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Compte rendu analytique officiel du 24 octobre 2017

Redressement de la justice

Mme le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice et la proposition de loi organique pour le redressement de la justice.

Discussion générale commune

M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi et de la proposition de loi organique . - La justice va mal. En dix ans, les délais sont passés de sept mois et demi à un an dans les tribunaux de grande instance. Dans le même temps, le stock des affaires augmentait de plus d'un quart, le nombre de magistrats et de greffiers diminuait quand les vacances de postes devenaient endémiques avec près de 500 postes de magistrats et 900 postes de greffiers non pourvus.

Les juridictions sont proches de l'embolie. Chaque année, il y a plus de 2,6 millions d'affaires civiles et plus de 1,2 million d'affaires pénales nouvelles. Je veux rendre hommage au dévouement quotidien de tous ceux qui font que la justice est encore rendue dans notre pays. Qu'il s'agisse de saisies sur salaires, du recouvrement des créances ou de la garde des enfants, les tribunaux doivent d'abord répondre à des impératifs de service public - qualité, facilité d'accès, simplicité de fonctionnement, rapidité et effectivité de l'exécution des jugements. Il suffit d'énoncer ces exigences pour mesurer le chemin à parcourir.

Durant plus d'un an, la mission pluraliste de la commission des lois a entendu plus de 300 personnalités et effectué de nombreux déplacements avant de rendre son rapport fait de 127 propositions, dont 125 ont fait l'objet d'un accord. Le consensus est aussi bien politique que judiciaire : jamais la question de l'indépendance de la justice n'a été soulevée, sinon sur la question de la nomination des magistrats du parquet. Nous avons concentré nos débats sur l'organisation et les moyens de la justice plutôt que de nous enfermer dans des débats idéologiques dépassés qui sont souvent le prétexte à l'inaction.

La demande de justice a progressé plus rapidement que les moyens qui lui ont été consacrés bien que, contrairement à ce que l'on croit souvent, ils aient beaucoup augmenté, passant de 4,5 milliards en 2002 à 8,5 milliards en 2017. Cet effort s'est révélé insuffisant, sauf entre 2002 et 2007 où la hausse a été de 37 %. La raison ? Dès l'été 2002, une loi de programmation des moyens de la justice était votée. La volonté d'un gouvernement de réformer la justice se mesure à sa capacité à adopter une loi de programmation qui vaut pour tout le quinquennat.

Nous demandons une augmentation du budget de la justice de 5 % par an, lequel devra être préservé des annulations et mises en réserve de crédits. Sans doute cette initiative n'est-elle pas étrangère à la réflexion multiforme sur la justice que le Gouvernement vient de confier à cinq groupes de travail.

Si le Gouvernement pose de bonnes questions, le Sénat a de bonnes réponses à lui apporter. Si nous voulons redresser la justice, il faut faire vite. Pourquoi attendre ? Que le Sénat adopte ce texte dès à présent.

Le montant des crédits de la justice n'est pas seul en cause ; l'organisation des tribunaux et des prisons doit, elle aussi, être revue. La réforme doit être le corollaire de l'engagement financier de l'État. Parmi les mesures à prendre, citons la création d'un tribunal de première instance, le développement massif de la conciliation et de la médiation, la réforme de l'aide juridictionnelle, l'amélioration de la gestion des ressources humaines, le développement de l'équipe du juge, le renforcement des pouvoirs budgétaires des chefs de juridiction, l'accélération de la dématérialisation des procédures, la clarification du régime d'aménagement des peines - une peine de détention doit être exécutée ou alors le juge doit prononcer une autre peine.

