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Compte rendu analytique officiel du 20 mars 2018

État au service d'une société de confiance (Procédure accélérée - Suite)

M. le président. - L'ordre du jour appelle les explications de vote des groupes et le vote par scrutin public solennel sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, pour un État au service d'une société de confiance.

Explications de vote

M. Claude Malhuret . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants) Le projet de loi renforçant l'efficacité de l'administration pour une relation de confiance avec le public- c'est désormais son nom - a fait l'objet au Sénat de modifications loin d'être cosmétiques. Notre commission spéciale a fait oeuvre de simplification, de précision et d'amélioration.

Trois avancées majeures illustrent l'apport du Sénat. Le rôle du Grand Conseil des communes de France, comme disait Gambetta, étant de défendre les droits des collectivités territoriales dans la République, nous avons étendu le droit à l'erreur aux collectivités territoriales dans leurs relations avec l'État. La future réforme de la fiscalité locale devra être empreinte de ce même esprit de confiance, indispensable à l'unité de la Nation et au bon fonctionnement de la République.

Le Sénat est traditionnellement le défenseur de la ruralité, à l'heure où certains instrumentalisent l'opposition entre villes et campagnes. Le report de l'obligation de télédéclaration et de télépaiement pour les contribuables résidant dans les zones blanches n'est que justice pour ces territoires reculés.

La suppression de l'article 34 sexies vise à soutenir les petits producteurs d'énergies renouvelables en autoconsommation, car l'écologie doit être un mode de vie, loin de toute logique punitive. Notre groupe défend une croissance soutenable, responsable qui ne laisse personne au bord de la route.

Troisième rôle de la Haute Assemblée, qui découle des précédents : la défense des petites entreprises, qui doivent faire l'objet de normes adaptées à leur taille et à leurs moyens. D'où les mesures dérogatoires en matière de prélèvement à la source, la limitation à six mois de la durée cumulée des contrôles ou l'assouplissement des délais de remise de certaines pièces.

Nous veillerons à ce que ces exigences soient respectées dans le cadre de la future loi Pacte qui a vocation à alléger le fardeau normatif. Un redressement durable passera par des mesures ciblées en faveur des PME. En Allemagne, ce sont les PME qui innovent, emploient, exportent. En France aussi, mais elles ont peur d'embaucher, sont démunies face à la complexité des normes et manquent d'accompagnement à l'export. Le changement de culture administrative devra s'adresser aussi à ces désabusés de l'administration...

Pourquoi opposer Français des villes et des champs, maires et préfets, grandes entreprises et PME, fonctionnaires et salariés ? Notre volonté est de réconcilier, dans le sens de l'intérêt général, loin des oppositions stériles et artificielles.

Concorde pour les anciens, fraternité pour les hommes de 1848, confiance pour nous : peu importe l'appellation, l'idée d'unité a toujours présidé à la prospérité de la France. Ce texte modeste ne restaurera pas seul la confiance, mais s'il apporte ne serait-ce qu'une petite pierre à l'édifice, nous le voterons. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants et sur plusieurs bancs du groupe UC)

M. Jean Louis Masson . - Ce texte me laisse sceptique. Sur la forme d'abord. À l'heure où les droits du Parlement sont menacés, voter des articles en commission et réduire le débat en séance n'est pas de bonne méthode : cela donne raison au président de la République, désireux de réduire le droit d'amendement des parlementaires, et pénalise les non-inscrits puisque seuls les présidents de groupe peuvent opposer leur véto au déclenchement de cette procédure. Nous sommes tous des sénateurs égaux, même si l'on ne se soucie pas des partis ! (M. Roger Karoutchi opine du chef.)

