : la PAC a bel et bien servi le consommateur. Il ne faut jamais oublier d'où l'on vient pour savoir où l'on va ; c'est l'un de nos axes majeurs.

S'agissant des remarques portant sur le texte, je souhaite répondre à Mme Mathilde Ollivier concernant les alinéas 15 et 16, et tout particulièrement sur la dépendance aux intrants extérieurs. Cette résolution y fait écho et nous partageons pleinement ce constat. Garantir l'alimentation de la population européenne et maintenir notre rang sur la scène mondiale dans ce domaine exigent de retrouver une certaine forme d'indépendance sur ces intrants.

Nous payons d'ailleurs comptant notre déficit actuel en la matière, avec les événements survenus en Ukraine et, plus récemment, le blocage du détroit d'Ormuz. La volonté de retrouver une forme d'indépendance pour la production de protéines au sein de l'Union européenne s'inscrit pleinement dans ce contexte.

Ma chère collègue, vous considérez que la dimension environnementale n'est pas suffisamment intégrée ; or, celle-ci est largement prise en compte aux alinéas 39 et 45, qui traitent également de l'évolution climatique.

Nous examinerons un amendement de notre collègue Pascale Gruny concernant la recherche, qu'il convient de consolider à l'échelle communautaire avec l'objectif d'assurer cette indépendance et de limiter le poids des intrants, notamment des produits phytopharmaceutiques utilisés pour soigner les plantes. Dans cette guerre qui est lancée, la recherche doit impérativement être intensifiée.

Je termine avec l'avis des experts : malgré les différentes sensibilités des personnes auditionnées, toutes les opinions exprimées se retrouvent sur une colonne vertébrale commune à propos de cette réforme ; cela témoigne de l'intensité de la rupture qui nous guette.

J'ai bien entendu que vous envisagiez de vous abstenir, ma chère collègue. J'aurais souhaité que nous puissions parvenir à une unanimité sur des points aussi stratégiques ; elle est nécessaire pour peser véritablement. Nous entrons dans une phase décisive des négociations de la PAC à l'échelle européenne. Cet avis aura donc une résonance bien supérieure à ce que nous avons adopté en 2025 : il s'agira du dernier travail avant la rencontre avec le commissaire européen, la semaine prochaine.

Je respecte votre liberté, mais au vu de mes réponses et de la rédaction des différents alinéas, il me semble qu'il serait possible de nous retrouver unanimement.

M. Jean-François Rapin, président. - Trois amendements ont été déposés par Pascale Gruny. Je vous laisse les présenter, monsieur le rapporteur.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - L'amendement  COM-1 rectifié vise à harmoniser, au niveau communautaire, la définition de l'agriculteur actif. Nous reviendrons sur ce débat lors de l'examen, à partir de lundi, du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles. Aujourd'hui, au niveau européen, la définition de l'actif agricole recouvre tout et son contraire.

J'émets donc un avis favorable ; mais cela exigera aussi que la France se dote d'une définition très précise de l'agriculteur dans le cadre d'une loi foncière. Pour avoir, dans une autre vie, sillonné tous les pays de l'Union européenne, je mesure combien les différences de définition y demeurent nombreuses.

La commission adopte l'amendement COM-1 rectifié.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - L'amendement  COM-2 reprend le principe « pas d'interdiction sans solution » appliqué aux produits phytosanitaires. C'est un point important : il s'agit d'intensifier un effort de recherche absolument nécessaire, d'aller bien plus vite sur les produits de substitution et, surtout, de mieux soigner les plantes, de mieux soigner les animaux, de mieux soigner l'ensemble des productions, dans toute leur diversité.

Ce débat s'étend d'ailleurs jusqu'au bio. La recherche embrasse l'ensemble des types de production et des systèmes.

Avis favorable.

Mme Pascale Gruny. - Je me soignais par l'homéopathie ; les médecins la jugent inutile et elle a été quasiment supprimée en France ; nous n'avons presque plus de praticiens compétents, faute d'en former. Aujourd'hui, je prends très régulièrement des antibiotiques et je les assimile aux phytosanitaires. À l'inverse, lors d'une récente discussion, un éleveur m'indiquait traiter désormais ses vaches et ses chevaux par l'homéopathie.

Pendant que nous débattons du soin des plantes, nous faisons le contraire pour la santé humaine. Je le regrette profondément, car il conviendrait d'adopter la même approche : c'est par la recherche que nous progresserons. Une plante ne doit être traitée que lorsqu'elle est malade.

Si les agriculteurs disposaient de moyens financiers plus importants, ils pourraient acquérir des machines capables de déposer une goutte de produit uniquement sur la plante atteinte. Or ces équipements coûtent très cher et demeurent inaccessibles.

C'est pourquoi j'insiste sur la recherche, qui doit porter sur les produits phytosanitaires, mais aussi sur les pratiques agricoles. Parfois, un simple changement de méthode suffit à apporter une amélioration.

