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Compte rendu analytique officiel du 6 juillet 2016

Magistrats (Conclusions de la CMP)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi organique relatif aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature.

Discussion générale

M. François Pillet, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire . - La réussite de la CMP est la conséquence logique du travail des deux assemblées. Le Sénat a sensiblement renforcé le nouveau code déontologique des magistrats : déclaration d'intérêts - et de patrimoine pour les chefs de juridiction -, compétence de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) plutôt que création d'une instance ad hoc. Les députés, d'accord, ont souhaité créer un collège de déontologie semblable à celui de la justice administrative. Je salue la qualité des échanges que j'ai eus avec Mme Cécile Untermaier, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

Nous avons accepté la nomination des juges des libertés et de la détention (JLD) par décret, tout en restant fermes sur leur ancienneté minimale - ils devront être magistrats du premier grade. Les juges de proximité peuvent être choisis parmi les magistrats à titre temporaire et leurs fonctions sont élargies, mais le principe demeure d'une magistrature professionnelle et à temps plein.

Craignant l'inconstitutionnalité de l'avis du collège de déontologie sur les nominations, j'ai voulu rattacher celui-ci au Conseil supérieur de la magistrature (CSM), seul garant, avec le président de la République, aux termes des articles 64 et 65 de la Constitution, de l'indépendance de la justice.

Partageant l'objectif, je n'ai toutefois pas voulu en faire un point de discorde et me suis abstenu afin que la CMP réussisse. Je vous invite donc à adopter ces conclusions.

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux, ministre de la justice . - Il est toujours agréable qu'une CMP aboutisse, merci à tous ceux qui y ont contribué. Le texte a été raccourci : de 36 articles, il est passé à 56, mais est revenu à une quarantaine d'articles après la CMP.

Ce succès est le signe d'une large convergence de vues sur des objectifs partagés : l'indépendance et l'exemplarité de la justice.

Il est heureux que le juge de la détention et des libertés devienne un juge spécialisé. C'est l'aboutissement d'un processus entamé en 2000. Le JLD sera de plus en plus le juge protecteur des libertés. Contrôlant les actes les plus intrusifs, il fallait donc lui accorder un statut protecteur et rendre la fonction plus attractive.

L'ouverture du corps de la magistrature à d'autres profils que ceux qui sont recrutés par concours sera utile.

Enfin, l'édiction de règles de transparence, déclarations d'intérêts et de patrimoine, ne peut que renforcer la confiance des citoyens.

Dans le même esprit, il a semblé nécessaire de doter les magistrats judiciaires d'un système de déontologie semblable à celui des magistrats administratifs. Le CSM revendique une compétence de principe à cet égard. L'indépendance, la compétence et l'impartialité des magistrats doivent être garanties, le nouveau collège de déontologie répond à un réel besoin et je salue votre esprit de compromis.

Les justiciables ont des besoins, les juridictions ont des attentes auxquels vous répondrez en adoptant ce texte.

M. Jacques Mézard . - La CMP a réussi. Le Sénat n'est pas rancunier car il est sage - lui. (Sourires)

La confiance des citoyens dans la justice est fondamentale pour la stabilité des institutions. Or elle s'est effritée. Les Français la jugent trop lente, ce qui est souvent vrai, mais ne veulent pas non plus d'une justice expéditive. Ils veulent des magistrats intègres, c'est le cas d'une immense majorité. Ils veulent des magistrats indépendants du pouvoir politique et du monde des affaires, on peut estimer que c'est désormais le cas. Ils veulent des magistrats détachés d'intérêts corporatistes ou syndicalistes, il reste là des progrès à faire...

« Transparence » est un mot à la mode... À force de l'améliorer, on ne verra bientôt plus grand-chose ! Reste qu'il est bon que les déclarations d'intérêts des magistrats soient adressées à la HATVP.

Le nouveau statut du JLD est un autre des progrès permis par ce texte. Faciliter et ouvrir le recrutement n'est pas moins nécessaire. Si l'École nationale de la magistrature (ENM) a fait ses preuves, la magistrature doit s'ouvrir sur la société. L'ENM ne doit pas conduire aux mêmes dérives que l'ENA ! Je m'attends à ce que le Gouvernement propose la parité à l'ENM... (Sourires entendus)

Reste que le manque de moyens de la justice est le premier problème à régler, faute de quoi nous ne pourrons restaurer la confiance des Français.

M. François Zocchetto . - En première lecture, ce projet de loi organique avait été examiné conjointement avec le projet de loi relatif à la justice du XXIe siècle. Il a, lui, abouti à un compromis entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Tant mieux. Nous ne comprenons pas, en revanche, que le Gouvernement ait refusé au Sénat une deuxième lecture, alors qu'il a introduit à l'Assemblée nationale des sujets de première importance, suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs, divorce sans juge, changement d'état civil pour les personnes transgenres et j'en passe.

