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Compte rendu analytique officiel du 23 juillet 2014

Quartier central de Gerland (Procédure accélérée)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à la sécurisation des transactions relatives à la zone d'aménagement concerté du quartier central de Gerland à Lyon.

Discussion générale

Mme Sylvia Pinel, ministre du logement et de l'égalité des territoires . - Cette proposition de loi est de celles qui réparent et sécurisent. Cette question a réuni de nombreux parlementaires du territoire lyonnais, dont M. Collomb. Tout projet d'aménagement repose en amont sur des procédures d'ingénierie foncière. Dans le cas de Gerland, une étape a été omise : les terrains de la ville de Lyon appartenant au domaine public n'ont pas été formellement déclassés, ce qui fragilise juridiquement les contrats passés. Il faut donc une validation législative : c'est l'objet de cette proposition de loi.

La création de la zone d'aménagement concerté de Gerland témoigne de la mobilisation des élus lyonnais, entamée dès 1982. Programme ambitieux mobilisant 28 hectares de foncier, propriété de la ville et de la communauté urbaine de Lyon, le projet prévoyait d'augmenter la taille du campus de l'ENS-Lyon, de créer 600 logements, dont la moitié de logements sociaux, ainsi que nombre de commerces, de bureaux et d'équipements ; cela a permis de faire émerger un pôle national de recherche sur la santé, avec le laboratoire de virologie P4 ou le centre de cancérologie de l'Organisation mondiale de la santé (OMS).

Les collectivités territoriales portent des projets ambitieux pour leur territoire. Cette proposition de loi, comme celle qui lui a été jointe, pérennisera le travail accompli et sécurisera l'avenir, en respectant les conditions posées aux validations législatives : motif d'intérêt général, respect des décisions de justice, ainsi que des règles et pratiques à valeur constitutionnelle. La validation proposée, de nature préventive, respecte la séparation des pouvoirs. Les habitants, les entreprises de Gerland méritent d'être sécurisés. Poursuivons l'élan de cette opération majeure. La validation législative est une solution adaptée, le Gouvernement souhaite que ce texte soit adopté conforme. (Applaudissements sur les bancs socialistes et du RDSE)

Mme Isabelle Lajoux, rapporteure de la commission des lois . - La commission des lois a joint à l'examen de cette proposition de loi celle de M. Collomb, dont l'objet est le même : mettre un terme à un risque contentieux en validant les contrats de vente ou de bail pris à l'occasion de l'établissement de la zone d'aménagement concertée du quartier central de Gerland à Lyon. En effet, la légalité de ces actes est fragilisée par un vice de procédure vieux de trente ans qui, s'il n'a jusqu'à présent donné lieu à aucun recours, pourrait être utilisé à des fins dilatoires pour contester des actes futurs.

La ZAC de Gerland a été créée au début des années 1980 sur des terrains initialement dévolus aux abattoirs municipaux de la ville de Lyon, fermés en 1967 à la suite de la délocalisation de l'activité. La partie ouest de la parcelle a servi à l'implantation de l'ENS de Lyon, de l'Inserm ou de l'Établissement français du sang ; la partie est a été cédée à des bailleurs sociaux ou à des personnes privées, ce qui a permis la construction de logements et de commerces et l'implantation du siège social de Sanofi. Or, dans cette dernière parcelle, les terrains n'ont pas été formellement déclassés du domaine public de la ville de Lyon. Cette remise en cause menace potentiellement la propriété de tous ceux qui se sont, en toute bonne foi, portés acquéreurs, ainsi que le nouveau et ambitieux projet de la ZAC.

Le vice de procédure allégué est-il réel ? La validation proposée est-elle acceptable ?

À la première question, il faut répondre oui. Certains biens détenus par une personne publique doivent bénéficier d'une protection juridique particulière. Les abattoirs municipaux étant un service public, les terrains relevaient du domaine public de la collectivité, qui est inaliénable, imprescriptible et insaisissable.

Le déclassement éventuel procède de deux opérations distinctes. La première est matérielle et a été réalisée : la désaffectation du bien, soit la fermeture des abattoirs, en 1967, et leur démolition. La seconde est juridique : la collectivité doit prendre formellement une décision qui constate le déclassement. Le juge administratif n'accepte pas les déclassements implicites.

Or, dans le cas de la ZAC de Gerland, la collectivité n'a pas formellement procédé au déclassement des terrains. Leur mise à bail ou leur vente pourraient donc être annulées, même trente ans après les faits. Des recours sur ce fondement ne sont pas à exclure. En validant les opérations, la proposition de loi rend impossible une contestation et sécurise des acquisitions opérées en toute bonne foi.