M. Jean-François Rapin, président. - Un débat pourrait s'ouvrir sur le machinisme agricole. Bien que le secteur soit parfois subventionné, nous avons constaté une très forte inflation de ses prix : les fabricants intègrent la subvention au tarif final, qu'ils augmentent. Le Pas-de-Calais est d'ailleurs un territoire où ce marché est très présent, et j'y ai observé des situations fortement déplaisantes !

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Relevons la pauvreté du machinisme agricole européen et n'oublions pas que la robotique et l'informatique permettent à certains fabricants de matériel de capter quantité d'informations et un savoir qui se retournera très vite contre nous.

J'ai à l'esprit l'exemple du patrimoine génétique : un robot embarque bien plus d'informations que n'en collectaient les éleveurs avec les contrôles de performance et les contrôles laitiers. Il en va de même pour les moissonneuses et l'ensemble du matériel agricole : le phénomène s'accélère, le plus souvent au profit de pays situés hors de l'Union européenne.

La commission adopte l'amendement COM-2.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - L'amendement  COM-3 apporte une précision, afin d'éviter que l'agriculture et les productions agricoles ne deviennent une variable d'échange et d'ajustement dans les négociations internationales. Nous l'avons vécu autrefois avec les pommes de terre venues de Chine ; nous l'avons constaté pour les ovins, et maintenant pour les bovins.

Cet amendement vise, en outre, à corriger une coquille. Avis favorable.

La commission adopte à l'unanimité l'amendement COM-3.

M. Jean-François Rapin, président. - Venons-en au vote sur l'ensemble de la résolution ainsi modifiée.

Un mot au préalable : si vous communiquez sur cette PPRE, vous serez sans doute interpellés, comme je l'ai été moi-même, sur notre fermeté concernant l'indemnité compensatoire des handicaps naturels (ICHN), dont certains acteurs auraient souhaité l'extension aux zones intermédiaires, ce qui va à l'encontre de sa vocation initiale.

Nous en avons discuté avec le cabinet de la ministre, qui suggérait d'inventer des zones « intermédiaires aux intermédiaires », c'est-à-dire de nouvelles zones. Sans être un expert du dispositif, je comprends qu'une extension de l'ICHN aux zones intermédiaires reviendrait à partager le gâteau sans l'agrandir, ce qui n'est pas souhaitable.

La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission. Elle est disponible sur le site internet du Sénat.

Proposition de règlement relatif au cadre juridique du 28e régime pour les entreprises - « EU Inc. » - COM(2026) 321 final - Examen d'une proposition de résolution européenne

M. Jean-François Rapin, président. - Nous abordons le dernier point de notre ordre du jour : le 28^e régime.

Nous avions tenu une table ronde fort instructive sur ce régime, issu des propositions des rapports de MM. Enrico Letta et Mario Draghi ; MM. Louis Vogel et Pierre Cuypers se sont penchés sur la question. Entre-temps, toutefois, la base juridique retenue par la Commission européenne a déjà fait l'objet d'une contestation ; nous l'avions pressenti lors de la table ronde.

M. Louis Vogel, rapporteur. - Nous nous réunissons aujourd'hui pour examiner une proposition de résolution européenne qui porte sur la proposition de règlement relatif au cadre juridique du 28^e régime pour les entreprises, « EU Inc. ».

Ce texte vise à favoriser le maintien des entreprises innovantes et en croissance sur le territoire européen et à soutenir leur compétitivité, en créant un régime juridique de droit des sociétés optionnel reconnu par chaque État membre.

En effet, les entreprises opérant une expansion transfrontière sont aujourd'hui confrontées à l'application de 27 régimes juridiques différents à l'échelle de l'Union européenne. L'adaptation au régime juridique de chaque État membre représente ainsi une charge administrative et un coût dissuasifs, en particulier pour les entreprises innovantes en phase de croissance.

Cette hétérogénéité normative repousse également les investisseurs, frileux à l'idée de soutenir une structure juridique méconnue. De nombreuses entreprises prometteuses réalisent dès lors leur développement en dehors de l'Union européenne, dans des pays tiers dont le marché est mieux unifié, comme les États-Unis.

Les rapports d'Enrico Letta et de Mario Draghi, portant respectivement sur l'avenir du marché unique et sur le futur de la compétitivité européenne, ont tous deux suggéré la création d'un 28^e régime de droit des affaires, c'est-à-dire d'un régime juridique reconnu par tous les États membres de l'Union et auquel les entreprises pourraient décider de souscrire en revêtant une forme sociale associée.

Le Conseil européen a explicitement invité la Commission européenne, dans ses conclusions du 23 octobre 2025, à « proposer sans tarder un 28^e régime, optionnel, de droit des sociétés permettant aux entreprises innovantes de se développer ».

La Commission européenne a donc présenté, le 18 mars 2026, sa proposition de règlement qui introduit une forme juridique nouvelle, appelée « EU Inc. », permettant aux entreprises européennes qui la revêtiraient de bénéficier d'un régime juridique autonome reconnu par tous les États membres. Ce 28^e régime est détaillé dans une proposition de règlement très volumineuse, qui comprend près d'une centaine d'articles.

