Rapport public annuel de la Cour des comptes
M. le président. - L'ordre du jour appelle le débat à la suite du dépôt du rapport public annuel de la Cour des comptes.
Huissiers, veuillez faire entrer Mme la Première présidente de la Cour des comptes et M. le rapporteur général de la Cour.
(Mme Amélie de Montchalin, Première présidente, prend place au banc du Gouvernement, ainsi que M. Philippe Hayez, rapporteur général de la Cour des comptes.)
Madame la Première présidente, permettez-moi en premier lieu de vous féliciter à nouveau pour votre nomination au Palais Cambon.
Madame la Première présidente, monsieur le rapporteur général de la Cour des comptes, madame la présidente de la 5e chambre, nous vous accueillons pour notre traditionnel débat sur le rapport public annuel de la Cour des comptes, dont le millésime 2026 est consacré aux politiques publiques en faveur de la cohésion territoriale et de l'attractivité des territoires.
Ce thème est au coeur des réflexions du Sénat, chambre des territoires. Notre assemblée investit les enjeux territoriaux sous toutes leurs facettes, les sénateurs se faisant les relais de ces travaux en circonscription, en relation étroite et permanente avec les élus locaux.
Le rapport annuel de la Cour des comptes aborde nombre de sujets sur lesquels nos diverses instances ont déjà travaillé : l'accès aux soins, la mixité scolaire, l'accès aux services publics, le soutien aux mobilités du quotidien, le renforcement du tissu économique local, le développement des grands projets créateurs de l'emploi de demain ou encore la solidarité territoriale.
Je pense notamment aux travaux de la commission de la culture sur le maillage scolaire pour la France de demain, aux travaux de la délégation aux collectivités territoriales sur l'adaptation des communes et des intercommunalités au vieillissement de la population ou encore la mission d'information intitulée « L'accès aux services publics : renforcer et rénover le lien de confiance entre les administrations et les usagers ». Je ne doute pas que ces expertises croisées seront le gage d'un débat de qualité.
Ce débat constitue la traduction concrète de notre attachement à la mission d'assistance du Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement que la Constitution confie à la Cour des comptes. Vos éclairages et votre expertise apportent un concours précieux à notre mission de contrôle et d'évaluation des politiques publiques, à laquelle notre institution parlementaire est très attachée ; ils nourriront également nos débats législatifs à venir, au bénéfice de la cohésion des territoires.
Mme Amélie de Montchalin, Première présidente de la Cour des comptes . - Monsieur le président du Sénat, j'ai le plaisir de vous remettre le rapport public de la Cour des comptes pour 2026. (Mme la Première présidente remet le rapport à M. le président.)
Ancienne parlementaire, j'ai formé le voeu, lors de mon installation, de renforcer la mission d'assistance de la Cour au Parlement. Le rapport public annuel peut y contribuer, en abordant notamment un thème cher à votre assemblée : la cohésion territoriale et l'attractivité des territoires.
Ce rapport public annuel présente un positionnement particulier : il tire pleinement parti de ce que sont les juridictions financières. La Cour des comptes bénéficie du réseau des dix-sept chambres régionales des comptes (CRC). Elle est au plus proche de la vie de nos concitoyens partout dans notre pays. Renforcer le lien avec les dix-sept chambres, c'est renforcer le lien avec les Français.
J'ai entamé un cycle de visites auprès des chambres régionales, qui jouent un rôle particulier dans le lien avec les collectivités territoriales.
Les juridictions financières sont la seule institution en France qui dispose d'une vision transversale sur les politiques publiques. Elles contrôlent l'État, les collectivités, leurs opérateurs et la sécurité sociale. Elles examinent les politiques publiques indépendamment de qui les défend, avec exhaustivité, en se plaçant dans la position des habitants, des usagers, des citoyens, des entreprises. Observant l'ensemble de la sphère publique, elles tirent d'un travail ciblé des leçons structurantes au niveau national, éclairant le débat public local.
Les juridictions financières ont un message important à transmettre aux nouveaux élus. Il n'est pas nécessaire d'attendre d'être contrôlé pour nouer une relation profitable avec elles. Nous pouvons nous rapprocher des décideurs, bien au-delà du contrôle a posteriori.
Pour réaliser ce travail collectif, nous avons mobilisé tout notre réseau, sous l'égide du rapporteur général, M. Philippe Hayez, avec l'appui de la présidente de la 5e chambre, Mme Sophie Thibault, et de la rapporteure générale adjointe du rapport, Mme Marie-Laure Rolland-Gagne. Résultat d'un travail collégial, le rapport public annuel comprend le plus grand nombre de chapitres réalisés dans des formations interjuridictions : douze sur quatorze.
L'ensemble a été finalisé avant mon arrivée à la Cour. M'en voilà le porte-parole.
Nous avons fait trois constats : l'accès des habitants aux services publics est source de tensions ; ensuite, les profondes transformations en cours redessinent les dynamiques territoriales ; enfin, les attentes sociales sont fortes et les sentiments de relégation, d'éloignement voire d'abandon grandissent. J'ajoute que les mécanismes de redistribution sont rarement évalués.
La cohésion territoriale ne se décide pas d'en haut : elle exige une vision stratégique partagée et un équilibre entre impulsion nationale et initiative locale. Ce rapport public annuel a pour ambition d'éclairer ces dynamiques et de proposer aux décideurs une réflexion en faveur d'une action publique plus efficace et équitable.
Ce rapport présente trois grands axes : garantir l'accès à un panier de services essentiels partout sur le territoire ; développer une vision mieux partagée entre l'État, les opérateurs et les collectivités sur les grands enjeux liés aux services publics - je salue le travail de Mme Lavarde à cet égard - ; clarifier le paysage institutionnel.
Ce rapport complète un corpus déjà très nourri, notamment par le Sénat.
Sur la santé, le Sénat a mené nombre de travaux sur les inégalités territoriales d'accès aux soins en 2024, ce qui a donné naissance à une proposition de loi contenant des mesures fortes sur la régulation de l'installation des médecins, ou sur un meilleur calibrage des aides à l'installation, entre autres.
