Comptes rendus analytiques officiels du 1 juin 2026

M. le président.  - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à améliorer l'accès au logement des travailleurs des services publics.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure pour le Sénat de la CMP .  - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; Mme Dominique Estrosi Sassone applaudit également.) Depuis le début de l'examen de cette proposition de loi, j'ai souhaité rendre ce texte plus opérationnel, lisible et équilibré. Opérationnel, car la crise du logement appelle des réponses concrètes. Lisible, car les employeurs publics, les bailleurs sociaux et les agents ont besoin d'outils stables, non d'une strate supplémentaire de complexité administrative. Équilibré, car il ne fallait créer aucune rupture d'égalité entre les travailleurs.

Ce texte n'est pas la grande loi Logement que nous attendons, il ne réglera pas la crise profonde de ce secteur, mais il apporte des réponses concrètes à une difficulté réelle. Se loger est devenu dans de nombreux territoires un obstacle au recrutement et à la fidélisation des agents, et donc au bon fonctionnement des services publics. Quand un agent public - policier, douanier, enseignant, surveillant pénitentiaire... - ne peut plus se loger à proximité de son travail, c'est la continuité du service public qui est fragilisée.

C'est pourquoi nous devons encourager toutes les mesures qui aident les employeurs publics à loger leurs employés et qui les incitent à contribuer à la production de logements.

Comme le dit le proverbe : il vaut mieux allumer une chandelle que de maudire l'obscurité. Ce texte en allume quelques-unes. Nous pouvons nous féliciter du compromis trouvé avec l'Assemblée nationale, qui préserve la quasi-totalité des apports du Sénat.

Concernant la clause de fonction dans le logement social, les situations de handicap, de maladie, ou les situations familiales graves seront prises en compte. Nous ne voulons ni brutalité ni injustice.

La mention de la clause de fonction dans les conventions de réservation est maintenue : c'est une garantie de transparence et de bonne gestion.

Je me réjouis également du maintien du relèvement de 10 à 50 % des droits de réservation pour le logement des agents publics en cas de cession du foncier avec décote Duflot. Le Sénat l'avait déjà adopté dans la loi Choc de la présidente Mme Estrosi Sassone. Si un employeur public consent un effort important sur son foncier, il est normal qu'une part significative des logements produits bénéficie à ses agents. Ce mécanisme est incitatif, cohérent et pragmatique.

Concernant l'urbanisme, le Sénat a joué son rôle de chambre d'équilibre. Nous avons recentré les dérogations ; le champ initial du texte était trop large. La CMP a conservé cet encadrement et a même introduit un mécanisme de contrôle de l'affectation des logements créés.

Le texte maintient aussi la suppression de trois articles décidée par le Sénat. Le premier introduisait un mécanisme complexe de compensation entre contingents préfectoraux et communaux. Le deuxième introduisait une dérogation à l'obligation de regroupement issue de la loi Élan. Le troisième demandait un rapport du Gouvernement sur la création d'un Action Logement du secteur public. Monsieur le ministre, vous avez tout le soutien du Sénat pour avancer sur ce chemin, mais nous avons besoin d'actions concrètes, non d'un rapport de plus.

Nombre de mesures consensuelles ont été adoptées par la CMP, comme les dérogations à la gestion en flux pour les logements réservés aux douaniers ou aux surveillants pénitentiaires, ou encore les dispositions en faveur des hôpitaux.

J'espère que vous voterez très largement ces conclusions. (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP, UC et du RDPI ; Mme Dominique Estrosi Sassone applaudit également.)

M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics .  - Les travailleurs indispensables au bon fonctionnement du service public, des enseignants jusqu'aux AESH, des policiers aux conducteurs de bus, ne peuvent plus se loger correctement. Ils ont plusieurs heures de trajet par jour, sont épuisés et finissent parfois par jeter l'éponge.

