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Compte rendu analytique officiel du 1 décembre 2008

Justice

M. le président. - Le Sénat va maintenant examiner la mission « Justice ».

Interventions des rapporteurs

M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la commission des finances. - La mission « Justice » est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2009, de 6,654 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 2,6 %. Dans un contexte budgétaire tendu, cette progression des crédits illustre l'importance accordée à la justice depuis plusieurs années.

Le programme « Justice judiciaire » compte 2,83 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une hausse de 3,8 %. Grâce aux efforts conjugués des magistrats et de la Chancellerie, la hausse des frais de justice est désormais contenue : en 2009, une dotation de 409 millions d'euros est prévue pour les couvrir, contre 405 millions d'euros en 2008.

Reste le problème du nombre insuffisant de greffiers dans les juridictions. Le ratio actuel de 2,5 fonctionnaires de greffe par magistrat montre la faiblesse du soutien logistique apporté aux magistrats, tant pour le rendu des décisions de justice que pour la gestion des juridictions. L'augmentation des effectifs de magistrats entre 2003 et 2007, conforme à la loi d'orientation et de programmation pour la justice, n'a de sens que si elle s'accompagne d'un effort encore plus important en faveur des greffiers.

Ce projet de loi de finances permet également de faire le point sur la réforme de la carte judiciaire et son coût. Depuis plusieurs années, tout le monde convenait de la nécessité de réformer la carte judiciaire mais aucune réorganisation n'avait été entreprise depuis 1958. En dépit des évolutions démographiques, économiques et sociales du pays, la carte judiciaire n'avait fait l'objet, depuis lors, que d'adaptations ponctuelles.

Cette situation freinait la modernisation de la justice.

Toutefois, la réforme a un coût initial. En 2009 lui seront consacrés 37 millions sur le programme « Justice judiciaire » auxquels il faut ajouter 55 millions mobilisés sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Son coût total, chiffré à 427 millions sur cinq ans, est inférieur à celui de 800 millions initialement prévu mais n'intègre pas le réaménagement du TGI de Paris évalué à près d'un milliard...

Le programme « Administration pénitentiaire » enregistre une hausse de 4 % de ses crédits de paiement. Faut-il rappeler le caractère inacceptable des conditions de détention en France ? La vétusté des prisons et, surtout, le manque de places sont accablants. Le taux de population carcérale, qui atteignait 126,5 % au 1er juillet 2008, peut atteindre 200 % dans certains établissements. On ne peut donc que se réjouir de la création de 4 588 places en 2009, dont certaines à la maison d'arrêt du Mans. Néanmoins, si le nombre de détenus reste stable, les 11 569 places que l'on prévoit de créer entre 2009 et 2012 ne suffiront pas. Pour accompagner ces ouvertures de places, 894 équivalents temps plein sont créés au sein de l'administration pénitentiaire en 2009.

S'agissant des conditions d'accueil des détenus, soulignons la grave insuffisance de psychiatres intervenant en établissement pénitentiaire. Au nom de la commission, je demande donc instamment que l'on crée de nouveaux postes pour accompagner les créations de places. Le transfèrement de détenus pose également problème. En attendant l'indispensable remise à plat de cette mission actuellement confiée à la police et la gendarmerie, je présenterai un amendement.

Le programme « Protection judiciaire de la jeunesse », dont les crédits de paiement diminuent de 2,1 %, est marqué par un recentrage sur la prise en charge des mineurs délinquants en 2009. Au regard des critères de performance, soulignons que le taux d'occupation des centres éducatifs fermés progresse de 71 % à 75 % entre 2007 et 2008, l'objectif étant d'atteindre 80 % en 2011. En outre, un chiffre souligne à lui seul l'importance de la protection judicaire de la jeunesse : 66 % des jeunes pris en charge n'ont ni récidivé, ni réitéré, ni fait l'objet de nouvelles poursuites dans l'année suivant la clôture de la mesure.

Au sein du programme « Accès au droit et à la justice », dont les moyens diminuent de 4,3 % en crédits de paiement, l'aide juridictionnelle enregistre une baisse de 4,6 % qui pourrait être compensée par un rétablissement de crédits de 13 millions au titre du recouvrement de l'aide juridictionnelle. Par ailleurs, cette hypothèse se fonde sur un nombre de bénéficiaires identique en 2009 à l'an passé, soit 886 000. Pour autant, la commission, comme elle l'a répété à de maintes reprises, estime indispensable une réforme de ce dispositif. Puisse 2009 être l'année de la prise de décision !

La création du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentations Chorus » s'expliquait par l'introduction, au sein de la Chancellerie, à partir du 1er janvier 2009, du logiciel Chorus, lequel gèrera l'ensemble de la dépense, des recettes non fiscales et de la comptabilité de l'État. Ce programme est doté de 238 millions de crédits de paiement. La commission se réjouit que, conformément à ses souhaits répétés, les crédits attribués à la Commission nationale informatique et libertés, rattachés à ce programme jusqu'en 2008, aient enfin été transférés au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Ce programme disparaîtra au 31 décembre 2009, date à laquelle les crédits de la mission seront gérés par Chorus.

Pour la justice, 2009 sera une année de continuité dans l'effort budgétaire consenti pour rattraper les retards, continuité dans la modernisation de la justice pour la rendre plus proche et plus lisible, continuité, enfin, dans le souci de répondre au problème de la surpopulation carcérale et des conditions de détention, trop souvent indignes de notre République.

La commission des finances propose l'adoption des crédits de cette mission. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Le programme « Administration pénitentiaire », qui représente 37 % des crédits de cette mission, enregistre une hausse de 4 % de ses crédits de paiement, après une augmentation de 6,4 % entre 2007 et 2008. Les autorisations d'engagement, quant à elles, progressent de 30,2 % en raison du renouvellement des marchés des établissements à gestion déléguée et de la notification des établissements dont la livraison est prévue en 2010. En termes d'emplois, 894 ETPT sont créés en 2009, soit 775 pour les personnels de surveillance dans les nouveaux établissements pénitentiaires et 104 postes répartis entre les métiers du greffe et de l'éducatif pour accompagner le développement des aménagements de peine au moyen, notamment, du bracelet électronique. Ainsi, le budget de l'administration pénitentiaire augmentera-t-il de 5,6 % entre 2008 et 2009 afin de couvrir les besoins de personnel et la subvention pour charge de service public versée à l'École nationale de l'administration pénitentiaire sera abondée de 5 millions.

Comme vous le savez, après le plan Chalandon de 1987 qui prévoyait la création de 13 000 places de détenus et de 25 établissements et le plan Méhaignerie qui fixait pour objectifs 4 000 places et 6 établissements supplémentaires, la loi d'orientation et de programmation pour la justice de 2002 a prévu la création de 13 200 places et d'une quinzaine d'établissements parmi lesquels sept pour les mineurs, dont les premiers ont ouvert cet automne. Entre 2007 et 2008, on a créé 1 497 places supplémentaires ; le mouvement s'accélérant avec la création de 4 590 places en 2009 du fait des ouvertures des centres pénitentiaires de Rennes, Bourg-en-Bresse, Béziers, Poitiers-Vivonne et Nancy-Maréville, du centre de détention du Havre, de la maison d'arrêt de Le Mans-Coulaines et du quartier de courte peine de Seysses.

La commission des lois ne peut donc qu'être favorable à l'adoption des crédits de ce programme. Toutefois, elle regrette que l'examen du projet de loi pénitentiaire ait été encore différé. Sous l'impulsion de son président, elle a donc pris l'initiative de l'étudier dès le 17 décembre pour une inscription rapide à l'ordre du jour. Par ailleurs, le budget de la mission n'anticipe pas sur l'adoption de ce texte, ce qui ne laissera guère de marges de manoeuvres au Parlement, dont les propositions peuvent tomber sous le coup de l'article 40 de la Constitution. Aussi, voulais-je proposer un amendement afin de dégager une enveloppe budgétaire limitée qui permettrait, notamment, la création d'une allocation carcérale d'insertion que nous appelons de nos voeux. Le contexte budgétaire contraint m'y a fait renoncer. Espérons que cela ne soit pas au prix d'une mise à l'écart du Parlement ! Je m'interroge, par ailleurs, sur la modestie de certains objectifs. On prévoit pour 2011 un taux de formation professionnelle des détenus de 9,3 %, identique à celui de 2008. De même, le taux de détenus ayant une activité rémunérée enregistre une baisse sensible. Est-ce conforme à notre volonté de mener une politique de réinsertion ambitieuse ?

Au bénéfice de ces observations, la commission des lois vous invite à adopter les crédits de ce programme. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Ce budget et la loi de programmation pour 2009-2012 marquent un coup d'arrêt à la progression des crédits accordés à la protection judiciaire ces dernières années. Après avoir augmenté de 8,6 % en 2007 puis de 1,6 % en 2008, ils diminueront de 2,2 % en 2009 pour représenter 11,8 % des crédits de la mission.

Ils diminueront ensuite de 1 % en 2010 et de 1,4 % en 2011. Au-delà de cette diminution globale, le projet de loi de finances opère un important redéploiement de moyens afin de recentrer l'action de la protection judiciaire de la jeunesse sur les mineurs délinquants : les crédits de paiement alloués à la prise en charge des mineurs en danger et des jeunes majeurs diminueront de 40 %, tandis que ceux alloués à la prise en charge des mineurs délinquants augmenteront de 18 %. Ce redéploiement concernera 805 équivalents temps plein travaillés, le plafond d'autorisation d'emplois étant fixé à 8 951 équivalents temps plein travaillé, contre 9 027 en 2008. D'ici un à deux ans, seules les mesures judiciaires d'investigation concernant les mineurs en danger et les jeunes majeurs seront encore prises en charge par l'État.

Cette réduction des crédits destinés à la prise en charge des jeunes majeurs découlerait de la loi du 5 mars 2007 qui attribue aux conseils généraux la compétence en matière de protection des mineurs en danger et des jeunes majeurs. Elle devrait s'accompagner d'une réforme de l'ordonnance du 2 février 1945 et de l'abrogation du décret du 18 février 1975 relatif à la prise en charge des jeunes majeurs.

