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Compte rendu analytique officiel du 22 juillet 2020

Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2019 (Nouvelle lecture)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019.

Discussion générale

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics . - Cette nouvelle lecture doit nous permettre de clarifier les points de désaccord. Le cap reste le même : sincérité budgétaire, responsabilité et confiance qui étaient les piliers de notre action en 2019, le restent en 2020 et le resteront en 2021.

J'ai entendu au Sénat et parmi certains groupes à l'Assemblée nationale des réserves, des inquiétudes.

À ceux qui me reprochent une politique de rigueur, voire d'austérité, je réponds que les résultats sont là : dédoublement des classes en primaire, augmentation du pouvoir d'achat grâce à la hausse de la prime d'activité, revalorisation du minimum vieillesse et de l'allocation adulte handicapé, mais aussi renforcement des moyens de nos forces armées et de sécurité, baisse de 4,4 % des crédits de la mission « Défense », grâce à des crédits additionnels de 1,7 milliard d'euros.

Nous avons fait ces choix budgétaires tout en baissant la fiscalité des ménages et des entreprises, en particulier l'impôt sur le revenu. Ainsi, le taux de prélèvements obligatoires a baissé de 45 % fin 2017 à 43,8 % fin 2019.

Afin de former un million de demandeurs d'emploi peu ou pas qualifiés et un million de jeunes éloignés du marché du travail, nous réalisons un effort budgétaire sans précédent, en investissant dans les compétences pour plus de 13 milliards d'euros entre 2018 et 2022.

Nous finançons la transition écologique, le budget qui y est consacré reflète la priorité accordée par le président de la République et le Gouvernement : en 2019, la mission a vu ses dépenses augmenter de 3,4 %, notamment en faveur de l'Ademe, pour renforcer la lutte contre le changement climatique.

En 2019, mais aussi dans la loi de finances pour 2020, c'est le Gouvernement qui, dès avant la covid et le Ségur de la santé, avait porté l'Objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) à son niveau le plus élevé depuis plus de dix ans - même si les besoins étaient élevés eux aussi.

À ceux qui me reprochent un manque d'ambition sur les économies, je réponds que le solde public est passé de 2,9 % en 2017, à 4,3 % en 2018 et 2,1 % en 2019, hors impact de la transformation du CICE en allègements de charges.

La crise sanitaire, puis économique, est venue percuter nos efforts. Nous avons passé le week-end à échanger sur le PLFR 3. Nous souhaitons retrouver dès l'an prochain une trajectoire de maîtrise de l'endettement et de responsabilité budgétaire, en ciblant le plan de relance, constitué uniquement de dépenses réversibles, et en maîtrisant les dépenses relevant des budgets que je qualifierais d'ordinaires. C'est ce qui guidera notre travail sur le budget 2021 dans les semaines qui viennent.

Le texte témoigne de notre volonté de sincérité budgétaire, fruit d'un travail collectif, avec les responsables de programme, la direction du budget, la direction générale des finances publiques La qualité de l'exécution budgétaire a été soulignée par M. le rapporteur général en commission.

Le Gouvernement n'a pris aucun décret d'avance et nous avons fait de la loi de finances rectificative de fin de gestion un moment de partage avec les parlementaires sur les ajustements de fin d'année.

Nous avons baissé les taux de mise en réserve de 8,8 % en 2017 à 3 % en 2019 et continuons selon cette méthode inspirée notamment par la confiance témoignée aux décideurs et la déconcentration des décisions.

Le budget était ambitieux et exigeant, comme le seront ceux des futurs exercices. Cette exigence et cette ambition nous obligent. J'espère un vote favorable.

Si d'aventure il était rejeté par votre assemblée, cela n'empêcherait en rien le Gouvernement de continuer à coopérer avec le Sénat tant sur l'exécution que sur la préparation des échéances à venir.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances . - Nous nous voyons souvent en ce moment ! (Sourires)

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - C'est un plaisir !