Le rapport public annuel aborde les choses un peu différemment : il souligne le besoin de revoir le maillage hospitalier, en assumant de centraliser certains soins, tout en améliorant la carte hospitalière de proximité en lien avec les enjeux du vieillissement. Il faut réfléchir selon le territoire, et non plus site par site, et adopter des stratégies fondées sur la gradation de l'offre de soins. Un chapitre spécifique porte sur l'outre-mer, afin d'y densifier l'offre médicale.
La commission de la culture du Sénat a travaillé sur le maillage scolaire, pour accompagner les enseignants, les familles et les élus. Le rapport public annuel rejoint ces recommandations et se focalise sur les collèges, qui dépendent de l'échelon départemental. Il appelle à des projections et à des contractualisations de plus long terme, fondées sur des concertations poussées.
Il faut rééquilibrer les effectifs en zone urbaine et concilier accessibilité et qualité en zone rurale, en regroupant plus souvent école, collège et lycée pour éviter de très nombreux kilomètres aux familles. Actuellement, l'offre scolaire semble décorrélée de la vie des familles. Des initiatives locales sont intéressantes, comme les internats d'excellence en Aude et en Lozère.
Sur la sécurité du quotidien, la Cour s'est attardée sur les polices municipales et sur l'ancrage territorial de la sécurité intérieure, en appelant à une rationalisation entre État et collectivités territoriales, en améliorant l'adéquation entre les forces présentes et les besoins des territoires. Il faut mieux répartir les effectifs. Les départements ruraux du centre de la France sont les mieux dotés. La Lozère compte cinq fois plus de policiers et gendarmes par habitant que le Rhône.
Aujourd'hui le développement des polices municipales est plus lié au potentiel financier des communes qu'à la réalité de la délinquance - Saône-et-Loire et Seine-Saint-Denis ont le même taux de policiers municipaux par habitant.
Enfin, sur le financement, je me tourne vers le président Raynal, auteur du rapport sur le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales en 2021, ou encore d'un rapport sur les dotations d'investissement en 2022.
Le rapport public annuel souligne que 57 % des communes sont concernées par le zonage visant à soutenir les territoires ruraux. Ce saupoudrage des dépenses est peu efficace. Les dotations se multiplient, il nous faut mieux les coordonner. La Cour appelle aussi à améliorer la péréquation.
L'échelon local est souvent l'échelon pertinent pour adapter l'organisation des services publics, si la coordination est efficace, sans dilution des responsabilités.
Je remercie les équipes de la Cour, qui se tiennent à votre disposition pour approfondir tel ou tel chapitre. (Applaudissements sur quelques travées des groupes INDEP et UC, du RDPI et du groupe Les Républicains)
M. Philippe Hayez, rapporteur général de la Cour des comptes . - (M. Jean-François Husson applaudit.)
Mme Christine Lavarde. - Belle solidarité !
M. Philippe Hayez, rapporteur général de la Cour des comptes. - Ce rapport public annuel est le fruit de deux années de travail de la Cour et des CRC. Il prend acte d'une forme de tension entre, d'une part, les fortes attentes de nos concitoyens à l'égard des services publics face aux transitions, et, d'autre part, les centaines de millions d'euros consacrés chaque année aux politiques de cohésion des territoires.
Nous avons analysé une douzaine de politiques publiques et formulé une quarantaine de recommandations.
Le premier axe de nos travaux s'intitule : « Garantir l'accès aux services essentiels en confortant les solidarités entre les territoires ». Il souligne la nécessité d'être davantage attentif aux attentes prioritaires de nos concitoyens. Il s'agit de renforcer la cohésion des territoires en développant un panier de services de base - santé, école, transports - , ce dans un contexte difficile pour nos finances publiques. La Cour appelle à un saut d'efficacité.
Premier exemple : l'offre de soins hospitaliers doit concilier le besoin de proximité et la qualité et la sécurité des soins, qui exigent des plateaux techniques de haut niveau.
Deuxième exemple : le développement des services publics numériques. Nous avons la meilleure couverture très haut débit d'Europe : en décembre 2025, 94 % du territoire était couvert, pour un coût de 22 milliards d'euros de coût. Cela ne doit pas occulter le besoin de contact avec les agents publics. Il faut donc plus de solidarité entre territoires, et éviter les logiques de concurrence entre acteurs.
Consolider une vision stratégique sur le développement des territoires et l'adapter au nouveau cadre européen est nécessaire. Les politiques publiques doivent être mises en cohérence. Les actions des collectivités territoriales s'ajoutent à celles de l'État et les financements s'additionnent. Il faut donc bâtir une stratégie nationale d'aménagement du territoire, pour doter l'action publique de lignes directrices.
Bien sûr, il ne s'agit pas de revenir à l'État planificateur des Trente Glorieuses ni à la Datar (délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité des régions), mais de prendre en compte les enjeux actuels et de gagner en efficacité, au meilleur coût.
Nous devons agir de manière cohérente et concertée.
Premier exemple : le chapitre consacré à la réindustrialisation des territoires montre que la maîtrise des délais est essentielle. Il met en évidence la nécessité d'une coordination des acteurs, au sein des comités de pilotage, sous l'égide des préfets, pour faciliter les implantations nouvelles et surmonter les conflits d'usages ou de normes.
Deuxième exemple : les outils hérités de l'État planificateur, comme les opérations d'intérêt national (OIN), sont très efficaces. Mais ils doivent être adaptés pour mieux tenir compte de la décentralisation des politiques d'urbanisme et des enjeux environnementaux.
C'est en fédérant les acteurs que nous pourrons tirer profit de la politique de cohésion européenne. Cela passe par un renforcement de la coopération interministérielle, sans créer de nouvelles structures.
Le troisième axe vise à améliorer la cohérence et la clarté de l'action publique pour les territoires.
