Allez au contenu, Allez à la navigation

Compte rendu analytique officiel du 10 décembre 2009

Entrées de villes

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la proposition de loi relative à l'amélioration des qualités urbaines, architecturales et paysagères des entrées de villes, présentée par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Discussion générale

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Les entrées de villes sont l'un des grands sinistres urbanistiques des cinquante dernières années : d'où qu'on vienne, de part et d'autre d'une route nationale, c'est partout le même alignement de cubes et de parallélépipèdes en tôle ondulée, le même pullulement de pancartes et d'enseignes.

Nos villes sont belles, car elles ont une « âme » ; mais gare si l'on quitte leur « coeur » ! Le laissez-faire, la loi de la marchandise ont conduit à une prolifération désordonnée d'objets. Nous sommes passés de l'architecture à l'architecture-enseigne ; tel bâtiment, quel que soit son environnement, devra avoir un toit vert en pente, reconnaissable de loin. Les promoteurs ne se soucient pas de ce qu'il y a devant, derrière, à côté : c'est la négation de l'architecture et de l'urbanisme ! Un auteur aujourd'hui un peu oublié, Karl Marx, avait prédit qu'un jour la loi de la marchandise s'inscrirait dans l'espace réel concret : avec les entrées de villes, nous y sommes ! La loi de la marchandise a envahi le paysage au détriment de la beauté.

La ville du XXe siècle est le fruit de la grande industrie, qui a conduit à créer de grands ensembles, qui ont eux-mêmes entraîné la création de grandes surfaces. Peu à peu, la ville du XXe siècle s'est constituée comme un ensemble d'espaces, pour la plupart monofonctionnels : un centre ancien, patrimonial, avec des faubourgs, une périphérie verticale de barres et de tours ou une périphérie horizontale d'étalement pavillonnaire, purement résidentielle, des campus universitaires, des parcs d'activités avec seulement des activités, des technopoles, des parcs de loisirs consacrés uniquement aux loisirs, des magasins d'usines : autant de zones consacrées à une activité unique.

Quelle ville voulons-nous pour l'avenir ? Telle est la question, qui n'est que rarement abordée dans le débat politique. Une ville plurifonctionnelle, dont tous les espaces auraient une âme, un coeur, le même droit à la beauté et à la dignité. Cela suppose une mixité à la fois fonctionnelle et sociale : un véritable droit à la ville pour tous les citoyens.

Mon rapport de 1998, Demain la ville, comme le livre Changer la ville qui en est issu comportaient beaucoup de propositions, comme la taxe professionnelle unique, devenue réalité avec les lois de 1992 et 1999 et qui a été une grande avancée. La perception commune par commune contribuait à la dégradation des entrées de villes. Chacun ne voyait que son intérêt immédiat.

J'appelais déjà de mes voeux une « loi Malraux » sur les entrées de villes, comme il y en eut une sur les centres anciens.

M. Dominique Braye, rapporteur de la commission de l'économie. - Faut-il associer Malraux à des boîtes à chaussure ?

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Les périphéries sont-elles vouées à la laideur et à la médiocrité, monsieur le rapporteur ? Des progrès ont été accomplis, souvent à l'initiative de notre collègue Ambroise Dupont.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme. - C'est vrai !

M. Dominique Braye, rapporteur. - Le Malraux des entrées de villes !

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Je pense notamment à la législation relative aux enseignes et aux bords des routes. Mais il faut aller plus loin. On ne peut se contenter de proscrire certaines pratiques, comme la construction de bâtiments à une certaine distance des voies : il faut favoriser l'élaboration de plans d'aménagement urbanistique, architectural et paysager.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Nous le faisons déjà !

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - C'est l'objet de cette proposition de loi d'esprit volontariste. Nous voulons d'abord que tous les documents d'urbanisme tiennent compte de la qualité urbaine, architecturale, paysagère et environnementale des entrées de ville. Ensuite, nous proposons que toutes les agglomérations de France élaborent d'ici 2012 un plan d'aménagement des entrées de villes, ce qui supposera d'abord de définir les périmètres concernés. Il n'est pas question de fixer une date butoir pour l'application du plan d'aménagement : ce serait utopique. Mais toute réaffectation d'espace devra en respecter les orientations. Notre proposition est donc à la fois volontariste et pragmatique : la pluralité fonctionnelle des entrées de villes réapparaîtra au fur et à mesure de la libération des espaces. Cela prendra du temps mais il faut tracer des perspectives.

