Contrôleur général des lieux de privation de liberté (suite)
Discussion des articles
M. le président. - Amendement n°25, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Avant l'article 1er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
Est autorisée la ratification du Protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants signée à New York le 16 septembre 2005, et dont le texte est annexé à la présente loi.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - La France, signataire de la Convention contre la torture de l'ONU ainsi que de son Protocole facultatif, s'engage, par ce projet de loi, à se conformer aux prescriptions internationales en matière de contrôle extérieur des prisons. Cette session extraordinaire a permis la ratification de nombreuses conventions internationales. Il semble donc que le gouvernement soit enclin à ratifier tous les accords signés et non encore ratifiés. Pourquoi la France s'affranchirait-elle de ses obligations internationales, alors qu'elle adopte des dispositions internes reprenant le contenu d'instruments dont elle est signataire ? Pouvez-vous nous dire ce qui empêche la ratification du Protocole facultatif puisque la seule barrière qui existait -la mise en place d'un contrôleur extérieur des lieux de privation de liberté- tombera avec l'adoption de ce projet de loi. Faisons donc d'une pierre, deux coups !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La France s'est engagée à le faire au premier semestre 2008. Pour l'heure, il serait difficile de ratifier un accord non présenté sous forme de projet de loi. Retrait ou rejet.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Même argumentation.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Je persiste à penser qu'il est possible de le ratifier aujourd'hui.
M. Charles Pasqua. - Mais non puisqu'il n'y a pas de projet de loi !
L'amendement n°25 n'est pas adopté.
Article 1er
Le contrôleur général des lieux de privation de liberté, autorité indépendante, est chargé, sans préjudice des prérogatives que la loi attribue aux autorités juridictionnelles, de contrôler les conditions de prise en charge des personnes privées de liberté, afin de s'assurer du respect des droits fondamentaux dont elles demeurent titulaires.
Il exerce principalement ce contrôle par des visites sur place.
Dans la limite de ses attributions, il ne reçoit d'instruction d'aucune autorité.
M. Louis Mermaz. - Afin de rendre effective cette nouvelle autorité, il est essentiel d'en déterminer les contours avec une extrême précision. Le projet de loi définit la mission confiée au contrôleur général de manière très générale. Selon le rapporteur, le contrôle devrait porter sur les conditions matérielles susceptibles de mettre en cause la dignité de la personne privée de liberté, sur le respect de ses droits inaliénables et sur ses rapports avec les personnels pénitentiaires.
Tel qu'il est défini, le champ de compétence du Contrôleur général est en retrait par rapport à celui qui figure dans la proposition de loi Hyest-Cabanel. Nous défendrons un amendement n°60 pour reprendre les termes de celle-ci.
M. le président. - Plusieurs amendements sont en discussion commune.
Amendement n°18, présenté par MM. Lecerf et Portelli, Mme Bout et Henneron et M. de Richemont.
Rédiger comme suit le début du premier alinéa de cet article :
Le contrôle extérieur et indépendant des lieux de privation de liberté est confié au Médiateur de la République qui est chargé, à ce titre, sans préjudice des prérogatives...
M. Jean-René Lecerf. - Le débat a eu lieu ce matin. Je retirerai l'amendement, non sans avoir souligné l'attachement d'un certain nombre d'entre nous à ce que les fonctions de contrôle soient exercées par le Médiateur ; affirmé l'opportunité d'une évolution du statut de celui-ci vers celui d'un véritable ombudsman ; enfin manifesté notre inquiétude face à une multiplication sans fin des autorités indépendantes.
M. le président. - Amendement n°60, présenté par M. C. Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Après les mots :
est chargé
Rédiger comme suit la fin du premier alinéa de cet article :
de contrôler l'état, l'organisation et le fonctionnement des lieux privatifs de liberté, ainsi que les conditions de vie des personnes privées de liberté et les conditions de travail des personnels de ces établissements.
M. Charles Gautier. - Nous souhaitons que la définition des missions du Contrôleur général satisfasse pleinement aux obligations établies par le protocole ; nous avons repris celle de la proposition de loi Hyest-Cabanel.