Ce texte montre l'attachement profond du Sénat à l'État de droit. Sur un marché du droit en pleine expansion, les tribunaux n'ont plus le monopole. Des sites Internet proposent déjà un large éventail de services pour régler des litiges. Si la justice continuait à dépérir, si le sursaut était encore différé, une justice de substitution, qui risquerait d'être une justice au rabais, pourrait prospérer. Il y a urgence à adopter ces textes ! (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, RTLI, UC)

M. François-Noël Buffet, rapporteur de la commission des lois . - Le président Bas a quasiment tout dit, comme à son habitude... (Sourires) Ces deux textes que nous examinons en première lecture sont le résultat d'un travail de fond effectué en 2016 et 2017 : 117 auditions au Sénat, 13 déplacements sur le terrain, de Marseille à Agen, de Metz à Brest. Nous sommes parvenus à 125 propositions consensuelles auxquelles un accueil favorable, sinon très favorable, a été réservé le 4 avril dernier.

La proposition de loi de programmation comprend un volet sur les crédits et postes accordés à la justice durant le quinquennat 2018-2022 ; un rapport y est annexé, il détaille l'ensemble des réformes à mener, qu'elles soient législatives ou réglementaires. La proposition de loi organique sanctuarise les crédits de la justice dans la LOLF tout en modifiant le statut de la magistrature.

Parmi les principales mesures, citons la progression des crédits de la justice, de 8,7 milliards d'euros en 2018 à 10,9 milliards d'euros en 2022, ce qui inclut les 15 000 places de prison supplémentaires, et des emplois qui passeraient de 85 700 ETP en 2018 à 97 000 en 2022 ; la progression de l'open data judiciaire et l'encadrement des sites offrant des services juridiques ; le rétablissement de la contribution pour l'aide juridique dont seront exemptées les personnes éligibles à l'aide juridictionnelle ; la consultation obligatoire d'un avocat avant toute demande d'aide juridictionnelle pour assurer de façon effective le rôle de filtre ; la création d'un tribunal des affaires économiques compétent pour toutes les entreprises.

Si la réintroduction d'un droit de timbre ne fait pas l'unanimité à la commission des lois, n'oublions pas qu'il représente plus de 55 millions d'euros par an, sans priver d'aide juridictionnelle ceux qui en bénéficient. C'est loin d'être négligeable en temps de disette. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, UC et RTLI)

M. Jacques Bigot, rapporteur de la commission des lois . - Ce fut un plaisir d'accompagner le président de la commission des lois dans ce travail et de constater les accords auxquels nous sommes parvenus sur bien des points. Je remercie M. Buffet également : l'un de droite, l'autre de gauche, nous avons su travailler ensemble, répondant en partie, du moins, à l'appel du président de la République... (Sourires)

Je souhaite que ce travail, pour l'essentiel consensuel, vous donne, madame la garde des Sceaux, les moyens de vous battre pour redresser la justice, qui est au bord du burn-out. Il est urgent d'avoir des magistrats, des greffiers en nombre, des places d'incarcération supplémentaires.

Les réformes organisationnelles qui doivent être menées, pour la plupart, ne relèvent pas de la loi ; elles nécessitent un accompagnement et des moyens. Sur le numérique, le texte est relativement léger et protégera la justice d'officines qui pourraient se créer.

La création du tribunal de première instance, au moins un par département, nous paraît souhaitable. La distinction entre tribunaux de grande instance et tribunaux d'instance ne vaut plus.

Développons la conciliation et la médiation dans le droit fil de la loi Justice du XXIe siècle.

Pour redresser la justice pénale, il est fondamental de tisser des liens entre justice et administration pénitentiaire. Il manque grandement, cela nous a frappés, François-Noël Buffet et moi. Les juges des tribunaux correctionnels se déchargent sur le juge d'application des peines de l'exécution de la peine et ne se préoccupent pas du tout du fonctionnement des maisons d'arrêt. Cela n'est plus possible. Les articles 27 et 28 de la proposition de loi ouvriront le débat.

S'agissant de la proposition de loi organique et parce que nous avons été sensibles au turnover des juges, nous souhaitons que les magistrats restent dans leur poste entre trois ans - quatre pour les magistrats spécialisés - et dix ans.