Le plan d'aménagement devra prévoir qu'un tiers de la surface sera occupé à terme par des bâtiments à vocation culturelle, universitaire, sportive ou associative et un cinquième par des espaces verts : on est frappé par l'aspect minéral et métallique des entrées de villes actuelles. En outre, la place dévolue aux parkings ne devra pas excéder 60 % des surfaces commerciales : les parkings se sont étendus en grandes nappes à l'entrée de nos villes, en contradiction complète avec les objectifs du Grenelle de l'environnement et du sommet de Copenhague, parce que ces espaces ont été conçus en fonction du tout automobile et sont très mal desservis par les transports en commun.

Toute construction d'un édifice de grande ampleur devra donner lieu à un concours d'architectes. Quant à la voirie, il ne faut pas seulement se soucier de ses bordures mais transformer les routes nationales et les voies rapides qui strient la périphérie des villes en ce que nous nommons des « voies urbaines », c'est-à-dire en avenues : voies agréables, accueillantes, urbaines dans tous les sens du terme. Cela suppose de se préoccuper des conditions de franchissement pour les piétons, du partage de la voirie, de la végétation et l'éclairage.

Ce sujet mérite un débat, et je remercie MM. les rapporteurs de s'y être intéressés. Nul ne souhaite le statu quo. La question qui se pose à nous est simple : nous contenterons-nous de définir des principes généraux ou fixerons-nous des règles afin que les choses changent enfin ? Il faut faire preuve de volontarisme pour rendre aux portes des villes, ces lieux autrefois magnifiés, leur dignité, leur beauté et leur urbanité. Les visiteurs étrangers s'étonnent de notre indifférence : sachons défendre une certaine idée de notre pays ! (Applaudissements à gauche)

M. Richard Yung. - Bravo !

M. Dominique Braye, rapporteur de la commission de l'économie. - Comme tous les Français et les étrangers qui connaissent notre pays, la commission de l'économie ne peut que souscrire au constat dressé par M. Sueur. En 1994 déjà, M. Ambroise Dupont avait attiré notre attention sur le problème des entrées de villes dans un rapport remarqué.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Parce que remarquable !

M. Dominique Braye, rapporteur. - Depuis trente ans, les entrées de villes subissent les effets d'une logique d'occupation plutôt que d'aménagement, qui se traduit par le développement à outrance de surfaces commerciales de piètre qualité architecturale. Les causes de ce phénomène sont bien connues : des terrains étendus et peu coûteux, la proximité des voies de circulation et des consommateurs, l'aide des communes en quête de rentrées fiscales et de créations d'emplois. Hélas, le législateur s'est trop peu soucié de ces espaces lors de l'examen des lois relatives à l'urbanisme commercial, où l'on a davantage parlé de commerce que d'urbanisme... (M. Jean-Pierre Sueur le confirme)

Cependant, d'importantes mesures relatives à la publicité et aux enseignes furent insérées dans la loi Grenelle II à l'initiative de M. Dupont. Les communes qui souhaitent maîtriser l'aménagement de leurs entrées de villes peuvent échapper à la règle d'inconstructibilité dans une bande de 75 ou 100 mètres de part et d'autre des routes, à condition de faire réaliser une étude prenant en compte les nuisances, la sécurité et la qualité architecturale, urbaine et paysagère. Les plans locaux d'urbanisme peuvent aussi comporter des orientations d'aménagement des entrées de villes opposables aux tiers. Les outils existent ; encore faut-il que les élus les utilisent.

Le texte qui nous est soumis va beaucoup plus loin, trop loin, en imposant à toutes les entrées de villes un plan préétabli, sans que l'on sache selon quels critères les communes délimiteront ces zones et en fixant des pourcentages applicables partout. Or, comme l'ont dit les personnes que nous avons auditionnées, il faut substituer à une logique réglementaire et quantitative une logique qualitative privilégiant les projets. Ce texte va à l'encontre de notre philosophie selon laquelle il ne peut y avoir de modèle unique pour toutes les entrées de villes. Il ne s'inscrit pas non plus dans la continuité de l'amendement Dupont de 1995 qui obligeait les communes à mener une réflexion à ce sujet, sans préjuger de ses conclusions.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Mais cette mesure n'a eu aucun effet !

M. Dominique Braye, rapporteur. - M. Sueur soulève cependant un vrai problème, auquel il est urgent de s'attaquer comme le montre le dépôt récent d'une proposition de loi à l'Assemblée nationale. C'est pourquoi la commission de l'économie n'a pas souhaité rejeter purement et simplement ce texte mais vous proposera un dispositif utilement complété par l'amendement de la commission de la culture à l'article 2. Il faudra revenir sur ce sujet lors de la prochaine réforme de l'urbanisme commercial, en s'inspirant du rapport de M. Jean-Pierre Charié.

A l'article premier, votre commission vous recommandera de conserver le I, qui intègre judicieusement la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de villes parmi les objectifs généraux de tous les documents d'urbanisme, et non seulement des Scot. (M. Jean-Pierre Sueur s'en réjouit) En revanche elle vous proposera de remplacer les autres paragraphes par un dispositif incitant les communes à réfléchir à l'aménagement de leurs entrées de villes.