Sur le fond, ce texte est un véritable catalogue de La Redoute : téléphonie mobile, contentieux fiscal, éoliennes, géothermie... C'est n'importe quoi ! (On s'impatiente sur les bancs SOCR, où l'on fait observer que l'orateur a dépassé son temps de parole.) L'article 25 modifie même les rapports entre l'État et les cultes. Il n'est pas acceptable de voter à la sauvette sur de tels sujets, qui méritent un texte dédié ! (Quelques applaudissements)

Mme Nathalie Delattre . - Je veux décerner une mention spéciale à M. Husson qui a su conduire cette expérience de façon subtile et démontrer toute la pertinence de ce format.

La circulaire de Georges Clemenceau du 13 décembre 1917 sur la réforme des méthodes de travail, criante de modernité, rappelait déjà l'importance pour l'administration de s'adapter aux nécessités de l'heure présente : l'adaptabilité, la recherche d'efficacité, la bienveillance sont des exigences toujours actuelles. Comment mener la chasse obstinée aux temps morts qui ralentissent la machine administrative ? Selon Clemenceau, par la conversation. L'écrit ne doit venir qu'une fois le sujet dégrossi par le dialogue.

Le groupe RDSE partage l'objectif d'une administration à l'écoute, accessible. Il était néanmoins fondamental de maintenir ses fonctions de contrôle et de prescription, d'où la suppression d'un cadre contractuel à l'article 7. La mise en place d'un référent unique, la fin des appels surtaxés et l'introduction du rescrit sont autant d'éléments propices à la conversation entre l'administration et ses usagers.

Chacun des acteurs doit prendre « ses responsabilités et ses sûretés », dit Clemenceau. Notre groupe est favorable à l'introduction d'un droit à la régularisation pour les usagers et d'un droit au contrôle. Le droit à l'opposabilité des conclusions de l'administration contribue à la responsabiliser.

Malheureusement, toute la place n'a pas été laissée au Parlement pour converser sur ce texte, marqué par un recours excessif aux ordonnances : pas moins de douze habilitations ! Le transfert des compétences des chambres d'agriculture départementales aux chambres régionales méritait un vrai débat, surtout après le vote bloqué sur les retraites agricoles...

Le groupe RDSE a défendu avec conviction ses amendements aux articles 25 et 38, qui modifient la loi de 1905, cette loi qui a fait de la France un État laïque. Nous n'acceptons pas que l'on y touche au détour d'un tel texte, surtout pour introduire une inégalité de traitement en faveur des associations cultuelles. Celles-ci pourront tirer profit d'immeubles de rapport au-delà de leur seule subsistance et ne seront pas soumises aux mêmes obligations d'inscription au registre des représentants d'intérêts auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Le ministre nous a assurés de son attachement viscéral, voire radical, à la laïcité : refermons cette brèche.

Clemenceau en appelait encore à davantage de célérité. Ses constats restent valables, hélas !

Le groupe RDSE émettra deux votes contre ; le reste se partagera entre approbation et abstention. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE)

M. Jean-François Husson . - (Applaudissements nourris sur les bancs du groupe Les Républicains) Chacun s'accorde à replacer la confiance au coeur des relations entre les Français et leur administration. Le droit à l'erreur, qui existe déjà, sera largement étendu à de nombreux domaines du quotidien, ce qui apaisera les rapports avec l'administration.

M. Emmanuel Capus. - Très bien !

M. Jean-François Husson. - Les relations de confiance n'excluent toutefois pas le contrôle. L'extension du rescrit administratif, la création de certificats d'information et surtout la consécration d'un droit au contrôle découlent de cet impératif.

Mais ces dispositions ne représentent qu'un quart du texte, qui touche à divers sujets et multiplie les demandes d'habilitations...

Alors que souffle un vent d'antiparlementarisme, ne fallait-il pas faire davantage confiance au Parlement ? (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Fallait-il inclure des dispositions sur la géothermie...

M. Martial Bourquin. - Oui !

M. Jean-François Husson. - ...le recouvrement des prestations sociales ou les modes de garde de la petite enfance, au détriment des exigences de clarté et d'intelligibilité de la norme ?