M. le président. - Amendement n°26, présenté par Mme Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Après les mots :
aux autorités juridictionnelles
rédiger comme suit la fin du premier alinéa de cet article :
de contrôler les conditions générales de prise en charge des personnes privées de liberté, telles que l'état des lieux de privation de liberté, notamment en ce qui concerne les conditions d'hygiène de santé, l'application des statuts, lois et règlements attachés la nature de la privation de liberté, les relations entre la personne privée de liberté et le personnel en charge de celle-ci, les pratiques professionnelles et le respect de la déontologie par les personnes en charge de la privation de liberté, leur formation, ainsi que leur organisation et leurs conditions de travail. Il s'assure également du respect des droits fondamentaux dont les personnes privées de liberté sont titulaires.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Nous détaillons les compétences du Contrôleur général. Celui-ci devra en particulier contrôler la capacité des personnels et de l'institution à préserver la dignité des personnes privées de liberté.
M. le président. - Amendement n°79, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe CRC.
Après les mots :
Aux autorités juridictionnelles
rédiger ainsi la fin du premier alinéa de cet article :
de contrôler l'état, l'organisation, le fonctionnement de ces lieux ainsi que les conditions de vie des personnes privées de liberté et les conditions de travail des personnels afin de s'assurer du respect de la dignité et des droits fondamentaux dont les personnes privées de liberté sont titulaires.
Mme Éliane Assassi. - L'article premier définit le champ de compétence du Contrôleur général de façon trop large ; seuls les aspects matériels de la privation de liberté sont pris en compte, alors qu'il faudrait s'attacher aussi à ses conséquences psychologiques. Pourquoi n'avoir pas repris la formulation retenue par la proposition de loi Hyest-Cabanel, qui évoquait notamment les conditions de travail des personnels ? Notre amendement ne traduit pas une défiance vis-à-vis de ces derniers, mais notre volonté de voir leurs conditions de travail améliorées. Comme nous l'entendons, le champ de compétence du Contrôleur général forme un tout indivisible, gage de l'efficacité du contrôle.
M. le président. - Amendement n°1, présenté par M. Hyest au nom de la commission.
Après les mots :
du respect
rédiger ainsi la fin du premier alinéa de cet article :
de leurs droits fondamentaux.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Notre rédaction répond au même souci que celle du gouvernement, en plus concis. Les lois doivent être claires et lisibles par tous.
M. le président. - Amendement n°27, présenté par Mme Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
A la fin du premier alinéa, remplacer le mot :
demeurent
par le mot :
sont
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Les droits visés par le texte sont ceux que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme considère comme appartenant au noyau dur des droits humains. Ces droits sont imprescriptibles. Le mot « demeurent » laisse penser que les personnes privées de liberté auraient pu en perdre la jouissance. Or la déchéance de ces droits n'est pas possible.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous avons largement débattu en commission de l'amendement 18. Le Médiateur lui-même insiste sur la nécessité de distinguer les fonctions de contrôle et de médiation, qui font appel à des compétences différentes. Imaginer des économies d'échelle n'est guère convaincant. Les personnes auditionnées ont, dans leur grande majorité, souhaité que les fonctions de contrôle soient exercées par une autorité spécifique. Notre position aurait été différente s'il avait existé en France un véritable ombudsman ; en l'état, l'amendement 18 serait source de confusion. Défavorable.
Le contrôle des conditions de travail du personnel pénitentiaire n'est pas prévu par le protocole. J'ai d'autre part explicité dans mon rapport écrit, en m'appuyant sur le rapport Canivet, les raisons qui plaident pour une formulation générale des missions du Contrôleur général. Retrait, sinon rejet de l'amendement 60.
Les amendements 26 et 79 appellent les mêmes observations. Une formulation générale sied mieux à la loi qu'une énumération, dans laquelle un oubli est toujours possible. Nos débats éclaireront le contenu que nous entendons donner au contrôle, soit les conditions de la privation de liberté susceptibles de mettre en cause la dignité des personnes. Retrait, sinon rejet.
L'amendement 27 est satisfait par celui de la commission.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Les excellents travaux du Médiateur sur les conditions de détention ont été fort utiles lors de l'élaboration du présent projet de loi et mis en lumière la nécessité de créer un Contrôleur général. Je remercie M. Lecerf de son esprit d'ouverture et de la qualité des échanges que nous avons eus, étant entendu que je ne suis pas opposée à une évolution des missions du Médiateur. Je confirme ma demande de retrait de l'amendement 18.
L'amendement n°18 est retiré.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Nous avons souhaité donner la définition la plus large aux missions du Contrôleur général, afin qu'il puisse les exercer sans contrainte. Procéder à une énumération serait prendre le risque d'oublier certaines situations. L'Inspecteur en chef des prisons, en Angleterre, peut par exemple travailler sur la prévention des suicides.
