Le Sénat français et les collectivités territoriales - Sénat

Le Sénat français et les collectivités territoriales

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Dernière mise à jour le 24 octobre 2007

V. VIGILANCE ET INITIATIVE : LE SÉNAT, MOTEUR DE LA DÉCENTRALISATION

On ne s'étonnera donc pas, dans ces conditions, que le Sénat français, assemblée législative à part entière et chambre des collectivités territoriales, porte une attention toute particulière à la législation relative aux collectivités locales ainsi qu'au processus de décentralisation dans lequel la France s'est engagée depuis vingt cinq ans ...

A. LES ACTIONS DU SÉNAT DANS LE DOMAINE CONSTITUTIONNEL

Dans le domaine constitutionnel, l'initiative sénatoriale a consisté d'une part à saisir le Conseil constitutionnel pour préciser le régime juridique applicable aux collectivités territoriales et, d'autre part, à proposer des modifications de la Constitution :

1. La saisine du Conseil constitutionnel par les sénateurs

Le Sénat a participé à l'élaboration d'un cadre juridique mieux défini pour les collectivités locales, au regard de la Constitution, en amenant à statuer le Conseil constitutionnel sur :

· le principe de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources (qu'il revient à la loi de déterminer selon l'article 34 de la Constitution),

· le régime des assemblées délibérantes élues qui les administrent,

· la création par la loi de nouvelles collectivités locales,

· le droit des collectivités locales d'outre-mer,

· s'agissant du contenu même de la libre administration, les sénateurs ont appelé le Conseil constitutionnel à contrôler la nature et la portée du contrôle de légalité, l'autonomie de choix des personnels territoriaux, la part des ressources fiscales dont la réduction progressive porte atteinte au pouvoir financier des collectivités locales.

2. Les initiatives constitutionnelles du Sénat

Le Sénat participant à l'exercice du pouvoir constituant, ses membres ont déposé de nombreuses propositions de loi constitutionnelle, dont plusieurs en vue de garantir la libre administration locale. Fort de son bonus constitutionnel, le Sénat a démultiplié les initiatives afin de protéger l'autonomie locale, fondement de la libre administration des collectivités territoriales. Depuis 1998, M. Christian Poncelet, Président du Sénat, a souhaité conférer un nouveau souffle à la décentralisation. En ce sens, il a déposé, avec plusieurs de ses collègues, deux propositions de loi constitutionnelle.

· la première a prévu d'inscrire dans la Constitution la garantie des ressources fiscales et financières des collectivités locales (n° 32 Sénat, 1999/2000). Cette proposition de loi constitutionnelle, cosignée par les trois présidents des grandes associations nationales d'élus locaux, par ailleurs sénateurs (M. Jean-Paul Delevoye pour l'Association des maires de France, M. Jean Puech pour l'Assemblée des départements de France, M. Jean-Pierre Raffarin pour l'Association des régions de France, ainsi que par M. Jean-Pierre Fourcade, en sa qualité de président du Comité des finances locales), adoptée par le Sénat le 26 octobre 2000, n'a pas été examinée par la suite par l'Assemblée nationale. On en retrouve néanmoins l'empreinte manifeste dans l'actuel article 72-2 de la Constitution tel que l'a rédigé la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République : le Gouvernement s'en est partiellement inspiré pour la rédaction de son propre projet de loi constitutionnelle dont la discussion parlementaire aura de surcroît été marquée par une forte influence sénatoriale ... ^{7 ( * )}

· une deuxième proposition de loi, la proposition de loi relative à la libre administration des collectivités territoriales, a été déposée en juillet 2002 (Sénat - 2001-2001 - n° 402), avec la signature du Président du Sénat et celles des présidents des groupes de la majorité sénatoriale. Ce dépôt avait pour objet de rappeler solennellement les positions de la majorité sénatoriale au moment où le Premier ministre annonçait son intention de proposer au Parlement un projet de révision constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République. Il s'agissait donc de peser sur les orientations du Gouvernement et la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 porte effectivement la marque directe de cette proposition ... ^{8 ( * )}

B. LES INITIATIVES DU SÉNAT DANS LE DOMAINE LÉGISLATIF

Dans le domaine non plus constitutionnel mais législatif, les initiatives du Sénat sont constantes et nombreuses, qu'elles se manifestent sous la forme de l'exercice du droit d'initiative par le dépôt de propositions de loi ou bien sous la forme de l'exercice du droit d'amendement sur les projets de loi du Gouvernement.

1. Le dépôt de propositions de loi : le Sénat incubateur

Il serait fastidieux d'énumérer toutes les lois intéressant le secteur des collectivités territoriales et qui proviennent de propositions de loi sénatoriales. Quelques exemples méritent néanmoins d'être mentionnés dans la mesure où ils illustrent la diversité des techniques qui peuvent être utilisées pour aboutir au résultat final : une législation d'inspiration sénatoriale.