La validation est donc bien justifiée. Est-elle conforme au droit ? Oui, car strictement délimitée.

La pratique des lois de validation, fréquente, n'en est pas moins exorbitante du droit commun, puisqu'elle peut contrecarrer des décisions de justice et porter atteinte aux droits des justiciables. Elle est très encadrée par les jurisprudences constitutionnelle, administrative et judiciaire, ainsi que par celle de la Cour européenne des droits de l'homme.

La proposition de loi satisfait aux cinq conditions posées par le Conseil constitutionnel.

Première condition, la validation doit être justifiée par un motif impérieux d'intérêt général. Il s'agit ici d'éviter la remise en cause de situations acquises depuis trente ans et d'engager une opération d'aménagement d'intérêt régional, voire national.

Deuxièmement, la validation doit respecter les décisions de justice ayant force de chose jugée - à défaut, le principe de la séparation des pouvoirs serait méconnu. La proposition de loi réserve expressément ce cas.

Troisièmement, elle doit respecter le principe de la non-rétroactivité des peines et des sanctions. Cela va de soi ici.

Quatrièmement, l'acte validé ne doit méconnaître aucune règle ni principe de valeur constitutionnelle. Ce point ne fait pas non plus difficulté.

Cinquièmement, la portée de la validation doit être strictement délimitée. Tel est bien le cas ici : ne sont concernés que les actes de cession de terrain, de bail ou de concession d'usage emportant reconnaissance de droits réels, conclus dans le cadre de la ZAC de Gerland, et pour le seul motif tiré de l'absence de déclassement.

La validation ne saurait valoir pour l'avenir. À défaut, sa portée pourrait être jugée imprécise. En revanche, les actes légalement adoptés à partir de décisions validées ne pourront faire l'objet d'aucune contestation.

La proposition de loi ne vaut pas, par elle-même, déclassement des terrains en cause. Si la ville de Lyon n'y procède pas, le même problème se présenterait lors du renouvellement des baux. Les élus de Lyon m'ont rassurée sur ce point.

Nous parlons enfin ici d'une irrégularité formelle, jamais contestée en trente ans. Sa validation s'apparente à une simple régularisation. Elle est donc tout à fait opportune, et je vous propose d'adopter conforme cette proposition de loi. (Applaudissements)

M. André Reichardt . - (Applaudissements sur les bancs UMP) Mettons fin au suspense : le groupe UMP votera cette proposition de loi nécessaire. La ZAC de Gerland est le coeur mondial d'un certain nombre d'entreprises multinationales de santé et de biotechnologie, et accueille plusieurs milliers de chercheurs. Or le défaut de déclassement des terrains menace les cessions et baux consentis. Au moment où un nouveau programme d'aménagement est à l'ordre du jour, il y a urgence à y remédier.

Les terrains concernés de la ZAC appartenaient bien au domaine public. En légiférant, nous apporterons la sécurité juridique souhaitable, tout en répondant aux exigences constitutionnelles. (Applaudissements)

M. Vincent Capo-Canellas . - Comme l'a montré Mme la rapporteure, ce texte remédie à un vice de procédure lors de l'aménagement de la ZAC de Gerland : l'absence de déclassement formel des terrains, qui pourrait conduire le juge administratif à annuler les cessions réalisées depuis 1983. Des projets sont encore en cours dans cette zone, appelée à devenir un pôle européen des biotechnologies, avec notamment l'arrivée de Sanofi. L'insécurité juridique menace aussi les habitants, les établissements et les futurs investisseurs.

Une loi de validation peut nuire aux intérêts des justiciables, et doit donc rester exceptionnelle. Mais en l'espèce, toutes les exigences constitutionnelles sont respectées. Nous voterons cette proposition de loi. (Applaudissements)

Mme Cécile Cukierman . - Ce texte met fin à un risque contentieux lié à un vice de procédure remontant à plus de trente ans. Il est surprenant que le contrôle de la légalité, si souvent tatillon, ne se soit pas exercé sur un projet d'une telle ampleur. Nous approuvons cependant cette validation, conforme à l'intérêt général, toutes les exigences constitutionnelles ayant été respectées.

Le quartier de Gerland poursuit son développement. Il est désormais dédié aux sciences du vivant et accueille de nombreux chercheurs et salariés. Nous approuvons cette proposition de loi malgré notre hostilité au cadre général de la politique dans laquelle elle s'inscrit, au plan Campus et à l'autonomie des universités, au désengagement des grands groupes dans la recherche. Élus locaux et syndicats devront veiller à ce que l'arrivée à Gerland de Sanofi ne se traduise pas par des pertes d'emplois ailleurs.