M. Albéric de Montgolfier. - Oui, même si nous avons l'impression d'être un peu en décalage horaire... Les huit articles adoptés par l'Assemblée nationale ont été rejetés par le Sénat, donc la CMP ne fut pas conclusive. Il n'y a pas de désaccord sur le respect de l'autorisation parlementaire, et on ne peut contester les chiffres ou la sincérité de l'exécution 2019, nous nous étions réjouis - sans doute trop vite ! - de ne pas avoir eu de PLFR en 2019, ni de décret d'avance - même si nous en sommes à la troisième LFR en 2020.

Mais nous critiquons le manque d'ambition, dû aux choix d'origine du Gouvernement que cette loi de règlement ne fait que refléter. Le Gouvernement n'a pas su profiter de la croissance passée et de la baisse de la charge de la dette qui auraient pu permettre un redressement de la situation budgétaire structurelle.

Nous payons aujourd'hui le prix de ces choix, avec des marges budgétaires inexistantes alors que nous vivons la pire crise économique depuis la guerre.

En 2019, un grand nombre d'indicateurs étaient au beau fixe. Malgré une croissance de 1,5 %, le déficit - hors CICE - est de 4,8 % cette année, un record ! Quant aux prélèvements obligatoires, ils sont à 44,8 % du PIB, record de l'OCDE.

Le solde de l'ensemble des actions publiques a été dégradé de 0,5 point du PIB. Les dépenses du budget général ont augmenté de 1,9 %. Les objectifs, peu ambitieux, n'ont pas été respectés. En 2019, des réformes auxquelles le Sénat était opposé ont été mises en oeuvre, telle celle qui porte sur le reversement des APL, sur laquelle M. Dallier reviendra.

Là où l'Allemagne peut se permettre dès maintenant de faire de la relance, c'est qu'elle dispose de marges de manoeuvre que nous n'avons pas. Si nous sommes si attachés à la réduction du déficit, ce n'est ni par attachement à je ne sais quel principe ni par orthodoxie budgétaire, mais parce qu'il nous prive, en cas de catastrophe, de ces marges de manoeuvre.

La commission des finances propose, comme en première lecture, de ne pas adopter ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

présidence de Mme Hélène Conway-Mouret, vice-présidente

M. Jean-Claude Requier . - Compte tenu des blocages irréductibles sur ce texte, mon intervention diffèrera peu de celle que j'avais prononcée en première lecture.

Ce texte semble évoquer un autre monde, d'avant l'émergence du virus SARS-Cov-2. Les propos nuancés rassurants que l'on pouvait tenir l'an dernier sur les perspectives de rétablissement de l'équilibre budgétaire ne sont hélas plus de mise. L'Insee, dans sa note de conjoncture du 8 juillet, fait toutefois état d'une baisse d'activité de 17 % au deuxième trimestre au lieu des 20 % précédemment prévus, et d'une récession de 9 % - récusant les prévisions les plus pessimistes à 11 %. Principale bonne nouvelle de ce projet de loi de règlement : le déficit serait contenu à 3 % en 2019.

M. Philippe Dallier. - Est-ce vraiment une bonne nouvelle ?

M. Jean-Claude Requier. - Malgré les mesures au bénéfice des gilets jaunes, notamment la prime exceptionnelle pour le pouvoir d'achat qui pouvait laisser craindre un nouveau dérapage budgétaire, le solde à la fin 2019 est proche de celui qui était prévu dans la loi de programmation budgétaire de 2017.

L'endettement, lui, s'est stabilisé fin 2019 autour de 98 % du PIB, avec une baisse de la part de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires, grâce aux recettes perçues sur les primes d'émission, que j'ai évoquées en première lecture.

Certains crédits ont été revus à la hausse par rapport au budget initial, telle l'aide publique au développement pour un milliard d'euros. Après l'enseignement, la mission « Défense », fortement augmentée depuis le début du quinquennat, a également connu une hausse.

La maîtrise des dépenses prend la forme d'économies de gestion pour un milliard d'euros. Les objectifs de performance prévus par la LOLF sont atteints dans 50 % à 60 % des cas - ce qui semble difficile à interpréter.