· une illustration particulièrement intéressante est fournie par la loi 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels qui résulte d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale (Sénat - 1999-2000 - n°9) déposée à la suite de travaux menés par la commission des Lois du Sénat ^{9 ( * )} , puis une mission d'information commune à cinq des six commissions permanentes du Sénat ^{10 ( * )} , une réunion des « Etats généraux des élus locaux » de la région Alsace en mars 1999, la discussion au Sénat d'une question orale avec débat portant sur ce sujet, le 28 avril 1999, et enfin la tenue au Sénat, le lendemain, d'un colloque concernant « la sécurité juridique et l'action publique locale »

On observera de surcroît que cette loi sera promulguée quatre jours avant la réunion au Sénat, le 14 juillet 2000, de plus de 13.000 maires de communes françaises ^{11 ( * )} .

· une autre initiative, mais inaboutie celle-ci, est la discussion, le 18 janvier 2001, de cinq propositions de loi d'initiative sénatoriale concernant le statut de l'élu local ^{12 ( * )} , à l'adoption desquelles s'oppose le Gouvernement ^{13 ( * )} mais dont il acceptera, néanmoins, de faire figurer certains éléments dans le projet de loi sur la démocratie de proximité, devenue loi 2002-276 du 27 février 2002.

· on mentionnera enfin la loi du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes qui doit son origine à une initiative sénatoriale et a pu prendre appui sur les fortes préoccupations exprimées lors des « Etats généraux des élus locaux » de Strasbourg et de Caen.

2. L'exercice du droit d'amendement : le Sénat co-rédacteur

L'étude de la contribution du Sénat à la rédaction des textes législatifs sur la dernière décennie est très éclairante car elle montre son important travail d'amendement, s'effectuant souvent avec l'accord voire l'accueil particulièrement positif du gouvernement et de l'Assemblée nationale.

À titre d'illustration, on relèvera le nombre d'amendements du Sénat ainsi acceptés dans des textes successifs :

C'est dire combien le Sénat a marqué de son empreinte leur rédaction définitive. Moteur de la décentralisation, le Sénat reste le co-auteur des textes qui la mettent en oeuvre.

C. L'EXERCICE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE DU SÉNAT

Mais à côté de ce rôle proprement législatif, il convient d'évoquer d'autres initiatives du Sénat, qui peuvent être rattachées à sa fonction de contrôle :

Plusieurs missions d'information communes à plusieurs commissions ont ainsi été successivement créées au sujet de la décentralisation, soit en 1983, 1984, 1991 et 1998. Les deux premières ont eu notamment pour objet de contrôler la mise en oeuvre des grandes lois de décentralisation de 1982-1983. Ces missions, au-delà de leur analyse critique, ont formulé des propositions législatives, s'agissant notamment de l'autonomie financière et du contrôle financier des collectivités territoriales.

Des groupes de travail ou d'étude ont été créés à plusieurs reprises au Sénat, au sein ou non des commissions permanentes et ont présenté des conclusions qui ont ensuite nourri le travail législatif dans des domaines divers.

Surtout, les questions écrites ou orales ont, par leur nombre considérable, contribué au contrôle par le Sénat de l'activité gouvernementale en ce domaine. C'est ainsi qu'en octobre 1998, un important débat a été consacré à la décentralisation. De même, en avril 1999, une question orale avec débat a permis aux représentants de tous les groupes politiques du Sénat de s'exprimer au sujet de la responsabilité pénale des élus locaux, ouvrant le débat qui aboutirait au vote de la loi « Fauchon » du 10 juillet 2000 qui a modifié la définition des délits non intentionnels.

A la lisière du contrôle, de l'information et de la prospective, se situe enfin l'organisation régulière de colloques sur des thèmes intéressant les collectivités territoriales. Citons par exemple les colloques suivants :

- « Collectivités territoriales et désenclavement numérique : la solution satellite » (22 janvier 2004) ;

- « Réformer la fonction publique territoriale pour réussir l'acte deux de la décentralisation » (12 novembre 2003) ;

- « Coopération décentralisée : mode d'emploi » (22 octobre 2003) ;

- « Les enjeux du haut débit : collectivités locales et territoires à l'heure du choix » (12 novembre 2002) ;

- « L'Europe et les services publics locaux » (27 juin 2002) ;

- « Collectivités locales et nouvelles technologies » (15 février 2002) ;

- « Elus locaux et associations : un dialogue républicain » (28 juin 2001) ;

- « La décentralisation française vue d'Europe » (26 juin 2001) ;

- « Quelle fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation ? » (13 décembre 2000) ;

- « La réforme des délits non intentionnels » (16 novembre 2000) ;

- « La sécurité juridique et l'action publique locale » (29 avril 1998).

