SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (octobre 2004)
PAYS-BAS
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Actuellement, l'archéologie préventive est régie par des règles sommaires , essentiellement contenues dans la loi de 1988 sur les monuments historiques , qui prévoit la possibilité de suspendre ou de faire cesser des travaux afin de mener des recherches sur des vestiges qui ont été mis au jour, toute découverte fortuite devant être indiquée au maire de la commune sur laquelle le chantier se déroule. La même loi soumet les opérations de fouilles à une autorisation administrative préalable et exclut que de telles autorisations soient délivrées à des opérateurs privés. Le projet de loi autorisant la ratification de la convention de Malte est en cours d'examen par le Parlement. Pour appliquer les engagements qui en résulteront, le gouvernement a déposé au Parlement à la fin de l'année 2003 un projet de loi pour la protection du patrimoine archéologique . Ce projet, qui vise à modifier plusieurs lois, parmi lesquelles la loi de 1988 sur les monuments, prévoit trois régimes distincts pour les travaux qui affectent le sous-sol. L' étude d'impact, obligatoire pour les grands travaux d'aménagement, devrait comprendre un volet archéologique . Les travaux d'excavation devraient être précédés d'un diagnostic archéologique préalable . Pour les autres travaux , les communes auraient la faculté de subordonner leur autorisation au respect de certaines obligations, les plans municipaux d'urbanisme devant de toute façon être établis en tenant compte des données archéologiques. De plus, le projet de loi ouvre le marché des fouilles archéologiques à la concurrence . Le nouveau dispositif devrait entrer en vigueur au milieu de l'année 2005 . En attendant l'adoption de ce projet, le ministre de la culture a édicté en novembre 2001 des règles provisoires sur les activités de fouilles, qu'il libéralise dans le cadre des compétences que la loi de 1988 sur les monuments lui octroie. |
1) Les acteurs de l'archéologie préventive
a) Le Service national pour la prospection archéologique
Personne morale de droit public placé sous l'autorité du ministère de la culture mais disposant d'une large autonomie, le Service national pour la prospection archéologique ( Rijksdienst voor het Oudheidskundig Bodemonderzoek : ROB) applique, au nom du ministre de la culture, les dispositions de la loi de 1988 relatives à l'archéologie . En tant que tel, le ROB est informé par les maires des découvertes fortuites, il établit l'inventaire des richesses archéologiques du pays, il siège dans les commissions provinciales qui établissent les plans d'urbanisme et contrôle toutes les opérations de fouilles, notamment lorsqu'elles sont effectuées par des opérateurs privés.
Par ailleurs, le ROB détient une autorisation de fouilles sur tout le territoire des Pays-Bas . Compte tenu de l'impossibilité pour le ROB de faire exécuter la totalité des fouilles par son propre personnel, l'autorisation a été aménagée, afin de permettre au ROB de recourir à un opérateur extérieur mettant à la disposition du ROB du personnel d'exécution employé pour une durée déterminée. Cet opérateur, dont les structures juridiques ont été modifiées à plusieurs reprises, est devenu au fil du temps indépendant du ROB. Initialement, il s'agissait de la fondation Joan Willems.
b) Le Collège pour la qualité archéologique
Le Collège pour la qualité archéologique ( College voor de Archeologische Kwaliteit : CvAK) a été institué en septembre 2001, en liaison avec l'ouverture du marché des fouilles à la concurrence.
Le CvAK a un double rôle : il conseille les détenteurs d'autorisations de fouilles qui veulent faire exécuter des fouilles par des tiers et veille à la mise à jour des normes de qualité pour l'archéologie néerlandaise ( Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie : KNA), qui ont été mises au point en 2001 par une commission ad hoc constituée en 1999 et composée d'archéologues et d'« utilisateurs », c'est-à-dire en particulier d'aménageurs.
Pour pouvoir juger les opérateurs potentiels, le CvAK a, sur la base des normes de qualité, établi des critères de compétence, les travaux devant être exécutés par du personnel qualifié.
Les intéressés doivent fournir un dossier décrivant notamment leur organisation et présentant leur personnel, qui doit comprendre un archéologue expérimenté. Le CvAK se réserve la possibilité de contrôler le curriculum vitae de l'archéologue. Ce dispositif préfigure le régime d'agrément qui devrait être mis en place après l'adoption du projet de loi pour la protection du patrimoine archéologique. En effet, le CvAK évalue non seulement les entreprises qui lui sont présentées par les détenteurs d'autorisation souhaitant faire exécuter des fouilles par des tiers, mais aussi les entreprises qui, volontairement, font contrôler leurs activités.
c) L'inspection archéologique
L' Inspection archéologique ( Rijksinspectie voor de Archeologie : RIA) veille à ce que les opérateurs de fouilles respectent les normes de qualité pour l'archéologie néerlandaise.