L'article 2 tend à transformer en voies urbaines toutes les routes nationales situées dans les entrées de villes. Je rappelle que de très nombreuses routes nationales sont devenues départementales et que les communes peuvent déjà passer des conventions avec l'État ou les départements pour exercer tout ou partie des compétences de voirie sur les routes nationales ou départementales qui traversent leur territoire.

Imposer cette transformation partout ne paraît pas opportun et pose même des problèmes de constitutionnalité puisque les moyens correspondants aux charges transférées ne sont pas inscrits dans la loi. Et je vous sais, cher collègue, très attaché à ce principe...

Enfin, l'article 3 paraît en grande partie satisfait par les dispositions du Grenelle Il sur les Scot, qui devront désormais préciser « les conditions permettant le désenclavement par transport collectif des secteurs habités qui le nécessitent ». Lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale ou en CMP, il serait d'ailleurs utile de remplacer « habités » par « urbanisés ». (M. Benoist Apparu, secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme, approuve)

La reconstitution d'une vraie qualité de vie en zone périurbaine suppose la constitution d'équipes pluridisciplinaires et une réflexion intercommunale lors de l'élaboration des documents d'urbanisme. Enfin, monsieur le ministre, pouvez-vous nous éclairer sur les modalités et le contenu de la future réforme de l'urbanisme commercial ? Le rapport de Jean-Paul Charié indique un certain nombre de pistes : quelles suites comptez-vous lui donner ? (Applaudissements à droite et au centre)

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Je ne peux que souscrire à l'ambition affichée par ce texte de « déterminer un projet pour la ville du futur », ambition qui devrait être celle de la mixité sociale et fonctionnelle. Cette même ambition m'a animé en 1994, lors de la rédaction d'un rapport intitulé Les entrées de villes ou redonner le goût de l'urbanisme. La question de la détérioration des entrées de villes occupe le champ de la réflexion depuis près de vingt ans. L'urbanisation anarchique ne concernait à l'origine que les abords des grandes agglomérations, mais elle touche désormais jusqu'aux villes moyennes et les zones rurales au point qu'il est parfois difficile de percevoir la délimitation entre la campagne et la ville.

Les entrées de villes participent à l'image que nous donnons de nos villes. Des centres-villes de plus en plus restaurés et mis en valeur contrastent aujourd'hui avec leur périphérie, marquée par une sorte de déshérence architecturale. Les abords urbains conditionnent la qualité des paysages et du cadre de vie et exercent une influence sur le secteur touristique. Je ne peux donc que saluer l'initiative de Jean-Pierre Sueur, qui partage depuis longtemps mes préoccupations. Toutefois, je ne souscris pas à sa volonté d'imposer de strictes prescriptions pour l'élaboration des documents d'urbanisme. J'estime qu'il vaut mieux privilégier les procédures de réflexion et de collaboration plutôt que les dispositions législatives ou réglementaires contraignantes.

Je me permets de vous rappeler l'esprit de l'amendement que j'avais déposé lors de l'examen de la loi du 2 février 1995 sur la protection de l'environnement, devenu l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme. Mon rapport préconisait d'édifier une zone d'insertion paysagère aux abords immédiats des grandes infrastructures routières. Avait donc été votée une mesure d'interdiction des constructions et installations nouvelles en dehors des espaces déjà urbanisés, sur une bande de 100 mètres en bordure des autoroutes, des routes express et des déviations, et de 75 mètres en lisière des autres routes à grande circulation. Cette obligation pouvait être levée après une réflexion pluridisciplinaire préalable. Il s'agissait d'amorcer une démarche plus vaste en faveur des entrées de villes. Les communes peuvent modifier ce dispositif et réglementer de façon spécifique l'aménagement de ces zones. C'est une des grandeurs de la décentralisation que de donner compétence au maire pour les règlements d'urbanisme.

L'affichage publicitaire contribuant également à la dégradation du paysage, le Sénat a adopté à l'unanimité, lors de l'examen du Grenelle II, des dispositions proposées par notre commission pour améliorer l'insertion paysagère des dispositifs publicitaires aux entrées des villes. Certes, cette mesure n'aura de conséquences visibles qu'à moyen terme, mais c'est par des dynamiques de ce type que la réflexion urbanistique et paysagère deviendra une habitude. En outre, la réflexion sur ces zones impliquant généralement plusieurs communes, la concertation peut s'envisager dans le cadre des plans locaux d'urbanisme intercommunaux prévus par cette même loi.