Les dispositifs de gouvernance se sont additionnés, malgré la mise en place de contrats intégrateurs, tels les contrats de plan État-région (CPER) ou les contrats pour la réussite de la transition écologique (CRTE), dont le bilan est mitigé. La Cour recommande de recentrer la contractualisation sur quelques priorités partagées. Les appels à projets et les appels à manifestation d'intérêt (AMI) créent parfois des inégalités entre les collectivités, ils doivent rester limités.
Le rapport propose aussi de renforcer l'information de nos concitoyens sur la territorialisation des dépenses : cela valoriserait les efforts de l'État, souvent méconnus, vus comme trop peu intelligibles. Certes, il existe un document de politique transversale - il annonce 8,4 milliards d'euros de crédits pour l'aménagement du territoire en 2025, ainsi que 14 milliards de dépenses fiscales - , mais il n'inclut pas toutes les dépenses de l'État contribuant à la cohésion du territoire. Les dépenses brutes des collectivités locales, par essence territorialisées, s'élèvent à plus de 300 milliards d'euros en 2025.
Ces orientations nous paraissent compatibles avec un nouvel axe de décentralisation, proposé par le Gouvernement. Certaines de nos recommandations pourront contribuer à l'examen des textes en cours. D'autres, comme celles sur la rationalisation des contrats entre État et collectivités, arrivent à point avec le début de la nouvelle mandature municipale.
Des solutions existent, pour qu'aucun habitant de la République ne se trouve délaissé par la collectivité publique. (Applaudissements sur les travées du RDPI et des groupes INDEP et Les Républicains)
M. Claude Raynal, président de la commission des finances . - (Applaudissements sur les travées des groupes SER et INDEP et sur plusieurs travées du groupe Les Républicains) Tout au long de l'année, les motifs pour entendre la Cour des comptes ne manquent pas à la commission des finances. Le 25 février dernier, nous avons entendu la présidente de la première chambre sur la situation des finances publiques de début 2026.
Le constat de la Cour reste très préoccupant. Il sera encore sans doute assombri par la guerre au Moyen-Orient.
Cette année, la Cour s'est intéressée à la cohésion des territoires - parfois présentée comme une incantation, comme si la bonne volonté suffisait. Les différences de richesses sont très marquées en France : 33 000 euros de PIB annuel par habitant en Bourgogne-Franche-Comté, 70 000 euros en Île-de-France. Le rapport de la Cour rappelle qu'une femme née dans les Hauts-de-Seine a trois ans d'espérance de vie de plus qu'une femme née dans les Ardennes. Nos travaux rejoignent ce constat.
Plusieurs thèmes de ce rapport public annuel font directement écho aux enquêtes demandées par la commission à la Cour, au titre du II de l'article 58 de la Lolf. Je pense à celle sur le maillage de l'éducation prioritaire ou celle sur l'ANCT.
Nous partageons souvent les mêmes constats et recommandations. Ainsi de la mobilité du quotidien : les recommandations de la Cour rejoignent celles d'une mission d'information de 2023 sur les autorités organisatrices de la mobilité (AOM). L'offre de transport du quotidien est réduite dans les territoires ruraux et périurbains, alors que 70 % des personnes y résidant n'ont pas le choix de leur mode de transport. La commission des finances a obtenu depuis 2025 qu'une enveloppe de quotas carbone soit allouée aux AOM.
Le rapport public annuel insiste aussi sur l'accès au numérique. Les progrès sont indéniables : grâce au plan France Très Haut Débit, notre pays est passé de la 26e place à la première place européenne. Mais les inégalités demeurent. Dès 2021, dans notre rapport sur le New Deal mobile, nous insistions sur la nécessité de supprimer les zones blanches à l'horizon 2027 : plus de 215 000 de nos concitoyens restent privés de couverture.
La diversité des territoires est parfois un obstacle : si la sobriété foncière est un principe consensuel, l'application concrète du ZAN pose d'innombrables difficultés. La diminution de la taxe d'aménagement fragilise les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE), montrant combien il est risqué de ne pas prendre en compte les réalités du terrain. La fusion des taxes sur les logements vacants est une avancée utile.
La répartition des financements entre les collectivités est le nerf de la guerre. Dotation globale de fonctionnement (DGF) et fraction de TVA sont majoritairement fondées sur une logique de compensation, qui s'éloigne chaque année un peu plus de la réalité économique des territoires bénéficiaires. La Cour esquisse donc une réforme de ces deux piliers, pour renforcer la péréquation.
La DGF s'élève à 27,4 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2026, dont 65 % consacrés à diverses compensations. La Cour propose de basculer une partie de ces sommes vers les dotations de péréquation. Je m'interroge sur les effets massifs de cette refonte, sachant que les dotations de péréquation actuelles ne sont pas exemptes de critiques. C'est là un revirement de la Cour, qui préconisait en 2024 une réforme de la part forfaitaire de la dotation.
Sur les fractions compensatrices de TVA, la Cour étaye peu sa volonté de les rendre plus péréquatrices. On peut s'interroger sur la faisabilité juridique de la proposition. Les fractions de TVA sont des ressources propres des collectivités. En sera-t-il toujours de même si elles sont réparties selon des critères de richesse ?
La période budgétaire me semble difficilement propice à de telles mesures structurantes. Il faut un peu de mou budgétaire pour améliorer la péréquation sans susciter une levée de boucliers et faire trop de perdants. Cela dit, la cause de la péréquation n'est pas perdue : on peut envisager des mesures à plus petite échelle, notamment communale.
La situation financière des collectivités est déséquilibrée. Près de la moitié des communes de moins de 10 000 habitants ont vu leur épargne brute progresser de plus de 20 % entre 2019 et 2024, tandis que celle des intercommunalités de plus 300 000 habitants a diminué de 4,3 %.
J'ajoute que la richesse n'est pas que financière : elle passe aussi par des services présents partout. La Cour a donc raison de défendre la dotation de solidarité communautaire, par exemple.