Reste un débat, celui consistant à faire en sorte que les juges ne statuent pas seuls. Elle a choqué la magistrature, elle ne choque pas le Sénat. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR et sur quelques bancs des groupes UC et Les Républicains)

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice . - Je me réjouis d'être au Sénat pour débattre de ces deux textes. Je salue très sincèrement le travail considérable mené par la commission des lois.

Cher Philippe Bas, vous m'avez remis votre rapport cinq jours après ma nomination ; ce fut un élément puissant de mon acculturation !

Ces proposition de loi et proposition de loi organique témoignent de l'intérêt constant du Sénat pour la justice. Le rapport dont elles sont issues montre que le souci de la transformation de la justice dépasse les clivages partisans. En tant que responsables politiques, nous devons apporter à la justice des solutions concrètes, loin des idées préconçues. Je partage en grande partie les idées émises dans le rapport : renforcement de la capacité de pilotage du ministère de la justice, modernisation du service public de la justice, volonté de rendre la justice plus proche des citoyens, maîtrise accrue des dépenses et volonté de redonner du sens à la peine d'emprisonnement.

Le rapport insiste sur les questions budgétaires. Le Gouvernement sait qu'il est nécessaire de donner sans délai des moyens supplémentaires à la justice. Le budget du ministère de la justice augmentera de 4 % en 2018, ce qui est significatif dans un contexte contraint. La hausse sera de 4,3 % en 2019 et de 5,1 % en 2020. Cela représente 900 millions d'euros supplémentaires en trois ans quand un de mes prédécesseurs avait fixé pour objectif 1 milliard en cinq ans.

Cela dit, la hausse des moyens ne suffit pas. Il faut aussi s'interroger sur l'adéquation de l'organisation de la justice au regard de ses missions. Dès son discours de politique générale, le Premier ministre a annoncé une loi de programmation de la justice qui vous sera présentée au printemps 2018. Monsieur Bas, vous souhaitez que la proposition de loi et la proposition de loi organique en soient la source. D'un point de vue institutionnel, il est plus logique que ce soit plutôt le Gouvernement qui détermine et conduit la politique du pays, selon les mots de l'article 20 de la Constitution, qui en soit à l'initiative. Comme vous, je souhaite aller vite, sans oublier méthode et pragmatisme.

Je sais que votre mission d'information a été à la rencontre des acteurs de la justice. Je souhaite aller plus loin en consultant tous ceux qui sont porteurs d'idées nouvelles, efficaces et réalistes. Ce sont ces acteurs, j'en suis persuadée depuis mon arrivée place Vendôme, qui apporteront les solutions, grâce à leur expérience, leur engagement et leur imagination.

Grâce à la transformation numérique, nous apporterons accessibilité, rapidité et transparence. Il n'est pas normal que les justiciables ne puissent pas suivre leur procédure en ligne ou encore saisir aussi une juridiction au moins pour les petits litiges.

La réflexion sur le numérique doit se conjuguer avec une réforme de la procédure pénale et de la procédure administrative. Nous devons alléger et fluidifier le travail des enquêteurs, renforcer le travail des magistrats en les laissant se concentrer sur le coeur de leur mission. Notre ordre républicain est fondé sur l'individualisation de la peine : cela doit demeurer. Toutefois, les conditions de l'efficacité de la peine sont son caractère adapté, sa certitude et sa promptitude. Une réflexion doit donc être engagée autour de trois objectifs : sécuriser la société, punir le coupable, assurer sa réinsertion.

Nous travaillerons sur la manière de donner aux magistrats de vrais moyens de prononcer des peines diversifiées en inscrivant, à côté de la peine d'emprisonnement, des peines autonomes telles que les travaux d'intérêt général et le bracelet électronique pour les courtes peines.