J'approuve la position de la commission de l'économie sur cette proposition, comme l'amendement qu'elle a adopté. Au nom de notre commission de la culture, je vous proposerai de compléter l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme afin de donner compétence aux schémas de cohérence territoriale (Scot) pour définir les routes devant faire l'objet d'une réflexion. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme. - L'enjeu constitué par les entrées de villes dépasse les clivages politiques : il est temps de réinvestir ce qui était laissé à l'abandon. Mal organisées, mal agencées, les entrées de villes sont dédiées à la voiture, les espaces verts y sont résiduels. Leur aménagement s'est fait selon une logique économique, instantanée, anarchique, sans vision esthétique ni environnementale. Longtemps, la périphérie n'a intéressé ni les habitants, ni les élus, ni l'État. Je tiens toutefois à saluer la contribution d'Ambroise Dupont, le « Malraux moderne ». (Sourires) Son engagement n'a jamais faibli depuis son rapport de 1994 et l'amendement voté en 1995. Je salue également ses nombreux travaux au sein du conseil national du paysage et dans le cadre du Grenelle II.

Nous devons absolument réinvestir ces territoires, qui représentent aujourd'hui l'opposé de la ville que nous recherchons. Ils peuvent être la nouvelle frontière de nos urbanistes. Il ne s'agit pas de défricher des territoires encore vierges mais de réinventer des espaces sans qualité en définissant de vrais projets urbains. Monsieur Sueur, nous faisons le même constat sans appel mais une partie des réponses que vous apportez ne peut nous convenir. Tout d'abord, la philosophie générale du texte est très éloignée de celle du Grenelle de l'environnement. Vous souhaitez imposer une série de règles systématiques et uniformes (M. Jean-Pierre Sueur le conteste), là où le Grenelle propose de raisonner par objectifs et par outils. C'est le sens du plan ville durable et des appels à projets lancés par Jean-Louis Borloo.

A Montpellier, le projet d'Écocité aidera à réinvestir les emprises commerciales le long de la « route de la mer » pour inventer des lieux de vie et de mixité urbaine autour du tramway. C'est aussi l'esprit de propositions faites dans le cadre du grand Paris avec le travail proposé sur les lisières, les seuils et les axes d'entrée dans l'agglomération. C'est enfin le sens du Grenelle II avec la réglementation de l'affichage publicitaire, sur la base des propositions formulées par Ambroise Dupont et de la réforme des documents d'urbanisme dans une logique de développement durable.

J'ai été très attentif au rapport et aux conclusions du rapporteur, Dominique Braye, qui a mis l'accent sur deux questions essentielles. Tout d'abord, les entrées de villes chevauchant plusieurs communes, des documents d'aménagements intercommunaux sont nécessaires. La question des PLU intercommunaux a été abordée lors du Grenelle II, les députés y reviendront lorsqu'ils examineront ce texte. Il serait bon d'en discuter ensemble afin d'avancer dans cette direction. Se pose également la question de l'intégration de l'urbanisme commercial à l'urbanisme de droit commun. Ces zones étant généralement dédiées au commerce, il s'agirait à terme de ne plus les traiter comme des secteurs particuliers.

La réflexion doit avoir lieu ici comme à l'Assemblée nationale. Le Gouvernement serait prêt à étudier une proposition de loi dans ce sens, d'autant qu'il y a deux ans, lors de l'examen de la loi LME, il s'est engagé à intégrer l'urbanisme commercial dans le droit commun dans les six mois...

Au-delà de cette proposition de loi, il convient de montrer notre détermination à ne pas laisser ce dossier en friche. Monsieur le sénateur, je partage votre philosophie, pas les moyens que vous proposez. Le Gouvernement repousse votre proposition de loi mais accepte les amendements. (Applaudissements à droite)

Mme Odette Terrade. - Lorsqu'il avait été chargé, il y a quinze ans, d'une mission de réflexion sur les entrées de villes, Ambroise Dupont avait dressé un bilan alarmant.

Afin de « reconquérir » les espaces périurbains, le législateur avait alors ajouté au code de l'urbanisme un article L. 111-1-4 interdisant de construire, en dehors des espaces urbanisés, dans une bande de 100 mètres longeant les autoroutes et routes express, et de 75 mètres le long des routes classées « à grande circulation ».

La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui s'inscrit dans un double constat. D'abord, le souci esthétique de tous les parlementaires s'est manifesté dans le cadre du Grenelle II avec l'adoption d'un amendement de M. Ambroise Dupont fixant une date butoir imposant la suppression des enseignes dérogatoires à l'entrée des villes. Mais ce consensus ne doit pas masquer les désaccords suscités par la politique de la ville. Vient ensuite le second constat unanime : la réglementation issue du code de l'urbanisme est parfaitement inefficace pour encadrer la construction dans les zones périurbaines.

