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Étude de législation comparée n° 148 - juin 2005 - La protection juridique des majeurs

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Juin 2005)

NOTE DE SYNTHÈSE

D'après l'article 488 du code civil, à dix-huit ans accomplis, « on est capable de tous les actes de la vie civile ». Cependant, certains majeurs, à cause d'une altération de leurs facultés mentales ou physiques consécutive à une maladie, à un handicap ou à un affaiblissement, ne peuvent pas pourvoir à leurs intérêts. Ils doivent donc faire l'objet d'une mesure de protection légale, qui réduit - voire supprime - leur capacité d'exercice.

En France, le régime français de protection des majeurs, qui résulte de la loi n° 68-5 du 3 janvier 1968, comporte trois dispositifs : la tutelle, la curatelle et la sauvegarde de justice. De plus, le législateur a prévu la modulation de chacun de ces dispositifs, de façon à permettre au juge de concilier la protection de la personne et de son patrimoine avec le respect maximal de la liberté individuelle.

La tutelle est le dispositif le plus complet. Il est réservé aux personnes qui ont « besoin d'être représenté[es] d'une manière continue dans les actes de la vie civile », soit parce que leurs « facultés mentales sont altérées par une maladie, une infirmité ou un affaiblissement dû à l'âge », soit parce que la diminution de leurs aptitudes physiques « empêche l'expression de la volonté ».

À partir du jugement d'ouverture de la tutelle, l'incapacité de l'intéressé est générale : les actes passés par la personne protégée sont nuls de droit. Le juge peut toutefois énumérer certains actes que la personne sous tutelle peut faire soit seule soit avec l'assistance de son tuteur.

Il existe plusieurs formes d'organisation de la tutelle. Selon la consistance du patrimoine de la personne protégée, le juge opte pour la tutelle avec conseil de famille ou pour l'administration légale sous contrôle judiciaire. Dans le premier cas, le conseil de famille constitué par le juge élit le tuteur et le subrogé tuteur. Dans le second, la gestion des biens est confiée à un administrateur légal, en général choisi parmi les membres de la famille proche. Si aucune des deux formules précédentes n'est adaptée, le juge désigne un gérant de tutelle parmi les employés de l'établissement qui accueille la personne protégée ou désigne un organisme spécialisé qui assume la tutelle.

Le tuteur représente la personne protégée dans tous les actes de la vie civile. Il accomplit seul les actes de gestion et d'administration, mais il a besoin de l'accord du conseil de famille ou du juge pour les actes de disposition.

La curatelle constitue une mesure intermédiaire. Elle s'applique dans les mêmes situations que la tutelle, mais à des personnes qui ont seulement besoin d'être « conseillé[es] ou contrôlé[es] » dans les actes de la vie civile. La curatelle permet aussi de protéger le majeur qui, « par sa prodigalité, son intempérance ou son oisiveté », risque de tomber dans le besoin ou de compromettre ses obligations familiales. Le majeur sous curatelle ne perd pas le droit de vote. Il peut effectuer seul certains actes, mais a besoin de la signature de son curateur, - en principe le conjoint - pour d'autres, notamment pour les actes susceptibles de porter atteinte à son patrimoine. Selon l'état de la personne protégée, la curatelle est allégée ou aggravée.

La sauvegarde de justice est la mesure de protection la plus légère. Temporaire, elle concerne les personnes qui ont besoin d'être protégées à cause d'une altération passagère ou limitée des facultés personnelles. La sauvegarde de justice peut également être prononcée en attendant qu'une mesure de tutelle ou de curatelle soit prise. Le majeur sous sauvegarde de justice dispose de tous ses droits, mais les actes qu'il a passés peuvent être modifiés ou annulés.

Malgré sa souplesse, le régime français de protection des majeurs est souvent considéré comme inadapté, en particulier aux besoins d'une population vieillissante. Une réforme est donc envisagée. Elle devrait notamment renforcer les droits des personnes protégées, créer la possibilité d'anticiper l'organisation de sa propre protection et instituer le métier de mandataire de protection juridique des majeurs.

Dans cette perspective, il a semblé utile d'analyser les mesures de protection instituées dans plusieurs pays européens : l'Allemagne, l'Angleterre et le pays de Galles, le Danemark, l'Espagne, l'Italie et la Suisse.

Pour chacun des pays retenus, les grands traits des diverses mesures de protection sont présentés et les points suivants sont ensuite analysés de façon plus détaillée :

le rôle des majeurs protégés dans le choix des personnes chargées de leur protection juridique et dans l'exercice de leurs propres droits ;

la durée des mesures de protection juridique ;

l'existence de professionnels chargés de la protection juridique des majeurs ;

la possibilité d'anticiper l'organisation de sa propre protection juridique.

Les dispositions spécifiques applicables aux décisions médicales n'ont pas été prises en compte.

L'analyse des législations étrangères fait apparaître un mouvement général de réforme des régimes de protection, que l'Allemagne a entamé dès 1990. Grâce à des mesures personnalisées prononcées pour une durée limitée, les nouveaux textes s'efforcent de mieux prendre en compte les besoins individuels des personnes à protéger. Ils ouvrent aussi la possibilité d'anticiper l'organisation de sa propre protection.

