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Compte rendu analytique officiel du 19 décembre 2017

Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (Nouvelle lecture - Procédure accélérée - Suite)

M. le président. - Nous reprenons la suite de la discussion en nouvelle lecture du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 adopté par l'Assemblée nationale.

Discussion des articles du projet de loi de programmation

Article premier

M. le président. - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

RAPPORT ANNEXÉ

I. - Au début du 1 du A du III

Insérer un tableau ainsi rédigé :

LFI 2017

LFI 2017 format 2018

PLF 2018

2019

2020

Crédits ministériels

234,6

236,0

241,3

242,6

247,5

Taxes affectées

9,6

9,3

9,1

8,9

9,0

Budgets annexes et comptes spéciaux pilotables

13,3

13,3

13,3

13,8

14,1

Retraitements des flux internes au budget de l'État

-5,8

-5,8

-5,8

-5,9

-5,9

Économies complémentaires Action publique 2022

-4,1

Norme de dépenses pilotables

251,7

252,8

257,9

259,5

260,5

Évolution annuelle en volume

1,0%

-0,5%

-1,0%

Transferts aux collectivités territoriales

47,0

47,1

47,0

47,1

47,5

Dépenses du CAS Pensions (hors programme 743)

55,7

55,7

56,5

57,8

59,0

Autres dépenses de comptes d'affectation spéciale

1,5

1,5

1,8

2,0

1,0

Charge de la dette

41,5

41,5

41,2

41,9

44,7

Prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne

18,7

18,7

19,9

23,3

24,1

Investissements d'avenir

0,0

0,0

1,1

1,1

1,9

Objectif de dépenses totales de l'État

416,2

417,4

425,4

432,7

438,7

Évolution annuelle en volume

0,9%

0,6%

0,0%

II. - Compléter le paragraphe intitulé : « Périmètre de la norme de dépenses pilotables de l'État » de l'annexe 4 par un tableau ainsi rédigé :

Libellé mission

Numéro programme

Libellé programme

Aides à l'acquisition de véhicules propres

791

Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres

Aides à l'acquisition de véhicules propres

792

Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

751

Structures et dispositifs de sécurité routière

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

753

Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

Développement agricole et rural

775

Développement et transfert en agriculture

Développement agricole et rural

776

Recherche appliquée et innovation en agriculture

Gestion du patrimoine immobilier de l'État

723

Opérations immobilières nationales et des administrations centrales

Gestion du patrimoine immobilier de l'État

724

Opérations immobilières déconcentrées

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

785

Exploitation des services nationaux de transport conventionnés

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

786

Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés

Transition énergétique

764

Soutien à la transition énergétique

Avances à l'audiovisuel public

841

France Télévisions

Avances à l'audiovisuel public

842

ARTE France

Avances à l'audiovisuel public

843

Radio France

Avances à l'audiovisuel public

844

France Médias Monde

Avances à l'audiovisuel public

845

Institut national de l'audiovisuel

Avances à l'audiovisuel public

847

TV5 Monde

Contrôle et exploitation aériens

612

Navigation aérienne

Contrôle et exploitation aériens

613

Soutien aux prestations de l'aviation civile

Contrôle et exploitation aériens

614

Transports aériens, surveillance et certification

Publications officielles et information administrative

623

Édition et diffusion

Publications officielles et information administrative

624

Pilotage et ressources humaines

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Nous corrigeons une erreur matérielle.

L'amendement n°1, accepté par la commission, est adopté.

L'article premier, modifié, est adopté.

L'article 2 est adopté, de même que les articles 3, 3 bis, 4, 5, 6 bis, 7, 8, 8 ter et 9.

ARTICLE 10

M. Pascal Savoldelli . - Impliquer davantage les collectivités territoriales dans la réduction du déficit public pour faire du bon pays un bon élève de l'Europe, cette démarche prend un tour particulier après deux quinquennats marqués par le gel de la DGF, la suppression de la taxe professionnelle puis par la réduction des concours aux collectivités de plus de 28 milliards d'euros.

De notre point de vue, ce quinquennat ne débute pas sous de meilleurs auspices. Pas d'annonces spectaculaires mais une certaine adresse consistant à proposer une progression annuelle des dépenses des collectivités limitée à 1,2 % en volume - quand notre assemblée demande 1,9 %. Une évolution de 1,2 % avec une croissance évaluée entre 1,7 et 1,8 % du PIB, cela revient à une baisse. En l'occurrence, de 13 milliards d'euros.