Notre sentiment à l'égard de cette proposition est contrasté.

Le fait même que ce texte ait pour objectif de lutter contre la fragmentation du marché intérieur est un signal politique que nous saluons. Il est en effet essentiel que nous progressions dans l'unification de notre marché pour conforter la compétitivité de l'Union européenne.

Le mécanisme central de la proposition, qui consiste à créer une forme juridique harmonisée, à baisser les coûts fixes d'immatriculation de l'entreprise et à numériser ses procédures administratives, apparaît tout à fait pertinent. La souplesse des statuts associés à cette nouvelle structure juridique est également bienvenue pour favoriser l'agilité de la société.

La proposition de résolution européenne que nous vous présentons vise donc à consolider cette initiative de la Commission européenne et à soutenir son effort d'harmonisation du droit des affaires, que nous jugeons indispensable.

Nos recommandations sont néanmoins nombreuses et visent à remanier de multiples pans du texte, ce dernier présentant des fragilités juridiques considérables qui laissent craindre une exploitation frauduleuse de ses failles. Nous ne sommes pas non plus convaincus que la proposition de règlement, bien qu'elle comprenne des dispositions louables, soit à la hauteur de l'ambition fixée : soutenir la compétitivité des entreprises européennes face aux obstacles de taille auxquels elles font face.

Nous allons donc vous exposer synthétiquement nos réticences en neuf points.

M. Pierre Cuypers, rapporteur. - Premièrement, le nom « EU Inc. », choisi par la Commission européenne pour désigner la structure juridique donnant accès au 28^e régime, ne nous convient pas. En effet, « EU Inc. » est un nom anglais et s'inscrit dans la tradition juridique américaine. Ceci nous pose problème sur le plan symbolique, alors que le texte présenté par la Commission ambitionne de soutenir la compétitivité européenne, notamment face à la concurrence américaine.

Ce nom nous laisse également perplexes sur le plan juridique : l'abréviation « Inc. » renvoie à la logique de l'incorporation, c'est-à-dire au fait que le lieu où la société s'est enregistrée est le seul déterminant de sa nationalité, et par conséquent des normes juridiques qui s'appliquent à elle et à son activité. Or les dispositions de la proposition de règlement s'appuient sur le lieu du siège social réel de l'entreprise, et non seulement sur son lieu d'enregistrement, pour identifier l'État membre dont le cadre juridique s'appliquera à elle.

Nous rejetons donc le choix de la dénomination « EU Inc. » et suggérons de la remplacer par l'acronyme « SES », proche de formes juridiques familières en Europe, comme la société par actions simplifiée (SAS) en France ou la société européenne (SE). Alors que cette société européenne était désignée par les termes latins de Societas Europaea, le 28^e régime pourrait donner naissance à une Societas Europaea Simplificata, suivant la suggestion de l'association Henri Capitant. L'acronyme SES peut également être décliné en français, à travers le nom de société européenne simplifiée, ainsi que dans la langue des affaires qu'est l'anglais, sous l'expression de Simplified European Joint Stock Company.

Deuxièmement, mon collègue Louis Vogel et moi-même suivons avec attention les débats au Conseil sur la base juridique sur laquelle la proposition se fonde.

La Commission européenne a choisi de s'appuyer sur l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Cet article a deux vertus : il autorise, d'une part, un vote à la majorité qualifiée et non à l'unanimité, et d'autre part, l'adoption d'un règlement et non d'une directive.

Les expériences précédentes visant à créer une forme juridique à l'échelle européenne, soit la société européenne en 2001 et la société privée européenne en 2008, ont confirmé qu'un vote à l'unanimité réduisait grandement les chances d'adoption du texte, invitant à privilégier un vote à la majorité qualifiée.

De plus, alors que l'objectif de la proposition relative à la création d'un 28^e régime de droit des affaires est de pallier la fragmentation du marché intérieur européen, le choix d'un règlement s'impose afin d'assurer une application uniforme des dispositions - là où les transpositions d'une directive pourraient donner lieu à une mise en oeuvre hétérogène.

Le recours à cet instrument ne constitue donc pas une atteinte au principe de subsidiarité, en ce qu'il est le moyen le plus efficace de répondre à l'objectif poursuivi. Le choix de l'article 114 du TFUE comme base juridique du texte nous apparaît donc particulièrement approprié, tout comme il semble pertinent aux personnes qualifiées que nous avons auditionnées.

Or plusieurs États membres ont saisi le service juridique du Conseil pour avis afin de s'assurer que le choix de cette base juridique présente une sécurité juridique suffisante. Le service juridique du Conseil a transmis ses conclusions aux États membres le 11 juin 2026 et estime que la Commission européenne devrait fonder son texte sur l'article 50 du TFUE plutôt que sur son article 114, en ce que la proposition a, selon lui, pour objet principal d'harmoniser les dispositions des droits nationaux relatives à la liberté d'établissement.

