Comptes rendus analytiques officiels du 24 février 2026

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie.

Discussion générale

M. Sébastien Lecornu, Premier ministre .  - (M. François Patriat applaudit.) Lorsque le Président de la République m'a confié le dossier calédonien en 2020, à la veille du deuxième référendum d'autodétermination, j'ai trouvé un territoire plus que fracturé, politiquement, socialement et économiquement. Les acteurs ne dialoguaient plus.

La promesse du destin commun scellée dans l'accord de Nouméa ne correspondait pas aux réalités vécues par les Calédoniennes et les Calédoniens. Non du fait de simples désaccords, qui font partie de la démocratie, mais parce qu'à force de campagnes référendaires binaires, la trace s'était perdue du seul chemin possible, celui d'un avenir partagé. L'histoire douloureuse et lumineuse de la terre calédonienne, l'histoire d'un peuple premier et notre histoire coloniale n'étaient plus réductibles à une question fermée, une question qui enfermait.

Les résultats des deux premiers référendums, bien que clairement favorables au maintien dans la France malgré un corps électoral restreint, étaient toutefois beaucoup plus serrés qu'attendu, dessinant une impasse. Il fallait, selon la belle expression de nos compatriotes kanaks, faire coutume.

Ce fut le format Leprédour, qui succédait au groupe de dialogue sur les chemins de l'avenir initié par le Premier ministre Édouard Philippe, avec Annick Girardin. Ce chantier d'écoute profonde permit de donner la parole à celles et ceux qui ne l'avaient pas toujours eue : autorités coutumières, entrepreneurs, jeunes et femmes. Menés en pleine pandémie, alors que le Caillou vivait sans le virus, coupé du monde, ces échanges eurent le mérite de mettre en évidence que la majorité de nos compatriotes calédoniens ne savaient plus précisément ce qu'impliquait l'indépendance, ni d'ailleurs parfois le maintien dans la République.

L'État a alors décidé, comme les observateurs de l'ONU l'avaient réclamé dès le premier référendum, d'objectiver les conséquences économiques d'une indépendance, ses conséquences sociales, ses conséquences culturelles, ses conséquences militaires et sécuritaires, ainsi que ses conséquences juridiques. Ce travail, tardif mais inédit, ne visait pas à imposer une vérité, mais à réintroduire de la rationalité dans un débat trop souvent passionnel.

Puis est venu le troisième référendum, en 2021. Le gouvernement d'alors a choisi de le convoquer à une date prévenant toute interférence avec la campagne présidentielle. On a beaucoup commenté ce référendum, sa date et son opportunité ; mais on a rarement rappelé que l'État avait l'obligation de le mettre en oeuvre à la demande du Congrès de la Nouvelle-Calédonie. Son résultat écrasant a été obtenu au prix du boycott par la quasi-totalité des électeurs indépendantistes. Reste qu'il s'est déroulé dans le calme, organisé par les autorités municipales de tout le territoire, y compris les maires indépendantistes.

On a rarement remis ce référendum en perspective dans son contexte historique, celui de la crise sanitaire : aides économiques, équipes médicales projetées depuis Paris, vaccins arrivés en Nouvelle-Calédonie avant tous les autres territoires du Pacifique ; la solidarité nationale s'était faite concrète, la République remplissait sa promesse. Mais aussi celui de la crise industrielle : l'État venait, en sauvant l'usine de Prony, d'éviter un drame économique majeur. Celui enfin d'une crise politique : après avoir fait chuter le gouvernement autonomiste, les formations indépendantistes s'étaient déchirées pendant l'essentiel de 2021, plongeant le territoire dans l'incertitude.

La Nouvelle-Calédonie était-elle prête à assumer son indépendance ? Les indépendantistes ont contribué à organiser le scrutin, mais n'y ont pas pris part. Ceux qui connaissent la Calédonie savent ce qu'y signifie une absence de réponse.

L'État aura donc organisé trois consultations en trois ans, tenant la parole donnée en 1988 à Matignon et renouvelée en 1998 à Nouméa. Par trois fois, les Calédoniens ont dit « oui » au maintien dans la France. Cela n'efface pas les fractures ni les aspirations d'une minorité importante, mais crée une responsabilité : si la Nouvelle-Calédonie reste dans la République, la République doit tenir ses promesses.

Le principe majoritaire est de règle dans une société démocratique. Les trois « oui » majoritaires témoignent d'une volonté renouvelée de faire nation, condition du maintien dans la République.

À partir de 2022, j'ai exercé d'autres fonctions ministérielles, puis celle de Premier ministre. J'ai choisi de ne jamais interférer dans les discussions institutionnelles, pour laisser toute latitude à mes successeurs. J'en avais trop souffert pour ne pas l'imposer à d'autres.

J'ai toutefois conservé la conviction profonde que les besoins de la Nouvelle-Calédonie ne peuvent se résumer à la détermination de son avenir institutionnel. Des réformes multiples doivent être menées par les acteurs locaux, en particulier pour garantir la soutenabilité financière des collectivités calédoniennes et de leurs comptes sociaux. C'est pourquoi j'ai pris, à l'automne dernier, l'engagement d'aborder enfin le dossier calédonien dans sa dimension économique et sociale, non pour contourner la dimension institutionnelle, mais en refusant de les dissocier. De fait, la promesse républicaine de sécurité et de progrès social, sans oublier le défi du réchauffement climatique, ne peuvent être une variable d'ajustement des débats institutionnels.

