Moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État (Conclusions de la CMP)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire (CMP) chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État.
M. Claude Nougein, rapporteur pour le Sénat de la CMP . - Demain, la foncière de l'État deviendra réalité ! C'est une avancée attendue : nous l'avions déjà adoptée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2025, mais la disposition avait été censurée pour motif de procédure.
Je salue Thomas Cazenave et le groupe Les Indépendants du Sénat.
Comme à son habitude, le Sénat a abordé ce texte de manière constructive, tout en y apportant quelques modifications : nous avons permis le transfert volontaire des biens des établissements publics de l'État vers la foncière, assoupli les conditions de mise en oeuvre desdits transferts, prévu la nomination d'un préfigurateur et précisé que les parlementaires membres du conseil d'administration de la foncière seront deux députés et deux sénateurs.
Lors de la séance publique, le Sénat a supprimé le Conseil de l'immobilier de l'État (CIE), renforcé le dialogue avec les collectivités, prévu un régime ad hoc de mise à disposition d'agents publics à la foncière et clarifié la répartition des charges entre l'État propriétaire et l'État occupant.
Résultat : un texte équilibré qui n'a que peu évolué en CMP. Nous avons regroupé la documentation à destination du Parlement et du public dans un contrat pluriannuel d'objectifs et de performance et dans un rapport annuel d'activité, limité la taille du conseil d'administration et apporté des précisions techniques, sur la reprise par la foncière de certaines filiales ou encore sur le régime fiscal des transferts de biens entre la foncière et ses filiales.
Un seul regret : que ni le Sénat ni l'Assemblée nationale n'aient réussi à instaurer une date butoir pour certains transferts.
Je vous invite à adopter les conclusions de cette CMP. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP)
M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics . - Voici une réforme structurelle qui n'avait que trop tardé. Elle est urgente, tant nous devons accélérer notre adaptation au dérèglement climatique. Nos bâtiments publics méritent une politique publique à part entière.
La CMP est parvenue à un accord le 1er juillet dernier sur cette proposition de loi déposée par Thomas Cazenave, alors député. Je salue le travail de Claude Nougein et d'Emmanuel Capus. Grâce à la mobilisation du Sénat, de l'Assemblée nationale et du Gouvernement, nous arrivons à un texte commun, attendu depuis plus de vingt ans.
Faire aboutir des chantiers aussi structurels, alors que l'Assemblée nationale est morcelée, est de bon augure pour les travaux à venir.
Cette proposition de loi est tout sauf technique ou accessoire : elle donne le coup d'envoi d'une profonde réforme structurelle de l'État. Car les bâtiments ne sauraient rester les parents pauvres de nos politiques publiques : ils méritent une politique publique dédiée, à la hauteur des enjeux.
Dès la promulgation de la loi, un préfigurateur sera nommé pour transformer l'Agence de gestion de l'immobilier de l'État (Agile) en établissement public, au plus tard au 1er janvier 2027. Nous ciblerons prioritairement les bâtiments tertiaires, là où les besoins sont les plus urgents. Un contrat pluriannuel d'objectifs et de performance sera conclu.
Le conseil d'administration associera deux députés et deux sénateurs, garantie d'un contrôle parlementaire dans la durée. Le Gouvernement y est pleinement favorable.
Bien sûr, cette proposition de loi ne réglera pas tout. Mais elle ouvre la voie à un État propriétaire responsable, professionnel et durable, qui agit dans le temps long, au bénéfice des agents publics et des usagers. (Applaudissements sur les travées du groupe UC)
Mme la présidente. - En application de l'article 42, alinéa 12, du règlement, le Sénat étant appelé à se prononcer avant l'Assemblée nationale, il statue sur les éventuels amendements présentés ou acceptés par le Gouvernement, puis, par un seul vote, sur l'ensemble du texte.
Mme Maryse Carrère . - En première lecture, nous rappelions une évidence : le patrimoine immobilier de l'État - tribunaux, casernes, commissariats, préfectures, bureaux, logements - est l'épine dorsale de la République. Or l'État n'a pas été un bon propriétaire : il a beaucoup administré, trop peu entretenu ; il a souvent vendu pour réparer.
Nous arrivons au bout du modèle : quand l'entretien devient une variable d'ajustement, une dette se forme, qui se paie en accueil du public, en accessibilité, en conditions de travail des agents, en réponse au défi de la transition écologique.
Le texte, s'il ne prétend pas tout résoudre, apporte une réponse structurelle, en passant d'une logique de dispersion à une logique patrimoniale. La création de la foncière, sous forme d'un établissement public industriel et commercial (Épic), permettra de mieux gérer, entretenir et valoriser les biens publics. L'immobilier de l'État doit être piloté dans la durée, avec des moyens adéquats, des responsabilités claires et une stratégie lisible.
Nous saluons la possibilité donnée aux établissements publics de l'État de transférer leurs biens à la foncière, ou encore le renforcement du contrôle parlementaire au sein du conseil d'administration - car plus la gestion est autonome, plus le contrôle doit être exigeant.
Le RDSE approuve les garanties apportées aux conditions de travail des agents et d'accueil du public ainsi qu'à la continuité du service public, car rationaliser ne doit jamais rimer avec abandonner.
Ce texte est une étape nécessaire pour que l'État cesse de subir son patrimoine, et qu'il commence enfin à le gouverner. Le RDSE votera les conclusions de la CMP. (Applaudissements sur les travées du RDSE)
M. Vincent Delahaye . - (Applaudissements sur les travées des groupes UC, INDEP et du RDSE) Ce texte consensuel et attendu améliorera la gestion du patrimoine immobilier de l'État. Merci au groupe Les Indépendants d'avoir inscrit dans leur espace réservé ce texte, analogue au leur, afin de gagner du temps. Il était temps d'aboutir ! Le principe de la foncière figurait déjà dans le PLF 2025, avant que le Conseil constitutionnel ne censure le dispositif, considéré comme un cavalier budgétaire.
Nos échanges ont permis d'aboutir rapidement à un texte de compromis, équilibré et opérationnel, même si nous regrettons l'absence de délai butoir pour certains transferts.
Le texte crée une foncière de l'État, sous la forme d'un Épic - une avancée bienvenue. Celle-ci devrait optimiser la gestion d'un patrimoine colossal, souvent sous-exploité. Le coût réel de l'exploitation sera affiché, d'où une gestion, un entretien et une valorisation plus efficaces. Les transferts volontaires depuis les établissements publics seront facilités. Un préfigurateur transformera l'Agile en foncière.
Les apports du Sénat sont notables : assouplissement des conditions de transfert, garantie de neutralité fiscale, présence de deux sénateurs et deux députés au sein du conseil d'administration, suppression du CIE pour éviter les doublons - une très bonne chose, même si on pourrait aller encore plus loin -, renforcement du dialogue avec les collectivités territoriales qui seront informées des cessions envisagées. Un document de stratégie immobilière sur cinq ans et un rapport annuel rationaliseront la documentation. La répartition des charges locatives sera clarifiée, selon les règles applicables au secteur privé, et un régime ad hoc encadrera la mise à disposition des agents publics.
Rationaliser la gestion pour réaliser des économies et adapter notre patrimoine au changement climatique : voilà les enjeux.
Le texte issu de la CMP est équilibré et consensuel. En adoptant ces conclusions, nous rendons l'État plus efficace et plus responsable. Le groupe UC les votera. (Mme Corinne Bourcier applaudit.)
Mme Corinne Bourcier . - Je me réjouis que ce texte, fruit d'un travail de longue haleine, aboutisse. En décembre 2023, la Cour des comptes a publié un rapport sur les 196 000 bâtiments de l'État, soit 94 millions de mètres carrés. Ce parc est une chance : l'État ne doit pas recourir au privé pour couvrir ses besoins. Mais il faut en prendre la mesure : c'est plus que ce dont disposent l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Finlande réunis. L'entretien de ces bâtiments est une charge lourde pour l'État.
Dans son rapport accablant, la Cour des comptes soulevait trois problématiques : le retard pris dans la rationalisation des surfaces de bureau, l'organisation institutionnelle et budgétaire de la fonction immobilière et enfin la mise aux normes des bâtiments, notamment au regard du changement climatique.
L'État devra réaliser entre 140 milliards et 150 milliards d'euros de travaux d'ici à 2050 pour la seule transition écologique, soit un demi-milliard d'euros par mois... S'y ajouteront des travaux de désamiantage et d'accessibilité aux personnes en situation de handicap.
Le chantier budgétaire est donc immense. Membres du conseil d'administration du CIE, Michel Canévet et moi-même avons pu constater combien l'État est piètre gestionnaire. Les ministères utilisent leurs surfaces sans vision globale : alors que la norme est de 16 mètres carrés bruts par poste de travail, nous en utilisons 23 mètres carrés. Et seuls 4 % des bureaux sont mutualisés entre ministères. Non seulement les ministères résistent aux directives, mais l'État est parfois contraint de louer dans le privé.
La foncière imposera ainsi une utilisation plus efficiente de l'immobilier public. La rationalisation des bureaux dégagera des mètres carrés, qui pourront être loués, après rénovation, à d'autres organismes publics ou privés. Les moyens dégagés par la réforme permettront de financer le mur d'investissements, sans recours à la dette.
Le 10 juillet 2025, Emmanuel Capus et moi-même avions déposé une proposition de loi sur le même thème. Dans un souci d'efficacité, nous avons accepté d'y renoncer au profit du présent texte. Je me réjouis que nos travaux aboutissent moins d'un an plus tard. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
Mme Christine Lavarde . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Enfin ! Le rapport de la Cour des comptes de 2023 a été cité, mais il y en a beaucoup d'autres ! Je pense notamment à celui de l'IGF et de l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (Igedd) qui prônait déjà une telle réforme. La France est à la traîne : un grand nombre de pays de l'Union européenne ont ce système de foncière.
Je me réjouis de la suppression du CIE - tel n'était pas le souhait du ministre, pourtant... - même si cette instance de dialogue a nourri les acteurs publics de l'expérience du privé. Résultat : la foncière pourra démarrer tout de suite, sur de bons rails. Mais maintenir deux structures n'était plus pertinent. Nul doute que certains membres du CIE poursuivront leur travail au sein de la foncière.
Le groupe Les Républicains votera les conclusions de la CMP.
J'en profite pour saluer Claude Nougein, qui a présenté son dernier rapport. Depuis 2017, il travaille sur ces sujets parfois ingrats, techniques, mais pourtant cruciaux ! Au nom du groupe Les Républicains, je l'en remercie ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et INDEP)
Mme Marie-Laure Phinera-Horth . - Le sujet du parc immobilier de l'État est trop souvent relégué au second plan. Ce parc considérable, indispensable, est mal entretenu et mal valorisé.
Comme le souligne la Cour des comptes, le modèle a atteint ses limites et doit être mieux piloté. D'un côté, l'État propriétaire, chargé de définir une stratégie nationale. De l'autre, les occupants de ces bureaux - ministères, services déconcentrés, opérateurs. D'où ce texte qui clarifie les responsabilités.
C'est une réforme de lucidité sur le coût réel de notre immobilier public, sur les retards accumulés en matière d'entretien, sur les investissements massifs qui nous attendent, notamment en matière de transition écologique.
Ce texte tourne la page de la dispersion au profit d'une véritable politique patrimoniale. Il ne s'agit ni de brader le patrimoine public ni de désengager l'État, mais de lui rendre la pleine maîtrise de ses biens, et ainsi de mieux protéger nos services publics.
Comme l'Allemagne, la Finlande, le Royaume-Uni, rationalisons notre patrimoine. Je salue Thomas Cazenave, à l'origine de ce texte, notre rapporteur Claude Nougein, ainsi que les députés.
Notre groupe votera, à l'unanimité, en faveur des conclusions de la CMP.
M. Vincent Éblé . - Ce texte ne traite pas uniquement du patrimoine immobilier de l'État, mais de la façon dont l'État administre ses moyens d'action. Un État qui entretient mal son patrimoine se prive de marges de manoeuvre budgétaires et, finalement, dégrade la qualité des services rendus aux citoyens. Ce constat fait consensus.
La distinction entre État propriétaire et État occupant ainsi que la professionnalisation de la gestion de ce patrimoine sont des sujets qui intéressent notre groupe depuis longtemps.
Le texte issu de la CMP, équilibré, répond à nos préoccupations, notamment le contrat d'objectifs et de performance, car nous souhaitions la définition d'engagements précis et évaluables. Le futur établissement devra inscrire son action dans une stratégie de long terme, en fonction notamment d'engagements en matière d'écologie, de neutralité carbone et d'accessibilité. C'est une avancée importante.
La gestion de l'immobilier est une politique de temps long. Il fallait donc des outils d'évaluation pour mesurer l'efficacité réelle de la réforme.
Nous saluons la présence de deux députés et de deux sénateurs pour garantir le contrôle démocratique sur l'un des tout premiers actifs de la nation.
Les élus locaux connaissent les besoins des territoires, il est normal de les associer en amont lorsqu'un bien de l'État est susceptible de changer d'affectation.
Mais nous restons vigilants. Créer un Épic ne suffira pas pour mettre à niveau un patrimoine vieillissant, améliorer la performance énergétique ou les rendre accessibles. Il faut des investissements.
Ensuite, les biens affectés à la future foncière seront listés par décret ; le Parlement sera attentif aux critères retenus et aux transferts effectués.
Enfin, nous saluons les garanties sur les modalités d'intervention des partenaires privés dans la future foncière : contrôle public de la foncière, encadrement de la participation privée. Oui à une meilleure gestion du patrimoine public, mais non au désengagement progressif de l'État !
La modernisation de la gestion du patrimoine de l'État n'a de sens qu'au service de l'intérêt général. La réussite de la réforme ne se mesurera pas au nombre de biens transférés à la nouvelle foncière, mais à la baisse des dépenses énergétiques, à l'amélioration des conditions d'accueil, à la qualité des investissements, etc.
Notre responsabilité est de veiller à ce que cette ambition devienne une réalité observable. La CMP ayant renforcé les garanties que nous souhaitions, le groupe SER votera les conclusions de la CMP.
M. Pierre Barros . - Ces derniers jours, les agents publics ont travaillé et accueilli des usagers dans des bâtiments à plus de 30 degrés. L'État est face à un mur d'investissements de 140 à 150 milliards d'euros d'ici à 2050 pour s'adapter au changement climatique ; mais le coût de l'inaction est encore plus élevé.
Ce texte donnera-t-il à l'État les moyens de rénover son patrimoine ?
Ce texte est un grossier montage et non un plan d'investissement : une foncière transformée en Épic, des ministères locataires de leurs propres bureaux, des loyers indexés sur un marché volatile, des cessions pour boucler l'équation... On ne rénovera pas un bâtiment de plus en changeant le nom et le statut de l'Agile.
Nos questions, précises, demeurent sans réponse : quel sera le niveau des loyers ? L'Agile craint que même le prix de marché soit insuffisant... On crée la structure d'abord, on cherche l'équilibre ensuite.
Nous avions proposé la gratuité de la mise à disposition aux occupants publics, pour éviter d'inefficaces manèges comptables. Refusé.
Nous avions proposé d'interdire le capital à toute participation privée. Refusé. La porte n'a pas été laissée ouverte par mégarde : le capital privé pourra représenter jusqu'à 30 % du capital du groupe. Une partie des recettes du patrimoine public reviendra donc à des investisseurs privés. La privatisation n'avance plus par cession frontale, mais par filialisation et démembrement.
Nous avions proposé de retirer les marchés de partenariats dont plusieurs rapports établissent le surcoût pour la personne publique. Encore refusé !
Trois refus, une même cohérence : ce texte organise la rencontre du patrimoine de la nation avec le marché et écarte méthodiquement tout ce qui pourrait l'entraver.
Donnons-nous rendez-vous au Parlement, car ce texte qui débudgétise la politique immobilière de l'État devrait conduire à l'extinction du compte d'affectation spéciale (CAS) : le contrôle parlementaire sera plus que nécessaire.
Donnons-nous rendez-vous l'été prochain : les agents et les usagers auront-ils moins chaud parce qu'un Épic aura facturé un loyer ? L'État aura-t-il commencé à financer ce mur d'investissements ? Comment et au détriment de quelles politiques publiques ?
Nous avons besoin d'une loi de programmation immobilière pluriannuelle, de crédits sanctuarisés, de moyens humains et d'une meilleure organisation de la direction de l'immobilier de l'État. Alors que le Sénat pose un regard critique sur l'agencification, il est saugrenu que continue la création d'établissements périphériques qui désorganisent l'État.
Il faut rénover sérieusement le patrimoine de la nation - où la nation se rend service à elle-même - et investir pour le bien de ceux qui y travaillent, qui y vivent ou qui viennent y chercher un service.
Le groupe CRCE-K votera contre les conclusions de la CMP.
Mme Anne Souyris . - Le patrimoine immobilier de l'État - 97 millions de mètres carrés bâtis - est immense, mal connu, insuffisamment entretenu, trop lentement rénové. Personne ne peut se satisfaire de son état, encore moins en période de canicule.
Ce texte crée une foncière publique. Autrement dit, il fait basculer une partie du patrimoine public dans une logique de marché. La CMP n'a pas modifié l'analyse inquiète de mon collègue M. Thomas Dossus : quelques garde-fous ont été mis en place, mais sans changer la nature du dispositif. Nulle trajectoire budgétaire contraignante...
Ce qui nous inquiète, c'est le choix d'un outil qui fait entrer le patrimoine public dans une logique financière sans garantie que l'adaptation climatique et les besoins du service public primeront.
La question budgétaire reste entière. Les occupants, qui payeront des loyers, seront-ils compensés ? La CMP aurait dû lever ces incertitudes - tel n'a pas été le cas.
Ce texte permettra-t-il d'adapter le bâti de l'État au changement climatique ? Notre pays traverse la troisième vague de chaleur en un mois et demi. C'est une réalité durable, répétée et meurtrière : hausse de 2,7 % d'ici à 2050. C'est une urgence sociale, de santé publique et d'adaptation.
Les bâtiments publics - écoles, universités, hôpitaux, Ehpad - , qui accueillent les publics vulnérables, sont en première ligne. Il faut s'assurer qu'ils soient habitables en été : peuvent-ils fonctionner pendant une vague de chaleur, offrir de l'ombre, de la fraîcheur, de la ventilation naturelle, des espaces refuges ? Sont-ils seulement équipés de volets ?
Bien sûr, on peut climatiser là où c'est nécessaire, mais une climatisation est plus efficace dans un bâtiment adapté au confort thermique estival. C'est là que la politique immobilière devrait intervenir.
Ce texte ne répond pas à ces questions. Certes, il mentionne les objectifs de neutralité carbone et de performance énergétique, mais il ne fixe pas de plan d'adaptation du bâti public aux vagues de chaleur. Il ne garantit pas davantage un programme massif d'isolation, de ventilation, de végétalisation, de réseaux de froid.
Là où nous aurions besoin d'une politique publique d'adaptation du patrimoine de l'État, financée, hiérarchisée et contrôlée, ce texte est un simple outil de gestion d'actifs. C'est une divergence de fond : nous refusons que la nécessité de rénover le patrimoine public bascule dans une logique de loyer, de valorisation financière et de partenariat privé. La CMP a retenu cette vision regrettable qui ressemble fort à une privatisation invisible. Nous voterons de nouveau contre ce texte.
La proposition de loi est adoptée.
(Mme Corinne Bourcier applaudit.)
La séance est suspendue quelques instants.