La bonne tenue des comptes des collectivités territoriales doit être soulignée : elles ont joué le jeu de la coopération, en finançant des équipements de protection lors de la crise de la covid. Avec le report du second tour des municipales, certaines communes connaîtront une situation financière difficile en 2020.

Le RDSE reste majoritairement favorable à l'adoption de ce texte. (Applaudissements sur les travées du RDSE)

M. Julien Bargeton . - Le chaînage vertueux voulu par les concepteurs de la LOLF apparaît singulièrement perturbé cette année, puisque nous en sommes à une troisième loi de finances rectificative.

Se plonger dans l'exercice 2019 ressemble à de l'archéologie administrative et politique, tant cette époque nous apparaît lointaine désormais.

Les chiffres peuvent laisser songeur : déficit public à 2,1 %, hors effet CICE, dette à 98 % du PIB, dépenses publiques à 55,6 % du PIB, soit un point de moins en deux ans, 21 milliards d'euros de baisse de prélèvements obligatoires entre 2017 et 2019. Un déficit qui se réduit, certes, de 15 milliards d'euros par rapport aux prévisions grâce à une bonne tenue des recettes mais qui s'explique par la bonne tenue de l'économie.

Je ne partage donc pas la position de la majorité sénatoriale, qui considère qu'on ne serait pas entré dans la crise avec une position améliorée : le souvenir des politiques menées depuis quarante ans conduit à être modeste de ce point de vue !

Il n'y a pas de critiques sur la sincérité budgétaire du Gouvernement ; cela devrait conduire la majorité, à tout le moins, à s'abstenir. Qui veut noyer son chien l'accuse d'avoir la rage, et on dirait que la majorité cherche un prétexte pour voter contre...

Le groupe LaREM votera cette loi de règlement non seulement parce que nous approuvons la politique budgétaire du Gouvernement, avec la prime d'activité, la prime exceptionnelle, la baisse de l'impôt sur le revenu, les heures supplémentaires, mais aussi parce que nous nous réjouissons en tant que parlementaires, de la sincérité budgétaire qu'il pratique : taux de réserve en baisse, pas de décrets d'avance.

Trois continuités dans la stratégie budgétaire suivie depuis 2019 : la relance passera par les entreprises, et la politique de l'offre doit être maintenue dans le soutien à la transition numérique et écologique. En période de baisse d'activité, il ne faut pas baisser la dépense publique, mais pas non plus augmenter les impôts ; nous devons continuer à nous endetter à des taux bas.

Le groupe LaREM votera cette loi de clarté, de cohérence et de confiance.

M. Pascal Savoldelli . - La loi de règlement a été rejetée en première lecture par le Sénat. Le récit est bien huilé : Julien Bargeton renvoie la balle à la majorité pour faire croire que ce n'est pas une loi de droite... Admirez le jeu d'acteur !

Les choix budgétaires pratiqués depuis 2017 sont mauvais. Le président a artificiellement renouvelé l'équipage. Ces choix dégradent les finances publiques, avec les cadeaux aux plus riches et aux grandes entreprises. Un exemple : alors qu'il y a 500 niches fiscales, l'IFI - « impôt sur la fortune immobilière », c'est un bon élément de langage - a coûté 2,9 milliards d'euros par an et il s'accompagne de cinq niches.

Ces choix sont mauvais car déterminés par une idéologie dépassée, qui voit toute dépense publique comme coûteuse et inutile.

Le Gouvernement persiste à refuser de mettre à contribution ceux qui pourraient le faire. On continue de faire croire que la France pourrait faire fuir la richesse, alors que le nombre de millionnaires a augmenté de 11 %, notre pays étant au cinquième rang mondial pour ce nombre.

Le Gouvernement distribue niches fiscales et exonérations à tout va. Il demande tout aux demandeurs d'emploi, rien aux plus riches. C'est logique : on est favorable au capital... ou pas.

Cette incohérence me rappelle ce passage de Christian Morel dans Les décisions absurdes : « Le personnel s'efforçait bien de respecter la jungle des procédures, mais restait aveugle à de graves failles de sécurité pourtant très visibles ».