Les difficultés pour se loger ne sont pas propres aux agents publics ; elles concernent l'ensemble des travailleurs, pris entre le marteau et l'enclume, chassés de plus en plus loin de leur lieu de travail par des prix de l'immobilier qui ont flambé. Mais, contrairement aux salariés du privé, ils ne disposent pas d'Action Logement, et ces difficultés menacent l'existence même de certains services publics.

Cette proposition de loi est issue du terrain. Je l'ai déposée à l'Assemblée nationale lorsque j'étais député, après plus de 200 auditions auprès des employeurs publics, organisations syndicales, collectivités et acteurs du logement.

Nous entendons, par ce texte, lever les freins législatifs sans opposer les travailleurs les uns aux autres. Il ne s'agit pas de changer l'ordre d'une file d'attente déjà trop longue, ni de créer une nouvelle catégorie prioritaire, mais de permettre de produire davantage de logements.

Ce texte est issu d'un long parcours. Je remercie ceux qui l'ont défendu à chaque étape, dont Laurent Marcangeli, Antoine Armand, Annaïg Le Meur, Amel Gacquerre et Dominique Estrosi Sassone. Quelle que soit l'assemblée dans laquelle on siège, on entend les mêmes urgences.

Un compromis équilibré et ambitieux a donc été trouvé en CMP le 28 avril dernier.

Je remercie le Sénat pour ses contributions décisives. À l'article 1^er, il a encadré le décret déterminant les exceptions à la clause de fonction. À l'article 2, il a retenu un taux de réservation de 50 % en cas de cession de réserve foncière avec décote Duflot. À l'article 4, un mécanisme de contrôle rigoureux est instauré. Les articles 2 bis et 3 bis ont été supprimés, avec raison.

Concernant l'article 6, je prends acte de la suppression du rapport, mais, en tant que ministre, je compte bien mener les travaux de création d'un Action Logement du secteur public.

Il y a six ans, nous applaudissions aux fenêtres les travailleurs du service public. Depuis lors, ils ont trop souvent été chassés silencieusement de nos villes, au détriment de leurs conditions de vie et du confort minimal qu'implique l'exercice de métiers si exigeants.

Ce texte apporte une pierre à l'édifice de nos services publics. Je vous invite à adopter les conclusions de cette CMP. (M. François Patriat et Mme Amel Gacquerre applaudissent.)

Explications de vote

Mme Guylène Pantel .  - Le logement des travailleurs des services publics est un enjeu concret de continuité territoriale et d'efficacité des services publics. Ce problème dépasse les seules métropoles ou zones tendues pour s'étendre aux territoires ruraux et aux villes moyennes, qui rencontrent aussi des difficultés de recrutement et de fidélisation des agents.

En Lozère, à Mende, 12 500 habitants, se concentre l'ensemble des services administratifs de l'État, du département, sanitaires. Une part importante des agents ne sont pas originaires du territoire. Or, ils se heurtent à la difficulté concrète de trouver un logement rapidement à un prix soutenable, près de leur lieu de travail.

C'est bien la question de l'égalité des territoires et de la présence effective des services publics qui est posée.

Partant des réalités du terrain, cette proposition de loi est utile. Elle ne prétend pas résoudre à elle seule la crise générale du logement. Si elle risque d'affaiblir le principe du droit au logement universel dans un contexte de pénurie massive de logements sociaux, elle révèle un clivage politique entre une approche pragmatique et sectorielle et une réponse universaliste fondée sur des réformes de grande ampleur.

Le RDSE n'ignore pas ce clivage, mais rejette l'impasse qui consiste à ne rien faire. Ce texte lève plusieurs blocages juridiques bien identifiés.

Le relèvement à 50 % des droits de réservation de l'État en cas de cession de foncier public avec décote, voulu par le Sénat, a été conservé en CMP. Les exceptions ciblées à la gestion en flux pour certains métiers relèvent du bon sens. La CMP a aussi mieux encadré les dérogations aux PLU. Toutefois, la réflexion sur un véritable Action Logement du service public n'a pas trouvé de traduction dans ce texte ; nous le regrettons.