Cette évolution va dans le sens des recommandations de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs de 2002 ; elle n'en suscite pas moins, par son ampleur, des interrogations et des inquiétudes. Exprimées notamment par l'Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille, par l'Assemblée des départements de France et par l'Uniopss, ces inquiétudes concernent aussi bien la continuité que l'homogénéité du suivi des mineurs en danger et des jeunes majeurs. La commission des lois tient à ce que les jeunes en danger et les jeunes majeurs bénéficient d'un même niveau de protection sur l'ensemble du territoire.

La modernisation de la protection judiciaire de la jeunesse se poursuit, avec la diversification des modes de prise en charge, la rationalisation des moyens et le développement de l'évaluation. Je ne ferai que quelques remarques, inspirées par les déplacements que j'ai effectués cette année.

Si les structures de prise en charge des mineurs ont été diversifiées, reste la question de leur bonne articulation, tant géographique que fonctionnelle. Je déplore ainsi qu'aucun centre éducatif fermé n'ait été créé dans les Bouches-du-Rhône et que l'Ile-de-France n'en compte qu'un, à Savigny-sur-Orge. Ce centre, que j'ai visité, constitue l'un des cinq centres éducatifs fermés ayant bénéficié à titre expérimental de moyens supplémentaires pour améliorer la prise en charge des mineurs atteints de troubles mentaux. Cela devait se traduire par le recrutement de deux infirmiers, d'un second psychologue et d'un psychiatre. Un second psychologue à temps plein a bien été embauché mais le psychiatre n'effectue qu'une vacation hebdomadaire d'une demi-journée et l'on n'a pu recruter aucun infirmier faute de candidature valable. Il ne faudrait pas que les cinq centres retenus pour l'expérimentation soient chargés d'accueillir tous les jeunes atteints de troubles psychiatriques graves ! On m'a raconté qu'à peine placé dans le centre par un magistrat qui souhaitait mettre un terme à son séjour en hôpital psychiatrique, un jeune avait séquestré et menacé le personnel de direction. Cet exemple et la tentative de suicide d'un mineur placé dans le centre la veille de ma venue témoignent des efforts considérables qui restent à accomplir.

Le bilan d'ensemble des 37 centres éducatifs fermés n'en est pas moins satisfaisant : 61 % des mineurs qui y sont accueillis ne commettent pas de nouvelle infraction dans l'année de leur sortie. L'un de ceux que j'ai rencontrés à Savigny-sur-Orge venait d'achever un stage dans une chocolaterie ; il m'a dit : « le CEF, c'est un point d'arrivée pour un nouveau départ ». J'y vois un motif d'espoir qui se confirme quand on voit les choses avec un certain recul, et qu'on se débarrasse de toute considération partisane. Je ne saurais conclure sans rendre un hommage particulier aux éducateurs qui accomplissent un travail approfondi auprès de ces personnes difficiles.

La commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Le nombre total d'équivalents temps plein travaillé du programme « Justice judiciaire » diminue de 54, en raison du transfert de la Cour nationale du droit d'asile vers la justice administrative. Mais, par un effet lolfien, cette baisse cache des créations : 59 emplois de magistrats, 9 de greffiers en chef, 50 de greffiers. Le nombre d'équivalents temps plein travaillé de magistrats s'établira donc à près de 7 900 en 2009, ce qui peut être considéré comme satisfaisant.

La justice n'était pas le domaine où la mise en oeuvre d'une logique de performance apparaissait la plus naturelle. S'agissant des délais de jugement, toutes les procédures n'obéissent pas aux mêmes délais.

Mme Nathalie Goulet. - Hélas !

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - La mesure d'un délai moyen doit donc être interprétée avec précaution. La commission des lois comprend bien sûr les économies qui peuvent être réalisées grâce au recours à la visioconférence. Faut-il pour autant en faire un objectif de performance à part entière ? Il est certes utile de la déployer, mais pas de façon systématique, en dehors de considérations d'opportunité que seul le juge peut apprécier.

Pour les chefs de cour, la perspective de bénéficier de marges de manoeuvre supplémentaires s'ils réalisaient des économies constituait en 2006 une véritable incitation. Ils sont aujourd'hui déçus : la Lolf leur semble plutôt avoir permis à l'administration centrale d'étendre son emprise sur la gestion des juridictions. Pourtant, et c'est un point très positif, les magistrats ont opéré un véritable changement de culture, comme l'illustre le succès du plan de maîtrise des frais de justice. Après avoir augmenté de 42,7 % entre 2003 et 2005, ces frais n'augmentent plus depuis 2007 que de 2 % par an. La passation de marchés publics pour les analyses génétiques a rationalisé les dépenses mais les magistrats prescripteurs ont également eu un rôle déterminant.

L'esprit de la Lolf risque d'être détourné : la fongibilité reste l'apanage du responsable de programme, les services administratifs régionaux semblent accaparés par la production de statistiques financières et les crédits délégués sont trop souvent fléchés par l'administration centrale. L'informatisation du ministère devrait améliorer les choses, après qu'auront été surmontées les perturbations causées par la mise en place de Cassiopée.

Un rapport de MM. Jolibois et Fauchon prônait dès 1996 une réforme réaliste de la carte judiciaire, qui n'avait pas été modifiée depuis la réforme engagée par Michel Debré en 1958. Vous avez décidé de suivre un calendrier accéléré. La future carte judiciaire, qui devrait être achevée en 2011, comprendra 863 juridictions, contre 1 190 aujourd'hui. Elle permettra aux magistrats et fonctionnaires de la justice d'avoir le niveau de technicité requis en appartenant à des juridictions jugeant un nombre suffisant d'affaires chaque année. Les exigences de collégialité et de continuité du service public de la justice seront mieux respectées. La philosophie générale de la réforme, à défaut de la méthode, ne peut donc qu'être approuvée.

Cependant, la réforme de la carte judiciaire ne doit pas aboutir à transposer la pénurie de personnel des tribunaux supprimés vers les tribunaux d'accueil. Le regroupement des tribunaux ne fera pas disparaître les dossiers ! La question se pose en particulier pour les tribunaux d'instance, qui seront confrontés à la mise en oeuvre de la réforme des tutelles adoptée en 2007. J'ajoute que les 100 000 heures supplémentaires recensées chez les greffiers montrent que ceux-ci n'ont pas encore atteint un effectif pléthorique.

Cette réforme doit s'accompagner d'une réflexion approfondie sur la politique d'accès au droit et à la justice. La suppression de plusieurs tribunaux d'instance pose le problème de l'accès à la justice d'une population vulnérable et démunie, par exemple en matière de surendettement. Il faut donc développer les maisons de la justice et du droit.

Encore faudrait-il assurer leur fonctionnement : une vingtaine sont aujourd'hui fermées ou n'ouvrent qu'à mi-temps, par manque de personnel. La mise en place des vidéoconférences sera-t-elle adaptée ? Sur des questions complexes et difficiles à formuler pour des non-juristes, rien ne peut remplacer le dialogue direct.

Une délégation de la commission des lois s'est rendue à Mayotte en septembre dernier. Des Mahorais se trouvent étrangers en France et chez eux parce que la commission de révision de l'état civil manque de moyens. Il faut deux ans et demi pour qu'elle délivre les actes nécessaires pour aller étudier en métropole ou à l'étranger : que dirions-nous s'il fallait attendre de deux à quatre ans l'extrait de naissance nécessaire à l'obtention d'un passeport ? Le sous-effectif du tribunal de première instance de Mayotte fait que le dernier magistrat qui y a été affecté n'a pu être nommé à la présidence de la commission alors que 14 000 dossiers sont en instance depuis décembre 2007. La commission des lois recommande donc de nommer un vice-président. La question de l'état civil à Mayotte engage la crédibilité de l'État : la commission des lois vous recommande la plus grande vigilance.

Après ces remarques, elle a donné un avis favorable à l'adoption des crédits. (Applaudissements au centre)

Interventions des orateurs

M. Pierre Fauchon. - L'analyse d'un budget ne saurait être un examen purement comptable, si important soit-il. La justice ne forme-t-elle pas le troisième pouvoir, si réel en dépit des controverses juridiques ? L'intensité, la complexité des missions judiciaires n'ont d'égales que la difficulté de les traiter convenablement et d'apporter sans retard des réponses appropriées aux innombrables questions qui lui sont posées. C'est extrêmement difficile en ces temps de lois laborieusement élaborées et sans cesse modifiées, ainsi que de remise en cause générale -et quasi systématique- des valeurs des droits et des obligations.

Au-delà de budgets relativement satisfaisants, quels sont les moyens de la justice ? La commission des lois y accorde depuis longtemps la plus grande attention. On a bien voulu rappeler un rapport que j'avais présenté avec Charles Jolibois en 1996, au siècle dernier... Notre société ne saurait attendre en effet de sa justice des résultats que ses moyens ne lui permettent pas d'atteindre, malgré le dévouement d'un grand nombre de magistrats, mais pas de tous. Je leur rends hommage mais l'exigence de résultats ne saurait ignorer cette insuffisance de moyens. Nous avions jugé prioritaire une réforme de la carte judiciaire, point de passage obligé pour s'adapter au volume de contentieux et corriger des disparités héritées de l'histoire et que déploraient les magistrats -je me souviens d'une comparaison avec Nancy par le président du tribunal de Meaux.

Nous nous réjouissons qu'il se soit enfin trouvé un ou plutôt une - ceci explique sans doute cela- garde des sceaux pour s'attaquer résolument à ces problèmes. Je souhaite l'élaboration de cartes comparant l'appareil judiciaire et les flux de contentieux tels qu'ils sont. Elle faciliterait la compréhension de la réforme et relativiserait les plaintes sur l'insuffisance de dialogue préalable, qui masquent parfois le peu de sérieux de certaines résistances. Je regrette que les cours d'appel ne soient pas concernées alors que leur dispositif remonte parfois à l'Ancien Régime. J'ajoute encore qu'un recours systématique aux audiences foraines permettrait de préserver une certaine proximité.