Ceux qui pensent qu'on devrait conditionner le soutien économique et social à un accord préalable sur les institutions se trompent ; les Calédoniens ont choisi la France, et la France ne fait pas de chantage sur la promesse républicaine. C'est parce qu'il a été dit par trois fois « oui » à la République que celle-ci doit déployer son ambition économique et sociale, indépendamment de la suite des discussions politiques.

Relance économique, redressement des comptes sociaux, résorption des inégalités, défis environnementaux, nickel, surconsommation d'alcool et de drogues, violences intrafamiliales : tous ces sujets ne seront pas réglés par le texte constitutionnel qui vous est soumis. Mais ce ne sont pas des sujets que la République peut balayer d'un revers de la main, y compris dans le cas des politiques dont l'État n'est plus responsable.

L'économie calédonienne doit trouver des relais de croissance. Son modèle économique est à bout de souffle, avec des transferts de fonds publics en provenance de l'Hexagone représentant 17 % du PIB calédonien et le secteur du nickel, 7 %. Le secteur public réalise plus de la moitié du PIB calédonien, en sorte que l'économie ne bénéficie pas de relais de croissance robustes, sans compter que la compétitivité est en berne et que les inégalités de revenus grèvent la demande intérieure.

Le cadre politique, clair et stable, n'a pas créé les conditions d'un développement économique durable et partagé. Quant au secteur du nickel, il ne parvient pas à constituer un moteur de croissance pérenne. Le Gouvernement prévoit donc 330 millions d'euros sur cinq ans pour renforcer l'attractivité du territoire et soutenir l'initiative privée. Il s'agit notamment de créer des zones franches autour des ports en eaux profondes et des aéroports. Notre plan financera une baisse notable de l'impôt sur les sociétés pour soutenir la compétitivité et l'investissement. Nous augmenterons fortement le soutien au micro-crédit pour encourager l'entrepreneuriat kanak. Nous avons également proposé un dispositif exceptionnel pour reconstruire les bâtiments détruits lors des émeutes de 2024. Enfin, un dispositif est prévu pour répondre aux difficultés d'assurabilité.

Les autres priorités ne manquent pas : rendre le territoire plus robuste face au changement climatique, diversifier l'économie, préparer l'avenir dans les secteurs de la pêche, de l'agriculture, du tourisme, de la maintenance navale et aéronautique et du numérique. Nous financerons des infrastructures essentielles : ponts, routes, adduction d'eau -  les premiers chantiers seront annoncés dès le début du mois prochain. À cet égard, une question se pose sur la protection du trait de côte : dans la mesure où elle conditionne la vie et même la survie sur un territoire, peut-elle encore être considérée comme non régalienne ?

Préparer l'avenir, c'est aussi refuser la dépendance à un seul secteur. La filière nickel est stratégique, mais son modèle n'est pas soutenable. Depuis des années, l'État finance des déficits d'exploitation massifs. Au premier semestre de cette année, les autorités locales devront élaborer avec l'appui de l'État un plan de transformation. Si un modèle de rentabilité durable est défini, l'État accompagnera la transition. Nous financerons notamment l'étude préalable à la station de transfert d'énergie par pompage de Tontouta. Le soutien de l'État pourra atteindre 500 millions d'euros cette année, sous réserve d'une stratégie crédible et d'engagements fermes. Bref, soutenir et accompagner la filière, oui ; subventionner indéfiniment des pertes, non.

Il n'y aura pas de paix durable si une partie de la jeunesse se sent exclue. Nous consacrerons 70 millions d'euros sur cinq ans à un programme exceptionnel de lutte contre le décrochage. Une nouvelle compagnie du régiment du service militaire adapté (RSMA) sera créée dans le Grand Nouméa et cent postes spécialisés renforceront la prévention et l'accompagnement. Donner une chance à chaque Calédonien, qu'il vive en tribu, en brousse ou en ville, c'est bâtir enfin l'égalité réelle que vos deux collègues représentant le territoire ont réclamée à de nombreuses reprises.

L'État soutiendra les finances calédoniennes, qui ne pourront toutefois revenir à équilibre sans réformes structurelles. Cette année, 70 millions d'euros de subventions seront versés et un prêt garanti sera contracté pour 370 millions d'euros. Entre 2027 et 2030, 380 millions d'euros supplémentaires seront mobilisés. À compter de 2030, la Nouvelle-Calédonie assumera pleinement son modèle économique et social.

La Nouvelle-Calédonie représente près de 1,3 million de kilomètres carrés de zone économique exclusive (ZEE). Un investissement de quelque 2,5 milliards d'euros est prévu pour le territoire dans le cadre de la programmation militaire. De fait, nous avons la responsabilité d'y maintenir une présence militaire crédible, tout simplement parce que c'est la France. Si la Nouvelle-Calédonie devenait un jour indépendante, la France ne protégerait plus une ZEE qui ne serait plus la sienne.

Notre plan économique et social étant ainsi précisé, j'en viens à l'accord dit de Bougival.

Est-ce un accord complet sur les questions institutionnelles et politiques ? Non. Complété par Élysée-Oudinot, Bougival est un accord-cadre portant sur des principes qui ont permis de s'entendre : c'est déjà beaucoup ; c'est plus, en tout cas, que le résultat des trois dernières années, où le dialogue a souvent été rompu.