Ce texte vise à mieux loger les travailleurs du service public. C'est garantir la présence durable des services publics et répondre à des difficultés concrètes et récurrentes. C'est pourquoi le RDSE votera en faveur des conclusions de la CMP.

M. Cédric Chevalier.  - Bravo !

M. Yves Bleunven .  - (Applaudissements sur les travées du RDPI et au banc des commissions) De nombreux services publics sont confrontés à une même difficulté : loger ceux qui assurent leur fonctionnement. Cette réalité est particulièrement visible dans les zones tendues, où le coût du logement et la raréfaction de l'offre éloignent les agents de leur lieu de travail. L'équilibre même de certains territoires et la continuité des services publics sont compromis.

Dans le Morbihan, plusieurs collectivités littorales nous alertent sur leurs difficultés à recruter certains profils, faute de logements accessibles. Cette réalité se retrouve dans de nombreux territoires confrontés à une forte tension immobilière.

Ce texte apporte des outils pragmatiques : c'est sa principale qualité. Le Sénat y a d'ailleurs pleinement contribué. Je salue le travail d'Amel Gacquerre et la qualité des échanges. Mobilisation plus efficace du parc social, possibilités accrues de logement à proximité des lieux de travail, meilleure mobilisation du foncier public, gestion plus rigoureuse du patrimoine hospitalier : tels sont les apports du texte.

Ces mesures lèveront certaines rigidités concrètes qui compliquaient l'action des acteurs de terrain. Dans beaucoup de départements, les bailleurs ou employeurs ont déjà identifié des besoins et imaginé des solutions. Ce ne sont pas les idées qui manquent, mais la souplesse nécessaire à leur mise en oeuvre.

Le texte nous invite à réfléchir, plus largement, à la manière dont nous organisons les politiques de logement. Il ne saurait y avoir d'un côté le logement des travailleurs du privé, de l'autre celui des travailleurs publics. Tous sont confrontés aux mêmes difficultés.

Nous devons trouver les leviers pour inciter les employeurs publics à mettre leur réserve foncière au service de la construction. Ce texte pose la question de notre capacité à produire davantage de logements. Tant que nous ne relancerons pas la construction, les difficultés s'aggraveront, dans le secteur public comme dans le privé. Poursuivons ce travail avec lucidité et pragmatisme, mobilisons davantage de foncier et faisons confiance aux territoires.

Le texte issu de la CMP constitue une étape utile, concrète. La question du logement demeure l'un des principaux défis pour assurer l'attractivité de nos territoires et la compétitivité de notre économie.

Le groupe UC votera les conclusions de la CMP. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP, du RDPI et au banc des commissions)

M. Cédric Chevalier .  - Le constat est sans appel : le manque de logements compromet l'attractivité de nos territoires. Lorsque les agents publics ne peuvent plus se loger, ce sont les services publics eux-mêmes, pourtant indispensables à nos concitoyens, qui deviennent inaccessibles.

Soignants contraints de s'éloigner de leur hôpital, policiers passant plusieurs heures dans les transports : ces difficultés pèsent directement sur les services publics. Nous connaissons tous ce cercle vicieux : quand les services publics reculent, ce sont nos communes et nos territoires qui perdent en attractivité.

Certes, le texte est sectoriel -  il n'est pas dans la tradition de la Haute Assemblée de fragmenter l'action publique  - , mais l'urgence impose d'agir. Je salue l'accord équilibré trouvé en CMP.

La clause de fonction apportera de la fluidité dans le parc existant. Le texte favorisera aussi la libération du foncier et la création de nouveaux logements. Le relèvement du taux de réservation de l'État est bienvenu. Enfin, le texte simplifie utilement certaines règles d'urbanisme ; le Sénat a fait preuve de responsabilité en recentrant ces dérogations et en les associant à des mécanismes de contrôle.