Défavorable à l'amendement n°60. Mêmes arguments et même avis pour les amendements n°26 et 79. Favorable à l'amendement n°1, qui améliore la rédaction. L'amendement n°27 est satisfait par celui de la commission.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne comprends pas la position du rapporteur sur l'amendement n°60, qui reprend exactement les termes de la proposition de loi Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'était en 2001 !
M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi êtes-vous aujourd'hui hostile à une rédaction qui avait été adoptée à l'unanimité par le Sénat ? Nous proposons que le Sénat, dans sa sagesse, confirme aujourd'hui sa position.
M. Paul Girod. - C'est du passé...
L'amendement n°60 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°26 et que l'amendement n°79
L'amendement n°1 est adopté.
L'amendement n°27 devient sans objet.
présidence de M. Jean-Claude Gaudin,vice-président
M. le président. - Amendement n°80, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe CRC.
I. Après le premier alinéa de cet article, insérer deux alinéas ainsi rédigés :
Est considérée comme une privation de liberté toute forme de détention ou d'emprisonnement ou le placement dans un établissement public ou privé de surveillance dont la personne n'est pas autorisée à sortir de son gré, ordonné par une autorité judiciaire ou administrative ou toute autre autorité publique.
Toute privation de liberté est considérée comme illégale si le lieu dans lequel elle se déroule n'a pas fait l'objet d'une déclaration préalable auprès du contrôleur général.
II. En conséquence, rédiger ainsi le début du deuxième alinéa de cet article :
Le contrôleur général des lieux de privation de liberté exerce...
Mme Éliane Assassi. - Je me réjouis que le contrôle ne porte plus uniquement sur les prisons, mais il faut s'assurer que tous les lieux de privation de liberté seront bien concernés. Plutôt que d'en dresser une liste, qui est susceptible d'évoluer, nous préférons définir la privation de liberté en reprenant la définition du protocole de l'ONU : tout nouveau type de lieu entrera ainsi automatiquement dans le champ du contrôle.
Par ailleurs, nous souhaitons que le Contrôleur général soit informé de la création ou de la suppression des locaux de rétention administrative, qui fluctuent en fonction des besoins du moment.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La sanction de l'absence de déclaration préalable est inadaptée. En revanche, il est souhaitable que le Contrôleur général soit informé du nombre de lieux de privation de liberté : le gouvernement devra fournir tout complément d'information. Retrait ?
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - D'accord pour informer le Contrôleur général de tous les lieux de privation de liberté, mais rendre la décision illégale en l'absence de déclaration préalable pose un problème de sécurité et de légalité de la décision : en effet, l'interpellation peut se faire dans la rue, le lieu de détention être inconnu au moment où la mesure est décidée. Avis défavorable.
L'amendement n°80 n'est pas adopté.
L'article 1er, modifié, est adopté.
Article 2
Le contrôleur général des lieux de privation de liberté est nommé par décret pour une durée de six ans. Son mandat n'est pas renouvelable.
Il ne peut être mis fin à ses fonctions avant l'expiration de son mandat qu'en cas de démission ou d'empêchement.
Les fonctions de contrôleur général des lieux de privation de liberté sont incompatibles avec toute autre activité professionnelle ou tout mandat électif.
M. Louis Mermaz. - Avec cet article, nous entrons dans le vif du sujet. Chacun souhaite que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté soit vraiment une autorité indépendante, à l'image du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants ou du CSA. Mais les moyens ne sont pas au rendez-vous. Le texte du gouvernement prévoit que le Contrôleur général est nommé par simple décret, ce qui banalise la fonction. En 2001, la commission des lois était allée beaucoup plus loin. Elle propose aujourd'hui une nomination par décret du Président de la République, après avis consultatif -quelle frilosité- des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Être ainsi transformé en assemblée consultative, ce n'est pas très glorieux !