La cohésion des territoires ne saurait être qu'une incantation. Il ne faut éluder aucune difficulté. C'est ce que permet le rapport public annuel, dont je ne doute pas qu'il sera un appui précieux pour nos travaux. (Applaudissements sur les travées des groupes SER et INDEP, ainsi que sur quelques travées des groupes UC et Les Républicains)
M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales . - (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP et sur quelques travées du groupe UC) J'ai pris connaissance avec intérêt du rapport public annuel. Cette année, la Cour se concentre sur la cohésion des territoires.
Trois chapitres concernent la commission des affaires sociales. Le premier a trait au maillage de l'offre de soins hospitaliers, une préoccupation majeure de nos concitoyens. Or l'organisation hospitalière française, historiquement dense, est en difficulté. Elle est contrainte tant sur le plan financier qu'humain. Le déficit s'élève à 2,9 milliards d'euros en 2024 pour les hôpitaux publics. Résultat, une tension structurante entre deux impératifs : d'une part, concentrer les activités, au nom de la qualité et de la sécurité des soins ; d'autre part, un besoin de proximité, lié au vieillissement de la population et à un accroissement des pathologies chroniques, qui touchent 25 millions de personnes.
La planification hospitalière est inaboutie. Les groupements hospitaliers de territoire n'ont pas produit les effets attendus. Les constats de la commission d'enquête sur les hôpitaux de 2022 sont toujours d'actualité : nous sommes au milieu du gué.
La Cour des comptes recommande de définir une stratégie nationale, puis de définir par région un scénario d'évolution de l'offre hospitalière. Ces recommandations ouvrent un débat éminemment politique : adapter l'offre hospitalière, c'est accepter de remettre en cause l'existant. La stratégie territoriale se doit d'être lisible. Nous devrons toujours combiner accessibilité, qualité, sécurité et efficience des soins, sans sacrifier aucun de ces piliers.
Cette exigence se retrouve dans l'accès aux soins en outre-mer. Les populations ultramarines font face à des contraintes géographiques, à une précarité socio-économique importante et à une prévalence des maladies chroniques. Globalement, l'offre de soins est insuffisante, ce qui conduit à des pertes de chance. C'est choquant. La semaine prochaine, nous publierons les conclusions d'une mission de contrôle, sur l'accès aux soins à Mayotte et à La Réunion qui rejoignent celles de la Cour.
Mme Amélie de Montchalin, Première présidente de la Cour des comptes. - Très bien !
M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales. - Nous publierons aussi les conclusions d'une autre mission de contrôle, sur l'accès aux soins en Guadeloupe.
La Cour appelle à organiser des filières de postes partagés ou des missions médicales régulières entre établissements ultramarins, en lien avec des établissements métropolitains, à développer localement des filières professionnelles sanitaires et à favoriser l'émergence de centres référents spécialisés au niveau régional. Les initiatives locales présentées dans le rapport de la Cour, intéressantes, restent trop souvent expérimentales ; elles repensent le parcours de soins - équipes mobiles, télémédecine - et doivent être soutenues.
Enfin, la politique de l'emploi doit tenir compte des réalités territoriales. Cette politique s'appuie sur des dispositifs nationaux et France Travail reste peu territorialisé. Les disparités territoriales de chômage n'ont pas évolué depuis 2017.
La Cour s'est penchée sur la mise en oeuvre de la loi Plein emploi du 18 décembre 2023, qui devait favoriser une gouvernance territoriale des politiques de l'emploi. La mise en oeuvre est compliquée. Notre commission a régulièrement auditionné France Travail pour suivre l'installation des comités pour l'emploi. La Cour signale le manque d'implication des acteurs, mais le contexte budgétaire ne nous permet pas de mettre de l'huile dans les rouages. Les crédits de la mission « Travail, Emploi » ont baissé de 17,6 % en deux ans. Si la gouvernance et la coordination des acteurs sont inopérantes, des dispositifs comme les missions locales ou l'insertion par l'activité économique se retrouveront emportés par des coupes budgétaires. Les contraintes budgétaires ne peuvent remettre brutalement en cause les politiques de l'emploi dans les territoires.
Je remercie la Cour pour la qualité de ses travaux. La commission des affaires sociales apprécie ces échanges réguliers. Je pense notamment à l'enquête sur la réforme des études de santé, qui a donné lieu à l'adoption d'une proposition de loi ; d'autres enquêtes sont à venir. Nous voulons nous appuyer sur les travaux de la Cour pour les traduire en propositions, voire en proposition de loi, et souhaitons que notre collaboration continue. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et INDEP)
M. Marc Laménie . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP et sur quelques travées du groupe Les Républicains) Après avoir examiné les politiques publiques en faveur de la jeunesse et de la lutte contre le réchauffement climatique, la Cour s'intéresse à la cohésion des territoires, qui recouvre notamment l'accès aux soins, le logement, la sécurité et la réindustrialisation.
La Cour s'intéresse à la démographie et à son impact sur nos politiques publiques. Depuis le début des années 2000, la baisse de la natalité et l'arrivée à la retraite des baby-boomers modifient la composition de notre population. Son vieillissement entraîne une hausse des besoins en matière de soins. Ainsi, 25 millions de Français souffrent d'une maladie chronique - 7 % de plus qu'il y a dix ans.
D'ici à dix ans, il y aura 12 % de collégiens en moins. Mais la carte scolaire ne saurait se résumer à cette seule baisse. Si nous voulons maintenir l'attractivité des territoires ruraux pour les familles, leurs enfants doivent pouvoir y étudier.
Entre 2017 et 2025, le taux de chômage a diminué grâce à la politique de l'offre, notamment. Mais six départements ont un taux de chômage d'au moins 12 %.
Second enseignement du rapport : l'inégal accès aux services publics. La numérisation est utile, mais nombre de nos concitoyens n'arrivent pas à effectuer leurs démarches en ligne - je me sens moi aussi concerné... Je pense aussi à la fiction du logement social à vie, qui favorise ceux qui n'ont plus rien à y faire, au détriment de familles qui attendent.