Ces derniers mois, le Sénat a pris ses responsabilités en portant plusieurs initiatives pour favoriser les constructions et simplifier le cadre, notamment. Et pourtant, le projet de loi annoncé pour traduire l'ensemble de ces travaux sénatoriaux se fait toujours attendre...

Certes, la présente proposition de loi ne réglera pas tous les problèmes, mais elle est l'une des rares propositions du moment à être arrivée au bout de son parcours législatif.

Notre groupe votera en faveur des conclusions de la CMP. Ce texte reconnaît l'engagement de celles et ceux qui oeuvrent dans nos services publics. Faciliter l'accès au logement des premiers, c'est renforcer les seconds. (Applaudissements sur les travées du RDPI et au banc des commissions)

Mme Dominique Estrosi Sassone .  - (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP) Je salue ce texte utile, que le Sénat a enrichi. Mais, monsieur le ministre, notre satisfaction a le goût amer des bonnes nouvelles trop tardives... Plus de deux ans entre la remise de votre rapport et l'adoption définitive de la loi !

M. David Amiel, ministre.  - C'est vrai !

Mme Dominique Estrosi Sassone.  - Pourtant, dès 2024, la commission des affaires économiques du Sénat avait saisi l'importance de ce travail et réinjecté plusieurs dispositions dans le projet de loi Kasbarian dont l'examen a été interrompu par la dissolution. Vous avez ensuite déposé une proposition de loi en avril 2025 à l'Assemblée nationale, qui n'a été adoptée que le 12 janvier 2026. Malgré un examen rapide au Sénat, entre février et mars, puis une CMP en avril, nous avons encore perdu du temps.

Or l'attente est forte. Nos hôpitaux, nos collectivités, nos transports publics peinent à attirer et à retenir les talents. Il y a urgence ! Un service public qui peine à loger ses agents est un service public affaibli.

D'où les nouveaux outils du texte, tels que la clause de fonction étendue à toutes les fonctions publiques et aux entreprises de transport en zone tendue. Le texte incite aussi les employeurs publics à contribuer à l'effort de construction des bailleurs sociaux.

Je me réjouis que la CMP ait pu trouver un accord. Je salue particulièrement notre rapporteure, Amel Gacquerre, qui a su enrichir ce texte et travailler de concert avec l'Assemblée nationale pour aboutir à un texte commun préservant les apports du Sénat. Je pense à l'encadrement du décret prévoyant des exceptions à la clause de fonction ou au relèvement à 50 % du taux de réservation de l'État en cas de cession avec décote.

Quoique attendue, cette proposition de loi n'est qu'une première étape. Rien n'existe pour mutualiser l'effort des 38 000 employeurs publics en faveur du logement de leurs agents, à l'inverse d'Action Logement et du 1 % logement du privé, que le Sénat a toujours défendu. Il faut créer une structure semblable dans le secteur public.

J'ai entendu, monsieur le ministre, que vous pèseriez de tout votre poids pour agir en ce sens. Espérons que, maintenant que vous êtes vous-même à Bercy, vous pourrez entamer une véritable révolution copernicienne, car c'est de cela qu'il s'agit. Le Sénat sera à vos côtés.

Le Sénat a accompli sa part en adoptant en janvier dernier la proposition de loi Choc que j'ai écrite avec Mathieu Darnaud. J'espère que le projet de loi Logement annoncé par le Premier ministre en tirera tous les enseignements et que son examen ne sera pas retardé.

Le groupe Les Républicains votera évidemment les conclusions de cette CMP. (Mme Amel Gacquerre et M. François Patriat applaudissent.)

M. François Patriat .  - (Applaudissements sur les travées du RDPI) Ce texte porte sur une réalité concrète souvent invisible : celle des femmes et des hommes qui font vivre les services publics et peinent de plus en plus à se loger près de leur lieu de travail.

En 2022, sur les 90 000 agents ayant formulé une demande, seuls 14 000 ont obtenu un logement. Dans le même temps, on observe une baisse de 23 % de la construction de logement social entre 2015 et 2022, alors que 1,6 million de demandes sont en attente.