Le service juridique de la Commission s'oppose à l'analyse du service juridique du Conseil, avançant que les éléments relatifs à la liberté d'établissement ne constituent pas l'objet principal de la proposition, laquelle vise par ailleurs à créer un nouveau régime harmonisé et non à rapprocher le droit des sociétés des États membres.

Les négociations sur la base juridique se poursuivent donc au Conseil, et les États membres apparaissent divisés sur ce point. En tout état de cause, nous partageons et soutenons la position du Gouvernement, qui défend le maintien de l'article 114 du TFUE.

Troisièmement, les dispositions relatives à l'immatriculation des entreprises doivent être renforcées. En France, l'enregistrement des entreprises nouvellement créées au registre du commerce est réalisé par les greffiers des tribunaux de commerce, à l'issue d'un contrôle préalable.

La proposition présentée par la Commission européenne prévoit d'encadrer ce contrôle préalable, de sorte que la société, dont les statuts suivraient des modèles types fournis par la Commission, soit enregistrée dans un délai de 48 heures et pour un montant maximal de 100 euros.

Ce délai de 48 heures correspond à celui que respectent en moyenne aujourd'hui les greffiers des tribunaux de commerce. Toutefois, la Commission européenne devrait préciser que ces 48 heures correspondent à des jours francs ; d'autre part, une dérogation à ce délai doit être prévue pour approfondir l'examen d'un dossier imparfait ou douteux, sans quoi l'exercice du contrôle préalable des sociétés par les greffiers s'en trouverait fragilisé.

Quant au coût maximal de 100 euros pour l'immatriculation, la proposition de règlement doit préciser ce que ce montant recouvre exactement. En effet, si l'enregistrement par les greffiers des tribunaux de commerce coûte entre 20 et 40 euros hors taxes, la publication dans le journal d'annonces légales, qui doit obligatoirement accompagner l'immatriculation au greffe, peut élever le coût de cette immatriculation à plusieurs centaines d'euros.

L'absence de référence au contrôle des bénéficiaires effectifs de la société est également problématique : ce contrôle permet en effet de débusquer les tentatives de blanchiment d'argent, une opération essentielle aujourd'hui en ce qu'elle permet d'enrayer le narcotrafic. Les notaires ont insisté sur ce point.

Un standard de contrôle devrait aussi être défini au niveau européen pour assurer une même qualité de vérification des informations fournies par les associés au moment de l'enregistrement de l'entreprise, quel que soit l'État membre d'immatriculation.

Enfin, la proposition de règlement prévoit que les procédures administratives de l'entreprise soient dématérialisées, grâce à la création d'une interface européenne, accessible partout dans l'Union, et à l'interconnexion des registres nationaux de commerce grâce à un système européen existant. Cette mesure est bienvenue.

Toutefois, la Commission européenne prévoit la création ultérieure d'un registre de commerce européen centralisé. Au regard des risques de doublon et de désynchronisation des informations entre ce registre européen et le registre national, et des enjeux de protection et de détention des données qu'il soulèverait, nous souhaitons que toute référence à un registre européen centralisé soit retirée du texte.

M. Louis Vogel, rapporteur. - Quatrièmement, les dispositions relatives aux statuts doivent être considérablement renforcées.

Si nous nous réjouissons que la proposition de règlement consacre une grande liberté contractuelle pour la définition des statuts de la société, suivant l'exemple de la société par actions simplifiée française, les quelques exigences prévues dans le texte pour encadrer la rédaction de ces statuts sont très insuffisantes sur le plan juridique.

Pour rester bref, nous tenons à porter à votre attention le fait que le texte de la Commission européenne instaure une hiérarchie des normes qui conduit à une application subsidiaire du droit national par rapport aux statuts. Cela signifie que des règles d'ordre public françaises pourraient ne pas s'appliquer à la société si ses statuts le prévoient. Cette hiérarchie des normes n'est pas acceptable en l'état : nous demandons donc sa révision et l'introduction d'un régime de sanctions pour les décisions qui violeraient la loi ou les statuts de la société.

La proposition de règlement présente ensuite des faiblesses dans le contrôle des administrateurs. Elle prévoit notamment des dérogations à la prévention des conflits d'intérêts qui n'apparaissent pas justifiées et introduit le principe d'une présomption de bonne foi des administrateurs dans leurs décisions commerciales, qui n'est pas alignée sur notre droit français - elle s'inspire du droit anglo-saxon - et laisse craindre une appréciation variable de la responsabilité des administrateurs d'un État membre à l'autre.

Nous nous opposons à l'introduction de telles mesures. La proposition devrait par ailleurs comprendre un dispositif pour vérifier que les personnes ne soient pas déchues de leur droit d'exercer la fonction d'administrateur dans un autre État membre et permettre le contrôle du lieu de résidence effectif des administrateurs, l'un d'entre eux devant se trouver dans un État membre de l'Union.