Un constat s'impose : la Cour recommande de mieux organiser l'intervention de l'État et des collectivités pour nombre de politiques publiques. Il faut aussi mieux gérer la dépense publique pour certains postes - prise en charge des maladies chroniques, éducation, inclusion numérique. Or l'état de nos finances publiques, dû aux mauvaises décisions des années 1980 et 2000, nous contraint : par la dette nous faisons payer à nos petits-enfants des réformes néfastes comme la retraite à 60 ans et les 35 heures.
Nous devons cesser de vivre avec des illusions politiques et réparer les erreurs du passé. Ayons la sincérité de dire aux Français que les hausses de dépenses devront être compensées par des baisses ailleurs. Notre groupe y est très attaché. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP et du RDPI et sur plusieurs travées du groupe Les Républicains)
Mme Christine Lavarde . - (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP) On peut regretter que ce rapport soit publié après des échéances en vue desquelles il aurait pu nourrir le débat démocratique. L'eût-il été plus tôt, l'économie n'aurait peut-être pas été le parent pauvre des municipales, et l'illusion de la gratuité aurait pu être démasquée.
L'action publique en matière de cohésion territoriale et d'attractivité pourrait se résumer en une formule : prime aux moyens plutôt qu'aux résultats. Dans le cadre de notre commission d'enquête sur les agences de l'État, nous n'avions pas perçu que celles-ci pourraient se généraliser à la plupart des dispositifs publics. Il en résulte un manque de clarté et de lisibilité, fil rouge du rapport.
La Cour souligne notamment l'absence de consolidation comptable, qui prive les acteurs publics d'une vision claire de la dépense globale. Dans le domaine hospitalier, la gradation des soins est inachevée. S'agissant des collèges, le cadre de gestion doit être assoupli. Enfin, les partenariats entre l'État et les collectivités territoriales ont donné lieu à une multiplication de dispositifs de portée insuffisante.
Bref, la Cour met en lumière une action publique peu lisible et dont l'efficacité doit être améliorée. J'insiste sur l'emploi du verbe « devoir », qui exprime un impératif moral.
Trop de dispositifs s'empilent sans efficacité réelle ; la consolidation budgétaire fait défaut, de même que l'évaluation. Rien de nouveau pour un membre de la commission des finances, certes... Mais ces vérités sont insuffisamment répétées aux Français.
Nous entrons dans un nouveau cycle, marqué par des défis majeurs. C'est à l'aune de la fin des dividendes de la paix et des dividendes démographiques que le rapport nous invite à repenser l'action publique.
Hélas, certains invariants demeurent. La Cour appelle à assouplir le cadre de gestion des collèges tout en proposant d'étendre les contraintes pesant sur les établissements privés au nom de la mixité sociale. Elle propose donc de renforcer la rigidité qu'elle dénonce... De même, elle reconnaît que le logement est un frein à la mobilité, donc à la réindustrialisation, mais ses recommandations ne portent que sur l'accès au logement social, sans interroger l'efficacité du modèle actuel, dans lequel l'État agit à la fois sur l'offre et la demande de logements.
En matière de réindustrialisation, l'État propose aides et formulaires quand les chefs d'entreprise demandent de l'efficacité et de la sécurité juridique... La Cour le souligne : il faut en moyenne dix-sept mois pour obtenir les autorisations nécessaires à un projet !
Nous avons multiplié les dispositifs, mais pas les résultats. L'action publique n'est plus ni lisible ni pilotée. Madame la Première présidente, nous nous rejoignons sur un grand nombre d'éléments de diagnostic. Il nous appartient à tous, chacun dans ses fonctions, d'agir pour que le triptyque « coordonner, simplifier, mutualiser » guide l'action publique. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP ; Mme Sonia de La Provôté applaudit également.)
M. Stéphane Fouassin . - Cette année, la Cour des comptes consacre son rapport à la cohésion et l'attractivité de nos territoires. Loin d'être anodin, ce choix est un signal fort, dans un contexte budgétaire contraint et alors que nous connaissons des évolutions démographiques profondes. L'accès réel aux services publics est en question, notamment dans les outre-mer.
Nos politiques publiques sont nombreuses, illisibles et mal évaluées. C'est notre principale faiblesse. Comment pouvons-nous créer de nouveaux dispositifs ou financements sans évaluer l'existant ? L'évaluation n'est plus une option, mais un préalable à l'action. Or les collectivités territoriales manquent de moyens dans ce domaine.
Comment tolérer que des citoyens renoncent à se soigner faute de médecins ? En matière de santé, nous n'avons pas su arbitrer entre proximité et efficacité. Dans les outre-mer, la situation est telle que l'égalité est rompue. Nous devons organiser les soins en réseaux, renforcer les coopérations, investir dans la formation locale et développer des solutions adaptées aux réalités territoriales, y compris numériques, mais jamais déconnectées du terrain.
La crise du logement social est une crise de confiance. Nous devons rétablir clarté, transparence et équité. La Cour recommande une meilleure densification des moyens de droit commun, notamment dans les quartiers de la politique de la ville. Il faut un travail de proximité associant élus, habitants et tissu associatif pour une meilleure coordination. Encourageons les territoires qui innovent et simplifient.
Cohésion territoriale doit rimer avec cohésion sociale. Allons-nous continuer à empiler les dispositifs au risque de diluer leur efficacité ? Ou choisirons-nous enfin de simplifier, d'adapter et de donner aux territoires les moyens d'agir au plus près des besoins de nos concitoyens ? (MM. Bernard Buis et Philippe Mouiller applaudissent.)
M. Rémi Féraud . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Le rapport annuel de la Cour des comptes a donc pour thème la cohésion territoriale, l'état des services publics et l'attractivité des territoires : pour une première au Sénat dans vos nouvelles fonctions, madame la Première présidente, il ne pouvait y avoir meilleure thématique !
La Cour constate que les inégalités territoriales persistent et que le sentiment de relégation ne cesse de progresser. Nous le savons bien comme élus.