Cet accord fixe des orientations ; il prévoit les modalités de transferts de compétences et d'exercice de certains droits, renvoyant à des modifications de la Constitution, des mesures organiques et une loi fondamentale. Il n'a jamais eu pour vocation de trancher tous les sujets de désaccord. Les accords de Matignon et Nouméa étaient certes plus précis, mais n'épuisaient pas non plus tous les sujets, tant s'en faut. Michel Rocard, qui avait permis, parfois avec une grande fermeté, la signature des accords de 1988, savait qu'il ne réglait pas tout. Tous les accords ont comporté leur part de silence.

Le cycle ouvert par les accords de Matignon et Nouméa s'est clos ; en raison précisément de leurs imperfections, ces accords n'ont pas tenu toutes leurs promesses. Nous ne le découvrons pas cet après-midi. Mais ils sont loin d'avoir été vains en ce qu'ils ont contribué à l'indispensable paix civile.

De même, l'accord de Bougival n'est pas parfait. Il n'est pas plus précis que les précédents et renvoie nombre de sujets à plus tard. Mais, là aussi, nous ne le découvrons pas cet après-midi.

Bougival a-t-il mis tout le monde d'accord ? Non. Mais ne faisons pas semblant de découvrir qu'il n'y avait pas non plus unanimité en 1988 et 1998. Il y a toujours eu des leaders qui refusent le courage des compromis. Le compromis n'est pourtant pas infamant, en Nouvelle-Calédonie comme ici ; il est le socle d'un destin commun.

Certains signataires ont-ils changé d'avis ? Oui. Mais, là encore, ne faisons pas semblant de nous en émouvoir : cela fait partie de la vie démocratique. Le rôle de l'État est d'être, à l'inverse, stable et prévisible. Chacun peut quitter ou venir à la table des négociations quand il le souhaite, mais tous doivent avoir confiance dans le fait que l'État sera toujours aux côtés de celles et ceux qui souhaitent avancer.

L'État doit en outre s'astreindre à un équilibre que Michel Rocard avait trouvé entre volontarisme et impartialité. Ainsi, il ne peut sélectionner ou rejeter unilatéralement des morceaux de l'accord de Bougival. Mais sans prendre le risque du passage en force, lui seul est en mesure de proposer la traduction juridique de l'accord, et c'est au Gouvernement seul qu'il revient de la défendre devant le Parlement - ce que nous faisons cet après-midi.

L'État doit prendre sa part du renouvellement de l'affectio societatis entre Calédoniens proposé par Bougival. Il ne saurait être seulement le greffier d'un accord local. Nous n'avons pas fait de tabula rasa. Bougival, comme Matignon et Nouméa, ne prétend pas répondre à tous les sujets et ne fait pas l'unanimité. Mais il est, de manière pragmatique, ce que nous avons fait émerger collectivement de mieux en quatre années de négociations. Tel était d'ailleurs l'état d'esprit de Manuel Valls quand il menait les discussions.

L'accord Bougival a une vertu majeure : c'est la première fois depuis le troisième référendum que les parties calédoniennes se sont reparlées et qu'un accord a émergé. C'est donc un point de départ, un bon point de départ.

Si ce projet de loi constitutionnelle était rejeté, ce serait la première fois que le Parlement refuserait d'accompagner un accord conclu entre les parties calédoniennes au motif qu'il ne serait pas suffisamment abouti. Certes, nombreux sont ceux qui trouvent à y redire, y compris dans cet hémicycle - peut-être y compris moi-même, mais je le garde pour moi. (Mme Marie-Pierre de La Gontrie ironise.) Mais il ne faut jamais minimiser les efforts et les risques consentis au service du compromis. S'il n'y a plus l'accord de Bougival, que restera-t-il ? Le statu quo n'est pas une option viable : ce serait un renoncement aux idéaux républicains, au progrès social, au développement économique et à la construction renouvelée de la paix sur le territoire.

Il ne s'agit pas de dire que le Parlement ne peut pas améliorer ce texte. C'est même tout le contraire. Je salue d'ailleurs le travail de votre rapporteur, Agnès Canayer : je la remercie pour ses amendements destinés à sécuriser la navette parlementaire. Mais il nous appartient d'écouter avec respect et humilité, en consolidant les accords discutés. Le Parlement est dans son rôle lorsqu'il sert le compromis. C'est ainsi que naissent des solutions sui generis, parfois surprenantes mais robustes.

Quant au Gouvernement, son rôle est clair : permettre un chemin de sortie politique durable, fidèle aux engagements pris et respectueux de toutes les sensibilités. Il faut pour cela se tenir sur une ligne de crête. C'est difficile, mais le passage en force serait une faute et raviverait les fractures. L'immobilisme serait tout aussi dangereux. Nous ne choisirons donc ni la brutalité ni l'attentisme : le chemin est étroit, mais il existe.

Avancer et débattre, c'est créer les conditions d'un vote incontestable et tenir la parole de la République. Je remercie les présidents des deux assemblées pour leur engagement au service du dialogue entre Calédoniens. Il est évident que les solutions peuvent se trouver au Parlement, en particulier lors de l'examen de la loi organique. Monsieur le Président du Sénat, je salue en particulier votre implication, avec l'esprit mais aussi avec le coeur. (Applaudissements sur les travées du RDPI, du RDSE et du groupe INDEP, ainsi que sur des travées des groupes UC et Les Républicains)

Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer .  - Une responsabilité particulière accompagne ce débat, car, en Nouvelle-Calédonie, tout peut basculer très vite : le dialogue peut reprendre ou se refermer, le compromis, être consolidé ou se déliter.

Le Premier ministre a parlé du chemin parcouru : les fractures, les trois « oui », l'engagement de la République aux côtés des Calédoniens.

Il s'agit, avec ce texte, de passer du compromis politique à sa traduction institutionnelle. C'est le moment où l'on redoute d'aller trop loin ou pas assez, celui où la tentation est grande de ne pas trancher. Mais la Nouvelle-Calédonie ne peut plus être laissée dans un entre-deux.

L'accord trouvé entre Calédoniens constitue-t-il une base suffisamment solide pour que la Haute Assemblée accepte de le sécuriser et de lui donner sa chance ?

Tout le monde sent bien que nous sommes à un moment charnière. On peut évidemment continuer à attendre, laisser les choses en l'état, espérer que le temps fasse son oeuvre. Mais le temps qui file là-bas ne répare rien : il creuse les incertitudes, fatigue les Calédoniens, décourage les acteurs. L'autre choix, que nous avons commencé à faire avec les Calédoniens, consiste à rouvrir une perspective et à redonner un point d'appui politique.

Ce texte est né de discussions longues, parfois rudes. Ses équilibres ne satisfont pleinement personne. Mais il n'a pas été pensé à Paris : il s'est construit progressivement entre responsables calédoniens qui, depuis des mois ne se parlaient plus, mais ont accepté de s'asseoir autour d'une même table pour parler d'avenir.

Depuis le mois dernier, dans le cadre du processus Élysée-Oudinot, nous n'avons pas refait l'accord, mais avons clarifié ce qui devait l'être pour qu'il puisse tenir dans la durée. Dans le même temps, l'État a pris sa responsabilité : un effort financier massif, historique, a été engagé, que le Premier ministre vient de détailler.

Bougival part d'un constat simple : le cycle référendaire prévu par l'accord de Nouméa est arrivé à son terme. Les trois consultations se sont tenues, avec un résultat mais qui n'a pas dessiné un cadre stabilisé pour l'avenir. C'est ce cadre que Bougival établit : inscription dans la Constitution de l'État de Nouvelle-Calédonie, reconnaissance d'une nationalité calédonienne coexistant avec la nationalité française, adoption d'une loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie par son Congrès.

Bougival encadre aussi l'exercice des compétences : si la défense, la sécurité, la justice et la monnaie demeurent du ressort de l'État, un mécanisme de transfert progressif est prévu, fondé sur une majorité qualifiée du Congrès et l'approbation des Calédoniens. Il ne s'agit pas d'un verrou, mais de garanties démocratiques, car transférer des compétences régaliennes n'est pas un acte anodin. Cette exigence n'est dirigée contre personne ; elle protège tout le monde.

L'accord prévoit en outre que la Nouvelle-Calédonie pourra exercer dans le champ de ses compétences des relations internationales de coopération régionale, dans le respect des engagements de la France.

Enfin, Bougival conforte le rôle des provinces dans le développement économique et social tout en maintenant un cadre de solidarité et d'unité à l'échelle du territoire.

Ce cadre nouveau permet d'avancer dans la confiance. Il a été précisé par Élysée-Oudinot sur certains points. En particulier, la reconnaissance de l'identité kanak a été réaffirmée comme essentielle. L'affirmation d'une identité calédonienne a également été confortée. Ces précisions répondaient notamment aux interrogations exprimées par le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) et le Sénat coutumier.

Par ailleurs, le droit à l'autodétermination demeurera au coeur du processus engagé et du chemin de décolonisation reconnu par la République. La séquence Élysée-Oudinot a permis de préciser qu'il ne passerait plus par des référendums binaires, qui ont abîmé le territoire, mais par un processus progressif. Des compétences pourront être exercées de plus en plus largement par la Nouvelle-Calédonie, à mesure que les responsables politiques locaux le demanderont et que les Calédoniens y consentiront.

Un comité de suivi de ce processus a été créé. Il s'agit d'un outil politique pour suivre la manière dont la Nouvelle-Calédonie est associée à l'exercice de certaines compétences de l'État. Il devra évaluer ce qui fonctionne, ce qui doit être ajusté et permettre aux responsables politiques de décider des étapes suivantes.

Les échanges du mois dernier ont également permis de préciser la hiérarchie des normes et les rôles de la Constitution, de la loi organique de la future loi fondamentale. Le champ ouvert à cette dernière sera large, le législateur organique ne pouvant le restreindre sans méconnaître le principe d'auto-organisation.

D'autre part, les provinces ont été confirmées comme des acteurs essentiels du développement économique et social. Les transferts éventuels de compétences seront encadrés par la loi organique et ne sauraient remettre en cause la cohérence et la solidarité territoriales.

Enfin, Élysée-Oudinot a permis de préciser le calendrier de mise en oeuvre de l'accord : révision constitutionnelle, élaboration de la loi organique, consultation des Calédoniens, élections provinciales. Ce séquencement a été pensé pour donner de la lisibilité aux acteurs et leur permettre de se projeter dans les étapes à venir.

Le projet de loi constitutionnelle qui vous est soumis comporte trois articles.

L'article 1^er ouvre la possibilité d'organiser la consultation des Calédoniens sur l'approbation des accords. Il précise le corps électoral appelé à se prononcer.

L'article 2 modifie le titre XIII de la Constitution, dont l'intitulé devient : « De l'État de la Nouvelle-Calédonie ». Il crée cinq articles constitutionnels, notamment pour répartir les compétences entre l'État et les institutions de la Nouvelle-Calédonie, fixer les modalités des transferts, y compris de compétences régaliennes, et prévoir la loi fondamentale, qui aura un champ étendu en matière d'organisation et de fonctionnement des institutions. La nationalité calédonienne est également consacrée, et le corps électoral spécial pour les élections provinciales de cette année est défini.

Enfin, l'article 3 organise l'entrée en vigueur du projet de loi constitutionnelle. Les dispositions les plus structurantes entreront en vigueur si les accords sont approuvés, afin que ce processus repose sur une validation par les Calédoniens.

Des amendements ont été déposés pour tenir compte du calendrier actualisé de la consultation, avec une date maximale désormais fixée au 26 juillet prochain. Ils visent aussi à intégrer les compléments issus de l'accord Élysée-Oudinot. Ils prévoient enfin le report des élections provinciales au plus tard le 20 décembre prochain. Il s'agit de coller à la réalité du processus tel qu'il s'est consolidé entre les partenaires.

Des interrogations et des inquiétudes subsistent chez certains d'entre vous ; je n'en balayerai aucune.

En particulier, certains souhaitent des élections provinciales plus rapprochées, dès le mois de juin. Il y a aussi la crainte d'une hyper-provincialisation, sans oublier l'urgence économique et sociale, à laquelle le Premier ministre a répondu de manière détaillée.

Vouloir organiser les élections provinciales en juin part d'une volonté légitime : ne pas laisser le territoire trop longtemps sans renouvellement démocratique. Mais la question est aussi celle du cadre dans lequel ces élections se tiendront. Organiser les élections provinciales avant d'avoir stabilisé le cadre constitutionnel, ce serait prendre le risque d'ouvrir une séquence électorale sur des bases incertaines. Ce serait fragiliser les institutions au moment où nous cherchons à les consolider.

Le choix du mois de décembre, fait par les partenaires, est cohérent : il permet d'avancer dans l'ordre et de renouveler les assemblées provinciales dans un cadre clarifié. C'est un choix de stabilité, alors que le territoire sort à peine d'une crise profonde. Une élection dans un cadre stabilisé est beaucoup plus protectrice qu'une élection précipitée.

S'agissant de l'hyper-provincialisation, je précise que l'accord ne prévoit ni un transfert massif automatique de compétences vers les provinces, ni une mise en concurrence de celles-ci, ni l'affaiblissement de l'échelon central calédonien. Il prévoit la possibilité d'adapter certaines politiques au plus près du terrain, tout en maintenant un cadre commun et des mécanismes de solidarité. Les transferts éventuels seront encadrés par la loi organique et s'inscriront dans un cadre financier assurant une cohésion d'ensemble. L'unité de la Nouvelle-Calédonie n'est pas négociable ; l'équilibre du territoire repose sur la reconnaissance des spécificités locales, sans fragmentation.

En ce qui concerne la loi organique, nous aurions pu produire à Paris un texte ficelé, mais ce n'est pas la voie que nous avons retenue. Nous voulons qu'elle soit coconstruite pour être légitime et solide. Une base de travail existe : la note de lignes directrices adressée à l'ensemble des groupes du Parlement. Nous proposons de partir de l'ossature de la loi organique de 1999 en l'adaptant au nouvel État de la Nouvelle-Calédonie et en tirant les conséquences de la fin du cycle référendaire. Dans le respect de la hiérarchie des normes, le champ ouvert à la loi fondamentale pourrait être très étendu ; nous veillerons à préserver le principe d'auto-organisation. Voilà pourquoi vous ne disposez pas d'un texte finalisé : la loi organique doit être corédigée, notamment avec les forces calédoniennes, après une phase de concertation interministérielle.

Le Sénat sera associé à ce travail. Nous pourrons organiser des rendez-vous réguliers avec votre commission, le groupe de contact et les présidents de groupe. C'est un travail commun que je vous propose et qui démarre cet après-midi.

Je remercie la rapporteure Canayer et la présidente Jourda pour la qualité des travaux engagés par la commission.

J'examinerai les amendements déposés avec la plus grande attention, dans un esprit de dialogue et de coconstruction.

Nous sommes au début du chemin parlementaire sur ce texte ; il pourra y avoir une navette si elle est nécessaire pour le stabiliser. Votre vote de cet après-midi n'est donc pas un point final. Je vous invite à laisser vivre ce travail collectif.

En Nouvelle-Calédonie, l'alternative à un processus politique n'est jamais l'attente tranquille, mais une incertitude qui finit toujours par fragiliser la paix civile. Empruntons le chemin étroit dont a parlé le Premier ministre ; les Calédoniens nous attendent. (Applaudissements sur les travées du RDPI ; M. François-Noël Buffet applaudit également.)

Mme Agnès Canayer, rapporteur de la commission des lois .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Le 12 juillet dernier, les représentants de l'ensemble des forces politiques de la Nouvelle-Calédonie signaient à Bougival un accord « actant une solution politique qui offre à la Nouvelle-Calédonie un retour à la stabilité et l'ouverture de nouvelles perspectives ».

Quatre années depuis la fin du cycle des référendums favorables et plusieurs cycles de négociations ont été nécessaires pour renouer le dialogue entre l'État et les partenaires calédoniens et aboutir à cet accord. Assurément historique, il constitue une étape essentielle dans la recherche d'une solution pour l'avenir de ce territoire.

Complété par l'accord Élysée-Oudinot, ce compromis est naturellement imparfait, mais repose sur les équilibres trouvés entre l'État et les forces politiques calédoniennes. Il doit dorénavant trouver sa traduction dans notre Constitution.

Le titre XIII de celle-ci consacrera l'État de la Nouvelle-Calédonie, qui pourra adopter une loi fondamentale, disposera d'une compétence en matière de relations internationales et pourra demander le transfert de compétences régaliennes, dans des conditions définies par la future loi organique.

Le projet de loi constitutionnelle prévoit également la création d'une nationalité calédonienne, indissociable de la nationalité française, ainsi que le dégel du corps électoral pour les élections des membres du Congrès et des assemblées provinciales.

Il n'entrera en vigueur qu'après approbation par les Calédoniens, lors d'une consultation organisée d'ici au 26 juillet prochain.

La commission des lois a constaté que cet accord était le résultat de concessions importantes faites par les indépendantistes et les non-indépendantistes. Le retrait du FLNKS a fragilisé l'accord, d'autant que ce parti n'est pas revenu à la table des négociations.

Deux écueils doivent être évités : confondre consensus et unanimité, ce qui serait naïf ; sous-estimer le caractère déterminant du consensus dans la culture politique calédonienne. Seules la confiance et l'estime mutuelles entre les forces politiques calédoniennes et vis-à-vis de l'État garantiront la solidité de l'accord. La reprise du dialogue avec toutes les parties prenantes s'impose donc, parallèlement aux travaux parlementaires.

Le texte soumis à notre examen a été déposé avant l'accord Élysée-Oudinot. Il conviendra donc de l'amender.

Son article 2 renvoie de manière substantielle à une loi organique dont nous n'avons pas connaissance. Se prononcer à l'aveugle est un exercice délicat. Certaines mesures auraient mérité d'être précisées, afin d'éclairer le constituant.

M. Patrick Kanner.  - Très bien !

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Il importe que les parlementaires soient régulièrement informés de l'évolution de la rédaction du projet de loi organique ; j'ai entendu vos propositions en ce sens, madame la ministre.

De fait, le caractère sui generis de l'organisation mise en place soulève plusieurs risques et questions. Votre participation à ce débat, monsieur le Premier ministre, rassurera, je l'espère, les plus réticents.

Le premier risque est celui de l'hyper-provincialisation qui pourrait résulter de l'attribution aux provinces de compétences et de fractions d'impositions de toute nature, avec pouvoir de taux et d'assiette. Nous serons favorables à l'amendement du groupe socialiste qui en précise le cadre.

Le second point d'attention concerne les ambiguïtés liées au transfert des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie. Qui validera le transfert ? Une fois toutes les compétences régaliennes transférées, quelle sera l'étape suivante ? La loi organique devra répondre à ces questions.

L'accord de Bougival marque la volonté des populations calédoniennes de sortir de la logique binaire des référendums pour privilégier un exercice plus consensuel et progressif du droit à l'autodétermination. Mais il faut également résoudre la crise économique et sociale en Nouvelle-Calédonie : disparition de plus de 800 entreprises, perte de plus de 12 000 emplois. La relance économique doit être engagée : il y va de l'acceptabilité politique de l'accord.

Nous comprenons les raisons qui justifient le report des élections - c'est la conséquence du nouveau calendrier, qui permettra de trancher au préalable la question sensible du corps électoral. C'est la seule manière de faire vivre l'accord de Bougival précisé par Élysée-Oudinot.

Nous vous invitons donc à voter ce texte, en responsabilité mais sans naïveté. Il nous appartient de respecter les équilibres politiques trouvés et d'accompagner la Nouvelle-Calédonie en vue de la concorde civile. Mais la constitutionnalisation de l'accord de Bougival n'est qu'une étape. Il est nécessaire de renouer le dialogue avec l'ensemble des forces politiques calédoniennes : c'est la condition de la réussite de ce nouveau statut pour la Nouvelle-Calédonie. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et du RDPI)

Exception d'irrecevabilité

M. le président.  - Motion n°13 de Mme Vogel et du GEST.

Mme Mélanie Vogel .  - (Applaudissements sur les travées du GEST) Comme à chaque fois qu'il s'agit de la Nouvelle-Calédonie-Kanaky, c'est avec humilité et gravité que j'exprime ici la position des écologistes.

Nous nous prononçons dans le cadre d'un processus de décolonisation posé par les accords de Matignon puis de Nouméa et amorcé sur le fondement d'un engagement de l'État français : celui de garantir au peuple kanak l'exercice plein de son droit d'autodétermination. Faute de vote en faveur de l'indépendance au sortir des trois référendums, ce processus prévoit que les parties se réunissent pour trouver une solution négociée de nature consensuelle. Pas majoritaire, pas unanime, mais consensuelle. Nous en sommes là.

C'est une des richesses du processus de Nouméa : la forme consociative de l'organisation décisionnelle, qui exige le consensus. Or, à cette heure, il n'y a pas d'accord de Bougival, pas plus qu'il n'y a d'accord Élysée-Oudinot. Il y a des textes, signés par certains, publiés, que le Gouvernement cherche à faire prospérer - mais pas d'accord au sens de l'accord de Nouméa, puisque le FLNKS ne l'a pas accepté. Pas de consensus, donc pas d'accord.

Quoi qu'on pense de Bougival, il est inimaginable d'envisager qu'un processus de décolonisation prospère avec l'opposition des principaux représentants des peuples autochtones et de Paul Néaoutyine, président de la province Nord et signataire de l'accord de Nouméa. Politiquement, juridiquement, moralement, cela n'a aucun sens. Cette démarche ne peut, ne doit pas se poursuivre.

Ce ne serait pas une nouvelle étape de la décolonisation, mais un renversement de la logique de l'accord de Nouméa. Le peuple kanak, détenteur du droit à l'autodétermination, avait choisi d'en partager l'exercice avec les victimes de l'histoire et les descendants des colons. Avec Bougival, ce serait l'inverse : le peuple kanak serait noyé dans un peuple calédonien, titulaire du droit à l'autodétermination, sans avoir donné son accord pour cette translation. Aucune issue pérenne, apaisée, ne peut en découler.

Nous ne sommes pas démunis. Le FLNKS a fait d'autres propositions, il est vrai non consensuelles : Deva était un chemin, certes rejeté par les loyalistes - comme Bougival l'est par la majorité des indépendantistes. On ne peut dire qu'une option est inenvisageable si elle est rejetée par les uns, mais acceptable si elle l'est par les autres.

Il n'y a d'autre option que de poursuivre le dialogue et d'organiser des élections provinciales, afin d'élire de nouveaux responsables qui auront la légitimité pour un dialogue renouvelé vers une solution consensuelle.

Le troisième report devait être le dernier : il devait servir à trouver un accord. Or il n'y a toujours pas de solution. Les élections peuvent et doivent se tenir. Le Conseil constitutionnel a dit qu'un quatrième report ne serait pas conforme à la Constitution. Vous nous proposez donc une révision constitutionnelle, pour contourner le contrôle de constitutionnalité. En droit, vous le pouvez ; politiquement, vous avez tort. Je doute que le constituant vous suive dans cette impasse.

Quand bien même ce texte serait voté par les deux chambres et ratifié par le Congrès, aucune situation stable ne pourrait en découler. Selon le Conseil constitutionnel, le corps électoral actuel est constitutionnel, car la Nouvelle-Calédonie a été une colonie de peuplement, et qu'on ne peut utiliser la composition démographique pour influer sur l'avenir d'un territoire en voie de décolonisation. La composition démographique pourra être reflétée une fois le droit à l'autodétermination acté - les indépendantistes ayant eux-mêmes proposé d'ouvrir le corps électoral aux natifs du pays. C'est ce que propose Georges Naturel dans un amendement.

La Nouvelle-Calédonie traverse une crise économique inédite, fruit des fautes commises à Paris. L'État français a d'ailleurs été reconnu coupable de manque d'anticipation et condamné à indemniser les victimes des émeutes. Cela oblige la solidarité nationale et exige de ne pas doubler la crise économique d'une crise politique. Il y a un espace entre le passage en force et l'immobilisme : pour qu'il ne se ferme pas, il ne faut pas adopter ce texte. (Applaudissements sur les travées du GEST ; M. Robert Wienie Xowie applaudit également.)

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Avis défavorable. Sur la forme, il est curieux de soulever l'exception d'irrecevabilité au sujet d'une révision constitutionnelle. Sur le fond, il est important d'accompagner le processus. L'accord de Bougival n'est certes pas consensuel, mais il est soutenu par cinq partenaires sur six. Il marque une étape sur le chemin de la stabilité institutionnelle. Les populations souffrent, il faut une issue à cette crise.

Mme Naïma Moutchou, ministre.  - Avis défavorable. Il est en effet curieux d'invoquer l'exception d'irrecevabilité sur un projet de loi constitutionnelle -  et de vouloir que le Parlement se dessaisisse de son pouvoir constituant.

Nul contournement : le Conseil constitutionnel ayant indiqué qu'à cadre constitutionnel constant, un nouveau report n'était pas envisageable, nous changeons le cadre constitutionnel pour permettre ce report. Nous l'avions déjà fait pour inscrire la parité dans la Constitution, alors qu'une jurisprudence de 1982 interdisait l'instauration de quotas de femmes pour les municipales.

Un report des provinciales est nécessaire pour organiser la suite du processus et aller jusqu'au bout. C'est le calendrier qu'ont choisi les partenaires.

Actuellement, il n'y a pas d'alternative crédible. Deva n'est pas comparable à Bougival : il n'y a jamais eu d'accord écrit, de discussion, car l'idée même de Deva n'était pas consensuelle. Bougival a réuni toutes les forces politiques, toutes ont signé. Puis, cinq des six ont continué à soutenir l'accord, éclairé par l'accord Élysée-Oudinot. Cela ne peut être balayé d'un revers de main.

Je regrette l'absence du FLNKS. Ma porte reste ouverte. L'absence des uns ne saurait tout bloquer. Le Premier ministre a évoqué un plan de refondation économique et sociale, un protocole financier ; nous souhaitons y adjoindre cet accord politique, pour une stabilité globale. Avancer n'est pas exclure. Cela évite l'enlisement. Il y aura d'autres rendez-vous, d'autres étapes.

Mme Corinne Narassiguin.  - Il est en effet difficile d'opposer l'exception d'irrecevabilité sur un projet de loi constitutionnelle. Cela dit, nous entendons les objections du groupe écologiste. Il y a un problème politique à réviser la Constitution pour reporter une quatrième fois des élections et allonger de 50 % la durée du mandat. Le troisième report devait être le dernier. Déroger au principe fondamental de régularité des élections, ce n'est pas la même chose qu'introduire la parité !