La commission Canivet avait opté pour une nomination par décret du Président de la République sur proposition de la Commission nationale consultative des droits de l'homme -illustrant une fois de plus cette tendance de la Vème République, y compris sous la gauche, à se méfier du Parlement et à se défausser sur d'autres institutions. La proposition de loi Hyest-Cabanel proposait au moins une nomination en Conseil des ministres. Le candidat Nicolas Sarkozy souhaitait faire avaliser par le Parlement les nominations des autorités administratives indépendantes : nous y sommes ! Or le garde des Sceaux nous dit qu'il faut laisser la commission Balladur y réfléchir... Mais les parlementaires, eux, sont élus ! C'est pourquoi nous souhaitons que le Contrôleur général soit nommé par décret du Président de la République, après avis des commissions concernées de l'Assemblée nationale et du Sénat, pris à la majorité des trois cinquièmes et liant le Chef de l'Etat. Ce n'est qu'alors que le Contrôleur général sera une autorité véritablement indépendante, digne des fonctions que nous voulons lui confier. (Applaudissements à gauche)
M. Robert Badinter. - J'insiste sur l'importance de la procédure de nomination et du choix du Contrôleur général, tant vaudra cette institution que vaudra le choix du premier contrôleur. Le protocole additionnel à la convention de l'ONU définit ainsi les qualités requises : il doit s'agir d'une « personnalité de haute moralité ayant une expérience professionnelle reconnue dans le domaine de l'administration de la justice, en particulier dans le domaine du droit pénal, de l'administration pénitentiaire ou policière ou dans divers domaines ayant un rapport avec le traitement des personnes privées de liberté ».
Ce choix est donc essentiel. Je ne m'attarderai pas sur le problème de constitutionnalité qu'il y aurait à prévoir un décret en conseil des ministres, au regard de la loi organique. Mais l'avis favorable des commissions compétentes du Parlement conférerait une plus grande autorité au Contrôleur général, dont les fonctions exigeront le concours du Parlement aux côtés du gouvernement. Un avis donné de la majorité à la majorité ne suffira pas ; il faut associer l'opposition et rechercher un consensus.
Tant vaudra le Contrôleur que vaudront sa personnalité et les conditions de sa nomination. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. le président. - Amendement n°61, présenté par M. C. Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, après les mots :
par décret
insérer les mots :
du Président de la République, après avis des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat pris à la majorité des 3/5 de leurs membres,
M. Charles Gautier. - Le Contrôleur général doit constituer une autorité indépendante et incontestable. La procédure que nous proposons avait la préférence du candidat Sarkozy.
M. le président. - Amendement n°82, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe CRC.
Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, après les mots :
par décret
insérer les mots :
du Président de la République, après avis des commissions compétentes du Parlement,
Mme Josiane Mathon-Poinat. - La personnalité choisie doit être indépendante mais aussi incontestable. C'est pourquoi le Sénat avait retenu en 2001 une nomination par décret du Président de la République. Nous aurions pu suivre l'exemple d'autres pays où le parlement est associé à la procédure, ou proposer le choix sur une liste établie par la commission nationale consultative des droits de l'homme. Le décret du président après avis des commissions parlementaires nous semble un compromis satisfaisant.
M. le président. - Amendement n°2, présenté par M. Hyest au nom de la commission.
Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, après le mot :
décret
insérer les mots :
du Président de la République
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Précision... liée à l'importance des fonctions considérées et conformes aux statuts de plusieurs autorités indépendantes comme la Halde ou le CSA.
Il n'est pas possible dans une loi simple d'imposer un décret en conseil des ministres. Mais nous savons que le décret signé par le Président de la République sera contresigné par au moins cinq ministres et que la désignation interviendra de facto en conseil des ministres.
M. le président. - Amendement n°50, présenté par M. Détraigne et les membres du groupe UC-UDF.
Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, après le mot :
décret
insérer les mots :
en Conseil des ministres
M. Yves Détraigne. - Il y va de l'autorité morale du Contrôleur ! Néanmoins après avoir entendu M. le rapporteur, je me rallierai à sa proposition.
M. le président. - Amendement n°3, présenté par M. Hyest au nom de la commission.
Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, avant les mots :
pour une durée
insérer les mots :
, après avis de la commission compétente de chaque assemblée,
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cet amendement est conforme à la Constitution actuelle, ainsi qu'aux positions défendues par le Président de la République. Le président de la commission de régulation de l'énergie est nommé selon cette procédure : elle existe déjà ! Et si notre Constitution évolue dans un sens encore plus favorable, nous nous alignerons ! N'attendons pas et donnons sans tarder notre avis sur ce magistère.