Pourquoi attendre le dernier moment pour déposer des amendements sur les expérimentations ou sur le non-renouvellement des appels d'offres sur l'éolien en mer ?

M. Roland Courteau. - Exactement !

M. Jean-François Husson. - Ces méthodes-là confinent au manque de respect : c'est une mauvaise manière faite au Sénat. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Le Parlement a pour rôle de faire la loi, et cela exige du temps.

Ce Gouvernement a la maladie des ordonnances ! Contourner le Parlement pour mieux le contraindre, ce n'est pas ouvrir un monde nouveau. Pourquoi ce texte fourre-tout, alors que le chef de l'État annonçait qu'une seule loi ne saurait suffire pour créer une société de confiance ?

Cela étant, la commission spéciale a su créer les conditions d'un travail législatif fructueux et s'est réapproprié le texte. Je salue en particulier le travail de Pascale Gruny et Jean-Claude Luche, qui ont amélioré, perfectionné, élagué. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC, ainsi que sur quelques bancs du groupe Les Indépendants)

Le Sénat a d'abord étendu le droit à l'erreur aux collectivités territoriales dans leurs rapports avec l'État, prévu la possibilité d'une validation expresse de certains points lors de contrôles fiscaux, limité la durée cumulée des contrôles administratifs sur les TPE à six mois sur une période de trois ans, et maintenu le recours à l'enquête publique préalablement à certains projets agricoles.

La procédure de législation en commission (LEC) a permis d'accélérer nos travaux en séance publique sans nuire à leur qualité. Tout le monde l'a salué, même ceux qui étaient sceptiques au départ.

M. Jérôme Durain. - C'est vrai.

M. Jean-François Husson. - Ceux qui voient dans le Sénat la chambre des conservatismes devront repasser ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

Avec cette innovation, nous affirmons la capacité du Sénat à s'adapter, à légiférer sur des sujets techniques, avec un travail de fond - sur la base d'un pacte de confiance et d'intelligence partagées, contrepartie du droit de véto.

Je vous invite donc à voter ce texte qui modernisera les rapports des Français avec leur administration. Nous formons le voeu que la CMP sera conclusive et resterons attentifs à l'évaluation du texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains, ainsi que sur plusieurs bancs des groupes UC et RDSE)

M. Julien Bargeton . - (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM) Je ne ferai pas durer le suspense : le groupe LaREM s'abstiendra. (Huées sur les bancs du groupe Les Républicains) Nous espérons néanmoins un accord en CMP si possible.

Pourquoi s'abstenir sur un texte qui entend faciliter la vie de nos concitoyens et l'action de notre administration ? L'impression qui domine à l'issue de nos débats est complexe. Nous avons discuté de nombreux sujets, le débat n'a pas été éludé, certains amendements ont été adoptés. Si nous avons certes posé des balises avec le droit à l'erreur, au contrôle, la médiation et la transaction, nous avons aussi assisté à un concours Lépine d'amendements sectoriels, parfois adoptés contre l'avis du Gouvernement - nous sommes au Sénat... (Huées sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Alain Joyandet. - Cela arrive aussi à l'Assemblée !

M. Julien Bargeton. - ... voire contre l'avis de la commission spéciale. Il était curieux d'assister à l'embolie progressive d'un texte qui prétend précisément simplifier ! On ne change pas la société par décret, comme disait Michel Crozier (Mme Laurence Rossignol s'exclame.) D'autres outils de simplification que la norme sont disponibles, ce texte a l'immense mérite de le souligner. Ce sera aux agents publics, aux managers et gestionnaires des ressources humaines de rendre effective cette administration du conseil et du dialogue ; 700 millions d'euros sont d'ailleurs fléchés par le Gouvernement pour former les agents publics.

Ce texte est un jalon, un signal. On ne réforme pas cent ans en cent pages, mais vous pouvez compter sur nous pour appuyer et enrichir vos actions de transformation de l'action et de la fonction publiques.

