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Compte rendu analytique officiel du 22 juillet 2020

Convention France-Luxembourg

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention du 20 mars 2018 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune.

Discussion générale

M. Franck Riester, ministre délégué auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé du commerce extérieur et de l'attractivité . - Le 10 octobre 2019, la France et le Luxembourg ont signé un avenant à la convention fiscale du 20 mars 2018, entrée en vigueur le 19 août 2019.

Cette nouvelle convention renforce les échanges économiques et les investissements entre la France et le Luxembourg, tout en luttant contre la fraude et l'évasion fiscales.

Elle contient ainsi les dispositions du projet de l'OCDE visant à lutter contre l'érosion des bases taxables et le transfert des bénéfices : ainsi, une clause anti-abus général contre les montages y figure.

La convention de 2018 reprend également les normes les plus récentes de la lutte contre la fraude fiscale, d'échanges de renseignements et d'assistance au recouvrement.

L'avenant que nous examinons ne modifie pas l'équilibre général de la convention mais les modalités d'élimination des doubles impositions pour les revenus des salariés et immobiliers des travailleurs frontaliers français travaillant au Luxembourg. La convention du 20 mars 2018 était en effet susceptible d'entraîner un surplus d'imposition en France pour certains travailleurs frontaliers lorsque l'impôt luxembourgeois était moins important que l'impôt français. L'avenant le supprime.

Les revenus d'activité immobiliers ne sont imposés que dans l'État où se situent les activités et lesdits biens.

L'avenant s'applique à partir du 1er janvier 2020.

M. Vincent Delahaye, rapporteur de la commission des finances . - L'objectif de cet avenant est de clarifier les modalités d'élimination des doubles impositions et exonérations.

La commission des finances avait jugé en 2018 que la convention entre la France et le Luxembourg, qui tient compte des priorités de la France et des nouvelles normes de l'OCDE, constituait un progrès. Elle avait pour triple but d'éviter les doubles impositions et exonérations, d'accroître la sécurité juridique des opérateurs des deux pays et de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales.

L'avenant ne modifie pas l'équilibre de cette convention. Il clarifie les règles d'élimination des doubles impositions tant pour les salaires que pour les revenus des biens immobiliers. Ce n'est pas par avenant que nous allons régler les sujets que nous pouvons avoir sur le Luxembourg en matière d'optimisation et d'évasion fiscales.

Le Luxembourg, pays de 626 000 habitants, compte plus de 46 % de travailleurs non-résidents, dont 50 % vivent en France. Ce sont ainsi 107 000 travailleurs frontaliers français. Ceux-ci ont alerté les autorités sur les difficultés posées par l'article 22 de la convention de 2018.

La convention laissait la possibilité pour l'administration fiscale française d'apprécier le différentiel entre les impôts luxembourgeois et français, d'où une imposition en deux temps. Dans la convention de 1958, la France avait privilégié l'exemption, selon le principe de l'imposition partagée. L'inquiétude des frontaliers s'est trouvée renforcée par l'adoption, en 2017, au Luxembourg d'une réforme de l'impôt sur le revenu favorable, par rapport au système français, aux personnes dont le revenu est inférieur à 36 000 euros par part. Le risque d'un différentiel d'impôt entre la France et le Luxembourg était donc d'autant plus élevé.

Dans la convention de 1958, la France avait choisi la méthode de l'exemption : si les revenus d'emploi étaient imposables au Luxembourg, alors ils étaient totalement exonérés d'impôt en France. Toutefois, l'administration fiscale pouvait en tenir compte pour calculer le taux effectif d'impôt sur l'ensemble des revenus du ménage. C'est le principe dit de l'imposition partagée, et c'est celui qui était également retenu pour les revenus issus de biens immobiliers situés au Luxembourg.

La convention de 2018 a suscité la méfiance pour les revenus immobiliers, alors qu'ils ne sont imposables que dans l'État où se situent les biens. Cet avenant donc clarifie les règles des revenus d'emploi et immobiliers en revenant au système antérieur ce qui élimine les risques de doubles impositions.

L'objectif est de lever toute ambiguïté afin que ces revenus ne soient pas imposés deux fois. L'avenant ne crée aucun avantage fiscal. Il a déjà été voté au Luxembourg et il s'applique à compter du 1er janvier 2020. Son impact sur les recettes fiscales françaises est nul.