Construction d'une résidence et d'un restaurant universitaires, extension d'un laboratoire de l'ENS-Lyon, réorganisation d'un centre de l'OMS, pôle de recherche de l'Inserm : le dynamisme est là et doit être sécurisé. Le motif d'intérêt général est donc constitué. Pour le reste, nous nous fions au rapport et notons qu'aucun recours n'a été engagé à ce jour.

Le groupe CRC votera ce texte. (Applaudissements)

M. Jacques Mézard . - Le RDSE unanime votera cette excellente proposition de loi...

M. André Reichardt. - Très bien ! Vous pouvez faire court !

M. Jacques Mézard. - ... portée par l'excellent sénateur-maire-président de Lyon, illustration de l'intérêt et de la nécessité du cumul des mandats...

M. Roger Karoutchi. - Très bien ! Faites cinq minutes là-dessus ! (Sourires)

M. Jacques Mézard. - Qui mieux que lui aurait pu porter ce texte et convaincre la Haute Assemblée de le voter ? C'est sa connaissance du terrain qui conduit au vote conforme des deux assemblées... On se rend compte combien le Parlement perdra avec cette loi malheureuse d'interdiction du cumul.

M. André Reichardt. - Loi scélérate !

Mme Michelle Meunier. - Loi d'avenir !

M. Jacques Mézard. - En revanche, sur l'annexion du Cantal par la métropole de Lyon, avec laquelle nous n'avons strictement rien en commun et dont nous n'avons rien à attendre, le combat n'est pas fini. (M. Roger Karoutchi savoure)

La validation législative fait exception au principe de l'ancien article 2 du code civil, selon lequel la loi ne dispose que pour l'avenir. C'est la deuxième loi de ce genre que nous votons en quelques jours. Mais il est légitime que l'exécutif lyonnais veuille sécuriser les investissements consentis à Gerland et le développement de la ZAC. Les élus doivent parfois assumer les erreurs de leurs prédécesseurs... et en commettent de nouvelles que leurs successeurs découvriront à leur tour ! Appartient-il cependant au Parlement de se pencher sur des cas particuliers ?

En filigrane nous trouvons un phénomène que la réforme territoriale amplifiera. Les petites collectivités ne disposent pas d'une expertise suffisante. Qui réparera alors les erreurs ? Je doute qu'elles bénéficient, elles, des lois de validation...

Si le sort électoral m'est favorable, je déposerai une proposition de loi pour favoriser le développement de la ZAC d'Aurillac... En espérant ne pas ouvrir la boîte de Pandore et comprenant la nécessité impérieuse de trouver une solution au problème de la ZAC de Gerland, nous voterons unanimement cette proposition de loi. (Applaudissements)

M. Gérard Collomb . - Merci aux orateurs précédents. Comme ils l'ont dit, la ZAC de Gerland a été créée en 1983 ; une friche industrielle a été transformée en quartier dynamique, dotée de 1 100 logements, où sont implantés l'ENS de Lyon et de nombreux laboratoires, 10 000 m2 de bureaux, 25 000 m2 d'activités. Les terrains d'une superficie de 28 hectares appartenaient à la ville et à la communauté urbaine de Lyon. Avant de les céder, il a été procédé à leur désaffectation, mais pas à leur déclassement. Cette irrégularité qui n'a donné lieu à aucun contentieux en trente ans, pourrait cependant mettre en péril les contrats passés : d'où cette proposition de loi de validation. Ce type de loi doit rester l'exception, mais c'est ici le seul moyen d'assurer la sécurité juridique des contrats. Le déclassement, aujourd'hui, ne régulariserait pas les opérations passées.

La jurisprudence impose des conditions à la constitutionnalité d'une telle loi : le respect de la séparation des pouvoirs, ici assuré puisque aucun contentieux n'a été engagé ; la non-rétroactivité de la loi pénale - ne sont concernés ici que des actes administratifs ; la stricte délimitation du champ de la validation : c'est bien le cas ; enfin, un motif suffisant d'intérêt général : or le biopôle, qui deviendra un des grands centres mondiaux des sciences du vivant, créera des milliers d'emplois et donnera à la France la capacité de conserver son rang dans ce domaine.

Merci d'avoir été sensibles à nos arguments. Avec votre soutien, nous continuerons à développer ce quartier. (Applaudissements)

Discussion de l'article unique

L'article unique constituant la proposition de loi est définitivement adopté.

(Applaudissements)

M. Gérard Collomb. - Bravo !

La séance, suspendue à 17 h 5, reprend à 17 h 20.