M. Jean-Pierre Sueur. - Très bien ! Mais au trois cinquièmes !
M. le président. - Amendement identique n°51 rectifié, présenté par M. Détraigne et les membres du groupe UC-UDF.
Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, avant les mots :
pour une durée
insérer les mots :
après avis des commissions compétentes de chaque assemblée,
M. Yves Détraigne. - Il va dans le sens des réflexions engagées par la commission Balladur.
M. le président. - Amendement n°19, présenté par MM. Lecerf et Portelli.
Dans la première phrase du premier alinéa de cet article avant les mots :
pour une durée
insérer les mots :
parmi quatre candidats proposés pour deux d'entre eux par la commission des lois de l'Assemblée nationale et pour les deux autres par la commission des lois du Sénat
M. Jean-René Lecerf. - Même but que celui poursuivi par nos collègues communistes, socialistes, centristes et par la commission !
Il est parfois plus facile de présenter deux candidats plutôt qu'un seul ; et le Président de la République choisira. Pour montrer à Mme la garde des Sceaux ma bonne volonté, je retirerai le n°19 et voterai contre les autres si la solution de la commission est acceptée.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - A l'amendement n°61, je préfère la position de la commission...
M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je n'ai pas à me justifier, monsieur Sueur ! Vous demandez toujours « pourquoi » ! (Rires)
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est que je veux comprendre !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il y a des précédents sur lesquels nous pouvons nous appuyer ; et je puis vous garantir que l'avis sera forcément consensuel, sinon, nous retomberions dans les travers que nous dénonçons.
M. Jean-Pierre Sueur. - Raison de plus pour voter nos amendements !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le n°82 est satisfait par les n°s2 et 3.
Les amendements 50 et 51 rectifiés sont retirés.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le n°19 ouvre une piste de réflexion intéressante mais notre solution a l'avantage de s'inscrire dans le cadre constitutionnel actuel. Ne préjugeons pas des évolutions que recommandera la commission Balladur ; et n'oublions pas que la Constitution sera révisée...par le Parlement !
M. Alain Gournac. - Aux trois cinquièmes !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Si un système de nomination plus favorable était alors voté, il s'appliquerait au Contrôleur général. Retrait au profit des amendements de la commission. Et pour simplifier le débat, je demande la priorité de vote sur les amendements n°s 2 et 3.
M. Jean-Pierre Sueur. - D'aucuns diraient « fastoche !»
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - La commission Balladur ...
M. Robert Bret. - Où ne figure aucun sénateur ...
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - ... a été installée et, lorsqu'elle rendra ses conclusions, nous aviserons. (Protestations à gauche) Les conditions de nomination qui seront retenues alors s'appliqueront au Contrôleur général. Avis défavorable par conséquent à l'amendement n°61, comme au n°82. Favorable au n°2, qui aligne sur le mode de nomination de nombreuses personnalités.
Avis défavorable à l'amendement n°3 pour les mêmes raisons...
M. Simon Sutour. - Cette commission nous empêche de légiférer !
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Avis défavorable à l'amendement n°19, mais il vient après les amendements appelés en priorité.
M. Simon Sutour. - C'est Balladur qui est prioritaire !
M. Louis Mermaz. - Notre débat voit se frotter deux personnages : M. Hyest version 2001 et M. Balladur qui, depuis qu'il ne s'est pas présenté aux dernières élections, prend une importance qui doit l'étonner lui-même... (Rires) Si je ne lui vouais pas le très grand respect que je lui porte, je dirais qu'on nous balade avec M. Balladur ! (« Oh ! » à droite) Il n'est pas nécessaire de savoir ce que pense M. Balladur pour faire notre travail !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Chacun n'a que l'importance qu'il se donne !
M. Louis Mermaz. - Gardez votre bonne humeur !
M. Jean-Jacques Hyest. - Vous avez été extrêmement désagréable envers M. Balladur ! (« Oh ! » à gauche) Nous devons nous prononcer dans le cadre constitutionnel actuel, car le texte instituant le contrôleur général des prisons sera bouclé avant la révision constitutionnelle éventuelle. Il est important que nous puissions donner notre avis sur la nomination de cette personnalité et je rappelle que la commission des lois a voté cet amendement à l'unanimité la semaine dernière. Personne ne s'y était opposé. Depuis, nos collègues socialistes ont décidé de proposer un autre amendement.