Quant à ce projet de loi organique, ses ambitions sont partagées. Renforcer les garanties statutaires des magistrats, leurs obligations déontologiques, ouvrir leur recrutement, assouplir la gestion, tout cela va dans le bon sens.

Le Sénat tient à ce que les JLD, dont les pouvoirs ne cessent d'être renforcés, soient des magistrats d'expérience et d'autorité. L'Assemblée nationale a eu satisfaction sur la spécialisation des JLD, mais nous avons obtenu que ce soient des magistrats du premier grade ou hors hiérarchie.

Quant aux nouvelles règles déontologiques, il ne faut pas y voir une marque de défiance, mais la transposition de règles édictées pour les fonctionnaires et magistrats administratifs.

Le groupe UDI-UC votera ce texte équilibré. (Applaudissements)

Mme Cécile Cukierman . - Ce projet de loi organique, cohérent au projet de loi sur la Justice du XXIe siècle, a fait l'objet d'un accord en CMP et n'est pas sorti de son périmètre initial. Le projet de loi constitutionnelle sur le CSM a enfin été adopté à l'Assemblée nationale, reste à convoquer le Congrès... mais est-ce seulement envisagé ?

Garantir l'indépendance de la justice à l'égard du pouvoir exécutif est indispensable. À défaut d'une réforme constitutionnelle, on attendait beaucoup du présent texte, qui déçoit en s'en tenant à des modifications techniques, voire gestionnaires. Le statut des magistrats est loin d'être revu en profondeur. Le renforcement de la transparence des nominations, la généralisation des déclarations d'intérêts, la limitation du recours aux magistrats au statut précaire vont dans le bon sens. Mais quel recul sur le statut du juge des libertés et de la détention.

La dépendance du parquet à l'égard de l'exécutif empêchant qu'il soit considéré comme une « autorité judiciaire » au sens de la Convention européenne des droits de l'homme, le contrôle d'un juge est nécessaire. Or, si le juge des libertés et de la détention est un magistrat du siège qui ne peut être déplacé arbitrairement dans une autre juridiction, son indépendance n'est pas protégée dans l'exercice de ses fonctions au quotidien. En application de l'article 137-1 alinéa 2 du code de procédure pénale, il est en effet désigné par le président du tribunal de grande instance, sans précision de durée, et l'avis conforme de l'assemblée générale du siège ne suffira pas à limiter les pressions. C'est pourquoi nous aurions souhaité revenir au texte initial qui en instaurait la nomination par décret.

Nous aurions aussi aimé que le texte aille plus loin sur la formation et la rémunération des magistrats. Nous nous abstiendrons. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)

M. Thani Mohamed Soilihi . - Ce projet de loi organique, qui s'inscrit dans la réforme « J21 », renforcera l'indépendance de la magistrature tout en l'ouvrant sur la société. Le Sénat l'a beaucoup enrichi.

L'intitulé du texte a changé, au fil des discussions.

L'indépendance des magistrats de l'inspection générale est renforcée. De nouvelles fonctions hors hiérarchie sont créées, pour de meilleures perspectives de carrière. L'ENM est chargée de la formation continue, et le recrutement de docteurs en droit justifiant d'une expérience minimale est facilité.

Les procureurs généraux seront désormais nommés par décret simple du président de la République.

Les magistrats nommés outre-mer pourront désormais prêter serment devant le tribunal de leur lieu de résidence.

Seul un magistrat du premier grade ou hors hiérarchie pourra être juge des libertés et de la détention, c'est bienvenu.

Les obligations de déontologie des magistrats sont renforcées, ainsi que la procédure de sanction pour manquement aux obligations déontologiques des membres du CSA, qui seront également soumis à l'obligation de déclarer leur patrimoine.

Il n'en reste pas moins indispensable d'inscrire au plus vite dans la Constitution l'avis conforme du CSM pour les nominations des magistrats du parquet et l'alignement du régime disciplinaire.

Je veux dire mon malaise face à certaines formulations du rapport commandé en 2014 par Christiane Taubira, et remis le 28 juin 2016 au garde des sceaux, qui mettent en cause « l'agressivité » nouvelle des avocats. Si les dérives doivent être combattues, n'oublions pas le rôle des avocats dans la défense de la justice et des libertés. Leur liberté d'expression et d'action, protégée par la Cour européenne des droits de l'homme, doit être pleine et entière.

« Si l'homme échoue à concilier la justice et la liberté, il échoue à tout », disait Camus. Le groupe socialiste et républicain votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

Mme Esther Benbassa . - Un regret : la commission mixte paritaire sur le projet de loi Justice du XXIe siècle n'a pu aboutir. Les personnes transsexuelles devront attendre pour voir leurs droits fondamentaux respectés.