Si notre groupe ne partage pas toutes les recommandations de la Cour, notamment sur la péréquation horizontale, nous partageons son constat sur les fractures territoriales. Je retiens à cet égard quatre enseignements.
Premièrement, l'égalité d'accès aux services publics essentiels n'est toujours pas garantie dans notre pays. Ainsi, en matière de santé, la Cour constate un système sous tension et une incapacité à concilier qualité des soins et proximité. Voilà quatre ans que le groupe socialiste propose un texte pour rétablir l'équité territoriale face aux déserts médicaux et garantir l'accès à la santé pour tous.
En matière d'éducation, le constat est encore plus dur, notamment en ce qui concerne l'égalité des chances. Et que fait le Gouvernement ? Rien sur la mixité scolaire et sociale. Pire, il prévoit 4 000 suppressions de poste à la prochaine rentrée.
Sur le logement, le décalage entre le discours et la réalité est immense. Le groupe socialiste n'a cessé de faire des propositions : construction de logements sociaux et protection des bailleurs, lutte contre les meublés de tourisme, encadrement des loyers dans les zones tendues. Le Gouvernement ne s'est pas montré à la hauteur.
Deuxièmement, la modernisation de l'action publique s'est trop souvent faite au détriment d'une partie des citoyens. Je pense en particulier à la numérisation des services publics. Les maisons France Services ne peuvent remédier à tous les problèmes. Peut-on encore parler de service public quand certains ne peuvent plus y accéder ?
Troisième enseignement : l'action publique territoriale est devenue trop complexe et fragmentée. Peu lisible, elle est en outre mal évaluée en raison même du nombre de dispositifs existants. Particulièrement préoccupante est l'absence de vision consolidée des financements consacrés à la cohésion territoriale.
Enfin, les politiques de développement territorial n'ont pas permis de réduire les écarts entre territoires, malgré les efforts engagés et les effets d'annonce. Plus de 70 % des habitants ruraux n'ont toujours pas accès à une offre de mobilité diversifiée, sans parler de la sécurité et de la réindustrialisation.
La Cour est claire : le compte n'y est pas. Il faut changer de paradigme en réorientant l'action de l'État et en l'évaluant sérieusement. Car il n'y a pas de République sans services publics ni égalité. Les Français y sont très attachés, comme le montrent les mouvements sociaux récents et le résultat des urnes. Ce rapport est donc fort utile, et nous saurons nous inspirer de certaines de ses propositions. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)
M. Pierre Barros . - Il est quelque peu paradoxal de consacrer quatre minutes à un rapport de 500 pages que la Cour des comptes a mis des mois à documenter... Ce format ne nous permet pas de débattre correctement de l'action publique, pourtant essentielle pour les habitants de nos territoires.
La Cour parle d'un problème de cohérence et de clarté. Pour moi, il s'agit de la mise en forme institutionnelle du retrait budgétaire et politique de l'État : un retrait habilement camouflé dans le langage du partenariat, de la contractualisation et de l'exception. Au bout du compte, c'est la cohérence territoriale qui est altérée.
La moitié des 849 contrats de relance et de transition écologique n'ont pas d'annexe financière. Or un contrat sans annexe financière est une promesse sans moyens, une supercherie. Aucun comité de pilotage n'a été réuni, preuve que l'État n'a pas de vision globale. Seuls un tiers des préfets offrent une visibilité pluriannuelle aux collectivités.
La responsabilité du Gouvernement est pleine et entière : on ne peut réduire les dotations aux collectivités territoriales et s'étonner que les préfets et les maires n'aient plus les moyens de piloter quoi que ce soit.
Nous dénonçons aussi la dérive des exceptions. Voyez les cités éducatives : déployées dans 250 cités et couvrant 600 quartiers prioritaires en 2025, elles donnent des résultats, reconnus par la Cour. La gouvernance partenariale des acteurs éducatifs autour d'un projet de territoire fonctionne lorsqu'elle est réellement mise en oeuvre. Nous demandons la généralisation des dispositifs exceptionnels sources d'avancées pour nos territoires et leurs habitants.
À plus de 2,50 euros le litre d'essence, se déplacer coûte très cher. Or, en milieu rural, les habitants ont peu accès aux transports en commun. Bloquer les prix serait sans conteste une bonne politique d'équité territoriale.
Les choix d'organisation de l'État et les choix budgétaires sont indissociables. Ce rapport nous tend un miroir : qu'en ferons-nous ? (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K et sur quelques travées du groupe SER)
M. Thomas Dossus . - (Applaudissements sur les travées du GEST) Il y a dans cet exercice quelque chose de légèrement singulier, madame la Première présidente : ce rapport éclaire les politiques budgétaires et territoriales que vous meniez à Bercy, quelques jours encore avant votre prise de fonction à la Cour des comptes...
Il donne à voir un pays où l'égalité territoriale reste fragile, parfois fictionnelle. En outre-mer, 900 000 de nos concitoyens, un tiers de la population, vivent sous le seuil de pauvreté ; la durée moyenne d'attente pour un rendez-vous médical est de 46 jours, contre 26 en métropole.
Dans le domaine de l'éducation, la Cour recense nombre de collèges très peu mixtes socialement. Selon l'endroit où l'on vit, on n'accède pas aux mêmes droits et on ne bénéficie pas des mêmes chances.
Ces fractures sont le produit d'un système qui fait de moins en moins confiance aux territoires. Les moyens sont éclatés entre nombre de dispositifs, et les élus locaux ont parfois l'impression de quémander des moyens tandis que l'État jacobin peine à piloter l'action publique.
Notre système de finances locales est à bout de souffle. Nous devons rendre la péréquation plus juste et faire confiance aux territoires, au lieu de corriger le système à la marge chaque année pour éviter qu'une strate entière ne décroche. Ce qui permettra aux collectivités de tenir, c'est la garantie de ressources dynamiques, prévisibles et adaptées à leurs charges réelles, dans le respect de leur libre administration.