Les alinéas 1er et 2 de l'article premier de la proposition de loi échappent aux coups de ciseaux du rapporteur pour compléter l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, relatif aux principes généraux que doivent respecter les schémas de cohérence territoriale (Scot), les plans locaux d'urbanisme (PLU), les cartes communales et les directives territoriales d'aménagement. Il nous est proposé d'ajouter « la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées des villes ». Le principe est louable, mais il faut avoir à l'esprit que seul peut être sanctionné le non-respect manifeste d'un des objectifs assignés. En outre, cet article du code laisse une grande marge de manoeuvre aux collectivités locales.

L'amendement du rapporteur incite les communes à réfléchir en autorisant le préfet à proposer des modifications permettant au PLU de ne plus enfreindre certaines réglementations mentionnées dans l'article. On peut se demander si le juge traiterait différemment les alinéas 4 et 5 de cet article. Ensuite, je crains que « la prise en compte des nuisances et de la sécurité » n'introduise une insécurité juridique excessive pour les communes. Enfin, l'enquête publique et le concours d'architectes me semblent excessivement rigides et coûteux.

D'autre part, l'article 2 de la proposition de loi risque d'alourdir les charges des collectivités locales, qui subissent déjà les politiques du Gouvernement.

En réalité, ni la proposition de loi ni l'amendement du rapporteur ne sauraient mettre fin à l'immense dégradation architecturale et paysagère constatée, car la politique de la ville s'y oppose.

La majorité sénatoriale n'a-t-elle pas voté la loi de modernisation de l'économie ? Vous déplorez l'urbanisation hideuse des entrées de villes, mais vous avez relevé de 600 à 1 000 m² le seuil de déclenchement de l'autorisation préalable imposée aux grandes surfaces. De quoi augmenter les cubes de béton à l'entrée des villes !

M. Sueur a raison de dire que le futur devrait apporter la mixité sociale et fonctionnelle.

M. Dominique Braye, rapporteur. - Nous le disons aussi !

Mme Odette Terrade. - Hélas, la ségrégation sociale est accentuée par la loi Boutin, au moment où les dépenses en faveur des transports collectifs diminuent : tout cela est aux antipodes du vivre ensemble.

En faisant travailler les gens le dimanche...

M. Dominique Braye, rapporteur. - Allez-vous parler des 35 heures ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Mais dix millions de Français travaillent déjà le dimanche !

Mme Odette Terrade. - ...on propose une société avec des parkings et des cubes à l'entrée des villes.

Si on ne change pas complètement la politique urbaine, le principe de mixité sociale restera une incantation ! Les sénateurs du groupe CRC-SPG s'abstiendront. (Applaudissements à gauche)

M. Claude Biwer. - L'urbanisation a provoqué ce que le précurseur de l'écologie politique, Bernard Charbonneau, avait appelé la fin du paysage. Gardons-nous cependant du fatalisme, malgré la menace que les enseignes publicitaires représentent pour la qualité de nos entrées de villes. Point n'est besoin d'en faire un inventaire à la Prévert pour constater avec l'architecte journaliste Francis Rambert qu'il y a là une « horreur absolue » pour la qualité paysagère de nos agglomérations.

Dès 1994, Ambroise Dupont avait souligné que les considérations financières l'avaient emporté sur le souci paysager, notamment avec une violation impunie de la législation en matière d'affichage. En effet, la loi de 1979 est demeurée sous la responsabilité des services de l'État, qui n'ont pas toujours fait le nécessaire comme le montrent plusieurs recours en carence intentés avec succès contre les préfets par des associations militantes. De leur côté, les collectivités locales chargées d'élaborer la politique de la ville perçoivent aussi la taxe unique sur les emplacements fixes, dont l'assiette a été élargie l'an dernier aux pré-enseignes. Cela n'incite guère à limiter l'affichage...

Parmi les 20 recommandations du rapport Dupont, seule a été transcrite dans le code de l'urbanisme celle interdisant de construire à moins de 100 mètres des autoroutes et à moins de 75 mètres des voies à grande circulation, sauf intégration dans un schéma d'ordonnancement global et raisonné. En pratique, la réflexion s'est trop souvent arrêtée au travail de l'arpenteur.

Mais, plutôt que de distribuer bons et mauvais points, nous devons aujourd'hui regarder le présent pour nous tourner vers l'avenir.

Le Grenelle de l'environnement a marqué une avancée majeure avec la limitation de l'étalement urbain, les trames verte et bleue, l'interdiction de l'affichage publicitaire hors agglomération et l'encadrement des dispositifs publicitaires lumineux. De même, la suppression de la taxe professionnelle met fin à l'attrait de la manne fiscale qui avait pu faciliter la prolifération d'enseignes. La nouvelle donne conduit à un nouvel équilibre.