Plutôt que de nourrir les rancoeurs et les égoïsmes, défendons une République des communs, solidaire, qui aide véritablement les jeunes, renforce les moyens dans les écoles, investit dans les hôpitaux et donne des garanties aux élus locaux. Nous souhaitons aussi lutter contre la fuite de capitaux, ce qui implique de ne pas réduire les effectifs au ministère de l'Action et des comptes publics, comme le Gouvernement l'a fait.

La privatisation d'ADP est une illustration de la gabegie. L'État agit aujourd'hui pour limiter la crise économique, preuve que l'économie ne peut pas s'autoréguler. Il continue à préférer le capital au travail.

Le groupe CRCE votera contre ce texte, sans surprise. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE)

M. Jean-Pierre Decool . - Nous voyons certaines étoiles qui n'existent déjà plus, en raison de la distance qui les sépare de nous. Ainsi nous observons une situation qui n'est plus : c'est ce qui se passe avec ce texte, alors que le déficit est passé à deux chiffres, que l'endettement a bondi de plus de 20 points, que la dépense publique dépasse les 60 % du PIB.

Le groupe Les Indépendants a voulu voter ce projet de loi de règlement pour reconnaître le sérieux de la gestion budgétaire du Gouvernement. Évitons de nous quereller sur le passé, regardons vers l'avenir.

Même si la situation budgétaire de 2019 nous paraît, avec le recul, enviable, je rappelle que nous avions tiré la sonnette d'alarme à plusieurs reprises : depuis dix ans, nous avons manqué de courage.

Le groupe Les Indépendants votera ce texte, comme lors de la première lecture. Il faut reconnaître la bonne exécution de la loi de finances pour 2019.

Les années qui sont devant nous s'annoncent difficiles. Nous devrons faire preuve de rigueur dans l'exécution budgétaire : c'est la meilleure façon d'avoir confiance. (M. Julien Bargeton applaudit.)

M. Vincent Capo-Canellas . - On peut le regretter mais à l'approbation de l'exécution budgétaire passée s'est substitué un débat sur la question de savoir si cette exécution nous préparait à la crise.

L'échec de la CMP était prévisible compte tenu de la superposition de ces débats. Les chiffres du PLFR 3 sont exceptionnels. Avec le recul, l'examen de ce texte est quelque peu surréaliste. La situation des finances publiques à la veille de la crise sanitaire est un souvenir presque lointain : 2,3 % de déficit, dette à 98 % du PIB, cela ferait presque rêver !

Pourtant cette dette était élevée au vu de la trajectoire de croissance et des taux d'intérêt très bas. Elle entrait en contradiction avec la trajectoire des finances publiques du quinquennat.

Mais depuis vingt ans, les réformes structurelles, qui auraient permis de faire baisser les dépenses publiques sous un seuil nous redonnant des marges de manoeuvre budgétaires, ont été repoussées. En 2019, les recettes étaient supérieures aux prévisions : c'est bien du côté de la dépense que le bât a blessé, car elles ont augmenté de 6 milliards d'euros en 2019. Nous avons collectivement été incapables de baisser les finances publiques.

Certes, les comptes publics ont été grevés par les mesures prises après la crise des gilets jaunes, votées par le Sénat, tout comme par la transformation du CICE en allégement de charges.

Reconnaissons la sincérisation des comptes, avec une absence de décrets d'avance et une baisse du taux de mise en réserve.

Reste que nous sommes entrés dans la crise avec une situation budgétaire dégradée.

Le groupe centriste s'abstiendra sur ce texte : l'enjeu porte maintenant sur la relance ; il faut retrouver la maîtrise de nos comptes et de notre endettement. (M. Julien Bargeton applaudit.)

M. Thierry Carcenac . - Ce texte n'a pas connu de modification puisque la CMP n'a pas été conclusive.

La reprise de la trajectoire de nos comptes publics apparaît fortement compromise.

M. Philippe Dallier. - Ah ! Pour le moins !

M. Thierry Carcenac. - On peut se réjouir de l'absence de décrets d'avance, mais le groupe socialiste et républicain n'avait pas voté la loi de finances pour 2019. Dépense insuffisamment réduite, déficit excessif : rappelées par le rapporteur général, ces réalités nous conduisent à des positions différentes.