Le groupe CRCE demande un état des lieux précis par département avant toute contractualisation. Sans quoi les désengagements de l'État feront retomber la demande sociale sur les collectivités.

L'article 10 est adopté.

L'article 11 est adopté, de même que les articles 12, 13, 14, 17, 19 bis, 20, 20 bis et 23 bis.

ARTICLE 24

M. le président. - Amendement n°2, présenté par MM. Bazin et Bonhomme, Mme Eustache-Brinio, MM. Lefèvre, Paccaud, Paul, Pierre, Reichardt, Saury, Bonne, Sol, Savary et D. Laurent et Mme Lavarde.

Alinéa 1

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Ils visent aussi à analyser les conditions d'une meilleure compensation des charges transférées.

M. Arnaud Bazin. - L'absence de compensation équitable des compétences transférées aux collectivités a généré de lourdes contraintes budgétaires. La dette de certains départements est égale à la non compensation des allocations individuelles de solidarité, les AIS. D'où notre amendement.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La compensation des charges transférées constitue une obligation constitutionnelle, contrairement aux dépenses découlant des normes imposées par l'État - ce que la commission des finances a proposé de rectifier.

Cela dit, à Cahors, le Gouvernement a accepté de prendre en compte la spécificité des départements. Le dialogue que vous proposez sur les conditions d'une meilleure compensation des charges transférées peut être utile. Avis favorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Le Gouvernement est plus réservé... La compensation des charges transférées est effectivement une obligation constitutionnelle, il n'est pas nécessaire de l'inscrire dans les contrats que nous allons signer avec 340 collectivités. Après la Conférence nationale des territoires, les représentants de l'AdCF, de France urbaine et de l'Association des villes moyennes ont salué l'amélioration des modalités de la contractualisation : le taux de 1,2 % de l'évolution de la dépense publique sera ajusté en fonction des critères de l'évolution démographique et de la richesse fiscale, laquelle est directement liée aux allocations individuelles de solidarité, à raison de 0,15 point par critère pour tenir compte des efforts réalisés. Les allocations individuelles de solidarité, si leur hausse est supérieure à 2 %, ne seront pas intégrées aux dépenses de fonctionnement.

Nous avons aussi entrouvert la porte, pour reprendre l'expression du rapporteur général, sur la bonification. En outre, si une collectivité réalise des économies supérieures aux charges prévues, un processus de capitalisation sera enclenché car l'effet demandé est exprimé en indices sur une base triennale. C'est une sorte de compte épargne temps, comme certains d'entre vous l'ont dit. Avis défavorable.

M. Alain Richard. - Il y a plus d'un mois, le Gouvernement a annoncé à l'Association des départements de France que serait entrepris un réexamen des compensations des AIS. Mieux vaut que ce travail se fasse au niveau national, il devrait d'ailleurs être facilité par la modération de la croissance des AIS.

M. René-Paul Savary. - Je ne partage pas du tout la position d'Alain Richard. Il faut tenir compte des spécificités des départements : leur budget se compose à 80 % de dépenses de fonctionnement, par rapport à des régions qui consacraient autrefois la même proportion à l'investissement.

Cet amendement est tout à fait légitime. La révolution ne se fera pas de but en blanc. Dans les Ardennes, la dette du département correspond à des investissements réalisés pour le compte de l'État afin de relier le département aux routes nationales.

M. Charles Revet. - Très bien !

M. Claude Raynal. - Ce débat est un peu vain. Nous pouvons toujours débattre de la manière d'améliorer la contractualisation mais si le chiffre de 13 milliards d'économies est maintenu, rien ne changera. C'est un jeu à somme nulle à moins que, comme je le pensais initialement, l'exclusion de certaines dépenses du périmètre n'entraîne une baisse de l'effort demandé aux collectivités.

M. Pascal Savoldelli. - M. Richard nous dit : « Tout va bien. La situation est favorable. Le Gouvernement et les départements vont engager un dialogue » avant d'évoquer une modération de la croissance des allocations. Qu'est-ce à dire exactement pour les départements et les allocataires ?

M. Alain Richard. - Vous le savez très bien !

M. Pascal Savoldelli. - Claude Raynal a raison : avec un taux de 1,2 %, quels que soient les améliorations apportées, l'inflation et le GVT, les collectivités n'auront plus grand-chose à arbitrer.

Dans mon département, le niveau de la dette équivaut au montant des trois allocations de solidarité. On nous convoquera fin 2018 pour arbitrer sur notre niveau d'endettement alors que nous aurons voté notre budget et que nous devrons rendre des comptes à nos concitoyens.