* ⁷ La proposition de loi avait pour objet de constitutionnaliser les principes suivants :

- la libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de recettes fiscales dont elles votent les taux dans les conditions prévues par la loi.

- les ressources hors emprunt de chaque catégorie de collectivités sont constituées pour au moins la moitié de recettes fiscales et d'autres ressources propres.

- les collectivités peuvent recevoir le produit des impositions de toute nature.

- toute suppression d'une recette fiscale d'une collectivité est compensée par l'attribution d'autres ressources fiscales d'un produit équivalent.

- tout transfert de compétences et toute charge imposée aux collectivités par l'Etat sont accompagnés du transfert concomitant de ressources permanentes, stables et évolutives. La compensation doit être intégrale.

- les projets de loi sur l'organisation des compétences des collectivités territoriales sont examinés en premier lieu par le Sénat.

* ⁸ Les objectifs fondamentaux de cette proposition constitutionnelle étaient les suivants :

- renforcer l'ancrage constitutionnel de la décentralisation en inscrivant dans la Constitution trois grands principes fondateurs : interdiction d'une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, compensation intégrale et concomitante des transferts de charges et remplacement d'un impôt local supprimé par un autre impôt,

- consacrer le principe de subsidiarité en donnant à la clause générale de compétence valeur constitutionnelle,

- conférer une consistance fiscale et financière au principe de libre administration en veillant à garantir la prépondérance des recettes fiscales propres (dont les collectivités locales votent les taux) dans les recettes de fonctionnement de chaque catégorie de collectivités locales,

Reconnaître le droit à l'expérimentation par les collectivités locales, assorti d'un pouvoir d'adaptation de la réglementation nationale aux spécificités locales,

- affirmer la spécificité de l'outre-mer en complétant la liste des collectivités territoriales qu'énumère la Constitution, avec « les collectivités d'outre-mer »,

- renforcer le rôle du Sénat, représentant des collectivités territoriales de la République, en instituant une nouvelle catégorie de lois « relative à la libre administration des collectivités territoriales ». Ces lois portant sur l'organisation, les compétences ou les ressources de ces collectivités seraient déposées en premier sur le Bureau du Sénat et ne pourraient être adoptées par l'Assemblée nationale au titre du « dernier mot » qu'à la majorité absolue de ses membres.

* ⁹ « La responsabilité pénale des élus locaux ». Rapport d'information de la commission des Lois du Sénat - n° 328 - juin 1995.

* ¹⁰ Mission d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales. Créée fin 1998, cette commission procédera à 75 auditions et tiendra 39 réunions de travail. Elle publiera en janvier 2000 un rapport d'étape intitulé : « Sécurité juridique, condition d'exercice des mandats locaux : des enjeux majeurs pour la démocratie locale et la décentralisation » (1999 - 2000 n° 166), puis en juin 2000, un rapport intitulé « Pour une République territoriale - L'Unité dans la diversité ». (1999-2000 n° 447).

* ¹¹ Ce texte intéresse au premier chef les 550.000 élus locaux, notamment les maires des 36.000 communes de France ... Il présentait donc un intérêt politique considérable.

* ¹² Propositions de loi : n° 59 rectifiée (2000-2001) de M. Alain Vasselle relative au statut de l'élu ; n° 398 (1999-2000) de M. Jacques Legendre tendant à assurer le maintien de la proportionnalité des indemnités de tous les élus locaux ; n° 454 (1999-2000) de M. Jean-Claude Carle relative aux indemnités des adjoints aux maires et conseillers municipaux ; n° 443 (1999-2000) de M. Serge Mathieu relative à l'honorariat des élus locaux ; n° 98 (2000-2001) de M. Jean Arthuis visant à créer une indemnité de retour à l'emploi pour les élus locaux.

* ¹³ Conformément à l'engagement qu'il avait pris le 23 novembre 2000 devant l'Assemblée des Maires de France, le Président du Sénat avait obtenu l'inscription de ces textes à l'ordre du jour de la séance du 18 janvier 2001. Les propositions de loi avaient pour objet de « favoriser l'égal accès des citoyens à l'exercice des mandats locaux sans pour autant tomber dans les errements d'une inacceptable fonctionnarisation des élus ... La fonction d'élu local ne doit pas devenir l'apanage des retraités ... ou de professionnels du droit des collectivités territoriales » (exposé des motifs de la proposition Vasselle). Pour atteindre cet objectif, six catégories de mesures étaient proposées : la formation initiale et complémentaire des élus ; la facilitation de l'exercice de leur mandat ; l'amélioration de leur protection sociale ; l'octroi de garanties après la cessation de leur mandat ; l'extension du bénéfice de ces dispositions à tous les élus locaux d'outre-mer ; la création d'un fonds d'aide à la démocratie locale.