La réforme de la carte judiciaire a laissé le premier plan à un climat psychologique relativement tendu, d'autant que la presse est plus prompte à jeter de l'huile sur le feu qu'à passer du baume sur les prurits. S'il ne nous appartient pas de commenter cette problématique, plusieurs aspects nous touchent directement, soit qu'ils rouvrent des débats anciens tels que le statut du parquet, soit que, dans le prolongement de la révision constitutionnelle adoptée à la majorité que l'on sait, ils stimulent la réflexion sur le Conseil supérieur de la magistrature.

S'agissant du statut du parquet, une partie des difficultés récentes trouve son origine dans la confusion entre les fonctions de procureur et celles de juges. Sans doute leurs carrières sont-elles confondues, mais les juges, parce qu'ils sont chargés -et eux seuls- de rendre la justice, sont investis d'une dignité dont les procureurs ne sauraient se prévaloir. Cette distinction fondamentale a été quelque peu oubliée lors d'une convocation à la Chancellerie que seuls ceux qui refusent toute autorité peuvent interpréter comme un abus d'autorité : l'indépendance du juge n'est pas l'autonomie dans un service public et la Chancellerie n'est pas le tribunal de la Sainte Inquisition et nous n'en sommes plus au temps où les magistrats étaient propriétaires de leurs charges...

Notre Assemblée avait naguère voté une réforme du parquet le plaçant sous l'autorité d'un procureur général à l'abri de toute suspicion et il faudra peut-être revenir à cette idée, pour que l'action publique échappe au soupçon de politisation sans renoncer aux exigences de cohérence et d'efficacité.

Beaucoup d'entre nous ont été surpris en prenant connaissance du communiqué par lequel le Conseil supérieur de la magistrature a cru pouvoir critiquer une initiative de la Chancellerie qu'il a jugée précipitée. Cela ne me semble pas dans ses attributions. (Mme Nicole Borvo-Seat s'étonne) Sans doute tout magistrat mis en cause a-t-il le droit d'être assisté et défendu, et j'ai entendu l'intervention de M. Sueur que vous avez soutenue, madame Borvo Cohen-Seat, mais telle n'est pas la fonction du Conseil supérieur de la magistrature et aucun républicain ne peut admettre une initiative qui a comme un parfum de remontrances. Il faudra se le rappeler lorsque nous débattrons de la loi organique relative au Conseil supérieur de la magistrature. Alors, tout en respectant les prérogatives du Gouvernement et sans oublier les prérogatives dues aux juges, nous apporterons notre contribution à l'oeuvre de justice, ainsi rendue plus conforme aux attentes des Français. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je ne polémiquerai pas avec M. Fauchon, même s'il m'a interpelée.

Vous nous présentez, madame, un budget d'ampleur modeste, 6,6 milliards. Il augmente de 2,65 % et, alors que l'État supprime 30 600 emplois, vous en créeriez 952. Il s'agit en réalité de 22 équivalents temps plein de magistrat, comme dit la loi organique relative aux lois de finance que je n'ai pas votée, et d'un glissement bénéfique aux greffiers avec la transformation de 150 emplois de catégorie C...

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Une promotion.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Sans doute, mais qui ne change pas le nombre, pourtant insuffisant, des agents. Tout en appelant à voter les crédits, les rapporteurs pour avis ont d'ailleurs été assez critiques.

Votre priorité est de dépenser mieux. Qu'est-ce à dire ?

Cela signifie-t-il incarcérer davantage ? Supprimer les tribunaux d'instance, ce qui rendrait l'accès au droit plus difficile ? Nous désapprouvons l'affectation des moyens au sein de ce budget, reflet d'orientations parfois incohérentes qui continuent de provoquer des drames humains insupportables. Votre politique a échoué, qu'il s'agisse de la lutte contre la récidive ou de celle contre la délinquance des mineurs. La loi sur les peines plancher devait avoir un effet dissuasif, mais le nombre de détenus explose alors que les actes de délinquance régressent -vous le soulignez à l'envi-, sauf les actes les plus violents. Les instructions de la Chancellerie aux parquets de faire appel lorsque les juges n'appliquent pas les peines minimales remettent en cause la liberté de ceux-ci.

Quant à la délinquance des mineurs, les conclusions de la commission Varinard confirment nos craintes : la primauté de l'éducatif est remise en cause. La direction de la protection judiciaire de la jeunesse concentre déjà ses moyens sur le contrôle, la probation, l'accompagnement de l'incarcération ; la baisse de ses crédit traduit cette logique qui est de privilégier les mesures pénales au détriment des mesures éducatives, celles-ci étant progressivement abandonnées aux départements et aux associations, avec des risques évidents d'inégalités sur le territoire. L'incarcération des mineurs augmente, l'enfermement au sein des centres éducatifs fermés aussi. Suicides et tentatives de suicide en prison doivent nous interpeller. En juin 2007, les procureurs ont reçu instruction de recourir systématiquement à la présentation des mineurs devant la justice et de ne pas hésiter à interjeter appel lorsque leurs réquisitions de placement en détention provisoire ne sont pas suivies. Lorsqu'un adolescent s'est suicidé en octobre à la maison d'arrêt de Metz, établissement considéré comme une prison modèle, vous avez dû réagir ; mais c'est le procureur, qui n'avait fait qu'appliquer ces instructions, qui a été désigné comme responsable. La Commission nationale de déontologie de la sécurité vient en outre de rendre un rapport accablant après le suicide, en février dernier, d'un adolescent à la prison de Meyzieu, mettant en avant de graves dysfonctionnements de l'administration pénitentiaire. Il serait dès lors provocateur d'abaisser l'âge de la majorité pénale à douze ans, comme le propose la commission Varinard, ce qui rendrait possible l'incarcération d'enfants de cet âge.

Les adultes ne sont pas épargnés : 90 suicides ont été enregistrés depuis le début de l'année, dont celui, il y a quelques jours, d'un jeune homme de 27 ans condamné à une courte peine. De tels drames pourraient être évités si le corps judiciaire n'était pas soumis à la pression d'une politique pénale centrée sur l'emprisonnement.

Votre priorité reste le renforcement du parc pénitentiaire, ce qui n'est pas une mauvaise chose au regard de la surpopulation de nos prisons, mais les nouvelles places seront vite occupées. L'augmentation de la population pénale est continue : un nouveau record a été battu le 1er juillet 2008, avec 64 250 détenus. Où allons-nous ? Le chiffre de 80 000 détenus en 2017 a même été évoqué, repris d'ailleurs par le centre d'analyse stratégique dans sa note de veille du 17 septembre 2007. Le Gouvernement refuse de voir les conséquences de ce cercle vicieux et fait adopter des lois toujours plus répressives. Dès qu'une voix s'élève pour critiquer votre politique pénitentiaire, comme celle de Mme Herzog-Evans, qui vient de démissionner de la commission chargée d'accorder un label européen à certaines prisons, on tente de la faire taire. Les rapports successifs des commissaires européens aux droits de l'homme ne suscitent guère d'émotion à la Chancellerie. La situation est pourtant intolérable et dénoncée comme telle par les parlementaires français.

Il est temps de changer de politique pénale. Or le projet de loi pénitentiaire, en total décalage avec vos actes, est insuffisamment ambitieux et manque de moyens.

Je m'associe à l'hommage rendu aux personnels de votre ministère, personnels pénitentiaires ou de la protection judiciaire de la jeunesse et magistrats, sans cesse attaqués, y compris par le Gouvernement lui-même. (Applaudissements à gauche)

M. Laurent Béteille. - Ce budget est à la hauteur des ambitions et des objectifs que vous vous êtes assignés depuis votre entrée en fonctions. Dans un contexte très contraint, il augmente de 2,6% : c'est bien une des priorités du Gouvernement, ce dont le groupe UMP se félicite. Il est un des seuls, sinon le seul, à enregistrer des créations d'emplois, 952 au total ; 5 130 nouvelles places de prison seront ouvertes l'an prochain dans le cadre de la loi programme de 2002.

Ce budget volontaire et cohérent permet de poursuivre la modernisation de la justice. A une politique pénale plus ferme répond une politique pénitentiaire plus ambitieuse, plus soucieuse des conditions de détention et des nécessités de la réinsertion des détenus. Une politique pénale n'est en effet légitime que si elle repose sur le strict respect de la personne humaine en détention. Nous dénonçons depuis des années la situation dans les prisons françaises, à laquelle heureusement le Gouvernement a commencé à s'attaquer. Le taux de surpopulation carcérale a atteint 126 % au 1er juillet et dépasse 200 % dans certains établissements. Ce budget permet la poursuite du programme immobilier ; sept établissements nouveaux ouvriront leurs portes en 2009, soit 5 130 places. Pouvez-vous nous confirmer qu'ils seront bien livrés dans les délais ?

Le groupe UMP se félicite de l'augmentation de plus de 4 % des crédits de paiement du programme « Administration pénitentiaire ». Elle permettra de poursuivre les efforts engagés afin de rendre nos prisons plus dignes et de les mettre en conformité avec les normes européennes. Nous souhaitons que le projet de loi pénitentiaire soit rapidement inscrit à l'ordre du jour du Parlement ; il est grand temps d'améliorer les dispositifs de réinsertion et d'assurer un meilleur respect des droits fondamentaux des personnes détenues. Vous pouvez d'ores et déjà compter sur notre soutien.

La courageuse réforme de la carte judiciaire, première étape de la modernisation de notre justice, permettra à celle-ci, conformément à l'engagement du Président de la République, de gagner en qualité, en efficacité et en crédibilité tout en restant proche des citoyens. Un tiers des juridictions sera regroupé et des juridictions spécialisées devraient voir le jour. Les moyens nécessaires sont au rendez-vous, avec 427 millions d'euros.

Une justice qui se modernise, c'est aussi une justice qui se met à l'heure du numérique, en matière civile en tout cas ; il faut être plus prudent en matière pénale. Elle doit être capable de dématérialiser les pièces et de fluidifier leur transmission. L'informatisation des juridictions a longtemps été lacunaire ; quelle est, madame la garde de sceaux, le calendrier de mise en service des principaux projets informatiques de la Chancellerie ? De quelle manière amélioreront-ils le fonctionnement de la justice ?