M. Jean-Pierre Sueur. - (« Ah ! » à droite) Les amendements n°s2 et n°3 de la commission des lois constituent un pas en avant qui est loin d'être négligeable, (on se félicite du propos de l'orateur à droite) puisque l'on passe d'un décret simple à un décret du Président de la République et que l'on prévoit la consultation des commissions des lois des deux assemblées. C'est important. Nous regrettons de ne pouvoir nous exprimer sur nos amendements, en raison de la priorité que vous avez invoquée, ce dont vous auriez pu peut-être vous dispenser... Nous regrettons que vous ne preniez pas en compte la règle des trois cinquièmes défendue par MM. Badinter et Mermaz. De deux choses l'une : ou bien il ne faut pas légiférer maintenant, en raison de l'existence de la commission qui vient d'être évoquée ; ou bien, nonobstant cette commission, nous avançons, et c'est, au fond, ce que propose notre commission des lois, mais je ne comprends pas, madame le garde des sceaux, qu'en tant que gardienne du droit, vous puissiez arguer que le Parlement ne pourrait pas légiférer, à cause d'une telle commission...
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Je n'ai pas dit ça !
M. Jean-Pierre Sueur. - ... Nous regrettons que vous ne fassiez pas dès maintenant l'avancée que nous proposons, et qui fut d'ailleurs, comme l'a dit excellemment M. Badinter, proposée par Nicolas Sarkozy pendant la campagne présidentielle : nous faisons entrer dans notre droit une autorité très importante, qui devra être de très grande qualité, reconnue de tous. Il serait essentiel qu'un accord entre la majorité et l'opposition pût intervenir là-dessus.
Si nous prenions l'initiative, nous-mêmes, en tant que sénateurs, de faire cette avancée, voulue, je le rappelle par le Président de la République...
M. Simon Sutour. - Lors de la campagne !
M. Jean-Pierre Sueur. - ... ce serait un gage de consensus, et d'adhésion dans le pays tout entier. Nous voterons l'amendement de la commission, mais nous regrettons qu'il n'y ait pas d'avancée complémentaire. (Applaudissements à gauche)
M. Henri de Richemont. - Je voterai les amendements n°2 et n°3. Mais à quoi sert notre vote, puisque que vous avez dit que la révision de la Constitution intervenant après la commission Balladur s'appliquerait aux nominations ? Et si M. Balladur propose de nommer toute autorité selon la règle des trois cinquièmes et si la révision de la Constitution doit elle-même être adoptée à la majorité des trois cinquièmes, quelle sera l'utilité du vote que nous allons émettre maintenant ?
M. Simon Sutour. - Bravo !
L'amendement n°2 est adopté par priorité ainsi que l'amendement n°3.
L'amendement n°51 rectifié et l'amendement n°19 deviennent sans objet.
M. le président. - Amendement n°4, présenté par M. Hyest au nom de la commission.
Après le premier alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
Il ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions qu'il émet ou des actes qu'il accomplit dans l'exercice de ses fonctions.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous proposons de renforcer la protection juridique du contrôleur général par une disposition qui figure dans les statuts de plusieurs autorités administratives indépendantes.
M. le président. - Amendement identique n°83 rectifié, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe CRC.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Je crains que notre amendement devienne inutile, puisque la commission l'a anticipé, mais il est plus que jamais nécessaire de renforcer l'immunité du contrôleur général.
M. Jean-Jacques Hyest. - Avis évidemment favorable !
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Je suis également favorable au renforcement de la protection juridique du contrôleur général.
Les amendements identiques n°s4 et 83 rectifié sont adoptés.
M. le président. - Amendement n°46, présenté par M. Yung.
Après le premier alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
Il est choisi parmi des personnalités de haute moralité ayant une expérience professionnelle reconnue dans le domaine de l'administration de la justice, en particulier en matière de droit pénal et d'administration pénitentiaire ou policière, ou dans les divers domaines ayant un rapport avec le traitement des personnes privées de liberté.
M. Richard Yung. - Nous avons tous souligné l'importance de la personnalité qui occupera les fonctions de contrôleur général. Il me paraît essentiel qu'il ait une expérience reconnue dans le domaine du droit et de l'administration pénitentiaire en particulier. Cette personnalité doit aussi être une véritable référence morale. Cela va de soi, me direz-vous ! Je n'en doute pas, mais il me paraît important de le graver dans le marbre de la loi, surtout pour les premières nominations. Ainsi le contrôleur des prisons britanniques est-il une haute autorité morale.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Des critères précis et qualitatifs doivent présider au choix d'une telle personnalité. Mais faut-il les inscrire dans la loi ? Nous constatons que cela n'a pas été prévu pour les autres autorités administratives indépendantes, comme le Médiateur, le président de la CNDS ou de la Halde...