Alors, comment cadrer le débat pour l'avenir ?

L'agglomération est concernée au premier chef car les villes délocalisent volontiers à leur porte les commerces fortement consommateurs d'espace, qui restent néanmoins dans le giron de l'agglomération. Si la responsabilité qu'il faut accorder aux agglomérations s'accompagne de prescriptions légales permettant que la qualité des entrées de villes rivalise avec celle des centres-villes, soutenons cette proposition de loi ! Il est sans doute possible de trouver une voie médiane laissant les élus prendre leurs responsabilités...

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Très bien !

M. Claude Biwer. - ...pour améliorer la situation. Les élus des communautés urbaines et des communautés d'agglomération doivent être écoutés. On considère trop que les villes centres doivent exercer leurs responsabilités -ce qu'elles font, d'ailleurs- alors que les collectivités périphériques aussi sont concernées.

J'espère que la volonté partagée sur tous les bancs débouchera sur une meilleure efficacité ! (Applaudissements au centre, à droite et sur les bancs socialistes)

M. Jean-Jacques Mirassou. - Je remercie M. Sueur pour sa proposition qui tend à donner une nouvelle dimension économique, sociale, culturelle aux entrées de villes. Elles sont aujourd'hui coupées du reste du territoire urbain et tournent le dos à la mixité fonctionnelle. Les surfaces commerciales ne s'adressent pas au citadin mais au consommateur. Il en résulte des espaces sans identité et saturés de messages publicitaires, truffés de bâtiments commerciaux sans qualité architecturale. Si ces lieux de consommation sont accessibles et commodes, les entrées de villes ont en revanche perdu leur fonction de « carte de visite ». L'identité même de la ville est banalisée, ces territoires ne comportent plus aucun signe de ses particularités ni de son histoire. Dans le sud-ouest, on ne sait plus si l'on arrive à Agen, à Albi, à Tarbes, à Pau ou à Toulouse. Chaque collectivité devrait au contraire mettre en avant ses atouts.

Dans l'aménagement des espaces, l'approche devient de plus en plus globale. Plus rien ne justifie donc le statut d'exception dont pâtissent aujourd'hui les entrées de villes. Cette fatalité, cette dérive urbanistique doivent être combattues. La loi de modernisation de l'économie a tenté de bousculer les règles d'installation des grandes surfaces. Mais il est difficile de déterminer les règles applicables aux nouveaux dossiers.

Dans le Grenelle II, nous avons essayé de mettre en forme les principes du Grenelle I, dont certaines dispositions incitent les politiques à repenser ces espaces urbains. Je pense à la réforme de la publicité extérieure, qui prend en compte la pollution visuelle. L'amendement de M. Dupont tendant à étendre, dans le cadre des Scot, les dispositions relatives aux entrées de villes à de nouvelles catégories de routes me paraît une avancée.

La juxtaposition des Scot, PLU, cartes communales et compétences des uns et des autres ne peut produire un résultat efficace. Il est donc crucial de capitaliser les impulsions du Grenelle, mais celles-ci doivent être confortées par un texte spécifique aux entrées de villes. C'est un outil pertinent, même si certains d'entre vous le trouvent trop directif.

Les périphéries urbaines ont aujourd'hui un statut bâtard. Or nous avons une fenêtre de tir, en raison de la suppression de la taxe sur les surfaces commerciales et de la taxe professionnelle. Les tentations inflationnistes pour autoriser les surfaces commerciales n'existent plus ! C'est le moment ou jamais de changer de braquet et de promouvoir des entrées de villes favorisant le vivre ensemble, accueillant des bâtiments universitaires, culturels, sportifs, associatifs et des espaces verts. La création d'un concours d'architecture mettra fin à la standardisation des territoires : actuellement, chaque enseigne répète le même bâtiment dans toutes ses implantations, pour être immédiatement reconnue. Il est temps d'afficher de l'ambition en ce domaine.

Notre collègue propose à bon droit des modes de transport mieux intégrés dans le paysage urbain, pour éviter des spectacles affligeants en fin de semaine... Les routes nationales, traversant les entrées de villes, doivent devenir des voies urbaines, relevant de la compétence des collectivités concernées. Celles-ci pourront enfin s'attaquer aux encombrements aux entrées de villes, qui empoisonnent le quotidien des habitants.