Je salue enfin la priorité accordée à la prise en charge des mineurs délinquants.

Madame le garde des sceaux, vous avez créé, à titre expérimental, des centres éducatifs fermés psychiatriques pour les mineurs. Pouvez-vous nous dresser un bilan de cette expérimentation et nous dire si vous entendez la poursuivre ?

Sous réserve de ces observations et pour l'ensemble de ces raisons, le groupe UMP votera ce budget qui porte la marque de votre détermination à oeuvrer pour une justice ferme, humaine, ouverte à tous et modernisée. (Applaudissements à droite)

Mme Anne-Marie Escoffier. - La justice est une des missions les plus régaliennes de l'État en même temps qu'elle est le rempart protecteur dont chaque citoyen peut bénéficier, y compris et surtout le plus modeste. L'examen de ses crédits ne saurait donc se résumer à un simple alignement de chiffres mais doit être une confrontation d'idées, ce ministère ne gérant pas des productions mais des destins humains.

C'est pourquoi je voudrais aborder aujourd'hui la question de l'incarcération. En ce début de XXIe siècle, la surpopulation des prisons est indigne d'une démocratie moderne. Dans certaines maisons d'arrêt -par exemple celle de Rodez, que je connais-, les condamnés se retrouvent à sept ou huit dans une cellule prévue pour cinq, dans une insoutenable promiscuité entre les personnes en détention provisoire et celles purgeant de courtes peines.

Certes, nous ne sommes pas revenus au temps du bagne de Cayenne, dont je n'oublie pas que la France doit la suppression à une éminente figure du groupe auquel j'appartiens, Gaston Monnerville, à l'époque où, peu avant la guerre, celui-ci exerçait les fonctions de sous-secrétaire d'État aux colonies, avant de devenir plus tard le charismatique président de notre Haute assemblée. Comment oublier que ce fut dans ce même hémicycle, à quelques mètres de nous, qu'un pair de France, sous la Monarchie de juillet, en se rendant au Palais du Luxembourg, fut si frappé par le spectacle d'un forçat enchaîné conduit par les gendarmes, qu'il imagina aussitôt en séance son personnage de Jean Valjean des Misérables. C'était Victor Hugo, futur sénateur de la Seine, et grand militant de l'abolition de la peine de mort.

Les rédacteurs du code pénal napoléonien ont vu dans la privation de liberté une panacée contre la délinquance, avec pour double objectif l'élimination des condamnés mis à l'écart de la société et la dissuasion pour ceux qui voudraient les imiter. Cette idée était conforme à une tradition répressive qui faisait de la justice, d'abord rendue au nom de Dieu, ensuite du souverain, enfin de l'État, un instrument punitif et non éducatif.

Force est de constater que l'emprisonnement n'a pas rempli ces deux rôles. Du fait de la surpopulation carcérale et des capacités criminogènes avérées de la prison, celle-ci n'a pas empêché la délinquance de progresser et n'a nullement guéri les condamnés libérés puisque les récidivistes sont nombreux, ce qui impose de chercher, pour les petits délinquants tout au moins, toutes les alternatives à l'incarcération.

Il ne suffit pas d'élargir les possibilités de recours à des mesures alternatives, il faut aussi renforcer leur efficacité. D'abord, il serait bon d'améliorer la prise en charge des condamnés et d'inciter les magistrats à prononcer, dans des délais utiles, c'est-à-dire avant que le prévenu arrive en fin de peine, des alternatives à l'incarcération, des conversions de peine, des régimes de semi-liberté. Les peines de substitution ne sont efficaces qu'au prix d'une meilleure prise en charge des condamnés par les services pénitentiaires d'insertion et de probation ou de l'intensification des liens entre les services du milieu ouvert et du milieu fermé.

Dans le même esprit, on peut relancer certaines mesures insuffisamment prononcées, comme l'ajournement du prononcé de la peine avec mise à l'épreuve, adapté à la petite délinquance, ou la peine de jour-amende. Ne pourrait-on envisager, enfin, de donner à cette peine son plein caractère d'alternative à l'emprisonnement, en prévoyant que le condamné devra procéder spontanément au paiement de la somme fixée ? C'est une piste à explorer, en conservant toujours à l'esprit que la semi-liberté est toujours préférable à l'incarcération totale puisqu'elle évite la rupture des liens sociaux, professionnels et familiaux.

L'élargissement du champ d'application des alternatives à l'incarcération englobe aussi les mesures susceptibles d'être prises par le juge de l'application des peines, qu'il s'agisse des conversions de peine ou de l'exécution de celle-ci en milieu ouvert : remplacement de la contrainte par corps par un travail d'intérêt général (TIG) ; autorisation de prononcé d'un TIG pour les mineurs de 13 à 16 ans ; création de la possibilité d'une libération conditionnelle avec TIG. Dans la même logique, il conviendrait d'accroître les compétences du juge d'application des peines, magistrat le plus au contact des condamnés, et de lui confier de nouveaux pouvoirs d'exécution des peines. Alors, et alors seulement, une peine pourrait être un instrument de réinsertion sociale.

La prévention vaut mieux que la répression et une bonne politique judiciaire n'a pas seulement pour but d'éviter la surpopulation carcérale. L'aspect pédagogique de la peine doit être toujours recherché en priorité, autant que l'amélioration de la prise en charge des délinquants. Gouvernement, Parlement, administration, associations, magistrats, avocats, tous doivent y réfléchir, repenser les procédures, revisiter la réglementation, laisser les parties concernées s'exprimer, dépoussiérer l'attirail des peines et les rendre plus efficaces. A titre d'exemple, les projets individualisés d'exécution de la peine devraient associer davantage les détenus ; c'est une voie parmi d'autres pour améliorer l'individualisation administrative et judiciaire des peines.

Sous l'impulsion de son président de l'époque, Guy Cabanel, le groupe RDSE, en digne garant des traditions humanistes de la République radicale, s'est longtemps consacré à la recherche de solutions novatrices. L'inexorable augmentation de la population carcérale impose d'innover. A cet égard, la surveillance électronique demeure probablement la solution d'avenir qui améliore les chances de réinsertion.

J'ai noté avec intérêt vos souhaits, madame la garde des sceaux, en matière d'aménagement des peines d'emprisonnement. Le placement sous surveillance électronique mobile, la semi-liberté et le placement extérieur, le recours à la libération conditionnelle ou aux suspensions de peine, autant de mesures que j'approuverai si elles deviennent effectives. Mais il faudra davantage que des formules pour changer les mentalités et seule une réelle volonté politique, comme celle naguère manifestée par notre très estimé collègue Robert Badinter dans son combat pour l'abolition de la peine de mort, pourra venir à bout d'un système dont on mesure aujourd'hui les limites et dont les conséquences pour la réinsertion des détenus est désastreuse.

Je mesure l'effort budgétaire de votre ministère mais l'enjeu est bien plus vaste ; il est celui de destins humains ; il est celui de la dignité d'hommes et de femmes, parfois d'enfants, que nous devons remettre debout ; il est enfin celui de l'équilibre à trouver entre la répression des crimes et l'éducation des peines ; c'est la définition même de la justice. (Applaudissements sur les bancs socialistes, au centre et sur certains bancs à droite)

M. Jean-Pierre Sueur. - Il y a le texte et il y a le contexte...

Le contexte d'abord : je ne peux me satisfaire des réponses que vous avez apportées sur cette grave affaire qui affecte les libertés publiques et le droit de la presse.

L'adresse et les coordonnées précises de ce journaliste, de son journal et de son avocat figuraient au dossier. Par conséquent, quelle était la nécessité de l'interpeller à 6 h 40 du matin, de le menotter, de lui interdire d'appeler son avocat et de lui infliger les traitements décrits dans la presse ?

Ou bien l'expression « Pire que la racaille » a été prononcée par un fonctionnaire de police ou bien elle ne l'a pas été. Si elle l'a été, cela appelle une enquête. Sinon, cela appelle que vous défendiez ce fonctionnaire.

Le porte-parole de l'UMP, le député Lefebvre, a jugé « surréaliste » le traitement réservé à ce journaliste, ajoutant : « La méthode utilisée dans une simple affaire de diffamation semble tellement disproportionnée qu'elle nous paraît devoir donner lieu à une enquête ». Le porte-parole de l'UMP viole-t-il l'indépendance des magistrats ?

Votre collègue Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, a déclaré souhaiter « que la lumière soit faite sur les conditions dans lesquelles ce journaliste a été présenté devant la justice ». Elle a donc demandé une enquête. Mme Albanel viole-t-elle le principe de l'indépendance des magistrats ?

Tout juge d'instruction est libre d'employer les moyens qu'il a à sa disposition. Mais il doit rester dans le cadre de la loi et des principes de la Constitution. Je vous rappelle l'article IX de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : «Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi.».

Jamais il n'y a eu de mandat d'amener pour une affaire de diffamation -qui ne peut donner lieu à des peines d'emprisonnement. Cette façon de procéder menace gravement la liberté de la presse et les droits fondamentaux. Et je ne comprendrais pas, madame la garde des sceaux, que vous ne diligentiez pas une enquête sérieuse.

On constate une perte de confiance chez nombre de magistrats et de fonctionnaires à l'égard de leur ministre. Ils sont perplexes devant les incohérences de la politique pénale. Ainsi, vous réclamez plus de sévérité pour les mineurs ; puis vous fustigez les magistrats qui ont emprisonné le mineur qui s'est suicidé. Le CSM vous a répondu le 27 novembre dernier et 534 magistrats ont signé un texte dénonçant les incohérences de votre politique pénale : injonctions paradoxales, choix de peines plancher puis d'aménagements de peines, mutations de procureurs contre leur gré -des procureurs généraux ont été invités à solliciter leur mutation ! Le malaise est manifeste, que comptez-vous faire pour rétablir la confiance ?