Derrière ces chiffres, des réalités concrètes : en milieu pénitentiaire, beaucoup travaillent en horaires décalés, très tôt le matin, très tard le soir... Et que dire des hôpitaux, des écoles, des services de sécurité ? La santé mentale et la qualité de vie de nos agents publics ne peuvent être considérées comme des réalités secondaires.

Travailler pour le service public ne doit pas signifier s'éloigner toujours davantage pour pouvoir se loger. Or, dans les métropoles, zones touristiques, territoires frontaliers, le coût du logement est tel qu'il exclut progressivement ceux qui travaillent.

Les conséquences sont très concrètes : heures de transport à rallonge, fatigue chronique, un pouvoir d'achat fragilisé. Résultat : une véritable fracture territoriale et une présence du service public qui recule.

Cette proposition de loi, dont vous étiez à l'origine, monsieur le ministre, apporte des réponses nécessaires. Nous saluons notamment la rédaction sécurisante de l'article 4 trouvée en CMP. Notre groupe votera ses conclusions. (Applaudissements sur les travées du RDPI)

M. Denis Bouad .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Nous ne partageons pas les solutions mises en avant, mais nous partageons le diagnostic : « Les travailleurs, indispensables au bon fonctionnement des services publics, ne parviennent plus à se loger. » Constat indéniable !

Près de 3 millions de ménages sont en attente d'un logement social, et ceux qui nous soignent, ceux qui nous protègent et une partie de ceux qui nous transportent ne peuvent pas se loger décemment près de leur lieu de travail. C'est alarmant.

De manière générale, la question du logement est devenue un frein à l'emploi. Or 8 % de la population active est au chômage.

Ce texte vient de l'Assemblée nationale, et est défendu par le groupe Ensemble pour la République, soutien du Président de la République. Ce n'est plus un constat, c'est un aveu ! La question du logement a été sacrifiée depuis 2017, à travers les ponctions opérées sur les ressources des bailleurs sociaux. Nous ne construisons plus assez de logements et les économies réalisées ont financé des politiques d'allégements fiscaux. Les Français qui travaillent paient les conséquences d'une politique fiscale avantageuse pour quelques-uns.

L'article 1^er risque de précariser les agents publics dans le cas d'une mutation ou d'un changement professionnel. Le relèvement à 50 % du taux de réservation de l'État pour les logements sociaux acte une certaine forme de concurrence entre agents publics et demandeurs de logements sociaux moins solvables - une fois de plus, nous voilà au coeur du problème : le manque de logements et le déficit de constructions. Nous regrettons la suppression du rapport sur un Action Logement pour le secteur public.

Monsieur le ministre, vous l'aurez compris, nous voterons contre ces conclusions. Que le constat d'urgence vienne façonner un futur projet de loi sur le logement qui devra chercher à résorber la pénurie de logements plutôt qu'à l'administrer. (Applaudissements sur les travées du groupe SER et du GEST)

Mme Marianne Margaté .  - Ce texte ne répond pas aux enjeux. Nous sommes opposés aux solutions qu'il prétend apporter, en particulier à l'article 1^er qui lie logement et contrat de travail. Il ajoute incertitude et précarité pour les agents, et introduit un système spécifique contraire à la vocation universelle du logement social. Pour nous, le logement social est généraliste, d'où notre opposition aux tentatives de restreindre son accès.

Nous devons encourager la décote foncière. À l'îlot Saint-Germain, le projet porté par le ministère de la défense a permis la construction de 254 logements sociaux, en plein coeur du VIIe arrondissement de Paris, zone ultra-déficitaire.

Il faut donner des marges financières aux bailleurs sociaux, plutôt que de les ponctionner comme on le fait depuis des années avec la réduction de loyer de solidarité (RLS). Arrêtons de gérer la pénurie !