Le Haut Conseil pour le climat vient de faire paraître un rapport sur les politiques climatiques. Il conclut que les territoires sont inégalement affectés par le changement climatique et inégalement outillés pour mener des politiques publiques d'atténuation et d'adaptation. Les besoins qu'il identifie sont colossaux. Raison de plus pour que la décentralisation budgétaire soit le coeur de la réforme territoriale voulue par le Premier ministre.
M. Stéphane Ravier . - Ce rapport paraît au moment où les maires reçoivent la bien mauvaise nouvelle de la fermeture d'une classe ou plusieurs dans leur commune en septembre prochain. Dans les Bouches-du-Rhône, 150 classes fermées, dans 119 communes. Dans les communes rurales, c'est un cercle vicieux : le déclin démographique entraîne la fermeture de classes, aggravant le déclin démographique.
Le maire, dernier élu à échapper à la fracture entre le peuple et ses dirigeants, n'a souvent plus aucun moyen pour enrayer la chute d'attractivité de son territoire. La déterritorialisation de l'impôt a accéléré la désindustrialisation et la désertification de pans entiers du territoire.
Ce processus a commencé avec la suppression de la taxe professionnelle, en 2010. Avec Emmanuel Macron, il s'est considérablement accéléré : suppression de la taxe d'habitation sur la résidence principale, suppression d'une grande part de la CVAE, réduction des bases d'assujettissement des locaux industriels à la taxe foncière et à la CFE. La start-up nation ne comprend pas l'autonomie des collectivités.
C'est un problème de conception de la nation et de la décentralisation. Si la péréquation verticale est importante pour la cohésion des territoires, elle doit être complétée par une décentralisation intelligente suivant le principe de subsidiarité.
Les collectivités locales sont créatrices de liens ; elles fournissent des services publics nécessaires à la vie de la population et à l'attractivité du territoire. Il faut les libérer et les renforcer.
Si je partage le constat de la Cour sur la fracture territoriale et la nécessité d'une simplification, je ne suis pas d'accord sur les solutions. Ainsi, elle appelle à renforcer les intercommunalités en imposant en leur sein un pacte financier et fiscal : ce serait un mauvais coup de plus contre l'autonomie des communes, entités de base de la démocratie, maillons de solidarité et repères culturels.
Pour enrayer le déclin démographique de leur commune, les maires doivent pouvoir reprendre en main l'implantation de projets industriels et de logements. Il faut donc mettre fin au ZAN et à la loi SRU.
Au moment où la crise pétrolière aggrave les conséquences néfastes de la fracture territoriale pour ceux qui parcourent quotidiennement de nombreux kilomètres, nous devons agir avec pragmatisme et une vision cohérente de la décentralisation, pivot entre le citoyen et la nation.
M. Raphaël Daubet . - Ce rapport ne nous apprend rien : c'est ce qui devrait nous troubler.
Le travail de la Cour n'est évidemment pas en cause, et le RDSE approuve pleinement son constat. Que nous venions de territoires ruraux, périurbains ou ultramarins, nous connaissons de longue date les fractures territoriales et éprouvons leur aggravation.
Nous savons que 70 % des ruraux n'ont pas de solution alternative à la voiture et que leur détresse est grande face à l'augmentation des prix du carburant. Nous connaissons le décrochage scolaire et universitaire, la désertification médicale.
Les intentions du rapport sont louables. Nous sommes toutefois réservés sur certaines de ses propositions, qui alourdiraient l'action publique. Je pense à la création de nouvelles instances régionales de santé ou au renforcement de la contractualisation entre l'État et les collectivités, qui mobilise trop d'ingénierie pour des diagnostics redondants. Enfin, la refonte du maillage des collèges, il est plus facile d'en parler que de la faire...
Nous approuvons totalement les autres recommandations, notamment en matière de péréquation financière. Oui, la DGF est profondément inégalitaire. Oui, il faut rendre davantage de dotations redistributives. Oui, nous devons renforcer les mécanismes de solidarité entre les territoires.
Ce que ne dit pas cet excellent rapport, c'est ce qui relève de la parole politique. Comment replacer les territoires qui décrochent dans le projet national pour ne pas défaire nation ? Je pense aux outre-mer, à la jeunesse des banlieues, aux ruralités. Ce ne sont pas des organes malades à maintenir sous perfusion, mais des cartes maîtresses à jouer.
Hélas, ces habitants se sentent trop souvent contestés par l'époque dans leurs fibres profondes, leur héritage, leur culture. Ils ressentent plus qu'un sentiment d'abandon : de disqualification. La fracture territoriale est ainsi une fracture sociétale. C'est beaucoup plus grave, car elle ne se répare pas seulement par la péréquation. (Applaudissements sur les travées du RDSE)
M. Vincent Delahaye . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Résumer en six minutes 540 pages est quasiment impossible... Je remercie la Cour des comptes pour la qualité de son travail de façon générale.
L'autonomie fiscale des collectivités territoriales est un enjeu fondamental. Or, depuis plusieurs années, on supprime des taxes pour les remplacer par des dotations : taxe sur les salaires, CVAE, taxe professionnelle, taxe d'habitation sur la résidence principale. Résultat : les collectivités ne peuvent plus se démarquer. Ce n'est pas bon pour le développement économique des territoires. Le développement économique ce sont des emplois, mais aussi parfois des nuisances ou des inconvénients ; il est donc important de maintenir une incitation.
Au nom de la cohésion et de la solidarité, nous appliquons une péréquation verticale et horizontale, pour 14 milliards d'euros. Nous avons gelé la DGF, par ailleurs amputée pour financer d'autres dotations. Beaucoup de communes nous interpellent sur la baisse de la DGF : baisse qui n'est pas étonnante, puisqu'on augmente chaque année les autres dotations imputées sur l'enveloppe. Il faudrait en la matière plus d'évaluation.
Madame la Première présidente, nous connaissons tous les deux bien l'Essonne. Vous savez que je dresse un bilan annuel des dotations par commune. Lorsque je suis devenu sénateur, il y a quelques années, j'avais constaté un écart d'un à deux ; aujourd'hui, des communes sont à moins 200 euros par habitant, d'autres à plus 1 000 euros !