J'en viens à votre projet de budget, qui supprime 22 postes de magistrats. A quoi s'ajouteront 217 départs à la retraite. Il y aura 250 recrutements à l'ENM en 2009, 140 en 2011, 40 en 2012. On déplore un déficit flagrant du nombre des fonctionnaires de justice, or vous vous bornez à un tour de passe-passe, la promotion de 150 agents de catégorie C en greffiers de catégorie B, sans création de postes. La catégorie B en perd 8, sans compter les 280 départs à la retraite. Le rapport Lamanda sur la récidive des condamnés dangereux, demandé par M. Sarkozy, recommande de renforcer le secrétariat des services d'application des peines : on en est loin ! Comment faire une meilleure justice avec moins de personnel et de magistrats ? Comment réduire les délais de jugement ?

Je déplore aussi un manque de clarté dans les crédits affectés à la réforme de la carte judiciaire : quelle est la part des indemnisations du personnel ? Et celle des aménagements immobiliers ? Quant à la suppression des tribunaux de grande instance, je signale que mon département a perdu deux tribunaux d'instance ! Ils seront remplacés, nous dit-on, par des maisons de la justice et du droit ; mais sans greffier, elles n'auront pas de crédibilité : qui va payer ces postes ? Les collectivités n'en ont pas les moyens, ni la compétence, la justice étant une prérogative régalienne de l'État.

Enfin, je regrette que le plafond de ressources pour l'accès à l'aide juridictionnelle demeure aussi bas, 884 euros. Les crédits correspondants sont en baisse.

Nous ne voterons pas ce budget en raison de trois graves lacunes : les moyens, la cohérence de la politique pénale, la confiance. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Alain Anziani. - La gravité s'impose, pour examiner les crédits de l'administration pénitentiaire, compte tenu des événements survenus ces derniers mois dans les prisons. Certes, une politique pénitentiaire est nécessairement une politique de sanction. Mais quel sort devons-nous réserver aux détenus ? Un sort juste. Trop souvent, ils subissent une double peine. A la privation de liberté prévue par la loi s'ajoutent l'humiliation, l'abaissement de la personne, l'abandon des détenus à la violence et à la loi du plus fort -au fond, la négation de l'homme... Les suicides sont l'illustration la plus dramatique de cette réalité qui a valu à la France la condamnation émanant de diverses instances internationales : Comité européen de prévention de la torture, Conseil des droits de l'homme des Nations Unies, rapport du commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe -Thomas Hammarberg dénonce les conditions de vie inacceptables, la surpopulation, l'absence de vie privée, la vétusté des locaux, l'hygiène pauvre ainsi que les suicides nombreux, « symptômes des défaillances structurelles du système pénitentiaire ». Tout est dit.

Nous pourrions poser un principe soufflé par le commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe : « Le plein respect des droits de l'homme ne doit pas souffrir des considérations sécuritaires ». Malheureusement, les choix opérés dans ce budget sont fort éloignés de cette préoccupation. Pour le personnel pénitentiaire, ce projet de budget est en trompe-l'oeil. Vous prévoyez des effectifs supplémentaires pour les prochaines années. Mais le parc pénitentiaire va considérablement s'accroître et de nouvelles missions seront confiées à l'administration !

Madame le ministre, une incohérence fondamentale prive l'effort budgétaire de son efficacité : vous refusez de tirer les conséquences pénitentiaires de votre politique criminelle, en particulier l'essor des peines plancher. On compte 2 122 détenus de plus en un an. Ils sont aujourd'hui 63 185, pour 51 000 places. La misère pénitentiaire trouve là une de ses causes ! Le taux d'occupation atteint 126 %, voire plus...

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Parfois 200 %.

M. Alain Anziani. - Votre obsession répressive vous conduit à remplir les prisons mais vous ne créez pas de places supplémentaires. Voilà votre incohérence. La conséquence est mécanique : les détenus les plus fragiles se suicident, les chances de réinsertion des autres sont compromises et la récidive augmente.

Peines alternatives, aménagement des peines, libérations conditionnelles : vous ne proposez rien ! Madame la ministre, une réforme pénitentiaire d'ampleur est indispensable. Une proposition de loi socialiste a été déposée en ce sens à l'Assemblée nationale.

Vous dites votre politique fondée sur le sens de la peine. Mais quel peut être ce sens, lorsque la prison devient l'école du crime ? Quelle est l'efficacité de la politique pénale, lorsque l'homme retrouvant sa liberté, rempli de haine par ses conditions de détention, est finalement encouragé à la récidive ?

N'assurant ni la réhabilitation, ni la réinsertion, vous vous limitez à gérer les flux, par le jeu des alternatives à la détention et des aménagements de peine. Certes, vous améliorez les statistiques, ce qui évitera une nouvelle condamnation à notre pays, mais vous ne dotez pas notre société d'une politique pénitentiaire ambitieuse et humaine.

D'autres voies auraient pu être explorées, notamment en matière psychiatrique, puisque 60 % des détenus souffrent de troubles mentaux et 15 % sont atteints de pathologies lourdes. Selon l'Observatoire international des prisons, « les suicides des détenus atteints de troubles psychiatriques sont fréquents ». Un cas de ce type a valu à la France une condamnation, prononcée par la Cour de Strasbourg en des termes particulièrement sévères. Cet avertissement récent doit conduire à envisager au plus vite la création de places d'internement psychiatrique adapté, afin que la prison ne soit plus un mouroir psychiatrique. Il y a quelques années, Michel Foucault a dénoncé l'amalgame entre folie et criminalité. Il est temps d'agir !

Enfin, je salue le courage de notre collègue M. Lecerf, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, qui a demandé la création d'un revenu carcéral minimum. Cette disposition a malheureusement été retirée en commission. Elle ne lui rapportera pas de voix ni de popularité, mais j'espère que le Gouvernement n'opposera pas l'article 40 quand nous la discuterons.

Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste votera contre les crédits de l'administration pénitentiaire. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Virginie Klès. - Ce budget est décevant. Malgré la satisfaction que vous procure l'augmentation des crédits de paiement -en hausse de 2,6 % - et la création de 952 emplois, je formulerai des critiques justifiées et argumentées.

Ce n'est pas l'opposition française, mais le Conseil de l'Europe qui a classé la France au 35e rang parmi ses 43 pays membres, quant au budget annuel de la justice par habitant. Ce retard est inadmissible pour le pays qui se dit encore celui des droits de l'homme. Les crédits que vous présentez aujourd'hui permettront à peine de suivre la surpopulation carcérale ! Vous devriez remédier à ce classement et définir un budget cohérent, efficace et ambitieux, mais vous n'empruntez pas la meilleure voie pour atteindre ce triple objectif. Je le montrerai à partir de deux exemples : les objectifs assignés à la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) -qui affaiblissent dangereusement les mesures éducatives- et la réforme de la carte judiciaire -inquiétante pour l'élue locale que je suis, soucieuse d'une justice plus efficace sur l'ensemble du territoire. Je n'aborderai même pas les réticences suscitées de tous bords par l'organisation territoriale imposée...

Conformément à une tradition instituée par le Gouvernement précédent, et que vous avez reprise, vous préférez la réponse strictement pénale -avec 60 % des crédits- au détriment des mesures éducatives et de l'action en milieu ouvert. La prise en charge des mineurs et des jeunes majeurs en danger dispose de 20 % des ressources budgétaires. Ce déséquilibre s'aggrave, puisque l'an dernier, les deux chiffres s'établissaient respectivement à 50 % et 30 % des crédits.

Le Gouvernement justifie ces orientations budgétaires par l'évolution de la délinquance des mineurs, en prétendant que les mineurs délinquants sont toujours plus nombreux, plus jeunes et plus violents, ce que les statistiques de la police et de la justice ne confirment pas. En effet, parmi les personnes mises en cause par la police ou la gendarmerie, la part des mineurs est passée de 22 % en 1998 à 18 % en 2007. Parallèlement, la répartition par classe d'âge des condamnations judiciaires est parfaitement stable. Enfin, parmi les 203 700 adolescents mis en cause par la police en 2007, soit à peine 5 % de la population mineure, seulement 1,3 % étaient impliqués dans des actes criminels.

Devant l'Assemblée nationale, vous avez invoqué à juste titre la difficulté à gérer une politique pénale face à l'opinion publique. Certes, il est malaisé de faire face à l'émotion télévisuelle, mais c'est le piège dans lequel il ne faut pas tomber. Le devoir des politiques consiste à ramener chaque sujet à ses justes proportions, sans dériver vers la gestion émotionnelle, affective et subjective du fait divers. Il s'agit de délinquance, de victimes et d'auteurs, mais aussi de personnes en devenir d'adultes.

Examinons la réalité telle qu'elle est, non comme les communicants suggèrent de la présenter.

Avec une baisse de 4,2 %, le désengagement de l'État en matière de PJJ me semble particulièrement inquiétant. La dernière circulaire d'orientation budgétaire impose ainsi un recentrage sur l'action pénale. A terme, votre projet de budget renvoie vers les collectivités territoriales tout le secteur civil et éducatif, de même que la santé et l'insertion sociale, ce qui ne laisse pas d'être préoccupant vu l'absence de la moindre précision chiffrée.

En tant qu'élue locale, ce nouveau transfert de charges m'alarme, au moment où les collectivités territoriales subissent des dépenses sociales obligatoires, qui augmenteront encore à cause de la conjoncture.

Nous sommes nombreux à le ressentir : pour ce Gouvernement, le primat de l'éducatif sur le répressif n'est plus qu'un lointain souvenir ! Pourtant, ouvrir une école, c'est fermer une prison écrivait Victor Hugo.

Loin de toute considération angélique, je m'interroge : où figurent les nécessaires coopérations, synergies et mutualisations entre PJJ, éducation nationale, santé, cohésion sociale et réduction des pauvretés ? Elles sont indispensables à l'efficacité de la dépense publique !