Le ruissellement tant vanté n'a produit aucun résultat, comme l'a montré le rapport Éblé-Monti sur les effets de la transformation de l'ISF en IFI.

L'appauvrissement des plus modestes s'est accru au bénéfice des plus riches.

Lutte contre les inégalités, solidarité entre les territoires : voilà des motifs de dépenses utiles. Mais nous attendons des actes concrets. Le Ségur de la santé a apporté la preuve a posteriori des effets délétères des coupes claires à l'hôpital, payées au prix fort.

Nous attendons le plan de relance. L'éducation tout comme l'enseignement supérieur et la recherche devront être dotés correctement pour préparer l'avenir du pays.

La culture et le sport, outils de cohésion sociale, ne sauraient être négligés, comme ce fut le cas dans le débat sur le PLFR 3.

Le groupe SOCR maintient son vote : il ne votera pas ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR)

M. Philippe Dallier . - Il y a deux semaines, le Sénat a rejeté ce texte, comme l'an passé. Nous le faisons à nouveau, sans surprise, car ce texte est celui du renoncement de la majorité.

Voyez donc le programme d'Emmanuel Macron, en 2017, dont cet extrait du chapitre intitulé « la préparation de l'avenir » : « ne pas réduire notre dépense publique et notre dette serait irresponsable vis-à-vis des générations à venir ». En effet !

Suivait l'annonce d'un plan d'économies : « mis en oeuvre au cours du quinquennat, il permettra à l'échéance du quinquennat en 2022 d'économiser 60 milliards d'euros par an par rapport à la trajectoire spontanée, dite tendancielle ».

M. Julien Bargeton. - Des événements ont eu lieu depuis !

M. Philippe Dallier. - Vous y avez renoncé, alors que notre économie était en haut de cycle. Il y avait donc quelques marges de manoeuvre, mais malheureusement, depuis deux ans le déficit structurel est resté à 2,2 %. Il n'y a eu aucun effort et aucun pilotage stratégique de nos finances publiques. La crise des gilets jaunes est passée par là : c'est une partie de l'explication.

M. Bargeton nous a dit que tout allait bien avant la crise...

M. Julien Bargeton. - Je n'ai pas dit cela !

M. Philippe Dallier. - Avec 68 milliards d'euros en 2017, 76 milliards en 2018, 93,1 milliards d'euros de déficit en 2019, une progression d'année en année, malgré des économies de circonstance sur les taux d'intérêt. Les choses s'étaient dégradées en 2019.

En 2002, le déficit était de 52 milliards d'euros, la bulle internet était passée par là, il a été réduit à 37 milliards d'euros en 2007. Il n'y a donc pas eu de hausse continue sur les quarante dernières années ! lI y a bien eu des efforts, mais pas depuis 2017.

Tout ce que nous pouvons faire désormais, c'est de limiter les dégâts.

Oui, malgré l'accord européen qui nous donnera peut-être un peu d'air, une chose est certaine : dès l'an prochain, il faudra se pencher sérieusement sur les économies que l'État doit faire.

Le groupe Les Républicains votera contre ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'article liminaire n'est pas adopté non plus que les articles premier, 2, 3, 4, 5 et 6.

Mme la présidente. - Les six premiers articles du texte et l'article liminaire ayant été rejetés, le rejet de l'article 7 entraînerait le rejet du projet de loi dans son ensemble.

Le scrutin public était de droit sur le texte, conformément à l'article 59 de notre règlement, je soumets donc l'article 7 au scrutin public de droit.

L'article 7 est mis aux voix par scrutin public.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°142 :

Nombre de votants 339
Nombre de suffrages exprimés 286
Pour l'adoption 57
Contre 229

Le Sénat n'a pas adopté.

Mme la présidente. - Le vote sur l'ensemble n'est pas nécessaire puisque tous les articles ont été rejetés.

Le projet de loi n'est pas adopté.

La séance est suspendue quelques instants.