En outre, les droits des actionnaires minoritaires sont insuffisamment protégés par la proposition de règlement. Leur retrait apparaît difficile, et la possibilité de contester des décisions destinées à leur nuire et d'être indemnisé n'est pas prévue par le texte.

Enfin, la proposition de règlement prévoit que la société « EU Inc. » puisse être cotée en bourse. À notre sens, cette disposition devrait être supprimée, car elle s'accorde mal avec la souplesse des statuts qui sont proposés et ne répond pas à une demande des entreprises.

Cinquièmement, la proposition de règlement introduit dans le 28^e régime un dispositif d'intéressement ou de participation des salariés au capital de l'entreprise, appelé le plan EU-ESO. Ce dispositif est salué par l'ensemble des acteurs économiques, et en particulier par les start-up, qui pourraient recourir à cet instrument pour attirer des talents dans leurs équipes.

Il prévoit d'harmoniser l'assiette de l'impôt sur les gains tirés de l'exercice des bons de souscription, tout en laissant les États membres libres de définir le taux auquel imposer ces gains. Or le texte prévoit de définir les gains imposables à partir de la « juste valeur marchande des actions à la date de leur cession » ; mais la « juste valeur marchande », on ne sait pas exactement ce que c'est. Ce concept n'existe pas en droit français. Nous souhaitons donc que la Commission européenne précise ce qu'elle entend par là.

Nous estimons par ailleurs que la mise en oeuvre du plan EU-ESO sera confrontée à une difficulté de taille, car la proposition de règlement ne précise pas comment répartir le droit d'imposer entre les États membres, alors même que le détenteur d'un bon de souscription EU-ESO pourrait travailler successivement dans plusieurs États entre le moment de l'attribution, de l'acquisition définitive, de l'exercice et de la cession de ses actions.

La répartition du droit d'imposer, qui relève du droit fiscal, nécessiterait un échange approfondi entre États membres incompatible avec le calendrier de négociation du texte. Il devrait toutefois faire l'objet de discussions futures.

Sixièmement, la proposition de règlement prévoit que les règles fiscales appliquées à la société « EU Inc. » soient celles en vigueur dans l'État membre où elle a installé son siège social. Le même mécanisme est appliqué aux règles relatives à la participation des salariés à la gouvernance de l'entreprise. Ces dispositions, il ne faut pas se le cacher, exposent à un fort risque de forum shopping, c'est-à-dire au risque que les entreprises décident de s'implanter dans l'État membre où les règles fiscales et sociales sont moins-disantes.

Un tel arbitrage favoriserait l'émergence d'une nouvelle concurrence entre États membres et minerait l'ambition d'un texte qui vise à réduire la fragmentation du marché unique. Il menacerait le respect des droits acquis par les salariés, ce que dénoncent les organisations syndicales, en particulier en Allemagne, où la codécision est au centre du contrat social. En outre, il alimenterait un phénomène d'éviction de recettes fiscales pour les États membres où l'entreprise réaliserait son activité économique réelle.

Pour éviter ces conséquences contreproductives, nous souhaitons, d'une part, soumettre la société « EU Inc. » aux règles fiscales en vigueur dans l'État membre où se trouve le marché principal de l'entreprise ; et, d'autre part, appliquer pour chaque établissement de la société « EU Inc. » les règles de participation des salariés à la gouvernance prévues dans l'État membre où cet établissement est situé.

Nous appelons également à envisager à l'avenir une harmonisation plus large des règles fiscales et sociales, dont l'hétérogénéité demeure un frein très important au développement des entreprises au sein de l'Union. Une telle harmonisation requérant un vote à l'unanimité au Conseil, il apparaît justifié qu'elle n'ait pas été engagée plus avant dans le cadre de cette proposition. Toutefois, nous ne pourrons pas faire longtemps l'économie de telles discussions. Elles sont indispensables pour poursuivre l'approfondissement du marché intérieur.

M. Pierre Cuypers, rapporteur. - Septièmement, la proposition de règlement prévoit une procédure accélérée de liquidation des entreprises solvables. Cette procédure, qui concerne dans la grande majorité des cas des entreprises sans capital et sans employés, est bien sûr bienvenue pour désengorger les tribunaux de commerce. Toutefois, elle doit être consolidée.

D'une part, la solvabilité au moment de l'ouverture de la procédure doit être vérifiée pour éviter tout contournement des procédures d'insolvabilité : la proposition de règlement devrait ainsi prévoir des modalités d'évaluation des actifs de la société « EU Inc. » souhaitant engager une procédure accélérée de liquidation.

D'autre part, le texte accorde aux autorités fiscales un délai de trente jours pour délivrer l'attestation fiscale nécessaire à la finalisation du dossier de radiation ; au-delà de ce délai, le silence de l'administration vaudrait acceptation. Ce délai pourrait se révéler trop court pour l'administration française et mériterait d'être allongé.

Par ailleurs, le texte prévoit la possibilité pour les créanciers s'étant initialement dits favorables à l'ouverture d'une procédure accélérée de s'opposer ultérieurement à celle-ci, dans un délai de trente jours après son ouverture, à condition que « leur changement de position soit solidement motivé ». Cette restriction du droit d'opposition des créanciers, alors même que la procédure accélérée de liquidation des entreprises solvables repose sur un accord amiable, devrait être supprimée. Le délai d'opposition accordé aux créanciers devrait quant à lui être rallongé.

Huitièmement, la proposition de règlement prévoit une procédure accélérée de liquidation des start-up innovantes insolvables, qui les dispenserait notamment du recours à un praticien de l'insolvabilité et autoriserait l'autoliquidation des actifs par la société. Nous sommes fermement opposés à cette procédure et réclamons sa suppression.

En effet, l'autoliquidation permise par le texte de la Commission européenne prêterait le flanc au bafouement du droit des salariés, qui ne seraient plus accompagnés pour bénéficier de la protection sociale à laquelle ils peuvent prétendre. Les créanciers risqueraient également d'être lésés, faute qu'un tiers s'assure qu'ils soient bien informés de l'ouverture de cette procédure accélérée, afin d'être en mesure de réclamer leurs créances dans le délai particulièrement contraint de trente jours prévu par le texte.

L'absence de mandataire judiciaire au moment de la liquidation aurait même des conséquences plus vastes : alors que le 28^e régime vise à encourager l'investissement dans des entreprises européennes capables de se développer à l'échelle de l'Union, les investisseurs risqueraient de se détourner de sociétés que leurs débiteurs pourraient autoliquider et de solliciter des garanties très contraignantes pour se prémunir contre ce risque.

Ces dispositions, fragiles juridiquement et contreproductives économiquement, doivent donc être retirées du texte. Elles doivent d'autant plus l'être que des mesures analogues pour les microentreprises ont été rejetées tant par le Parlement européen que par le Conseil dans le cadre des négociations sur la directive Insolvabilité III, adoptée le 30 mars dernier. La réintroduction de dispositions tout juste rejetées par la majorité des États membres et des députés européens soulève un enjeu démocratique majeur.

M. Louis Vogel, rapporteur. - Neuvièmement, il faudra absolument vérifier l'efficacité économique du régime « EU Inc. ». Cette évaluation devra notamment permettre de suivre le nombre de sociétés adoptant cette forme juridique, car seule l'atteinte d'une masse critique permettra au dispositif de soutenir significativement la compétitivité européenne. Nous souhaitons donc qu'un protocole d'évaluation soit inclus dans la proposition de règlement.

Toutefois, au regard du diagnostic établi en introduction, nous pouvons d'ores et déjà estimer que le risque est grand que le texte manque au moins en partie sa cible et ne résolve pas les principales difficultés rencontrées par les entreprises européennes.

En effet, l'expansion des entreprises à l'international conduit rarement à la création d'une filiale, ce qui implique des investissements, dans l'État membre dont le marché est convoité. Elle passe plutôt - c'est la solution la plus simple - par le recours à des agents commerciaux locaux qui organisent la distribution des biens ou services mis en vente sur le territoire d'exportation.

Dans la pratique, les principaux obstacles rencontrés par les entreprises lors de leur croissance transfrontière relèvent donc en réalité principalement de la fragmentation du droit commercial, notamment du droit des contrats de distribution et du droit de la consommation, et non pas du droit des sociétés. Le caractère structurant de ces droits est très visible aux États-Unis, dont l'attractivité ne provient pas d'un droit des sociétés unifié - il n'existe pas de droit des sociétés fédéral -, mais d'une harmonisation à l'échelle fédérale des règles encadrant les relations commerciales.

Pour soutenir efficacement ses acteurs économiques en phase de croissance et renforcer son marché intérieur, l'Union européenne devrait donc oeuvrer en priorité à unifier les droits des agents commerciaux, le droit de la distribution exclusive, sélective, le droit de la franchise, le droit de la publicité, et, surtout, le droit de la protection des consommateurs et du financement.

En conclusion, malgré nos réserves, nous ne voulons pas donner l'impression que nous serions opposés au projet de la Commission européenne. Comme je l'évoquais en introduction, nous sommes convaincus de la nécessité de rapprocher nos législations nationales au sein de l'Union européenne pour permettre l'émergence d'un droit des affaires unifié. Il s'agit d'une condition indispensable pour favoriser la compétitivité de nos entreprises.

Dans notre esprit, la proposition de créer un 28^e régime représente un premier pas dans cette direction. Son objectif est louable ; elle envoie un signal de soutien à nos entreprises et comprend des dispositions bienvenues, que nous espérons voir consolidées.

Pour autant, elle ne doit pas être comprise comme une réponse suffisante aux difficultés de nos entreprises à exporter, notamment en Europe. Elle n'est que la toute première étape d'une harmonisation européenne du droit des affaires, que nous appelons de nos voeux. Elle devra être approfondie et donner lieu à d'autres propositions harmonisant des branches du droit touchant davantage au coeur du développement de nos entreprises.

Nous espérons que notre contribution ira dans le sens de ce mouvement et que la Commission européenne suivra notre invitation à poursuivre ses efforts d'intégration du marché intérieur au bénéfice de l'ensemble de nos acteurs économiques.

M. Jean-François Rapin, président. - Merci à tous les deux pour ce travail très intéressant, qui fait suite à nos travaux sur les rapports Draghi et Letta. Nous savons bien que tout ne peut pas aboutir, mais la création de ce 28^e régime faisait partie des recommandations, notamment, de Mario Draghi.

Nous l'avons constaté lors de la table ronde que nous avons organisée, un texte de simplification était attendu par tous en ce qui concerne la création d'entreprises, avec les réserves qui s'imposent, que vous avez parfaitement retranscrites dans votre exposé. Il faudra notamment être vigilant sur les adaptations de la fiscalité de tel ou tel État membre lorsqu'il en aura la possibilité - suivez mon regard - pour attirer le plus d'entreprises possible.

Vos appels à la prudence sont intéressants et j'espère qu'il en sera tenu compte, mais il est certain qu'il faut procéder à une simplification. Créer son entreprise pour 100 euros au sein de l'Union européenne, cela peut paraître idyllique, mais il convient de mettre en place des garde-fous pour éviter des dérives. Je pense notamment à diverses formes de fraude, en particulier sociale et fiscale. Il faut anticiper sans entraver.

Mme Pascale Gruny. - Je vous remercie de ce travail qui m'a beaucoup intéressée.

Il est si compliqué de jongler entre vingt-sept législations - déjà que c'est compliqué en France... - que la création d'un nouveau régime constituerait une véritable simplification.

Pour autant, sa mise en place n'est pas forcément facile. Nous sommes d'accord sur les grands principes, mais nous avons également quelques réserves, qui, je l'espère, seront entendues. Lorsque nous nous disons d'accord sous réserve, ces réserves ne sont pas toujours entendues. Elles le sont parfois, mais il arrive également que nous ayons quelque peu le sentiment d'avoir un couteau sous la gorge.

En ce qui concerne le nom de cette nouvelle forme juridique, force est de constater - vous le verrez notamment quand nous rendrons notre rapport sur les dispositifs médicaux - que nous travaillons désormais tous dans une seule langue : l'anglais. Dans le milieu financier, le même phénomène a lieu avec les normes anglo-saxonnes. Je l'ai vécu dans mon activité professionnelle : il fallait appliquer les normes IFRS (International Financial Reporting Standards), c'est-à-dire les normes internationales d'information financière. J'ai dû me plier à ces normes pour une entreprise qui comptait certes 500 salariés, mais était loin d'être une multinationale...

Or il s'agit de normes complexes. Si elles ont vocation à remettre de la transparence dans l'établissement des comptes financiers, au bout du compte, chacun choisit ce qu'il va faire figurer dans le calcul de ses amortissements. Aussi, je ne trouve pas qu'il y ait une réelle transparence.

Il faut faire attention à ces normes qui ne correspondent pas du tout à notre façon de travailler, de lire les textes et de rédiger des statuts. À cet égard, ce rapport est très important.

Le nom que vous proposez, « SES », me convient beaucoup mieux que « EU Inc. »

J'ai une question sur le registre : une personne faisant l'objet d'une interdiction de gestion d'une entreprise en France pourra-t-elle profiter du dispositif ?

Par ailleurs, en ce qui concerne la liquidation des entreprises insolvables, attention à la protection des créanciers et des salariés. Si les créanciers - les impôts, l'Urssaf - parviennent en général à bien se protéger, c'est plus compliqué pour les autres. Le mandataire judiciaire est important, même si j'ai un point de vue critique à son égard.

M. Louis Vogel, rapporteur. - Nous proposons dans notre rapport de vérifier que les personnes ne soient pas déchues de leurs droits dans l'un des États membres. De plus, nous voulons que tous les textes d'ordre public soient respectés par les statuts. Si nos recommandations sont suivies, il y aura donc deux verrous. Toutefois, il est vrai que rien n'est prévu sur ce cas précis en l'état actuel du texte proposé par la Commission.

Je souhaiterais ajouter qu'au cours de nos auditions, nous avons constaté deux éléments.

Premièrement, le principe d'unanimité est un gros obstacle à tout progrès dans le cadre de l'Union européenne. C'est pour cela que la Commission a joué sur les dispositions qui justifient qu'elle se charge de ce texte. Il est vrai qu'elle a un peu tiré la couverture à soi, ce qui suscite un débat, mais ce débat cache autre chose.

Du point de vue juridique, ce texte aurait normalement dû, selon le service juridique du Conseil, prendre la forme d'une directive. Mais la directive n'est pas un bon moyen d'unification. Il fallait donc éviter d'adopter cette forme pour ne pas rendre les choses encore plus compliquées.

Deuxièmement, il y a tout de même un problème dans le fonctionnement des institutions. En cela, nous pouvons faire un lien avec la question de la PAC. La Commission propose des solutions très technocratiques. En pratique, la question du statut de la société ne se pose presque jamais. Cela fait plaisir à des fonctionnaires qui élaborent des textes, car cela revêt un aspect symbolique, mais cela ne fait pas partie des grands problèmes que rencontrent les entreprises dans la vie de tous les jours.

Le premier problème auquel elles sont confrontées, c'est qu'elles doivent connaître les droits de la consommation des vingt-sept États membres. Elles doivent donc consulter autant d'avocats qu'il y a de pays vers lesquelles elles veulent exporter.

Le deuxième problème que l'on rencontre, c'est que lorsque l'on veut s'implanter, on ne crée pas une société, mais on nomme un agent commercial, car c'est le plus simple. Or le droit des agents commerciaux, qui a prétendument été unifié par une directive, ne l'est pas vraiment. En effet, cette directive propose de nombreuses options, et les États membres n'ont pas tous choisi les mêmes. C'est donc presque pire qu'avant : on connaît presque moins bien le droit qu'avant l'adoption de la directive...

Le troisième problème a trait à la distribution. Il faut nommer des distributeurs exclusifs, sélectifs, franchisés. Or, aucune unification n'a été faite entre les différents États membres en matière de droit de la distribution. Lorsqu'ils ont voulu unifier leur marché intérieur, la première chose qu'ont fait les Américains est d'unifier les règles du droit de la consommation et de la distribution. Comme ce sont des gens efficaces, ils n'ont jamais pensé à unifier le droit des sociétés en tant que tel, car le rapport coût-bénéfice n'était pas intéressant. Ils ont unifié le droit boursier, mais pas celui des sociétés. Lorsque l'on crée une société, on nomme un avocat et on choisit parmi les différentes formules de société, qu'on commence à connaître.

En adoptant cette proposition de résolution, nous commençons en quelque sorte par la fin, mais le symbole est plus fort que si nous avions réellement unifié le droit des agents commerciaux, d'autant plus que l'Union l'a déjà fait sans le faire, et qu'il serait difficile de revenir sur le sujet. C'est mieux que rien, mais ce n'est peut-être pas par là qu'il aurait fallu commencer.

Mme Pascale Gruny. - Certes, le principe d'unanimité représente un frein, mais si nous avions confiance en la Commission européenne, nous demanderions moins souvent l'unanimité. La confiance envers la Commission s'étiole de plus en plus.

M. Louis Vogel, rapporteur. - Le moment est peut-être venu de changer la structure de la Commission. Les politiques ne sont pas suffisamment représentés dans l'organe de décision. Les commissaires ne sont pas véritablement responsables devant la population et ne sont pas au contact de celle-ci. Si nous laissions les politiques prendre la décision finale, les problèmes pratiques, et notamment les écueils de la PAC dont nous avons parlé tout à l'heure, remonteraient davantage à la surface, et nous serions obligés de les régler.

Tout cela plaide en faveur d'un grand changement institutionnel.

Mme Pascale Gruny. - Nous avons du boulot !

M. Jean-François Rapin, président. - La question de la réorganisation de l'Union européenne va se reposer prochainement, puisque nous allons probablement entrer dans une nouvelle procédure d'élargissement.

En ce qui concerne le principe d'unanimité, j'en entends parler à chacun de mes déplacements.

Pour aller dans le sens de Louis Vogel, nous avons vu ces dernières années l'apparition, dans l'organisation générale des institutions européennes, d'un quatrième pilier aux côtés de la Commission, du Conseil de l'Europe et du Parlement : le Conseil européen, c'est-à-dire les chefs d'État, et donc les politiques. Et ce pilier prend à mon sens de plus en plus d'importance.

Il me semble que nous avons peut-être compris que nous avions besoin d'un regard politique plus prononcé. Cette politisation a d'ailleurs pu se faire au détriment du fonctionnement de l'Union européenne, notamment lorsque la Hongrie s'est abstenue ou a voté contre certains textes.

Mme Pascale Gruny. Les Français qui s'intéressent à l'Union européenne pensent que les commissaires sont des politiques. Or ce n'est pas du tout le cas. Même s'il s'agit d'anciens élus, lorsqu'ils arrivent à la Commission, on leur demande de laisser leur passeport à l'entrée.

M. Pierre Cuypers, rapporteur. - Au regard des auditions que nous avons menées, je peux vous dire que ce texte ne soulève pas un grand enthousiasme. Certaines des personnes que nous avons reçues avaient l'air de se demander le pourquoi d'un tel texte.

En ce qui concerne le nom de ce nouveau régime, je pense que l'Europe peut avoir une position propre et ne pas subir celle des Américains. J'espère que nous parviendrons à faire adopter le nom que nous proposons, qui comporte le mot « simplification ».

Mme Pascale Gruny. - On croise les doigts !

La proposition de résolution européenne est adoptée sans modification. Elle est disponible sur le site internet du Sénat.

Un rapport d'information est également adopté et disponible sur le site internet du Sénat.

La réunion est close à 11 heures.