La LEC a été un succès. Je salue les membres de la commission spéciale et les rapporteurs pour leur travail, malgré nos divergences d'appréciation.

Ce texte appelle à une société plus confiante, plus sereine : puisse son esprit inspirer la CMP. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM)

M. Pierre-Yves Collombat . - (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE) Selon la légende, avant la visite de Catherine II en Crimée, son Premier ministre Grigori Potemkine aurait caché la misère des villages traversés derrière des façades de carton-pâte. Ce texte est un projet de loi Potemkine. (Rires sur les bancs des groupes CRCE et Les Républicains) Côté façade, la société de confiance ; côté cour, un bric-à-brac de mesures disparates.

On expérimente une nouvelle médecine : la confiance. La transparence s'était faite sur le dos des élus, la société de confiance se fera sur celui de l'administration. Curieux mélange de « Care » cher aux sociaux-libéraux du New Labour et de populisme chic. On transforme une administration tatillonne et sourcilleuse en administration de l'accueil, bref, en service social - avec des moyens en baisse, bien sûr !

Le texte se borne en réalité à inscrire dans la loi des pratiques existantes qu'un décret ou une circulaire aurait suffi à généraliser. Comment démontrer la mauvaise foi et l'intention de tromper ? Comment concrétiser le droit au contrôle, quand l'administration peut toujours opposer un refus ? La limitation des contrôles sur les PME restera d'une portée limitée. Qu'importe, il ne s'agit que de montrer à l'électorat concerné qu'on prend soin de lui...

Le certificat d'information sera au mieux inutile, au pire source de contentieux. Où trouvera-t-on les encyclopédies vivantes que seront les référents uniques ? Mystère.

Le reste du texte se partage entre vieilles lunes - stimulation de la construction par l'innovation, dématérialisation, sans égard pour les laissés pour compte du numérique - et fatras de mesures modifiant la loi de 1905, le code minier, le code de l'action sociale et des familles, le code de l'éducation ou celui de l'environnement. J'en oublie sûrement... En résumé, on se moque du Parlement, dont le rôle n'est ni de participer aux campagnes promotionnelles du Gouvernement, ni de se dessaisir.

Vous l'aurez compris, le groupe CRCE ne votera pas ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE ; M. Jean-Claude Carle applaudit également.)

Mme Sylvie Vermeillet . - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) Nouvelle, innovante, et finalement concluante, la procédure de la LEC aura permis un gain de temps et un débat plus approfondi sur les sujets qui l'exigeaient. Cette procédure est un pacte de confiance entre les membres du parlement et les commissions. Elle a vocation à prospérer, nous pouvons en être fiers.

Je salue la sagacité des rapporteurs et du président de la commission spéciale, qui ont su trouver un équilibre. Les douze articles examinés en commission ont en outre été substantiellement améliorés ; le travail en séance n'a pas été moins important. Les treize nouveaux articles montrent encore combien le Sénat est utile à la vitalité du débat démocratique.

M. Charles Revet. - Tout à fait !

Mme Sylvie Vermeillet. - La taille du texte - 84 articles - s'explique par son objet même et par sa transversalité.

Le droit à l'erreur a été étendu aux collectivités territoriales par la commission spéciale. La confiance réciproque est plus que nécessaire ! En séance, ce droit à l'erreur a été étendu en séance en matière de PAC et de norme environnementale. Je salue l'amendement de M. Hervé Maurey qui améliore la traçabilité des flux financiers pour la construction d'un lien de culte à travers l'obligation d'un plan prévisionnel certifié par un commissaire aux comptes. La confiance passe ici par le contrôle et la transparence.

Les dispositions relatives à la renégociation du tarif de rachat de l'électricité produite en mer ont suscité de vifs débats. Je me réjouis que la sagesse du Sénat ait tranché.