Je rappelle enfin que la détermination des règles d'imposition ne se fait pas au choix du contribuable.

Quant aux compensations, dont je sais que c'est un enjeu majeur pour les territoires frontaliers, elles ne peuvent pas se régler dans le cadre de ces avenants et conventions

La commission des finances propose l'adoption du projet de loi.

Mme Nathalie Goulet. - Excellent ! (Mme Nathalie Goulet applaudit ainsi que M. Marc Laménie.)

M. Olivier Jacquin . - Les hasards des remaniements font que c'est M. Riester qui est présent. Vous saluerez Mme de Montchalin avec laquelle nous avions établi de bonnes relations de travail.

Cet avenant, que nous allons voter, répare l'erreur commise en 2018 mais ne traite pas des autres sujets. Il n'en demeure pas moins un petit cadeau fiscal au Luxembourg puisque la différence de fiscalité ne sera pas versée au budget de la France. L'imposition due ne sera plus payée au pays de résidence. On revient à la règle de 1958, à rebours des préconisations de l'OCDE sur la fiscalité partagée.

Quelle compensation de ce cadeau fiscal ? Pourquoi un tel cadeau ? Est-ce parce que notre pays est grand et le Luxembourg petit ? Est-ce pour des raisons liées au passé ? Y-a-t-il des votes conjoints à la Commission européenne ? Une contrepartie pour nos grandes entreprises ? Un geste d'amitié ?

Cet avenant ignore le fond de la question fiscale. Le rapport de Karl-Heinz Lambertz au congrès des pouvoirs locaux du Conseil de l'Europe de 2019 n'est même pas cité : or, il dénonce les déséquilibres fiscaux entre nos deux pays.

À de multiples reprises, j'ai demandé un rapport sur la situation consolidée entre nos deux pays, mais nous ne l'avons pas obtenu.

Les cotisations dépendance sont versées au Luxembourg mais c'est la France qui paie la dépendance aux travailleurs - 70 millions d'euros par an. L'Unedic, pour sa part, a versé 192 millions d'euros aux ex-travailleurs du Luxembourg en 2017.

Mme Nathalie Goulet. - Eh oui !

M. Olivier Jacquin. - Par ce dumping fiscal entre nos deux pays, nos territoires frontaliers sont asséchés et les collectivités territoriales ne peuvent plus payer les nombreux services demandés par les frontaliers.

En outre, ces avenants ratent l'actualité. La covid a fait exploser le télétravail. Dans l'accord de 2018, la France était la mieux-disante avec 29 jours de télétravail offerts au Luxembourg. Au-delà, il fallait une double déclaration fiscale.

Je salue la coopération sanitaire avec le Luxembourg durant le confinement. Mais durant la crise, nous avons augmenté le seuil au-delà des 29 jours.

Actuellement, le débat sur le télétravail est vif au Luxembourg. Mais pourquoi cela se ferait-il sans compensation et aux dépends de notre budget ?

Lors de la prochaine conférence intergouvernementale, il sera indispensable de traiter de cette question de justice financière et d'équilibre avec le Luxembourg. Nos deux pays sont interdépendants, ce qui impose des relations justes et équilibrées. La métropole luxembourgeoise n'est autre que la troisième métropole de la Lorraine, pour reprendre les mots du nouveau maire de Nancy. (MM. Vincent Éblé et Patrice Joly applaudissent.)

Mme Véronique Guillotin . - C'est la troisième fois en cinq ans que le Parlement examine une convention fiscale entre la France et le Luxembourg. En décembre 2015, nous votions le quatrième avenant à la Convention de 1958.

En 2018, la France a ratifié la convention qui s'impose désormais, établie sur le modèle standard de l'OCDE, comme toutes nos conventions fiscales.

Cet avenant comporte des éléments législatifs. Aux termes de l'article 53 de la Constitution, il doit donc être approuvé par le Parlement.

Je salue l'accord de 2018 mais, lors du débat du 17 décembre 2018 qui s'était déroulé au Sénat selon la procédure normale, j'avais déjà signalé l'angle mort qu'il constituait pour les travailleurs transfrontaliers et j'avais regretté le caractère succinct de l'étude d'impact. Il n'est hélas pas possible d'amender un projet de loi de ratification. Cette convention ne fait pas exception.