La proposition de loi répond à des attentes fortes. Que la majorité y trouve une opportunité de démontrer son attachement à l'esprit du Grenelle de l'environnement ! (M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi, applaudit)

M. Marc Laménie. - Les entrées de villes sont l'image de la cité, l'accueil qu'elle réserve aux arrivants. L'exposé des motifs de la proposition évoque un désastre urbanistique : nous en sommes tous d'accord. Depuis quarante ans, les constructions spartiates se sont multipliées, sans égard pour l'environnement. Comme l'a souligné M. Braye, ces espaces ont été convoités en raison des flux de circulation qui les traversent. Ils n'ont pas fait l'objet d'un aménagement, ils ont subi une occupation. Des supermarchés ont surgi de terre au milieu des champs, donnant peu à peu aux villes une morphologie tentaculaire. Cette éclosion a modifié les pratiques de consommation. La concurrence entre les grandes surfaces a exacerbé la publicité et les entrées de villes sont à présent défigurées par une suite anarchique de panneaux publicitaires.

Les espaces de vente se sont multipliés aux alentours de leurs prédécesseurs, en investissant dans des locaux spartiates et en recourant à la panoplie publicitaire la plus accrocheuse.

Notre collègue Ambroise Dupont, qui fut le premier à se pencher sur ce problème, a remis en 1994 un rapport alarmant sur les entrées de villes transformées en couloirs de chalandise, en concurrence avec le centre-ville. Il dénonçait un laisser-faire dominant, des surfaces commerciales et des bâtiments industriels sans aucune prescription urbanistique ou architecturale, des zones faussement créatrices d'emplois, une dévitalisation des centres-villes, un excès d'affichage publicitaire, une dégradation des paysages.

Notre collègue formulait de nombreuses propositions dont la principale fut traduite dans l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme lors de la loi du 2 février 1995. Il s'agit d'obliger les communes qui souhaitent développer l'urbanisation de leurs entrées à mener au préalable une réflexion sur la qualité urbaine, paysagère et architecturale de cet aménagement, dans leurs documents d'urbanisme. Le bilan de l'application de cet article reste à faire.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Il n'a hélas pas été fait !

M. Marc Laménie. - Combien de communes ont réalisé une étude pour lever l'inconstructibilité ? Quelle en est la qualité ? L'urbanisation a-t-elle été mieux contrôlée ?

En juin dernier, notre collègue a remis un rapport sur l'impact de la publicité sur les paysages, dans lequel il préconise de réaffirmer la compétence des communes dotées d'une réglementation spéciale pour limiter la pollution publicitaire aux entrées de villes. Certaines des mesures préconisées ont été introduites par le Sénat dans le Grenelle II. Les élus locaux pourront ainsi mieux contrôler le paysage visuel de leurs entrées de villes.

M. Sueur souhaite apporter sa contribution. Mais nous avons déjà bien avancé et le problème est vaste et complexe puisqu'il ne peut y avoir de règles qui vaillent pour toutes les entrées de villes. Le groupe UMP suivra donc les conclusions du rapporteur.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

Le code de l'urbanisme est ainsi modifié :

I. - Au 2° de l'article L. 121-1, après les mots : « des commerces de détail et de proximité » sont ajoutés les mots : « , de la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de villes ».

II. - 1° Après le deuxième alinéa de l'article L. 123-1, est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Ils comportent également la définition du périmètre des entrées de villes et un plan d'aménagement de celles-ci qui doit être approuvé dans les conditions fixées à l'article L. 123-10 avant le 1er janvier 2012. ».

2° Dans la deuxième phrase du troisième alinéa de l'article L. 123-1 les mots : « , les entrées de villes » sont supprimés.

III. - Après l'article L. 123-4, est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. L. 123-4-1. - Dans les entrées de villes, le plan d'aménagement :

« 1° Précise l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées, en réservant au moins un tiers des surfaces constructibles à des bâtiments à vocation culturelle, universitaire, sportive ou associative ;

« 2° Définit la proportion des emplacements réservés aux espaces verts, qui ne peut être inférieure à 20 % de la zone ;

« 3° Définit la surface des emplacements réservés au stationnement, qui ne peut être supérieure à 60 % des surfaces commerciales incluses dans le périmètre des entrées de villes ;

« 4° Détermine les conditions dans lesquelles la reconstruction ou l'aménagement des bâtiments commerciaux existants et des aires de stationnement peuvent n'être autorisés que sous réserve d'un changement de destination, visant à atteindre les objectifs fixés aux 1°, 2° et 3° ci-dessus, et fixe la destination principale des zones ou parties de zones à restaurer ou à réhabiliter ;

« 5° Détermine les règles concernant l'aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l'aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale et à l'insertion harmonieuse des constructions dans le milieu environnant, et soumet les constructions nouvelles ou les reconstructions à un concours d'architecture dont l'organisation est confiée à un jury dont la composition est fixée par décret ;

« 6° Précise les caractéristiques des voies incluses dans le périmètre des entrées de villes, dénommées voies urbaines, en matière de configuration, d'insertion urbaine, de partage de la voirie entre les différents usagers, de franchissement par les piétons, de végétalisation et d'éclairage. »

IV. - Après le deuxième alinéa de l'article L. 124-2, est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Elles comportent également, en annexe, la définition du périmètre des entrées de villes et un plan d'aménagement de celles-ci, tel que prévu par l'article L. 123-4-1. »

Mme la présidente. - Amendement n°1, présenté par M. Braye au nom de la commission de l'économie.