La simplification que j'appelle de mes voeux portera aussi sur la procédure civile. Simplifions les règles de saisine du juge, développons la déjudiciarisation. Expérimentons les procédures avec et sans avocat. Interrogeons-nous également sur l'office du juge et le rôle des parties, la revalorisation du juge de première instance. Aucune piste, aucune solution ne doit être écartée.

L'adaptation du droit est inéluctable. Simplification et numérisation ne peuvent rester sans incidence sur l'organisation du travail de l'ensemble des acteurs du droit. C'est le justiciable qui doit être notre préoccupation centrale, avec pour boussole, les principes de proximité et d'efficacité. La proposition de loi propose des solutions dignes d'intérêt. Le point de vue du Sénat qui est l'assemblée de la proximité est essentiel.

J'ai demandé une concertation avec l'ensemble des acteurs sur les principes qui sous-tendent notre organisation, tels que proximité et collégialité. Cela dit, aucun lieu de justice ne sera fermé.

M. Philippe Bas, président de la commission. - Très bien !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je n'ai aucun schéma, aucune carte préétablie. Dès le 15 janvier 2018, je recevrai les conclusions du grand chantier que j'ai lancé. La transformation de la justice ne sera possible que par une action globale - comme le conclut votre commission des lois.

Nous avons des convergences, sur des mesures concrètes comme la création de services en ligne et d'amendes civiles pour les appels abusifs, mais aussi des divergences. Le Gouvernement présentera sa propre programmation dans quelques mois à laquelle sont liées les questions de l'aménagement des peines ou encore de l'organisation de la première instance.

Par respect pour le travail accompli, le Gouvernement a fait le choix de ne déposer aucun amendement sur ce texte. Il s'en tiendra à une sagesse souvent positive, parfois négative, toujours attentive. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM et quelques bancs des groupes RTLI, UC et Les Républicains)

M. Alain Marc . - Ces deux propositions de loi font suite au rapport de la mission information présenté le 4 avril dernier. La hausse des moyens dévolus à la justice ne s'est pas traduite par des améliorations significatives, c'est que trop de réformes ont compliqué le fonctionnement de notre justice alors que l'activité juridictionnelle n'a cessé de croître. Notre système judiciaire est moins bien classé que celui de nos voisins par la Commission européenne pour l'efficacité de la justice. Le budget de la justice française est, en effet, relativement modeste.

La France consacre 64 euros par habitant en moyenne à la justice, contre 96 euros pour l'Autriche, 85 euros pour la Belgique ou encore 73 euros pour l'Italie. Rapporté au PIB par habitant, les Pays-Bas font un effort deux fois plus important que la France.

Les prisons françaises souffrent d'une surpopulation chronique. Au 1er mars 2017, le nombre de détenus était de 69 430, en hausse de 2,7 % en un an. Cette hausse constante depuis 2000 s'explique par la suppression de grâces présidentielles collectives, l'augmentation du nombre de condamnations à des peines de prison ferme ou l'allongement des peines prononcées.

La surpopulation exacerbe les tensions et nourrit les actes de violences contre le personnel et entre détenus. Le nombre de suicides est aussi en augmentation.

Il est essentiel d'accroître et de diversifier les places en prison pour assurer un hébergement digne et de meilleures conditions de travail pour les agents de l'administration pénitentiaire. La crédibilité de la réponse pénale passe par l'accroissement de la capacité du parc pénal. Il est inconcevable que l'exécution des peines soit retardée par manque de places de prison. Il est tout aussi inconcevable que des détenus bénéficiant de la présomption d'innocence soit incarcérés dans des conditions indignes dans nos maisons d'arrêt.

La prison doit jouer un double rôle de punition et de réinsertion. Il faut des établissements propices à la réinsertion, mais aussi des établissements très sécurisés.