Au terme de la convention de 2018, les salariés résidant en France bénéficiaient d'un crédit d'impôt pour éviter les doubles impositions, mais pas le surplus d'imposition. On ne peut qu'être favorable à cet avenant car cela concerne surtout les bas salaires. Nous en revenons donc à la situation antérieure à 2018.

Regrettons en revanche l'absence d'évolution de cet avenant sur le télétravail, notamment sur le seuil des 29 jours.

Une heure de télétravail de 8 heures à 9 heures pour éviter les embouteillages compte-elle pour une heure ? Ou s'impute-t-elle sur la cagnotte de 29 jours prévue par le Gouvernement ?

Les entreprises verrouillent la pratique du télétravail en deçà des 29 jours pour éviter toute difficulté.

Gardons à l'esprit les préoccupations des travailleurs frontaliers liées notamment à l'engorgement des voies de communication, sans parler de la pollution engendrée par les embouteillages.

Il faut donner un cadre juridique adapté au télétravail.

Le Grand-Duché constitue un pôle économique majeur dans la région. Sa position intermédiaire entre les pays du nord et du sud lors des récentes négociations européennes en témoigne. Nous devons aller vers davantage de coconstruction d'une véritable agglomération transfrontalière dynamique et équilibrée.

Le RDSE votera pour l'adoption de ce projet de loi. (M. Jean-Claude Requier applaudit.)

M. Georges Patient . - (M. Julien Bargeton applaudit.) Deux ans après notre débat sur la convention de 2018, applicable depuis le 1er janvier 2020, nous sommes saisis d'un avenant.

La convention de 2018 remplaçait celle de 1958 - l'une des premières du genre - afin de tenir compte des nouvelles préconisations de l'OCDE, ce que nous avions à l'époque salué. Elle supprimait les avantages injustifiés aux investissements immobiliers luxembourgeois et prévoyait que les revenus d'un résident français imposable au Luxembourg étaient imposés en France avec déduction du montant de l'impôt payé au Luxembourg. Une mesure alors présentée comme inédite. Sa mise en oeuvre a toutefois posé quelques difficultés auxquelles remédie cet avenant. Il revient à la méthode d'imposition de 1958 : les revenus d'activité sont imposés dans le pays de l'emploi.

La Convention de 2018 était utile mais le vrai sujet concerne la concurrence et l'harmonisation fiscale européenne qui nécessitent l'unanimité des États membres.

Pour l'impôt sur les sociétés, le projet européen ACCIS (Assiette commune consolidée d'impôt sur les sociétés) doit être rapidement mis en oeuvre et devra être complété pour répondre à la question de la concurrence fiscale, par une interprétation uniforme des règles en matière d'assiette commune, voire par un taux minimum et maximum d'imposition sur les sociétés.

Notre groupe votera ce projet de loi sans réserve, mais restera attentif aux efforts du Gouvernement pour obtenir un accord européen sur l'harmonisation fiscale.

M. Pierre Laurent . - À la demande de notre groupe, nous examinons cet avenant qui concerne 107 000 travailleurs frontaliers. Il ne modifie pas en profondeur la convention de 2018 qui entendait mieux lutter contre l'évasion et l'optimisation fiscales, mais de telles dispositions demandent un vrai débat.

Ce pays possède des ports francs, bunkers interdits d'accès à tous où s'entassent des oeuvres d'art de grande valeur. Sacha Guitry disait qu'il y avait des collectionneurs vitrines et des collectionneurs placards. Au Luxembourg, les ports francs jouent dans la seconde catégorie.

Mme Nathalie Goulet. - Excellent !

M. Pierre Laurent. - La Commission européenne a plusieurs fois tancé le Luxembourg pour sa politique fiscale. L' exécutif européen a instamment demandé au Grand-Duché de modifier une loi qui autorise les entreprises à réduire leurs charges fiscales au-delà de ce qui est autorisé dans le cadre des règles de l'Union dans la mesure où cela réduit les ressources fiscales dans les autres états membres.