Où en sont les grands plans banlieues annoncés par le Gouvernement à grand renfort d'effets de manche, de budgets gelés aussitôt votés et de coopération interministérielle fantôme ? Où sont les dizaines de milliers de places promises dans les dispositifs dits « deuxième chance » ? Quels liens fonctionnels et budgétaires avez-vous organisés entre la PJJ et ces dispositifs, vers lesquels des milliers de jeunes pourraient être adressés avec une réelle chance d'insertion si le Gouvernement tenait ses promesses ? Je souligne que leurs coûts d'encadrement sont très inférieurs à ceux des centres fermés, dont vous prônez pourtant le développement, bien que leur nécessité reste à démontrer.

Le budget de la PJJ traduit des priorités gouvernementales vouées à l'échec, car les causes de la délinquance des mineurs ne seront pas traitées.

J'en viens à la gestion immobilière de la carte judiciaire. Son coût global va grever les moyens d'une politique judiciaire ambitieuse, d'autant plus que l'efficacité ne semble pas au rendez-vous, qu'il s'agisse du délai de traitement des dossiers ou des prix de revient. Une fois encore, l'efficacité de la dépense publique est en cause.

Vous répétez à l'envi que vos réformes ne sont pas improvisées, plus de dix textes ayant été publiés depuis votre arrivée à la tête de la Chancellerie. Hélas, cet empilement désorganise l'institution judiciaire et assombrit son avenir. Au-delà de la présentation globale, un examen attentif révèle de nombreuses failles pour 2009.

Une réforme utile de notre justice exigerait des moyens qui font défaut dans ce projet, que nous ne voterons donc pas. (Applaudissements sur les bancs socialistes.)

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. - M. Sueur m'a posé une question. Je suis attachée, comme lui, à l'indépendance des juges.

L'affaire en question a été déclenchée par une constitution de partie civile auprès du doyen des juges d'instruction ; l'initiative est étrangère au parquet et au garde des sceaux. La personne mise en cause a, à trois reprises, reçu une convocation, elle n'a déféré à aucune. Agissant en toute indépendance, le juge d'instruction a donc délivré un mandat d'amener, ce qui est toujours possible en pareil cas.

Or la loi du 15 juin 2000 sur la présomption d'innocence, votée à l'initiative d'un gouvernement socialiste, a mis fin à la procédure de mise en examen par voie de courrier : la personne mise en cause doit pouvoir s'exprimer et se justifier devant le juge. C'est la raison pour laquelle elle doit déférer aux convocations qui lui sont adressées, faute de quoi le juge peut délivrer contre elle un mandat d'amener. Cette procédure a pour objet, entre autres, de protéger les droits de la défense ! Dans ce cas, la personne n'est pas mise en garde à vue mais emmenée directement au tribunal d'instance.

M. Jean-Pierre Sueur. - Doit-elle également être insultée et traitée de racaille ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Vous n'y étiez pas !

M. Jean-Pierre Sueur. - Je lis la presse !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Je réponds à votre question sur la procédure. Celle-ci est parfaitement régulière et je n'ai pas à la commenter, sauf à remettre en cause l'indépendance des magistrats. Je vous répète d'ailleurs que le parquet a demandé officiellement communication du dossier ce matin.

Le projet de loi sur la protection des sources des journalistes vise à consacrer leur liberté d'expression. Il répond à un engagement du Président de la République. Le rapport Guinchard préconise par ailleurs que la diffamation ne relève plus du domaine pénal.

Mme Nathalie Goulet. - C'est bien dommage !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - La procédure que vous critiquez ne pourra donc plus être appliquée dans les cas de diffamation.

Ne mélangez donc pas tout, monsieur Sueur : les instructions au parquet, l'indépendance de la justice, la confiance en l'institution judiciaire... Je vous estime trop pour penser que vous aimez la polémique ou la caricature.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce sont deux choses distinctes.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Il entre dans les prérogatives statutaires et constitutionnelles du garde des sceaux de délivrer des instructions au parquet. Le Président de la République a été élu pour appliquer une politique pénale, et c'est ce que nous faisons, et le garde des sceaux peut donner des instructions au parquet pour l'application de cette politique. Mais le Gouvernement n'a jamais transmis d'instructions aux magistrats du siège ni remis en cause l'indépendance de la justice. Nous sommes très attachés à ce principe qui garantit que la justice est la même pour tous, sur tout le territoire. Si vous avez des griefs à formuler, soyez précis, mais finissez-en avec ces accusations brumeuses !

Revenons-en au budget. Pour la deuxième année consécutive, comme l'a souligné M. du Luart, la justice est une priorité du Gouvernement. Malgré un contexte économique difficile, les crédits du ministère de la justice progressent de 177 millions d'euros, pour atteindre 6,66 milliards d'euros. Notre ministère est le seul à pouvoir créer de nouveaux emplois en 2009 : 952 exactement.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - C'est vrai.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Cet effort budgétaire s'accompagne d'une profonde réforme de la justice, conforme aux attentes des Français. Pendant trop longtemps, on a considéré qu'il suffisait de plus de moyens pour améliorer les services publics. La réalité a montré le contraire. Afin de mieux protéger nos citoyens, j'ai entrepris de moderniser notre justice en l'adaptant aux enjeux de notre société.

Ce budget permettra à la justice de mieux remplir ses missions essentielles : protéger, sanctionner et servir. Protéger d'abord. Nous avons beaucoup fait pour que les victimes retrouvent leurs droits et leur dignité. Un juge des victimes a été institué le 1er janvier dernier et il a déjà fait l'objet de 300 saisines. Le service d'aide des victimes d'infraction est opérationnel depuis le 1er octobre. Il vient en aide aux 72 000 victimes qui se voient allouer des dommages et intérêts mais qui ne sont pas indemnisées par la Commission d'indemnisation des victimes d'infractions et doivent elles-mêmes accomplir les démarches. En 2009, les crédits de l'aide aux victimes s'établiront à 11 millions d'euros, soit une progression de 15,8 % depuis 2007.

Nous réformerons l'aide juridictionnelle pour qu'elle réponde mieux aux besoins des justiciables les plus modestes. La réforme tiendra compte des recommandations de votre commission des finances et de la commission Darrois. En 2009, monsieur Sueur, dix points d'accès au droit seront ouverts dans des quartiers difficiles.

Nous agissons aussi en faveur de l'égalité des chances. Toutes les écoles du ministère ont ouvert en 2008 une classe préparatoire intégrée pour les étudiants méritants et socialement défavorisés.

La protection, c'est aussi une prise en charge plus digne des détenus. Nous avons défini une politique pénitentiaire ambitieuse. La construction de prisons modernes améliorera les conditions de vie des détenus et les conditions de travail des personnels. Pas moins de huit établissements pénitentiaires ont été créés en 2008, dont trois pour mineurs. Le 20 novembre dernier, j'ai inauguré le centre pénitentiaire de Mont-de-Marsan, établissement de nouvelle génération. Sept nouveaux sites ouvriront en 2009, dont celui du Mans, offrant 5 130 places. Monsieur Béteille, je souhaite, comme vous, que le calendrier soit respecté. C'est le cas pour l'instant, grâce aux partenariats public-privé. L'administration pénitentiaire sera renforcée par le recrutement de 1 087 agents, dont 917 surveillants.

La politique pénitentiaire permet aussi de lutter contre la récidive en favorisant la réinsertion des détenus. C'est le sens de notre politique d'aménagement des peines : alors que 2 000 peines seulement étaient aménagées chaque année entre 2002 et 2007, plus de 6 000 le sont aujourd'hui. Pas moins de 500 emplois de conseillers d'insertion et de probation seront créés d'ici 2012, dont 170 en 2009 ; 2 500 bracelets électroniques seront mis en service l'année prochaine, ce qui portera leur nombre à 6 500. Avec les 63 000 places de détention, nous nous donnons les moyens, monsieur Anziani, d'en finir avec le problème de la surpopulation carcérale. Je vous rappelle qu'entre 2002 et 2007, le nombre de places de prison a diminué de 4 %, sans que l'on mette au point des solutions alternatives, alors même que la délinquance connaissait une progression sans précédent !

Le projet de loi pénitentiaire que je présenterai à votre commission des lois le 10 décembre prochain tend à mieux préserver la dignité des personnes détenues. Le Parlement aura toute sa place dans l'élaboration de cette réforme, monsieur Lecerf. La réinsertion des détenus passe d'abord par l'activité professionnelle. Madame Escoffier, vous avez tracé des pistes intéressantes en matière d'aménagement des peines. Comme vous, nous souhaitons qu'il n'y ait plus de sorties sèches. L'usage du bracelet électronique sera étendu.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - C'est nécessaire.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Monsieur Lecerf, vous avez parlé de la formation professionnelle des détenus. L'évolution de la population carcérale est telle qu'il nous faudra être plus incitatifs dans ce domaine et changer les modalités de cette formation. Nous souhaitons mettre en place des expérimentations avec les régions. Le nombre de détenus ayant une activité rémunérée augmente : ils sont 40,8 % en 2008 alors qu'ils étaient moins de 35 % en 2007. Notre objectif est de porter ce taux à 41,5 % en 2009.

La deuxième mission de la justice, c'est de sanctionner ceux qui ne respectent pas les lois. C'était l'objet de la loi du 10 août 2007 : plus de 16 000 récidivistes ont déjà été condamnés, dont 50 % à des peines plancher. Contrairement à ce que vous dites, madame Borvo Cohen-Seat, les résultats se font sentir sur le terrain : la délinquance générale a diminué de 4,2 % ces douze derniers mois, le nombre d'atteintes aux biens de 6,8 % et le nombre d'agressions contre les personnes est stable, après une baisse constante entre mars et septembre 2008. C'était la première baisse depuis 1995 !

L'indépendance des juges n'a nullement été réduite. Vous vous plaignez, madame Borvo Cohen-Seat, que le parquet fasse appel lorsque la décision rendue n'est pas conforme à ses réquisitions. Mais c'est parfaitement conforme à l'État de droit ! Toutes les parties auraient la possibilité de faire appel, sauf le parquet ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je n'ai pas dit cela.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - S'agissant de la justice des mineurs, nous allons créer un code pour les mineurs, adapté aux réalités d'aujourd'hui.