L'effectivité de la peine est aussi en jeu. Si le condamné n'est pas déjà incarcéré, aucune condamnation à une peine inférieure à deux ans d'emprisonnement ne sera réellement exécutée... L'absence de sanction jette le discrédit sur la justice et suscite l'incompréhension. C'est pourquoi le juge d'application des peines doit disposer d'un éventail d'alternatives à l'emprisonnement, comme les travaux d'intérêt général.

La justice a besoin de crédits et de réformes. Le Sénat propose de très bonnes mesures ; notre groupe votera ces deux propositions de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe RTLI)

Mme Nathalie Delattre . - Ces propositions de loi ont pour mérite de mettre la justice au coeur des débats - elle fut trop éclipsée pendant les récentes campagnes électorales. Nouvelle sénatrice, je m'étonne d'ailleurs du peu d'élus présents dans l'hémicycle...

Ne croyons pas que la dégradation des conditions matérielles d'exercice de la justice, parce que tue, ne soit pas perçue ; mais nos concitoyens lui conservent leur confiance, constatant comme Gide, dans ses Souvenirs de la cour d'assises, « la conscience avec laquelle chacun, tant juges qu'avocat et jurés, s'acquittait de ses fonctions ».

Le président Bas a choisi de se placer à la hauteur des hommes qui rendent la justice et de s'atteler à leurs difficultés concrètes. L'article 25, qui dispense la cour d'assises de réexaminer toute l'affaire en appel, en est un bon exemple.

Il est fondamental de stabiliser les magistrats au moins trois ans dans une même juridiction et dans une même fonction.

L'association des avocats en amont de l'attribution de l'aide juridictionnelle est une bonne idée. La maîtrise des frais de justice ne sera efficace que si elle associe tous les acteurs. Dans un climat concurrentiel, le risque que les avocats alimentent les contentieux n'est pas nul. En parallèle d'une réflexion sur l'instauration d'un numerus clausus, la profession doit également être protégée de la concurrence déloyale des sites d'information en ligne.

Si les nouvelles technologies peuvent accélérer les délais, rien ne remplacera la vertu cathartique du procès. N'est-il pas paradoxal de vouloir redresser la justice en décourageant le justiciable d'accéder au prétoire, en instaurant des amendes dissuasives ? L'abus est difficile à caractériser à l'aune du droit d'ester en justice, droit fondamental.

Au regard de l'obsolescence des outils bureautiques, il serait incompréhensible de consacrer de si précieux crédits à un nouveau site Internet ou au développement d'outils de justice prédictive. Concentrons-nous sur la justice effective !

La Convention européenne des droits de l'homme, à l'article 6.1, consacre le droit à un procès équitable.

Il faut rassurer le citoyen sur l'effectivité de la conciliation, avec une homologation judiciaire.

Faut-il créer un tribunal de première instance unique par département ? Les tribunaux d'instance remplissent avec brio leur rôle de juge de proximité.

Qui trop embrasse mal étreint. Ces textes auraient gagné à se concentrer sur quelques objectifs prioritaires : exécution des peines, justice familiale, réforme des prudhommes et des tribunaux de commerce. Mais ils ont le mérite d'exister.

L'humain reste la matière première de la justice. Nous espérions que les effectifs des juridictions augmenteraient davantage, mais l'administration pénitentiaire absorbe la plus grande part des crédits. Commençons par désolidariser les budgets de l'autorité judiciaire et de l'administration pénitentiaire pour mieux distinguer crise juridictionnelle et crise carcérale.

Mme le président. - Veuillez conclure.

Mme Nathalie Delattre. - Enfin, le manque d'établissements psychiatriques ne doit pas non plus être tabou, afin que la justice remplisse correctement son oeuvre sociétale. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE)

M. Thani Mohamed Soilihi . - Ces propositions de loi reprennent 42 des 127 propositions de la mission d'information de la commission des lois. Le constat, alarmant, est unanime : complexité et lenteur du système ont rendu la justice illisible.