Ce pays de 600 000 habitants accueille autant d'investissements directs à l'étranger que les États-Unis et beaucoup plus que la Chine, indication donnée par un rapport du FMI l'an dernier. La valeur de ces investissements directs à l'étranger atteindrait 4 000 milliards de dollars. Une grande partie de cet argent est stocké dans des coquilles vides créées par des multinationales, sans activité réelle au Luxembourg, des véhicules financiers spécifiques dont la seule raison d'être est de bénéficier d'une fiscalité plus clémente.

Deux lanceurs d'alerte français ont indiqué qu'un groupe d'Ehpad a envoyé au moins 105 millions d'euros entre 2017 et 2019 au Luxembourg. Ce pays serait l'un des paradis fiscaux les plus opaques au monde d'après l'ONG Oxfam. Or nos aides publiques allouées aux Ehpad sont passées, en dix ans, de 5 à 10 milliards d'euros par an : nos impôts financent ainsi des structures à l'opacité redoutable.

Mme Nathalie Goulet. - Eh oui !

M. Pierre Laurent. - Notre groupe considère que ce débat permet de questionner à nouveau ce type de politique en Europe alors qu'avec la crise nous cherchons tous de nouveaux subsides.

Il est temps de supprimer en Europe les paradis fiscaux, et les Pays-Bas feraient bien de faire le ménage chez eux plutôt que de donner des leçons de rigueur aux autres pays européens.

Mme Nathalie Goulet. - Très bien !

M. Pierre Laurent. - Nous voterons contre cet avenant. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE ; M. Olivier Jacquin et Mme Nathalie Goulet applaudissent également.)

M. Jean-Pierre Decool . - La convention et son avenant visent notamment à lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. Ils ont fait l'objet de discussions fructueuses avec le Luxembourg.

Il est important de ne pas pénaliser nos travailleurs transfrontaliers et d'établir une fiscalité au plus près de la réalité des territoires.

Les administrations fiscales ont encore du mal à faire face aux conséquences du marché commun, tant sur les questions de fraude que de la double imposition. C'est tout l'intérêt d'améliorer la coopération en la matière, afin de permettre une fiscalité au plus près d'une réalité partagée entre deux territoires. C'est d'autant plus vrai avec le Luxembourg où près de 50 % des travailleurs ne sont pas résidents fiscaux de ce pays.

Il est difficile de concilier la liberté de circulation des personnes en Europe alors que les fiscalités restent encore largement nationales. L'Europe avance sur ces sujets comme en atteste l'adoption par la Commission européenne mercredi dernier d'un nouveau paquet fiscal. Nous souhaitons vivement que l'Union poursuive son action en faveur d'une plus grande intégration fiscale. Elle avance, mais difficilement, sur la voie de l'harmonisation, faute d'unanimité. Les pays qui le souhaitent doivent pouvoir avancer via une coopération renforcée.

Le présent avenant est le signe d'une collaboration fiscale qui fonctionne.

Nous avons besoin d'une Europe qui ne craigne pas d'aller vers plus de coopération. L'Euro et l'espace Schengen constituent deux forces majeures de l'Union. Il est heureux que nous n'ayons pas attendu l'unanimité pour les mettre en oeuvre et en bénéficier.

Nous voterons donc ce projet de loi.

Mme Christine Lavarde . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Beaucoup de choses ont été dites sur ce projet d'avenant. Certains considèrent encore le Luxembourg comme un paradis fiscal. Ce pays, qui totalise tant de sièges sociaux pour 600 000 habitants seulement, avait il y a quelques années un système fiscal opaque, révélé notamment par le scandale Lux Leaks. Mais des progrès ont été réalisés avec, en juin 2018, la signature d'une convention multilatérale sur la base des travaux BEPS, au sein de l'OCDE.

Depuis les années 1990, le flux de travailleurs frontaliers a cru considérablement, du fait de la croissance économique au Luxembourg, passant de 33 000 personnes en 1990 à 200 000 l'an passé. En trente ans, le pays a créé 250 000 emplois.

Le Luxembourg devrait être relativement épargné par l'épidémie de covid : recul de 6 % de la croissance en 2020, avec un rebond de 7 % en 2021, qui effacerait en un an l'impact de la crise. Ce pays a des marges de manoeuvre différentes des nôtres, avec un taux d'endettement de 22 % seulement, l'un des plus bas d'Europe. Un exemple ! D'ici 15 ans, le besoin de main d'oeuvre frontalière devrait augmenter de 130 000.