Le texte concernant la justice des mineurs datait de 1945, certaines de ses dispositions étaient obsolètes et la procédure éclatée entre plusieurs codes. Avec cette réforme, nous aurons un code, ce qui facilitera le travail des magistrats. La commission du recteur Varinard, à laquelle ont participé de nombreux sénateurs -ce dont je les remercie-, me remettra son rapport le 3 décembre. L'objectif que nous nous sommes fixé est d'améliorer le suivi des jeunes délinquants et la protection de la société en apportant une réponse adaptée à chaque délinquant.

A propos de justice des mineurs, madame Klès, les chiffres globaux que vous avez cités ne montrent pas la progression inquiétante de la part des 13-16 ans parmi les criminels : cette part est passée de 30 à 60 % entre 1997 et aujourd'hui. Les centres éducatifs fermés ont fait leur preuve. A preuve, 61 % des mineurs ne récidivent pas au bout d'un an et 84 % réintègrent un cursus scolaire. Le 14 novembre, j'ai inauguré le 37e centre à Mulhouse et sept ouvriront en 2009. Dans cinq centres sera expérimentée une prise en charge pédopsychiatrique renforcée, avec des postes de psychologues, de psychiatres et d'infirmières doublés par rapport aux centres classiques, afin de répondre aux plus graves troubles de comportement. Monsieur Béteille, pour vous répondre, j'indique que cette expérimentation, dont nous mesurons déjà toute l'utilité, sera évaluée par la direction de l'hospitalisation du ministère de la santé.

Monsieur Alfonsi, le recentrage de la protection judiciaire de la jeunesse en 2009 -lequel, je vous le rappelle, madame Klès, est le résultat de la loi du 5 mars 2007 adoptée par le Parlement- ne fera pas obstacle à ce qu'elle continue d'apporter son aide aux magistrats dans la protection des mineurs et d'assurer une prise en charge des mineurs en danger sur l'ensemble du territoire. Nous avions, en effet, un problème d'articulation avec la loi sur la protection des mineurs qui confiait cette mission aux conseils généraux.

Enfin, concernant la modernisation de la justice, je rappelle que la réforme de la carte judiciaire était nécessaire et attendue. M. Fauchon l'a souligné en évoquant les travaux qu'il a effectués avec M. Jolibois, et l'on aurait pu également citer les travaux de M. Arthuis. En regroupant un tiers des 1 200 juridictions, nous facilitons le travail des magistrats et des personnels, autrefois isolés, et l'accueil des citoyens pour un coût de 427 millions -385 pour l'immobilier, 21,5 pour les primes de restructuration aux personnels et 20 pour les avocats. Monsieur Sueur, rassurez-vous, il y aura bien 385 millions d'autorisations d'engagement mais, comme il s'agit d'opérations immobilières, elles sont étalées sur cinq ans. La réforme sera conclue avant le 31 décembre 2010, conformément à l'objectif initial, et appliquée de manière anticipée dans les juridictions qui y sont prêtes. Ainsi, au 1er janvier 2009, on passera de 185 à 135 tribunaux de commerce. De même, les tribunaux prud'homaux ont-ils été regroupés avant les élections prud'homales du 3 décembre.

Avec cette réforme, l'organisation territoriale est plus claire et la justice plus efficace d'autant que seront créées, dans les zones les plus éloignées des juridictions, cinq nouvelles maisons du droit et de la justice en 2009 sur le modèle du Loiret, cher à M. Sueur. Monsieur Détraigne, soyez certain que je répondrai aux questions légitimes que vous avez posées dès qu'un bilan aura été tiré de ces expérimentations.

Autre réforme, celle du contentieux avec la déjudiciarisation de certaines infractions et actes civils tels que le divorce par consentement mutuel, la médiation pour les conflits familiaux de l'après-divorce et les procédures simplifiées pour les primo-délinquants et certains petits délits routiers. La proposition de loi de M. Béteille, ainsi que celle du député Warsmann, s'inscrivent pleinement dans cette volonté de simplifier la justice, de même que l'utilisation accrue des nouvelles technologies par les tribunaux, ce qui facilite le travail des personnels. La numérisation des contenus et le développement de la visioconférence se poursuivront en 2009 avec un budget informatique en hausse de 7,6 % en 2009.

Par ailleurs, les moyens des tribunaux, conformément aux souhaits de MM. du Luart, Détraigne et Sueur, sont renforcés avec 59 postes de magistrats et 150 postes de greffiers supplémentaires. Ce n'est pas un tour de passe-passe, c'est une réalité !

M. Jean-Pierre Sueur. - On verra bien...

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - A cet égard, monsieur Détraigne, le tribunal de Mamoudzou à Mayotte bénéficiera de deux magistrats supplémentaires pour contrôler l'état civil à Mayotte.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Très bien !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - En outre, nous travaillons également, avec les ministres de l'intérieur et de l'outre-mer, à la simplification du droit à Mayotte pour raccourcir les délais de traitement.

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, le ministère, depuis le 1er septembre, s'est doté d'une organisation plus rationnelle en supprimant deux sous-directions. Son budget sera de 249 millions en 2009 et les départs en retraite non remplacés. A propos des relations entre la Chancellerie et les juridictions sur le terrain, je vous remercie, monsieur Fauchon, d'avoir indiqué que se rendre au ministère n'est pas être convoqué devant le tribunal de la Sainte Inquisition...

M. Pierre Fauchon. - C'est un plaisir !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Nous avons créé un service des ressources humaines. C'est une première dans l'histoire de la Chancellerie ! Auparavant, les magistrats pouvaient, durant toute une carrière, ne rencontrer aucun responsable du ministère. En moins d'un an, le service a déjà mené 500 entretiens avec des magistrats.

Nous avons également prévu de réduire les directions régionales de la protection judiciaire de la justice, afin qu'elles correspondent aux neuf directions régionales de l'administration pénitentiaire.

Enfin, la réforme de la justice passe par une réforme de la formation dispensée à l'École nationale de la magistrature, plus ouverte aux compétences humaines et à l'international. Une telle évolution a été adoptée par le conseil d'administration de l'école, conformément aux préconisations du Sénat.

Enfin, madame Borvo, ce budget n'est pas sécuritaire...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce n'est pas le terme que j'ai employé !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Pour que la justice donne véritablement une seconde chance aux détenus, il faut qu'elle sache mieux lutter contre la récidive. Nos concitoyens ont le droit de vivre en toute sécurité.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Tout à fait !

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Mme Borvo Cohen-Seat est d'accord !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Pourquoi ne pas avoir voté une des dernières avancées démocratiques majeures, la création d'un contrôleur général des lieux de détention ?

M. Alain Gournac. - Eh oui !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je l'ai votée !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Pour conclure, le budget de la justice pour 2009 est ambitieux. Il correspond à une nouvelle façon de gouverner : réformer, ce n'est pas toujours dépenser plus, mais mieux répartir les moyens. C'est un budget d'action pour mettre en phase la justice avec la société. (Applaudissements à droite et sur quelques bancs au centre)

Examen des crédits

Article 35 (État B)

M. le président. - Amendement n°II-1, présenté par M. du Luart, au nom de la commission des finances.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Il s'agit de doter l'action « Soutien et formation » du programme « Administration pénitentiaire » de 2 millions, ponctionnés sur l'action « Soutien » du programme « Justice judiciaire ».

Actuellement, le transfèrement des détenus est assuré par la gendarmerie et la police, ce qui mobilise respectivement 1 000 équivalents temps plein et 2 700 équivalents temps plein. La situation actuelle correspond à un transfert indu de charges, comme l'a encore montré la révision générale des politiques publiques en 2008. Pour éviter des transfèrements de détenus et des déplacements de magistrats dans les établissements, nous proposons de développer la visioconférence dans les établissements qui ne sont pas équipés de cette technologie.

Ces 2 millions sont prélevés sur le programme immobilier de la justice judiciaire. Le projet de budget les affecte à l'établissement public chargé du réaménagement du palais de justice de Paris. Cette question tend à devenir un serpent de mer : le choix du site tourne à la valse-hésitation alors qu'un site s'impose : l'Hôtel-Dieu.

M. Pierre Fauchon. - Très bien ! (Applaudissements)

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Bref, nous proposons de financer le non-déplacement des détenus par le non-déplacement du tribunal de Paris. (Sourires)

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Fin 2008, 80 % des détenus seront dans des sites équipés pour la visioconférence, et ils seront 90 % dans un an. La Chancellerie s'est engagée à réduire de 5 % en 2009 le nombre d'extractions. Nous progressons donc dans le sens que vous souhaitez, qui est aussi celui d'une plus grande sécurité pour les personnels.

S'agissant du lieu du tribunal de Paris, je tiens à vous dire que toutes les options sont explorées. Supprimer les crédits qui y sont affectés serait renoncer au projet.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Votre réponse me satisfait sur la visioconférence : c'est le bon sens même. J'aurais aimé que vous évoquiez aussi le déplacement des magistrats dans les établissements...

Dans la mesure où vous nous assurez que toutes les options sont ouvertes pour le tribunal de Paris, je veux bien, à titre exceptionnel, retirer cet amendement, mais nous serons très vigilants : on ne peut renvoyer cette affaire aux calendes grecques.

L'amendement n°II-1 est retiré.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Je reviens sur les transfèrements. Faut-il vraiment qu'ils restent dans la mission « Sécurité » ? Quand on voit la manière dont votre ministère a pris en charge la question des frais de justice, on se dit qu'il serait judicieux de lui confier la responsabilité des transfèrements. (Applaudissements sur plusieurs bancs UMP)

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Avec la charge, il faut transférer les moyens ! Beaucoup d'extractions ne sont nécessitées que pour notifier des actes. Il faudra donc aussi avancer sur la question de la signature électronique.

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Il va de soi que nous souhaitons le transfert des moyens vers votre mission. La plus-value sera pour vous. La commission des finances veut avancer sur ce point.