J'ai l'espoir que nous parviendrons à traiter le logement pour ce qu'il est : une politique essentielle. Le travail qui débute sur le futur projet de loi Logement, les annonces de la Banque des territoires pour la construction de 650 000 logements abordables d'ici à 2030, le travail mené avec la Banque européenne d'investissement : tout cela contribue à un climat propice à des évolutions positives.

Nous connaissons les solutions : la construction lorsque cela est possible, la mobilisation du foncier dans les zones denses. Pour cela, il faut des outils juridiques. Or ce texte n'apporte pas les leviers nécessaires à la résorption de la crise. Pire : il est de nature à l'aggraver.

Nous regrettons que l'idée d'un Action Logement du secteur public n'ait pu aboutir. Pas moins de 2,8 millions de ménages sont en attente d'un logement social, contre 1,7 million fin 2013, soit une hausse de 60 %. Dans le même temps, nous sommes passés de 500 000 attributions de logements en 2015 à 380 000 l'an dernier. Et la production de logement est très basse, avec un solde net de 37 000 logements, contre 80 000 en 2015. La politique menée depuis 2017 a fragilisé notre capacité à garantir à tous un droit au logement digne.

Financement abondé pour les bailleurs sociaux, loi SRU renforcée, pérennisation de l'encadrement des loyers, mobilisation plus forte des logements vacants, aides renforcées à la rénovation énergétique : nous devons débattre de tous ces leviers. C'est l'objet du futur projet de loi.

Emparons-nous des solutions qui existent et sortons le logement, droit fondamental, des logiques de marché.

Les sénateurs et sénatrices du groupe CRCE-K voteront contre ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K)

M. Yannick Jadot .  - (Applaudissements sur les travées du GEST) On dit parfois que la politique, c'est l'art de la répétition ; il est parfois un peu lassant aussi de répéter les mêmes propos... (Sourires)

Les besoins sont immenses. L'absence d'accès à un logement adapté et abordable engendre des contraintes financières insupportables, un éloignement qui déstructure des temps de vie, du ressentiment, parfois un sentiment d'indignité. Nous avons tous des exemples de personnes qui n'en peuvent plus ou qui renoncent à un emploi dans les services publics, car les conditions sont trop difficiles.

Près de 3 millions de ménages attendent un logement social, soit 1 million de plus en dix ans... Bravo ! Cet échec politique est absolument dramatique. Les raisons sont connues : revenus en berne, un logement devenu produit spéculatif et, surtout, des gouvernements qui ont organisé la pénurie de logements sociaux depuis dix ans.

Les agents publics, surtout ceux des catégories B et C, n'échappent pas à cette catastrophe sociale. En 2023, sur 105 000 demandes formulées par des agents publics, 21 000 seulement ont été satisfaites.

Ce texte répond à la pénurie non par l'augmentation de l'offre, mais par la mise en concurrence des publics éligibles - toujours au détriment des plus fragiles.

Nous sommes opposés à la clause de fonction, même élargie. S'il y avait suffisamment de logements sociaux, cela pourrait être bienvenu, mais il s'agit toujours de trier, au détriment des publics prioritaires.

Le droit universel au logement est ici remis en cause.

La CMP a conservé le taux de réservation de l'État voté au Sénat - 50 %, au lieu des 10 % actuels -, alors que nous avions proposé un compromis à 25 %. Dommage !

Monsieur le ministre, nous attendons toujours un plan massif de construction de logements sociaux. Vous retenez l'idée d'un « Action Logement » pour le secteur public, mais on ne sent pas un enthousiasme débordant...

Enfin, à quand une véritable politique de revenus pour les agents publics ? Alors que le Smic augmente de 2,4 % au 1^er juin, le traitement d'un agent de catégorie C avec dix-neuf années d'ancienneté ne dépasse le Smic que de 38 euros bruts mensuels. Augmentez leurs salaires ! (Applaudissements à gauche)

À la demande de la commission, la proposition de loi est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°287 :

La proposition de loi est adoptée.

La séance est suspendue quelques instants.