Les propos incantatoires sont vains : la confiance ne se décrète pas, elle se construit. Nous voterons ce texte, qui n'est qu'un jalon ; nous veillerons à ce que les décrets d'application soient publiés et les expérimentations évaluées. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC et sur quelques bancs du groupe Les Républicains)

M. Jérôme Durain . - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR) Cette loi partait d'un bon sentiment. Le Sénat, avec la modestie qui le caractérise, a rendu son titre moins pompeux. Le groupe socialiste l'a abordée avec enthousiasme, car elle s'inscrivait dans la lignée des lois Warsmann et Mandon. Mais c'est à la fin de la foire qu'on compte les bouses, comme on dit.

L'article 2 instaure le droit à l'erreur pour les concitoyens de bonne foi ; le Sénat, nous nous en félicitons, l'a étendu aux collectivités territoriales.

Un amendement du groupe socialiste a reporté la dématérialisation de la déclaration des revenus à 2025. Le Sénat a voté de nombreuses modifications utiles, illustrant les vertus du bicamérisme jusqu'en matière de petite enfance, qui mérite mieux que le recours aux ordonnances, dénoncées à juste titre, ou en matière de consultation publique lors de construction d'installations classées pour la protection de l'environnement (IPCE).

La navette n'a toutefois pas pu tout toiletter. Ce texte fourre-tout contient encore trop de dispositions hétéroclites.

Comment passer sous silence l'absence de moyens ? En refusant une aide aux plus vulnérables, vous niez la fracture numérique.

Le conseil n'exclura pas le contrôle... cela signifie donc davantage de travail pour des services dont les effectifs fondent. En somme, vous allez demander aux agents toujours plus, après le gel du point d'indice, la hausse de la CSG et le retour du jour de carence... Ne vous étonnez pas que les fonctionnaires manifestent jeudi dans la rue, soutenus par toute la gauche !

Enfin, la place des cultes dans les discussions sur le mariage pour tous ou la révision des lois bioéthique ne plaide pas pour exclure les associations cultuelles de l'obligation de s'inscrire au répertoire des représentants d'intérêts...

Je salue le travail des rapporteurs, l'atmosphère excellente qui a présidé aux débats et la bonne utilisation de la procédure de législation en commission. Nous attendons des religions qu'elles participent au débat public dans la plus grande transparence.

Je salue le climat dans lequel a travaillé la commission spéciale et en remercie son président. Enfin, je redis tout l'intérêt de la LEC, qui a montré la capacité d'adaptation du Sénat.

Parti enthousiaste mais rapidement timoré, le groupe socialiste s'abstiendra. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

M. le président. - Je remercie à mon tour le président Husson et les rapporteurs pour le succès de la LEC.

Il va être procédé dans les conditions prévues par l'article 56 du Règlement au scrutin public solennel sur l'ensemble du projet de loi.

Je déclare le scrutin ouvert pour une demi-heure et je suspends la séance jusqu'à 16 h 25.

La séance, suspendue à 15 h 55, reprend à 16 h 25.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°72 :

Nombre de votants 347
Nombre de suffrages exprimés 227
Pour l'adoption 208
Contre 19

Le Sénat a adopté.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics . - Je remercie l'ensemble des sénateurs qui ont participé à l'élaboration de ce texte, avec une mention particulière pour le président de la commission spéciale et ses rapporteurs pour la franchise de nos échanges et la volonté partagée d'avancer.

Le texte sera soumis à une CMP, que j'espère fructueuse. Certaines mesures auxquelles le Gouvernement était particulièrement attaché ont été modifiées, voire supprimées, d'autres suscitent des divergences d'interprétation ; c'est le jeu parlementaire. J'espère qu'un consensus sera trouvé pour parvenir au résultat le plus ambitieux possible. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM, sur plusieurs bancs du groupe RDSE et sur quelques bancs du groupe UC)

La séance, suspendue à 16 h 30, reprend à 16 h 45.