Alinéas 3 à 15 :

Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :

II- Après le cinquième alinéa de l'article L. 123-12, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« ...) Comprennent des dispositions applicables aux entrées de villes incompatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité urbaine, architecturale et paysagère ; »

M. Dominique Braye, rapporteur. - Tous ceux que nous avons rencontrés ont reconnu la réalité du problème mais ils ont considéré que la solution ne pouvait résider dans l'imposition d'obligations nouvelles. Nous refusons de faire des règles identiques pour tout le territoire. D'autant que, depuis une dizaine d'années, l'évolution de l'urbanisme est au projet plutôt qu'à la norme. Comme l'a dit M. Dupont, la règle ne règle rien, l'étude et le projet règlent tout.

Mme la présidente. - Sous-amendement n°3 à l'amendement n°1 de M. Braye au nom de la commission de l'économie, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Amendement n°1, alinéas 1 et 2

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Nous sommes d'accord sur le diagnostic mais pas sur ce que vous préconisez. Je n'ai rien contre l'ajout de M. Braye, dans la mesure où c'est un ajout.

Faire confiance, dites-vous ? C'était déjà le sens des propositions de M. Dupont, il y a quinze ans, et la réalité n'a pas changé, les entrées de villes ont continué à s'enlaidir. S'il suffisait d'énoncer un principe pour que tout se règle, on s'en serait aperçu !

Puisque ces zones commerciales sont partout les mêmes, il n'est pas anormal que la loi fixe une règle contre cette monotonie. Nous avons un désaccord sur la méthode : nous pensons que la loi doit intervenir. On ne peut dire « Tout va bien, continuons » !

Mme la présidente. - Sous-amendement n°5 à l'amendement n°1 de M. Braye au nom de la commission de l'économie, présenté par M. Biwer.

Amendement n°1

Compléter cet amendement par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Au deuxième alinéa de cet article, après les mots : « à la commune » sont insérés les mots : « ou à l'établissement public de coopération intercommunale ».

M. Claude Biwer. - A la différence de M. Sueur, je mets l'accent sur la concertation.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Mais je suis d'accord !

M. Claude Biwer. - Les choses ayant été bien dites par le rapporteur, je retire ce sous-amendement.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Je le regrette. C'était une bonne idée.

Le sous-amendement n°5 est retiré.

M. Dominique Braye, rapporteur. - Défavorable à ce sous-amendement de poids : vous rétablissez tous les alinéas que je supprime !

Je répète ce que je veux dire : nous voulons un urbanisme de projet, pas un carcan. Nous faisons confiance aux élus. Il y a d'ailleurs eu une amélioration certaine depuis la loi de 1995.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Le Gouvernement est défavorable au sous-amendement et favorable à l'amendement du rapporteur : nous sommes tous d'accord pour dire que la qualité architecturale et urbanistique des entrées de villes ne répond pas à notre attente. M. le rapporteur propose que tous les documents d'urbanisme tiennent compte de la qualité architecturale et urbanistique des projets. Le préfet pourra refuser les documents en question si cette exigence n'a pas été prise en compte. Cet amendement correspond à l'urbanisme de projet que nous souhaitons.

En revanche, le sous-amendement ne nous convient pas. Outre qu'il rétablit ce que nous supprimons, il impose des pourcentages uniformes contraignants : l'urbanisme commercial d'entrées de villes serait le même partout. Il revient aux élus locaux de décider en tenant compte de la qualité urbanistique.

Hommage à une délégation étrangère

Mme la présidente. - J'ai le plaisir de saluer au nom du Sénat la présence dans notre tribune officielle d'une délégation de la chambre des conseillers du Japon, conduite par Mme Akiko Santo, vice-présidente de la chambre des conseillers du Japon, accompagnée par trois de ses collègues sénateurs. (Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent)

A l'occasion de son bref passage à Paris, cette délégation est invitée au Sénat par le groupe sénatorial France-Japon, présidé par notre collègue David Assouline.

Nous sommes particulièrement sensibles à l'intérêt et à la sympathie qu'ils portent à notre institution. Je me réjouis des liens étroits qui se sont tissés entre nos groupes parlementaires d'amitié au fil des années, qui ne peuvent que contribuer au renforcement des relations bilatérales entre la France et le Japon. Je souhaite à Mme Santo et à ses collègues un excellent séjour dans notre pays. (Applaudissements)