d) Les communes
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Le régime actuel --- |
Le projet de loi --- |
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Les communes ne sont pas obligées de reprendre les contraintes archéologiques résultant des inventaires. |
Il oblige les communes à prendre en compte les données archéologiques pour établir leurs futurs plans d'urbanisme , ce qui va les conduire à faire exécuter des fouilles de diagnostic pour faire l'inventaire de leur patrimoine archéologique pendant la phase de préparation de ces documents. Les autorisations d'aménagement et les permis de construire délivrés par les communes pourront être subordonnés à la présentation par le demandeur d'un rapport présentant l'intérêt archéologique du terrain concerné ou assortis de prescriptions liées à la protection du patrimoine archéologique (fouilles approfondies, suivi des travaux par un archéologue...). |
e) Les provinces
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Le régime actuel --- |
Le projet de loi --- |
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Depuis 1999, les provinces ont toutes conclu avec l'État des accords aux termes desquels elles s'engagent à prendre en compte les paramètres archéologiques dans leurs plans d'aménagement. Par conséquent, dans le cadre du contrôle qu'ils exercent sur les actes des communes , les exécutifs provinciaux peuvent refuser les plans municipaux d'urbanisme qui accordent une attention insuffisante à la sauvegarde du patrimoine archéologique. |
Dans le cadre du contrôle qu'ils exercent sur les actes des communes, les exécutifs provinciaux auront l'obligation de vérifier que les plans municipaux d'urbanisme incluent des données archéologiques . De plus, compte tenu du délai de dix ans imparti aux communes pour établir leurs nouveaux plans, le projet de loi prévoit la possibilité pour les provinces de délimiter des zones sensibles sur le plan archéologique. Les communes dont le territoire se trouve inclus dans un tel secteur auront l'obligation de réviser leurs plans d'urbanisme dans le délai que la province leur indiquera. |
2) La prescription et l'exécution des opérations d'archéologie préventive
a) Les prescriptions
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Le régime actuel --- |
Le projet de loi --- |
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Les prescriptions de fouilles sont données par les communes , les archéologues provinciaux ou par le ROB. |
Le projet de loi attribue la compétence aux communes : lorsque tous les plans d'urbanisme communaux auront été mis à jour pour prendre en compte les données archéologiques, la plupart des fouilles seront ordonnées par les communes. Seuls, de grands travaux publics pourront entraîner des prescriptions au niveau national. |
b) Les diagnostics et les fouilles
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Le régime actuel --- |
Le projet de loi --- |
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L'activité de fouilles est, d'après l'article 39 de la loi, subordonnée à l'obtention d'une autorisation ministérielle , qui ne peut être donnée qu'aux entités suivantes : un service de l'État, un établissement d'enseignement et une commune. L'autorisation peut être limitée dans le temps et dans l'espace. Lorsqu'elle est donnée à une commune, elle vaut seulement pour le territoire de la commune. Comme la loi de 1988 définit les fouilles comme « les activités ayant pour but la découverte de monuments et qui entraînent une modification du sous-sol » , les opérations de diagnostic , même lorsqu'elles s'accompagnent de sondages, ne sont habituellement pas soumises à autorisation. 37 opérateurs disposent d'une autorisation de fouilles : le ROB, cinq universités et 31 communes. Afin de pouvoir effectuer les contrôles nécessaires, le ROB doit être tenu informé du début et de la fin des fouilles effectuées par les différents opérateurs.
Les règles édictées par le ministre de la culture en 2001 libéralisent le marché des fouilles dans le cadre des contraintes posées par la loi de 1988 . Elles s'appliquent provisoirement , en attendant l'adoption du projet de loi pour la protection du patrimoine archéologique. Les détenteurs d'une autorisation peuvent confier à des tiers l'exécution des fouilles pour lesquelles ils ont obtenu une autorisation, à condition de garantir que les opérations se déroulent selon les normes de qualité de la profession. À ce jour, le CvAK a habilité 14 entreprises, parmi lesquelles la société Archeoprojecten, qui résulte de la transformation de la fondation Joan Willems. Par ailleurs, les communes dépourvues de service archéologique peuvent obtenir une habilitation pour travailler en collaboration avec une autre commune qui, elle, détient une autorisation conformément à l'article 39 de la loi de 1988. De plus, les communes et les établissements d'enseignement supérieur peuvent obtenir un permis limité à un projet particulier . |
Le projet de loi prévoit d'achever l'ouverture du marché des fouilles à la concurrence. Il subordonne toutes les fouilles ainsi que tous les diagnostics affectant le sous-sol à l'obtention d'une autorisation . Les critères de compétence requis des opérateurs seront précisés par voie réglementaire. La loi prévoyant que l'autorisation peut être conditionnelle, il devrait y avoir plusieurs formes de permis : les uns seront généraux et illimités dans le temps, tandis que d'autres ne seront valables que pour certaines activités et pour certains chantiers. |
3) Le financement de l'archéologie préventive
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Le régime actuel --- |
Le projet de loi --- |
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Aucune disposition ne détermine explicitement qui doit supporter le coût des opérations d'archéologie préventive, entreprises le plus souvent au niveau municipal. Jusqu'à la fin des années 90, les communes obtenaient des subventions de l'État. Du reste, en 1999, le ministre responsable, reconnaissant les coûts « excessifs » pour les communes, avait mis à leur disposition une enveloppe exceptionnelle de 1,75 million de florins (soit environ 800 000 €). Ce financement a cessé à partir de l'année suivante, de sorte que les communes sont conduites à assumer une grande partie des coûts . Dans certains cas, elles peuvent obtenir des subventions des provinces. Les communes ont cependant la possibilité de reporter les coûts des diagnostics ou des fouilles sur les bénéficiaires des travaux, dans la mesure où ces derniers en tirent un profit. |
Conformément au principe « casseur-payeur », la nouvelle loi fera expressément peser sur les aménageurs le coût des fouilles. Le projet prévoit qu'un texte réglementaire fixera les modalités d'octroi de subventions aux communes et aux provinces, ces subventions étant destinées à couvrir les frais qui, « raisonnablement », ne peuvent pas être imposés ni à ceux qui doivent réaliser les fouilles, ni aux collectivités territoriales. Un accord informel fixe à 1 % des investissements la limite à partir de laquelle les dépenses archéologiques deviennent excessives. |