Il serait singulier de faire une exception pour le seul cas du contrôleur général. Les commissions des lois veilleront à ce que le Parlement s'assure que ces critères soient réunis.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - En effet, la haute moralité est implicite pour ce type de poste, comme pour d'autres nominations à la discrétion du gouvernement ou à des missions régaliennes. Limiter l'expérience requise au seul domaine pénitentiaire ou policier n'est pas nécessaire. Ainsi, le titulaire du poste en Grande-Bretagne était une militante associative dans le domaine des droits de l'homme et ne vient pas du secteur pénitentiaire.
Elle est médecin et, depuis 2001, elle accomplit un travail considérable. Défavorable à cet amendement.
M. Richard Yung. - Je maintiens mon amendement. Vos arguments ne sont pas convaincants. Ce serait singulier, semblez-vous dire. Et alors ? Pourquoi ne pas innover ? La République s'honorerait en adoptant cet alinéa.
L'amendement n°46 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°5, présenté par M. Hyest au nom de la commission.
Après le mot :
incompatibles
rédiger ainsi la fin du troisième alinéa de cet article :
avec tout autre emploi public, toute activité professionnelle et tout mandat électif.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous élargissons la liste des incompatibilités.
Accepté par la commission et le gouvernement, l'amendement n°5 est adopté.
L'article 2 est adopté.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°6, présenté par M. Hyest au nom de la commission.
Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Aux articles L. 194-1, L. 230-1 et au cinquième alinéa de l'article L. 340 du code électoral, les mots : « et le Défenseur des enfants » sont remplacés par les mots : « , le Défenseur des enfants et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ».
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il ne faudrait pas que le Contrôleur général puisse se prévaloir de ses fonctions à des fins électorales.
Accepté par le gouvernement, l'amendement n°6 est adopté et l'article additionnel inséré.
Article 3
Le contrôleur général des lieux de privation de liberté est assisté de contrôleurs qu'il recrute en raison de leur compétence dans les domaines se rapportant à sa mission.
Les fonctions de contrôleur sont incompatibles avec l'exercice d'activités en relation avec les lieux contrôlés.
M. Charles Gautier. - Ce texte apporte une avancée, puisque le Contrôleur a aussi dans son champ de compétences non seulement les prisons, mais tous les autres lieux de privation de liberté. Cette extension n'est toutefois pas sans conséquences : dès lors qu'il devra visiter 5 500 lieux, le Contrôleur général sera de nulle utilité s'il n'a pas la possibilité de déléguer certaines compétences.
Le texte prévoit bien qu'il pourra se faire assister de contrôleurs, mais ni le projet de loi, ni même l'exposé des motifs, ne détaille le nombre, les fonctions et les missions des contrôleurs. Il nous paraît tout à fait important que ceux-ci soient en nombre. Quarante personnes assistent le contrôleur anglais ; ce chiffre nous paraît un minimum pour les seules prisons.
Il faut en outre que ces contrôleurs soient recrutés en fonction de leurs connaissances dans tel ou tel domaine, entrant dans le champ de compétences du contrôleur général.
Enfin, il est essentiel que le Contrôleur général ait tous les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de sa tâche. Madame la ministre, pouvez-vous d'ores et déjà nous donner quelques informations et surtout quelques chiffres ?
M. le président. - Amendement n°62, présenté par M. C. Gautier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Après les mots :
est assisté de contrôleurs
Rédiger comme suit la fin du premier alinéa de cet article :
dont le nombre, le statut et les conditions de nomination sont définies par décret en Conseil d'État.
M. Charles Gautier. - La mission du Contrôleur va couvrir 5 500 locaux qui relèvent de la compétence des ministres de la justice, de l'intérieur et de la santé : 188 établissements pénitentiaires, plus de 200 zones d'attente, locaux de rétention administrative, 4 000 locaux de garde à vue, 1 000 secteurs psychiatriques hospitaliers et 138 locaux d'arrêt des armées. Compte tenu de la multiplicité des lieux concernés, de leur diversité et de leur spécificité, le Contrôleur aura besoin d'un grand nombre de collaborateurs pour assurer pleinement sa mission. En Grande-Bretagne, où vous vous êtes rendue, madame la ministre, la semaine dernière, l'inspecteur en chef, qui assure les visites pour le seul domaine pénitentiaire, bénéficie d'une équipe de quarante et une personnes.
Nous considérons que l'évaluation des besoins en personnel, son statut, ses conditions de nomination doivent être définis par décret en Conseil d'État.
M. le président. - Amendement n°84, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe CRC.
Après le mot :
contrôleurs
rédiger comme suit la fin du premier alinéa de cet article :
dont le statut et les conditions de nomination sont définis par décret en Conseil d'État.