Lorsque j'écris aux ministres, on me répond : ce sont des dotations vivantes... Il y a quarante critères de ressources et de charges, des situations historiques figées. Personne n'y comprend plus rien, et c'est dramatique sur le plan démocratique.
Même chose pour la péréquation horizontale. Si vous voulez juger des inégalités entre territoires, il est ennuyeux de ne pas avoir de vision d'ensemble de qui paie et qui reçoit.
Le rapport conclut qu'il faut renforcer la péréquation. Je pense qu'il faut d'abord renforcer son évaluation. Sans cette évaluation, impossible de savoir s'il faut renforcer, stabiliser ou alléger la péréquation.
Il faut reprendre la réforme de la DGF de 2016, même si je sais que ce n'est pas simple. La Cour des comptes pourrait nous éclairer fort utilement sur ce sujet.
Je vous remercie à nouveau pour la qualité de votre travail. Je crois que vous pouvez grandement nous aider à renforcer la cohésion des territoires et leur attractivité. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, INDEP et Les Républicains)
M. Marc Séné . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Ce rapport trouve un écho particulier dans la chambre des territoires. Les politiques publiques de cohésion territoriale se construisent dans la diversité, mais se heurtent à un obstacle majeur : la complexité de notre organisation.
Ainsi, en matière de réindustrialisation, territoires, élus, entreprises et salariés attendent des résultats concrets. Or l'État conserve la main sur des leviers essentiels : financement, choix des projets... Et la multiplication des dispositifs pose problème, d'autant que chacun a son calendrier et ses critères.
Les collectivités territoriales doivent naviguer à vue dans ce labyrinthe. La Cour des comptes le constate : cet empilement nuit à l'efficacité de l'action publique et aggrave les inégalités, car toutes les collectivités territoriales n'ont pas les mêmes moyens.
Le foncier industriel est trop rare ou trop lent à mobiliser. La question du ZAN ne peut plus être éludée, tant la tension est forte entre protection des sols et développement économique. Le Sénat a pris ses responsabilités en adoptant la proposition de loi de nos collègues Jean-Baptiste Blanc et Guislain Cambier, mais elle n'a toujours pas été examinée par l'Assemblée nationale.
Les délais administratifs retardent les implantations. Voyez le projet d'extension de Kuhn, à Saverne : mûr, créateur de plusieurs centaines d'emplois et accompagné depuis des années par les acteurs locaux, il a mis dix ans à pouvoir être lancé, entre concertations et enquête publique. C'est un cas d'école, mais je suis sûr que, tous, vous en connaissez de semblables sur vos territoires.
Mme Frédérique Puissat. - Tout à fait !
M. Marc Séné. - Ce rapport doit nous amener à repenser les rapports entre les collectivités territoriales et l'État. Donnons aux premières les moyens de piloter les politiques publiques au plus près du terrain. La réindustrialisation ne se décrète pas depuis Paris : elle se bâtit dans les territoires avec ceux qui les font vivre ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
Mme Amélie de Montchalin, Première présidente de la Cour des comptes . - Je le redis aux présidents de commission : si vous souhaitez des précisions sur tel ou tel point, les présidents de chambre et les rapporteurs se tiennent à votre disposition.
Pour ce qui est du calendrier de publication du rapport, la période de réserve électorale nous a conduits à prendre du champ. Je vois ce rapport comme une aide pour les nouveaux exécutifs locaux.
Mardi prochain, la Cour présentera son travail sur la tarification des services publics locaux. Nous verserons au débat public un certain nombre d'éléments destinés à rendre ces tarifs plus pertinents sur le plan économique comme sur le plan social.
Sur les collèges, je crois qu'il y a une incompréhension. La Cour ne préconise pas des contraintes nouvelles, mais la prise en compte du maillage des établissements privés sous contrat. En d'autres termes, fermer un collège public peut avoir du sens si, dans le même secteur, un établissement privé sous contrat assume des engagements d'accueil, par exemple à travers une tarification sociale.
En ce qui concerne le logement, la Cour travaille sur l'offre, notamment sur le Pinel. Elle a souhaité se pencher sur les priorisations des demandeurs. De fait, quand tout le monde est prioritaire, il n'y a plus de priorité...
Nous publions, à l'automne, un deuxième rapport annuel, consacré à l'adaptation au changement climatique.
Enfin, sur les enjeux démographiques, dont chacun mesure le poids, ce rapport comporte des comparaisons internationales sur les choix de politiques publiques.
La Cour ne détient pas la vérité absolue, mais avance des pistes. Elle se tient à équidistance entre le Gouvernement et le Parlement, auxquels il revient d'agir. (M. Marc Laménie applaudit.)
M. Philippe Hayez, rapporteur général de la Cour des comptes . - La vingtaine de pages que le rapport consacre à la péréquation ne rend pas compte de l'ensemble de nos travaux. Je vous renvoie notamment à notre rapport de 2024 sur ce sujet.
La péréquation relève d'une obligation constitutionnelle : l'article 72 de la Constitution prévoit la compensation des inégalités de potentiel fiscal. Rappelons que les écarts entre communes vont d'un à neuf et d'un à trois pour les métropoles.
Pourtant, la péréquation ne représente que 6 % des recettes des communes. En matière d'effort d'équité, le compte n'y est donc pas.
Nous recommandons quatre mesures principales : actualiser les critères de ressources s'agissant de la péréquation verticale ; actualiser les critères de ressources et de charges afin de mieux répartir ces transferts ; augmenter les concours gelés au bloc communal ; généraliser aux intercommunalités les pactes financiers et fiscaux.
Nous sommes à votre disposition pour poursuivre ces débats.
M. le président. - Nous donnons acte à la Cour des comptes de ces échanges.
Huissiers, veuillez reconduire Mme la Première présidente et M. le rapporteur général.
Mme la Première présidente et M. le rapporteur général de la Cour des comptes quittent l'hémicycle.
La séance est suspendue pour quelques instants.
Présidence de Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidente