Le Sénat français et les collectivités territoriales
Dernière mise à jour le 24 octobre 2007
II. LES STRUCTURES POLITIQUES SÉNATORIALES EN CHARGE DU SECTEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
A. LA DÉLÉGATION DU BUREAU À LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
Création et composition :
La Délégation du Sénat à la coopération décentralisée a été créée par le Bureau du Sénat le 16 octobre 2001. Ses membres, désignés pour trois ans après chaque renouvellement partiel du Sénat, sont au nombre de cinq : le Président de la Délégation est un Vice-Président du Sénat (depuis 2001, M. Jean-Claude Gaudin), assisté d'un président délégué (M. Jean Faure, Questeur), et 3 membres choisis parmi les Secrétaires du Sénat (MM. Simon Sutour, Jean-Léonce Dupont et Didier Boulaud). Le secrétariat administratif de la Délégation est assuré par le Service des Collectivités territoriales.
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QU'EST-CE QUE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE ? Plusieurs formes d'intervention des collectivités territoriales à l'étranger sont à distinguer : 1. la notion d'action extérieure des collectivités territoriales est la plus extensive. Elle regroupe l'ensemble des actions menées à l'étranger par les collectivités territoriales et leurs groupements. Ces actions incluent non seulement la coopération décentralisée mais également l'aide humanitaire et d'urgence, les actions de promotion économique ou culturelle, etc .... Elles ne reposent pas nécessairement sur des engagements conventionnels avec une autorité locale étrangère. 2. la coopération décentralisée proprement dite repose, quant à elle, sur des conventions liant la collectivité française à un partenaire clairement identifié : elle regroupe l'ensemble des actions de coopération internationale menées entre une ou plusieurs collectivités territoriales et une ou plusieurs autorités locales étrangères dans un intérêt commun. 3. la coopération transfrontalière est une forme particulière de coopération décentralisée. Au sens strict, elle correspond aux relations de voisinage qui s'instituent avec des partenaires directement au travers des frontières terrestres (ou maritimes ... par exemple la région française Nord-Pas de Calais et la région anglaise du Kent). 4. la notion de coopération interrégionale recouvre toute coopération entre des régions françaises et des entités de taille régionale étrangères, notamment au sein de l'Union européenne. Ces relations n'impliquent pas forcément un voisinage géographique (exemple : le partenariat entre les régions françaises Rhône-Alpes, allemande Bade-Wurtemberg, espagnole Catalogne et italienne Lombardie). |
Missions :
Les missions de la Délégation sont au nombre de trois :
· Fédérer et développer toutes les actions émanant du Sénat et pouvant concourir au renforcement des liens et des échanges d'expériences entre les collectivités locales françaises et étrangères. Il s'agit donc d'aider à la conception d'une approche globale de la coopération décentralisée et de répondre au besoin de coordination et de mise en cohérence des initiatives locales, sans, bien entendu, prétendre en aucune façon à une mise sous tutelle de ces actions ou à une substitution dans le choix des opérations.
· Évaluer la coopération décentralisée, en apprécier les faiblesses et les atouts, pour y voir clair et savoir comment avancer. La coopération décentralisée est en effet un milieu très complexe, animée par de nombreux acteurs, caractérisée par des expériences très diverses aux effets très variables et il est particulièrement utile de dresser la liste et de mesurer l'efficacité de ces multiples opérations afin d'en accroître les performances.
· Formuler, au vu des éléments précédents, des propositions s'il s'avère que le cadre dans lequel s'inscrit la coopération décentralisée appelle des aménagements.
Les activités de la Délégation :
La Délégation n'a donc pas pour mission de gérer elle-même des actions de coopération décentralisée, ni même de nouer les partenariats qui déboucheront sur des opérations de coopération. Elle engage ou participe au contraire à des opérations très concrètes dont la gamme est diversifiée :
· L'organisation de colloques de réflexion ou d'information en est une illustration, par exemple le colloque organisé le 22 octobre 2003 au Sénat sur le thème « La coopération décentralisée : mode d'emploi », sous le patronage du Président du Sénat et du Premier Ministre.
· La co-organisation par le Sénat ou sa participation active aux « Assises de la coopération décentralisée » en sont une autre. Ces assises, qui se déroulent généralement sur une journée ou deux, en France ou à l'étranger, ont pour objet de réunir la totalité des acteurs de la coopération décentralisée entre les collectivités locales françaises et les collectivités locales d'un pays ou ensemble de pays étrangers, pour faire le point sur les actions en cours, favoriser le développement des partenariats, échanger les expériences, explorer l'avenir ... Des assises de ce type ont été organisées pour les pays ou zones suivants : République Tchèque (Prague) ; Hongrie ; Pologne ; Vietnam ; Gabon ; Roumanie ; Liban ; Madagascar (Antananarivo 12 13 mai 2006) ; Chili (janvier 2007) ; Amérique latine ; ...
· Des missions de coopération à l'étranger (Pérou - août 2003 ; Madagascar - septembre 2003 et avril 2007 ; Laos - février 2005 ; Cap Vert - septembre 2005) et l'accueil au Sénat de délégations étrangères venant recueillir des informations sont également une pratique courante.
· On rappellera enfin que le Bureau du Sénat a confié, de façon permanente aux groupes d'amitié, la mission de favoriser le développement de la coopération décentralisée avec les collectivités locales du pays dont ils sont le correspondant.
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LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE :
Le point de vue européen Dans le cadre du conseil de l'Europe, une convention-cadre européenne, dite de Madrid, avait été conclue le 21 mai 1980, sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relative à la coopération interterritoriale. Cette convention reconnaissait aux collectivités territoriales le droit de créer, sous certaines conditions, des organismes de coopération transfrontalière ayant ou non la personnalité juridique. La France a adhéré à la convention de Madrid dès 1980 et à son protocole n° 1, conclu en 1995, dès 2000. Un second protocole a été approuvé le 5 mai 1998 afin de permettre non seulement une coopération transfrontalière entre collectivités contiguës mais aussi entre collectivités non contiguës. La loi n° 2007-298 du 5 mars 2007 a autorisé l'approbation du protocole n° 2 à la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif à la coopération internationale. Par ailleurs, la coopération décentralisée a été reconnue comme une dimension de la politique européenne de développement par un avis du comité des régions de l'Union européenne en date du 16 novembre 2005. Le point de vue français Les premiers jumelages impliquant des communes françaises sont nés à l'issue de la Seconde guerre mondiale. Ils se sont d'abord établis entre collectivités des pays alliés, puis, à partir des années 1960, ouverts à l'Allemagne fédérale. Avec les années 1970 et surtout après la loi du 2 mars 1982 (article 65), diverses coopérations transfrontalières ont été initiées par des régions. En France, l'action extérieure des collectivités locales a été reconnue par une circulaire du Premier ministre en date du 26 mai 1985 qui a institué un délégué en charge de cette question. La coopération a été consacrée par la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République . Celle-ci a institué une Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD) qui se réunit sous la présidence du Premier ministre. Elle a surtout enserré la coopération dans deux limites nettes : d'une part, le respect des engagements internationaux de la France ; d'autre part, le respect des compétences de chaque catégorie de collectivité territoriale concernée et la conclusion de conventions de coopération. Aujourd'hui, la coopération décentralisée des collectivités françaises est soutenue par l'Etat. Le ministère des Affaires étrangères encourage en effet celle-ci en offrant aux collectivités territoriales son réseau d'ambassades et les experts des services centraux, ainsi qu'en favorisant certains cofinancements de projets, en facilitant la constitution de réseaux, de structures de concertation ou de coordination régionale. Un site en ligne ( www.diplomatie.gouv.fr/cncd/consult/ ) a été mis en place sous l'égide de la CNCD qui assume sa mise à jour. Ce site fournit un résumé des principes fondateurs de la coopération décentralisée, des outils d'information sur les pays, des références et surtout une base de données des liens de coopération décentralisée qui permet à chaque partenaire de mesurer son action. Cette coopération a pris un essor considérable puisque la CNCD a recensé environ 3250 collectivités françaises ayant établi quelque 6000 liens avec des collectivités étrangères, dont 80 % avec des pays membres du conseil de l'Europe. |
B. L'OBSERVATOIRE DE LA DÉCENTRALISATION
L'observatoire de la décentralisation est une structure propre au Sénat français dont la création a été décidée par le Bureau du Sénat le 14 décembre 2004, conformément à la proposition qu'avait formulée le Président du Sénat le 12 octobre 2004, à la suite de sa troisième élection à la présidence de la haute Assemblée. L'observatoire a été effectivement installé le 19 janvier 2005, malgré le refus de participation des groupes socialiste et Communiste Républicain et Citoyen.
Cet observatoire est composé de 25 Sénateurs désignés à la représentation proportionnelle des groupes existant au Sénat. Il fonctionne en réseau en s'appuyant sur les principaux organismes spécialisés dans le monde local (associations d'élus, administrations, établissements de crédit, universités, centres de recherche...) et est assisté d'un Comité d'experts 2 ( * ) . Il est habilité à faire appel à des experts extérieurs pour la réalisation de ses études.
Les missions de l'observatoire sont essentiellement les trois missions suivantes :
· Assurer le suivi et l'évaluation de la mise en oeuvre de la décentralisation, en particulier sur le plan financier et à la lumière des garanties inscrites dans la Constitution ;
· Procéder à l'évaluation globale des politiques publiques locales ;
· Exercer une fonction de prospective et de proposition en vue d'améliorer la décentralisation.
Le bilan des travaux de l'observatoire de la décentralisation est, au 1 er avril 2006, le suivant :
· Dès sa première réunion de travail, le 2 février 2005, l'observatoire a décidé de doter le Sénat d'une base de données fiscales et financières sur les collectivités territoriales lui garantissant une autonomie d'expertise par rapport aux données fournies par les ministères de l'Intérieur et des Finances. Cet objectif ambitieux est en cours de réalisation.
· Sept rapports d'information ont été publiés par l'Observatoire
- le rapport n° 316 (2004-2005) de M. Michel MERCIER sur le transfert du revenu minimum d'insertion aux départements ;
- le rapport n° 455 (2004-2005) de M. Roger KAROUTCHI sur les conséquences financières des transferts de compétences aux régions en matière de formation professionnelle et d'apprentissage ;
- le rapport n° 193 (2005-2006) de M. Philippe DALLIER établissant une étude exhaustive du bilan coût/avantage de l'intercommunalité ;
- le rapport n° 48 (2006-2007) de M. Philippe DALLIER : Bilan et perspectives de l'intercommunalité à fiscalité propre ;
- le rapport n° 62 (2006-2007) de M. Eric DOLIGÉ sur le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) et celui des personnels des directions départementales de l'équipement (DDE) ;
- le rapport n° 206 (2006-2007) de M. Michel MERCIER sur le financement du RMI : sortir de l'impasse par une plus grande responsabilité sur les dépenses ;
- le rapport n° 256 (2006-2007) de M. Jean PUECH : Être élu local aujourd'hui : adapter notre gouvernance locale au défi de la décentralisation.
· L'observatoire a organisé, le 3 novembre 2005, un colloque sur le thème « L'élu local au coeur de la décentralisation », traitant successivement les trois thèmes suivants : l'élu local à l'épreuve des réticences à la décentralisation ; l'élu local, moteur de la décentralisation ; et l'élu local, animateur de la démocratie locale.
C. LES COMMISSIONS
Plusieurs commissions permanentes du Sénat ont vocation à traiter les questions relatives aux collectivités territoriales.
En premier lieu, la commission des Lois . Chargée notamment de l'administration générale, cette commission est toujours compétente dès lors qu'il s'agit de créer des catégories nouvelles de collectivités territoriales en métropole comme outre-mer, d'aménager le régime des libertés locales, d'organiser la coopération entre collectivités, de modifier le régime électoral des élus locaux et le statut de la fonction publique territoriale, d'aménager les principes de la décentralisation, de définir les compétences des diverses catégories de collectivités.
En deuxième lieu, la commission des Finances . L'approche des questions locales par cette commission trouve sa source dans l'examen du budget général annuel de l'Etat, à partir duquel certaines grandes dotations (dotation globale de fonctionnement, dotation globale d'équipement et dotation générale de décentralisation) font l'objet de prélèvements sur les recettes, et qui prévoit les éventuelles réductions ou possibles allègements des impôts directs locaux. Mais elle est complétée par l'examen de rapports spéciaux sur les budgets suivants : intérieur, sécurité intérieure et libertés locales : Sécurité-Décentralisation ; aménagement du territoire ; ville et rénovation urbaine. Par ailleurs, l'ensemble des textes relatifs à la fiscalité locale et au financement des transferts de compétences occasionnés par la décentralisation est systématiquement renvoyé au fond à cette commission. Des sujets comme les relations avec les collectivités territoriales ou avec la Cour des comptes (elle-même située à la tête du réseau des chambres régionales des comptes) sont suivis en permanence par le secrétariat de la commission.
Mais d'autres commissions peuvent se saisir ponctuellement de certains sujets intéressant particulièrement les collectivités territoriales. Il en est ainsi de la commission des Affaires économiques s'agissant de l'aménagement et du développement durable du territoire, sujet à propos duquel a été constituée une délégation dont le secrétariat est assuré par celui de la commission, mais aussi de la commission des Affaires sociales s'agissant de l'action sociale, du logement social et de la politique dite de la ville.
Toutefois, compte tenu de l'intérêt particulier et de l'attention extrême que la plupart des sénateurs portent aux questions locales, il est arrivé qu'une commission spéciale , réunissant des sénateurs issus de toutes les commissions permanentes, soit formée pour traiter une question de ce type. Tel fut le cas lors de l'examen du projet de loi sur l'aménagement du territoire en 1994-1995.
D. LE CABINET DU PRÉSIDENT
Il est de tradition que le Président du Sénat s'entoure d'une équipe de collaborateurs personnels qui constituent ce que l'on appelle le Cabinet. Ces collaborateurs politiques ne doivent pas être confondus avec les fonctionnaires parlementaires, ni avec les collaborateurs des groupes politiques, ni, enfin, avec les assistants des parlementaires.
L'équipe du cabinet compte en général une vingtaine de personnes. Au sein de cette équipe, depuis une décennie environ, un conseiller et deux chargés de mission sont plus particulièrement en charge des questions relatives aux collectivités territoriales, à l'aménagement du territoire et aux finances locales.
* 2 Ce Comité d'experts, installé le 23 juin 2005, est composé de 16 personnalités dont 5 professeurs d'université, 3 spécialistes des finances locales dans des établissements de crédits, le responsable des statistiques locales à l'INSEE, 2 responsables des finances locales au Ministère des Finances et 1 au Ministère de l'Intérieur, deux experts désignés respectivement par l'Assemblée des départements de France et l'Assemblée des régions de France, le président de l'Association finances-gestion-évaluation des collectivités territoriales, et une sénatrice, vice-présidente de l'Assemblée des Maires de France.