M. Robert Bret. - Les contrôleurs doivent aussi être nommés de la façon la plus transparente possible, en fonction de leur compétence dans les domaines d'intervention du Contrôleur général, mais également de leur expérience professionnelle. Nous voulons éviter toute nomination de complaisance. C'est pourquoi nous tenons à ce que le statut et les conditions de nomination des contrôleurs soient strictement définis par un décret en Conseil d'État, comme le prévoyait la proposition de loi que le Sénat a adoptée en 2001.
Pouvez-vous, madame la ministre, nous décrire l'organisation interne de cette nouvelle autorité administrative indépendante ?
Nous retirerons notre amendement au profit du n°62, plus précis.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je vous renvoie à l'article 11 qui prévoit un tel décret. Retrait ?
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Même observation.
Pour le nombre, je souhaite qu'on puisse s'adapter aux besoins et l'augmenter. Il ne doit donc pas être inscrit dans la loi.
L'amendement n°84 est retiré.
M. Louis Mermaz. - Nous ne parlons pas de la même chose que l'article 11. Ce qui nous préoccupe ici, c'est la nomination de ces contrôleurs. Avec 5 500 lieux à visiter, la question du nombre est essentielle. Il faut en outre préciser qu'ils auront les mêmes prérogatives que le Contrôleur général -droit de visite inopinée, communication des documents, entretiens-, faute de quoi cette institution serait sans prise sur la réalité. Enfin, ces contrôleurs devront être spécialisés : les exigences ne sont pas les mêmes pour une prison centrale, un centre de rétention des étrangers ou une salle de garde à vue.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - La notion de compétence figure bien dans l'article 3. Encore une fois, je ne souhaite pas fixer dans la loi le nombre des contrôleurs, qui doit pouvoir être accru si nécessaire. Quant à leurs prérogatives, elles découlent du fait que leurs missions se feront par délégation du Contrôleur général.
De plus, l'article 11 répond bien à votre préoccupation.
L'amendement n°62 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°28 rectifié, présenté par Mme Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Les contrôleurs sont placés sous la seule autorité du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Cet amendement, rectifié pour tenir compte des observations de la commission des lois ce matin, peut sembler superfétatoire mais il est nécessaire pour garantir la totale indépendance des contrôleurs.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis favorable à cette utile précision.
Pour répondre aux observations de M. Mermaz, l'amendement n°12 précisera que le Contrôleur général peut déléguer les pouvoirs visés à l'article 6 aux contrôleurs. Ceux-ci jouissent donc des mêmes droits que le Contrôleur général. En revanche, leur nombre ne peut pas être fixé car il est, par nature, évolutif.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Avis très favorable à cette importante précision.
M. Robert Badinter. - Le nombre de contrôleurs est une donnée essentielle. Combien seront-ils pour visiter les quelque 5 500 établissements ? Trente ? Cinquante ? En Angleterre, on compte une quarantaine de contrôleurs. Nous aimerions avoir au moins une estimation. Car, faute de moyens, le Contrôleur général ne sera qu'un faux-semblant.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Tout cela a été dit et répété !
L'amendement n°28 rectifié est adopté.
M. le président. - Amendement n°29, présenté par Mme Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Les contrôleurs sont indépendants et exercent leur mission dans les conditions fixées par le troisième alinéa de l'article 2.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Le texte, tel que rédigé, reste flou sur le cadre dans lequel les contrôleurs exercent leurs missions. Pourront-ils exercer un autre emploi ? Seront-ils fonctionnaires ou contractuels ? Seront-ils missionnés à titre ponctuel ou permanent ? L'article 3 précise seulement que « les fonctions de contrôleur sont incompatibles avec l'exercice d'activités en relation avec les lieux contrôlés ». Nous proposons, par cet amendement compatible avec l'amendement n°5 de la commission, qu'ils soient soumis aux mêmes obligations que le Contrôleur général.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il est évident que les contrôleurs doivent bénéficier des mêmes garanties d'indépendance que le Contrôleur général. En revanche, pourquoi les soumettre à des conditions d'exercice aussi rigoureuses que le Contrôleur général ? Cela tarirait le vivier de contrôleurs. On peut très bien imaginer qu'un médecin exerce cette fonction de manière ponctuelle. Retrait, sinon avis défavorable.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Même avis.
L'amendement n°29 n'est pas adopté.
L'article 3, modifié, est adopté.