M. Benoît Huré. - Chacun peut témoigner de son expérience. Je salue la décision du Gouvernement d'exclure les AIS des dépenses de fonctionnement. De fait, ce ne sont pas des dépenses comme les autres. Elles incarnent la solidarité nationale, dont nous pouvons être fiers car elle est l'héritage du CNR, dont la mise en oeuvre a été confiée aux départements car ils sont à la fois ni trop près ni trop loin pour s'en charger.

Cependant, je ne suis pas aussi optimiste que M. Richard. Si les dépenses de RSA peuvent baisser, ce n'est pas le cas de celles liées au vieillissement.

Savez-vous que la compensation de l'État pour les AIS n'est pas la même d'un département à l'autre ? Plus un département compte de personnes âgées, plus son taux de chômeurs est élevé, moins il est compensé. J'ai eu le grand bonheur de présider un département où il y avait l'une et l'autre de ces deux caractéristiques... Le reste-à-charge par habitant varie, en France métropolitaine, de 78 euros à 237 euros en Seine-Saint-Denis. Dans les Ardennes, le défaut de compensation moyen a été de 19 millions d'euros par an de 2004 à 2010. Sur ces trois dernières années, c'est 147 millions d'euros que l'État n'a pas compensés.

Être jugé sur l'endettement ? Mais celui des collectivités correspond à de l'investissement. La dette des Ardennes s'élève à 237 millions d'euros pour avoir dû prendre à sa charge le raccordement autoroutier. L'État ne l'a pas fait ? Sans doute parce que c'est par là que sont toujours venus les envahisseurs... (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. François Grosdidier. - Parce que les Parisiens ne vont pas en vacances dans les Ardennes !

M. Arnaud Bazin. - Le Gouvernement ne souhaite pas que figurent clairement dans le contrat l'apport de l'État en matière d'AIS et a contrario l'effort demandé aux contribuables locaux. Raison de plus pour rester fermes.

Le ministre a précisé que les AIS étaient retirées des dépenses de fonctionnement du département au-dessus de 2 %. En deçà, elles sont comptabilisées dans les dépenses de fonctionnement. Or 2 % de 20 % - ce que représentent les AIS dans le budget des départements, cela équivaut à 0,4 %. L'effort demandé aux départements est, en réalité, de 0,8 % !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - M. Bazin a raison. Il ne s'agit pas de sortir la totalité des dépenses d'AIS du périmètre. Le taux de 1,2 % peut néanmoins être réévalué, en raison de la richesse fiscale et de l'évolution démographique.

Je crois pouvoir répondre à la place d'Alain Richard : les bénéficiaires du RSA sont moins nombreux, ce qui est une bonne nouvelle, même si l'effet financier n'est pas encore mesurable pour les collectivités territoriales.

Nous ne parlons que des dépenses de fonctionnement, et uniquement d'elles, pas de celles d'investissement. Les budgets annexes ont été retirés pour éviter de sanctionner des choix de gestion particuliers : la création d'un syndicat mixte, la délégation de service public, etc. Le contrôle ne concerne plus que 340 collectivités. Bref, l'article 24 a été profondément remanié : pas plus de caractère prescriptif que de mesures de reprise.

L'amendement n°2 est adopté.

M. le président. - Amendement n°3 rectifié bis, présenté par MM. Bazin et Bonhomme, Mme Eustache-Brinio et MM. Lefèvre, Paccaud, Paul, Pierre, Reichardt, Saury, Bonne, Sol et Savary.

Alinéa 7, 12 et 14 à 18

Supprimer ces alinéas.

M. Arnaud Bazin. - Je me rends aux arguments de la commission des finances.

L'amendement n°3 rectifié bis est retiré.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il existe un risque d'externalisation de la dette au moyen des budgets annexes, des participations et des contingents. Si nous préférons évidemment la contractualisation au rabot aveugle, je m'interroge : comment se prémunir d'une dette cachée ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Ce risque d'optimisation, qui est réduit puisque la création d'un budget annexe est encadrée par des règles législatives et réglementaires, existait durant la période précédente. Toute la différence est que l'État pourra se montrer plus vigilant, la contractualisation ne concernant que 340 collectivités. Le Premier ministre l'a dit, nous voulons faire confiance aux élus. Grâce aux efforts de certains, tous bénéficieront de la stabilité des dotations qui vaudra pour tous.

L'article 24, modifié, est adopté.

L'article 25 bis est adopté, de même que les articles 27 ter, 28 et 29.

Le projet de loi, modifié, est adopté.