M. le président. - Amendement n°II-52 rectifié, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission des lois.

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

+

-

+

-

Justice judiciaireDont Titre 2

1 786 2781 786 278

1 786 2781 786 278

Administration pénitentiaireDont Titre 2

1 786 278

1 786 278

Protection judiciaire de la jeunesseDont Titre 2

Accès au droit et à la justice

Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentations ChorusDont Titre 2

Conduite et pilotage de la politique de la justice Dont Titre 2

TOTAL

1 786 278

1 786 278

1 786 278

1 786 278

SOLDE

0

0

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Nous voulons poursuivre les efforts de création d'emplois de magistrats et de greffiers, afin de donner aux tribunaux d'instance les moyens de faire face à la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et de donner aux maisons de la justice et du droit les effectifs dont elles ont besoin.

Les crédits sont retirés de l'action « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » et portent sur les dépenses liées à la sécurisation des établissements pénitentiaires : le taux d'évasion est un des plus faibles d'Europe et il n'est pas satisfaisant d'appliquer de façon indifférenciée aux détenus d'un établissement les règles de sécurité visant la minorité des détenus à risques.

Les emplois créés sont destinés aux tribunaux d'instance, confrontés à la réforme de la protection juridique des majeurs qui suppose la révision obligatoire des mesures de tutelle tous les cinq ans, ainsi qu'aux maisons de la justice et du droit, dont beaucoup ne peuvent fonctionner ou n'assurent qu'un service partiel.

M. le président. - Amendement n°II-53 rectifié, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission des lois.

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

+

-

+

-

Justice judiciaire

Dont Titre 2

Administration pénitentiaire

Dont Titre 2

213 722

213 722

Protection judiciaire de la jeunesse

Dont Titre 2

Accès au droit et à la justice

213 722

213 722

Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentations Chorus

Dont Titre 2

Conduite et pilotage de la politique de la justice

Dont Titre 2

TOTAL

213 722

213 722

213 722

213 722

SOLDE

0

0

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Cet amendement renforce les moyens alloués à l'accès au droit et à la justice dans le cadre de la mise en oeuvre de la carte judiciaire afin d'assurer l'ouverture de nouvelles maisons de la justice et du droit et d'améliorer l'équipement de celles qui existent.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - J'ai beaucoup de considération pour mon collègue Détraigne. (Rires)

M. Jean-Pierre Sueur. - Ça commence mal !

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Mais son amendement va directement à l'encontre de celui que je viens de présenter.

La réforme de la protection juridique des majeurs est à l'origine d'un accroissement des charges pesant sur les tribunaux d'instance mais l'évaluation n'en a pas été faite. Cela pose d'ailleurs une nouvelle fois le problème de l'évaluation du coût des lois que le Parlement est amené à voter.

Or cet amendement est gagé sur les crédits de l'administration pénitentiaire. Vous comprendrez donc que je demande l'avis du Gouvernement sur le premier amendement. Quant au second, si les maisons du droit sont très importantes pour accueillir, conseiller et écouter, elles obtiennent déjà un indice de satisfaction de 95 % et le gage étant ce qu'il est, je souhaite également entendre le Gouvernement.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Les créations d'emplois vont d'abord aux tutelles, en raison de leur réforme, ainsi qu'à l'aménagement des peines. Nous développons une politique volontariste sans utiliser les grâces collectives, dont l'effet était désastreux. On a vraiment misé sur l'aménagement des peines. Ainsi 150 secrétaires administratifs libéreront les greffiers qui pourront se consacrer à leur vraie mission. La réforme de la carte judicaire libère également des emplois : 247 emplois seront ainsi redéployés.

Cinq nouvelles maisons de la justice et du droit vont être créées. Il s'agit véritablement d'une nouvelle génération de maisons, dotées de bornes interactives et où l'on pourra déposer des requêtes pénales et des dossiers aux affaires familiales. On y disposera d'un accès au greffe du TGI, des visioconférences seront possibles dans ces guichets universels.

Les crédits de l'accès au droit augmentent de 85 % ; ils auront doublé depuis 2007. Les dotations atteindront 9 millions. Or 2 millions de crédits, monsieur Détraigne, cela représente 85 emplois de surveillants : on devrait fermer des établissements pénitentiaires ou renoncer à en ouvrir. On ne peut se le permettre.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est sûr !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Enfin, l'administration pénitentiaire inclut l'insertion et la probation. Je demande donc le retrait de ces amendements.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Mme Borvo Cohen-Seat approuve la ministre. Je souhaite le retrait des amendements.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Je l'aurais compris même si vous n'aviez pas été aussi explicite.

J'ai bien entendu les explications de la ministre sur les emplois de fonctionnaires...

M. Jean-Pierre Sueur. - Il faut des greffiers !

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Le ratio magistrats-greffiers n'est pas adéquat et M. du Luart a commencé son propos en soulignant que nous n'étions pas au niveau à cet égard. J'ai également bien entendu ce que vous avez dit de l'équipement informatique des maisons du droit et de la justice mais j'insiste sur le fait qu'il peut être difficile pour un non-praticien du droit d'expliquer une affaire complexe et je ne suis pas sûr qu'une borne interactive suffise... Il faudra donc être très vigilant à la réalité du service rendu et revoir les choses si le taux de satisfaction chutait brutalement. A défaut, il y aurait un éloignement de la justice.

Bien entendu, la commission des finances n'ayant pas maintenu son amendement, il me serait très difficile, dans le contexte actuel, de maintenir les miens. Je les retire donc.

M. Jean-Pierre Sueur. - A titre exceptionnel.

Les amendements nosII-52 rectifié et II-53 rectifié sont retirés.

M. Jean Arthuis, président de la commission. - En effet, les deux plateaux de la balance étaient également chargés par les amendements. Il me semble toutefois que les systèmes d'information mis en place dans les juridictions laissent quelques marges de progression assez sensibles, ainsi que dans les caisses des règlements pécuniaires des avocats. A l'occasion d'une vérification sur place et sur pièces conduite au tribunal de grande instance du Mans, la commission des finances a constaté des ruptures de chaîne et un encombrement du bureau du greffe : il faut deux mois pour enregistrer les affaires pénales parce que les officiers de police judiciaire n'utilisent pas des logiciels compatibles. On peut formuler la même observation sur la notification des jugements ou à propos de liens avec la trésorerie générale pour les amendes. Il y a d'énormes efforts à consentir pour unifier l'ensemble des systèmes d'information. Les greffiers seraient alors plus efficaces et les délais plus brefs.

Pouvez-vous me confirmer que les crédits sont suffisants pour les équipements et la formation des greffiers comme des magistrats ? Votre ministère avait jadis tenté de préserver son indépendance en demandant aux magistrats de devenir informaticiens : l'expérience a montré qu'il vaut mieux faire appel à de bons informaticiens.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Vous avez tellement raison que, lorsque j'ai pris mes fonctions, j'ai voulu informatiser pour éviter toutes les photocopies nécessaires à la constitution d'un dossier, et qu'on recommence le lendemain si une seule pièce manque. Certains dossiers atteignent les 47, voire les 120 tonnes. J'ai donc souhaité qu'on numérise les procédures mais on m'a expliqué que la tâche était compliquée parce que chaque direction avait son système et qu'il fallait d'abord laisser du temps aux directeurs pour qu'ils se parlent. Un peu d'autorité a fait avancer les choses. J'ai passé une convention avec la Caisse des dépôts et consignations et toutes les juridictions sont désormais équipées. Les greffiers ne passeront bientôt plus leurs journées à faire des photocopies : ils donneront un cd-rom et consulteront des microfiches au lieu de descendre aux archives. Une cinquantaine de juridictions, telle Angoulême, sont d'ores et déjà opérationnelles.

A Narbonne, par exemple, tout est transféré et ordonnancé informatiquement. Beaucoup de temps est ainsi gagné. L'effort sera poursuivi en 2009 avec la généralisation de l'application Cassiopée. On peut suivre aujourd'hui à distance l'avancement des procédures, les jugements civils et pénaux sont en ligne, les avocats n'ont plus systématiquement à se déplacer ; c'est d'ailleurs un des volets de la réforme de la carte judiciaire.

M. le président. - Je mets aux voix les crédits de la mission « Justice ». Je n'ai été saisi dans les délais que d'une seule explication de vote. (MM. Jean-Pierre Sueur et Pierre Fauchon se désolent)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - La passion que met Mme la garde des sceaux à défendre sa politique ne l'autorise pas à déformer mes propos. Je n'ai pas mis en cause le rôle du parquet mais les pressions qui s'exercent sur lui. Ai-je parlé de politique « sécuritaire » ? J'ai voulu souligner que vous privilégiez l'enfermement -ce qui n'est pas contestable. La sécurité est un droit fondamental pour tous les citoyens mais il est loin d'être respecté et on pourrait longtemps parler des causes de l'insécurité...

J'ai voté des deux mains la création d'un contrôleur général des lieux de privation de liberté, que je réclamais depuis longtemps. Je me suis inquiétée de la faiblesse de ses moyens et j'ai dit mon espoir qu'il ne soit pas absorbé par le futur défenseur des droits, contre l'institution duquel j'ai voté parce que ses fonctions sont trop floues.

Il est de bon ton de dire que les jeunes d'aujourd'hui ne sont pas ceux d'hier. Ce constat vaut pour tout le monde, y compris pour les gardes des sceaux. Mais un enfant reste un enfant, ne serait-ce qu'au regard du droit international. Que les choses soient claires : je m'oppose à l'enfermement des enfants. Les enfants de la bourgeoisie restent enfants de plus en plus tard, nourris et protégés par leurs parents, et on voudrait que ceux du peuple soient des adultes de plus en plus tôt !

Je voterai contre les crédits de la mission « Justice ».

M. le président. - Je précise à M. Sueur les règles de notre discussion...

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce n'est pas la peine. Tout ce que j'ai à dire, c'est : pas de moyens, pas de cohérence et pas de confiance !

M. Pierre Fauchon. - Et la responsabilité ?

Les crédits de la mission « Justice » sont adoptés.

La séance est suspendue à 13 h 5.

présidence de Mme Catherine Tasca,vice-présidente

La séance reprend à 15 h 15.