Le groupe socialiste souhaite débattre du fond de l'accord et votera donc contre la motion.

La motion n°13 est mise aux voix par scrutin public de droit.

M. le président.  - Voici le résultat du scrutin n°198 :

La motion n°13 n'est pas adoptée.

Question préalable

M. le président.  - Motion n°1 de M. Xowie et du groupe CRCE-K.

M. Robert Wienie Xowie .  - L'examen du projet de loi constitutionnelle sur le dégel du corps électoral a constitué le point de bascule de la crise du 13 mai 2024. Nous avions pourtant alerté sur la nécessité d'apaiser, d'éviter le passage en force. Ne répétons pas les erreurs du passé. La Kanaky-Nouvelle-Calédonie a payé cher l'entêtement du Gouvernement.

Notre engagement à l'issue de la CMP était clair : poursuivre les discussions en vue d'un accord consensuel. Or le Gouvernement nous demande de voter, en un mois, sur un pseudo-accord non consensuel, qui scellera l'avenir du pays. Tous les signaux sont au rouge. Le président de la province Nord le dit : sans consensus, l'État court à la catastrophe. L'accord de Bougival-Élysée-Oudinot rompt avec celui de Nouméa. Il contraint le peuple kanak à renoncer à sa souveraineté et lui ferme toute perspective d'indépendance.

État de la Nouvelle-Calédonie, double nationalité, transfert des compétences régaliennes, loi fondamentale, reconnaissance de l'identité kanake ? Merci, mais nous ne sommes pas dupes et ne nous laissons pas séduire avec de jolis mots.

Par respect pour le sang qui a coulé sur nos terres, il faut mesurer avec sérieux les choix que nous faisons pour l'avenir de nos enfants.

La proposition d'État de Nouvelle-Calédonie est symbolique. Un État souverain ne peut exister à l'intérieur d'un autre. Il s'agit d'une autonomie interne, non d'une décolonisation externe - d'autant que la nationalité calédonienne n'aura d'existence qu'attachée à la nationalité française.

Le transfert des compétences régaliennes est soumis à un triple verrou : majorité qualifiée de 64 %, accord discrétionnaire de l'État français et référendum. L'accord Élysée-Oudinot ajoute même - vengeance symbolique contre l'accord de Nouméa - que si toutes les compétences régaliennes étaient transférées, cela ne constituerait pas l'indépendance : il faudrait se réunir pour en tirer les conséquences. Il s'agit d'un statut pérenne, sinon définitif, dans la France.

La loi fondamentale propre à la Nouvelle-Calédonie, adoptée par son Congrès à la majorité des trois cinquièmes, demeure subordonnée à la Constitution et à la loi organique. L'engagement de l'État à préserver la capacité d'auto-organisation du pays n'est encadré par aucune limite, l'autonomie dépend entièrement de la volonté du Parlement français.

L'accord de Nouméa de 1998 définissait une trajectoire claire : pleine reconnaissance de l'identité kanak, partage de souveraineté avec la France, sur la voie de la pleine souveraineté. Cet équilibre est bouleversé. En reprenant en main le statut civil coutumier, l'État pourra restreindre le champ d'application de la coutume, subordonnée aux principes généraux du droit français, et immatriculer les Kanaks au répertoire national d'immatriculation des personnes physiques (RNIPP) : une réintégration implicite dans la nationalité française, nouvelle étape dans l'assimilation. À rebours de la logique de l'accord de Nouméa, le peuple kanak n'est plus qu'une composante du peuple calédonien. Ce n'est en aucun cas une décolonisation au sens de l'ONU.

Votre projet d'hyper-provincialisation signifie en réalité une partition de la Nouvelle-Calédonie, les principaux leviers économiques et fiscaux étant confiés à la province Sud, avec un risque de déséquilibre démographique lié à l'ouverture du corps électoral aux nouveaux arrivants français.

L'impasse politique risque d'aggraver la crise économique. Chacun s'accorde sur un point : il faut dissocier le volet institutionnel du volet économique. Les engagements financiers avaient été pris avant le lancement des discussions de Élysée-Oudinot ; ces financements ne sauraient être la contrepartie d'un engagement sur un accord. L'État porte une part de responsabilité dans la crise.

Il n'existe aujourd'hui aucun accord -  Élysée-Oudinot a recueilli encore moins de signatures que Bougival. Ce texte fragile risque d'accentuer encore les tensions en Kanaky.

Organisez donc au plus vite les élections provinciales, pour engager des discussions sereines avec une nouvelle légitimité. Des propositions intéressantes ont émergé, comme celle de Deva. Ne nous dites pas que la porte reste ouverte si la seule perspective demeure Bougival ! Derrière ce projet, l'État cherche à remplacer l'accord de Nouméa, à reprendre le contrôle via la loi organique et, à terme, à écarter toute perspective d'indépendance. Le texte installe un rapport de force défavorable au peuple kanak, dépendant du bon vouloir de l'État.

Il nous faut revenir à une négociation fondée sur les principes de l'accord de Nouméa, seule base pour une paix inclusive et durable.

Un démocrate républicain ne contourne pas la Constitution. En démocratie, les élections se tiennent à l'heure. Votez cette motion ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K et du GEST ; M. Mickaël Vallet applaudit également.)