L'amélioration de l'organisation juridictionnelle ou la justice numérique sont des propositions intéressantes. Mais est-il opportun de voter ces textes à la veille de l'examen du projet de loi de finances et alors que le Premier ministre a annoncé une vaste loi de programmation quinquennale sur les moyens de la justice pour le premier trimestre 2018 ?

Le Gouvernement compte bien faire de la justice une priorité. Les crédits augmenteront de 3,9 % en 2018, avant de nouvelles hausses prévues de 4,3 % en 2019 et de 5,1 % en 2020.

La garde des sceaux a engagé une vaste concertation avec les professionnels de la justice pour faire remonter les attentes et les initiatives innovantes ; les conclusions, attendues en janvier, seront intégrées dans la loi de programmation et les projets de loi de simplification civile et pénale.

Il est judicieux d'attendre, d'autant que certains points, comme le rétablissement de la contribution pour l'aide juridictionnelle ou l'extension du suivi socio-judiciaire, méritent que l'on recueille l'avis des acteurs.

Nous savons tous la situation de quasi-misère de l'institution judiciaire, nous mesurons l'épuisement des fonctionnaires. Il va de l'intérêt de tous de disposer d'une justice de qualité - cela dépasse les clivages partisans. En attendant la loi de programmation annoncée, et malgré l'intérêt des propositions de M. Bas, le groupe LaREM s'abstiendra. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM)

M. Philippe Bas, président de la commission. - Quelle déception !

Mme Éliane Assassi . - Nous partageons le constat : il est urgent de redresser la justice et de sanctuariser son budget. Certes, ce dernier augmente depuis 2002, mais il n'échappe pas à la logique d'austérité.

Comment lire ces propositions de loi au vu de l'article 40 de la Constitution ? Dire qu'elles ne fixent que des cadres et ne sont donc pas contraignantes ne nous convainc pas. C'est là une première qui fera jurisprudence... dont je saurai me souvenir !

Sur le fond, nous sommes d'accord sur le principe d'un redressement budgétaire de la justice, mais la progression des moyens de 5 % par an est en réalité largement absorbée par l'administration pénitentiaire, au détriment des services judiciaires ou de l'accès à la justice.

Redresser la justice, oui, mais pour en faire quoi ? Il n'est pas vrai que ce texte est consensuel : il porte une vision de la société qui n'est pas la nôtre.

Monsieur Bas, vous prônez plus de proximité et d'accessibilité pour les justiciables, mais vous fermez des lieux de justice, vous rétablissez le droit de timbre et dressez des obstacles à l'aide juridictionnelle pour les plus précaires.

La proximité ne doit pas s'arrêter à la première instance mais aussi concerner le deuxième degré : comment accepter qu'un justiciable soit à quatre heures de sa cour d'appel ?

Le droit de timbre dissuadera les justiciables aux revenus modestes. S'attaquer à l'aide juridictionnelle, c'est s'attaquer à la fonction essentielle de la justice, qui est de rétablir l'égalité des armes entre les parties.

En matière pénale, il est urgent de réfléchir sur le sens de la peine. Celle-ci a trois vocations : punir, protéger la société, réinsérer. Or la réinsertion n'a aucune place dans ce texte. Seule la peine de prison est perçue comme efficace, sans prise en compte de ses effets délétères sur le condamné et sur la société. Nous demanderons la suppression de l'article 27 car le JAP doit intervenir systématiquement, avec un projet de sortie au cas par cas.

J'espère que les chantiers que vous avez lancés, madame la garde des sceaux, aboutiront à un texte d'une tout autre logique - même si je suis sceptique. Sans une justice qui fonctionne, c'est toute la société qui s'effondre.

Nous voterons contre ces deux propositions de loi, à peine modifiées par la commission des lois. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)

La séance est suspendue à 17 h 55.

présidence de M. Thani Mohamed Soilihi, vice-président

La séance reprend à 21 h 30.