Cet avenant est important car il corrige une inquiétude des travailleurs transfrontaliers née de l'article 22 de la convention de 2018 : ils ne seront pas imposés deux fois.

Notre groupe votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Mme Nathalie Goulet . - (M. Pierre Louault applaudit.) Parler de convention fiscale est toujours utile et je remercie le groupe CRCE, d'autant que sur ces sujets, le Parlement arrive à la fumée des cierges, puisqu'il n'est pas associé aux négociations. Je rappelle le référé de la Cour des comptes en date du 31 mai 2019, qui insiste sur la qualité du suivi de la mise en application desdites conventions et sur la nécessité de mieux défendre les intérêts des contribuables.

Notre groupe votera cet avenant à la convention de 2018, qui nous offre la possibilité de parler du Luxembourg.

Les ports francs de ce pays, 22 000 m2, sont une zone de non-droit en Europe. Lorsque nous avons examiné la convention de 2018, j'ai exprimé, comme plusieurs de mes collègues, les doutes que j'avais sur ces zones. Comme leurs avocats m'indiquaient que tout était parfaitement transparent, je leur ai alors proposé de venir visiter les ports francs avec Éric Bocquet, mais je n'ai depuis lors eu aucune réponse... Mes doutes demeurent !

L'affaire du géant français des Ehpad, Domitys, est symptomatique, d'autant que la Caisse des dépôts et consignation en est actionnaire. Les encours de ce groupe avoisinaient 131 milliards d'euros en 2019. Le Luxembourg interroge en matière de politique fiscale en Europe. Le dernier rapport de la Cour des comptes fait état de différentes fraudes, notamment à la TVA, 20 milliards d'euros pour la France et 137 milliards d'euros pour les pays de l'Union, excusez du peu !

En cette période de crise économique et sociale, il ne faudrait pas que les prêts servent à la fraude et à l'évasion fiscales.

Ce débat nous permet d'attirer votre attention sur le sujet. Lors du PLFR3, nous avons demandé des dispositifs de contrôles a priori avant des prêts à M. Dussopt. qui nous a dit qu'il n'en voulait pas. (Mme Nathalie Goulet salue M. Dussopt, qui vient d'arriver.)

Il faut conférer un champ d'actions plus large et davantage de moyens à l'OLAF. Il faut également travailler à l'action 15 du BEPS de l'OCDE, ce qui permet de réviser les conventions internationales qui ne donnent pas satisfaction.

Enfin, si la révision constitutionnelle arrive, il faudrait renforcer les pouvoirs du Parlement en matière de lutte contre la fraude fiscale, afin qu'il puisse se prononcer sur les pays non coopératifs.

Nous voterons, malgré ces réserves, ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, SOCR et CRCE)

M. Franck Riester, ministre délégué. - La coopération transfrontalière permet de faire avancer les dossiers et la conférence intergouvernementale est le lien pour discuter de ces sujets. Nous avons ainsi dégagé 240 millions d'euros pour les transports.

M. Olivier Jacquin. - Une aumône !

M. Franck Riester, ministre délégué. - C'est déjà ça ! Le Grand-Duché souhaite travailler sur les sujets transfrontaliers. La solidarité du Luxembourg n'a pas fait défaut lors de la crise sanitaire, puisqu'il a accueilli onze patients. Le Luxembourg est de plus en plus ouvert au financement de travaux co-construits.

Cet avenant ne constitue pas une perte pour le Trésor. Il revient à la réglementation de 1958.

M. Olivier Jacquin. - Toujours pas de compensation !

M. Franck Riester, ministre délégué. - La convention de 2018 aurait touché les ménages les plus modestes. En outre, elle est, madame Guillotin, plus favorable au télétravail. Les 29 jours constituent à mon sens un juste équilibre. C'est mieux que ce dont disposent les travailleurs transfrontaliers belges et allemands.

Sur les modalités pratiques d'application, un accord sera bientôt conclu. Les collaborations en matière culturelle, sécuritaire et sociale se développent avec le Luxembourg. Le Gouvernement est mobilisé pour lutter contre la fraude, vous le savez.

La discussion générale est close.

Discussion de l'article unique

L'article unique est adopté.

Le projet de loi est adopté.