Cela dit, le présent projet de loi organique est également extrêmement important. Une fois n'est pas coutume, voici que se concrétise un engagement du président de la République : renforcer l'indépendance de la justice.

Les procureurs généraux ne seront plus nommés en Conseil des ministres. Les juges des libertés et de la détention seront désormais nommés par décret du président de la République sur proposition du garde des sceaux. Vu le rôle acquis par le JLD, alors que nous sommes sous le régime de l'état d'urgence depuis six mois, son indépendance est essentielle.

Le texte renforce aussi les obligations déontologiques des magistrats, consacre leurs droits syndicaux, clarifie les règles de notation et de promotion et ouvre leur recrutement.

Le groupe écologiste soutient ces mesures depuis longtemps, de même qu'il a soutenu l'interdiction pour le garde des sceaux d'adresser des instructions individuelles au parquet et le projet de loi constitutionnelle sur le CSM. Je veux saluer la ténacité de Christiane Taubira.

« Garantir l'indépendance, c'est aussi accorder à ses titulaires les moyens d'assumer leurs fonctions », disait Guy Carcassonne. « Cela vise les moyens personnels du juge, auquel son traitement doit permettre de vivre décemment et d'être mis à l'abri de la tentation. Mais cela vise aussi les moyens de la juridiction elle-même, à laquelle le pouvoir politique ne doit pas pouvoir couper les vivres ». Or notre justice est exsangue, « en état d'urgence », selon vos propres termes, monsieur le ministre ! Nous voterons ce texte, mais veillerons à ce que le projet de loi de finances donne à la justice, et pas seulement la justice pénale, les moyens de son indépendance.

M. Hugues Portelli . - Je serai aussi bref que ce texte, qui ne bouleverse pas notre droit mais procède à des mises à jour. La CMP a échoué sur la loi ordinaire, le Sénat ayant été privé de deuxième lecture. Elle a réussi sur ce projet de loi organique.

L'indépendance des magistrats est censée être garantie par leur syndicalisation. Dans de nombreux autres pays, c'est la non-syndicalisation des magistrats qui garantit leur indépendance. Telle est la mode en France depuis quatre ans... Dont acte. L'élargissement du recrutement des magistrats est un bon principe. Ayons un jour le courage de supprimer l'ENM pour adopter, soit le système anglo-saxon - où l'on devient magistrat au bénéfice de l'expérience, après avoir exercé une autre profession du droit - soit le système allemand - où il existe une école du droit, commune à tous les métiers juridiques, dispensant une formation au terme de laquelle on choisit son orientation en fonction d'un classement. Du moins faudrait-il faire en sorte que l'ENM ne soit plus qu'une voie parmi d'autres d'accès à la magistrature.

Un mot sur les nouvelles garanties statutaires du JLD. Le nouveau code de procédure pénale que nous avions écrit a fini aux oubliettes. Résultat : notre code est devenu obsolète, qui se concentre sur le juge d'instruction, lequel n'est plus chargé que de 5 % des affaires... Entre les prérogatives du juge d'instruction, du parquet, du JLD, il faudra un jour mettre de l'ordre. Il serait bon que la majorité et l'opposition se mettent un jour d'accord pour aboutir à des textes durables, au lieu d'en changer tous les cinq ans. Le grand absent de ce projet de loi organique, c'est le statut du parquet...

Nous voterons ce texte, mais ne conserverons pas un très bon souvenir des péripéties qui l'ont entouré. (Applaudissements à droite)

La discussion générale est close.

Discussion du texte élaboré par la CMP

Mme la présidente. - Je rappelle qu'en application de l'article 42, alinéa 12, du Règlement, aucun amendement n'est recevable, sauf accord du Gouvernement ; le Sénat étant appelé à se prononcer avant l'Assemblée nationale, il statue sur les éventuels amendements puis, par un seul vote, sur l'ensemble du texte.

ARTICLE 35

Mme la présidente. - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 8

Remplacer la date :

1er janvier 2018

par la date :

1er juillet 2017

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux. - Le 1er juillet 2017 semble la date la plus pertinente : c'est celle que prévoient la loi de décembre 2011, et le présent projet de loi organique pour d'autres dispositions semblables. Cet amendement simplifiera les choses.

L'amendement n°1, accepté par la commission, est adopté.

Les conclusions de la CMP, modifiées, sont mises aux voix par scrutin public de droit.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°421 :

Nombre de votants 342
Nombre de suffrages exprimés 322
Pour l'adoption 322
Contre 0

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements)

La séance, suspendue à 15 h 25, reprend à 15 h 35.