1) Le mouvement de réforme, commencé en Allemagne en 1990, a gagné tous les autres pays

La loi allemande du 12 septembre 1990 sur la réforme de la tutelle et de la curatelle des majeurs est entrée en vigueur le 1er janvier 1992. Elle a remplacé les diverses mesures de protection des majeurs existant précédemment par un dispositif unique, l'assistance.

Au Danemark, la loi du 14 juin 1995 sur la tutelle est entrée en application le 1er janvier 1997. Elle a supprimé le principe, qui remontait à 1922, selon lequel la protection d'une personne majeure entraînait automatiquement la privation de la capacité d'exercice. Considéré comme stigmatisant, le dispositif de protection était peu employé.

L'Espagne, l'Italie ainsi que l'Angleterre et le pays de Galles ont réformé leur dispositif de protection des majeurs respectivement en 2003, 2004 et 2005.

La loi espagnole du 18 novembre 2003 portant protection du patrimoine des personnes incapables renforce les droits des personnes protégées, en permettant à celles-ci de choisir leur tuteur ou leur curateur. Elle prévoit également que chacun puisse anticiper l'organisation de sa propre protection.

En Italie, la loi du 9 janvier 2004 portant modification du code civil a non seulement réformé certains des articles relatifs à la tutelle et à la curatelle pour associer les personnes protégées au choix de leur tuteur ou de leur curateur, mais a aussi introduit une nouvelle mesure de protection plus légère, « l'administration de soutien ».

La loi anglaise, qui a été adoptée en avril 2005 et qui n'est pas encore entrée en vigueur, ne réforme pas de manière fondamentale le régime juridique de la protection des majeurs. Elle regroupe un ensemble de règles législatives et jurisprudentielles actuellement dispersées et met l'accent sur les intérêts de la personne protégée, qui forment le fil directeur de toutes ses dispositions.

En Suisse, les mesures de protection des majeurs, qui n'ont que peu évolué depuis 1912, devraient être prochainement réformées. Un projet de loi devrait être présenté avant le début de l'année 2006. L'avant-projet de loi, qui a été publié et soumis à consultation, prévoit notamment d'introduire un dispositif unique de protection.

2) À l'exception de la loi espagnole, les nouveaux textes privilégient l'adaptation des mesures de protection des majeurs aux besoins individuels des intéressés

a) La récente réforme espagnole a laissé subsister les deux dispositifs de protection traditionnels

Il existe en Espagne deux mesures de protection, la tutelle et la curatelle, qui correspondent peu ou prou à leurs homologues en droit français et qui sont prononcées sans limitation de durée.

b) Les autres pays privilégient l'adoption de mesures de protection personnalisées

Cette évolution correspond à la volonté d'échapper au caractère automatique des mesures traditionnelles et aux conséquences que cette rigidité entraîne (choix d'une mesure insuffisamment protectrice, dans le seul but d'éviter les effets trop importants d'une autre, etc.). Les mesures de protection sont donc personnalisées et généralement limitées dans le temps.

En Allemagne, en Angleterre et au pays de Galles, tout comme au Danemark, il n'existe qu'une mesure de protection, dont la teneur dépend de l'état de la personne protégée. Celle-ci peut en effet être simplement assistée pour certains actes et entièrement représentée pour d'autres.

De même, l'avant-projet de loi suisse prévoit de remplacer les trois mesures de protection qui existent aujourd'hui, la tutelle, la curatelle et le conseil légal, par une seule, la curatelle, qui devrait être adaptée à chaque cas particulier. La nouvelle curatelle comporterait en effet plusieurs variantes, elles-mêmes susceptibles d'être combinées entre elles.

En Italie, la réforme de 2004 a certes laissé subsister les traditionnelles tutelle et curatelle, mais elle a également institué un nouveau dispositif, « l'administration de soutien ». Or, les pouvoirs de l'administrateur sont définis par le juge de façon à préserver au maximum l'autonomie de la personne à protéger.

La recherche de personnalisation de la mesure s'accompagne d'une limitation de la durée de la protection. En Allemagne, la décision d'assistance est réexaminée au plus tard au bout de cinq ans, la loi anglaise de 2005 prescrit une durée « aussi courte que possible », et les autres textes recommandent d'adapter la durée aux besoins.

3) Toutes les lois sauf la loi danoise prévoient la possibilité d'anticiper l'organisation de sa propre protection

a) Les textes allemand, anglais, espagnol, italien et suisse prévoient la possibilité d'anticiper l'organisation de sa propre protection

La loi allemande de 1990 donne à chacun la possibilité d'organiser son assistance par anticipation et en particulier de choisir un assistant, sans pour autant être lié, car l'intéressé peut remettre en cause ses choix, par exemple lors de l'ouverture de la procédure d'assistance.

Les récentes réformes espagnole et italienne ont permis l'organisation anticipée de sa propre protection. En effet, le code civil espagnol prévoit désormais que toute personne jouissant de la capacité d'exercice peut, en prévision de la reconnaissance judiciaire ultérieure de son incapacité, adopter toute mesure relative à sa personne ou à ses biens, et notamment désigner un tuteur. De même, en Italie, toute personne majeure peut désigner par avance un administrateur.

En Angleterre et au pays de Galles, depuis 1985, grâce à la loi sur les mandats permanents, toute personne peut désigner un mandataire qui se substitue à elle le jour où elle devient incapable. Du reste, la protection des majeurs est assurée par des dispositifs différents selon que les intéressés ont ou non organisé par avance leur protection en prévision de la dégradation de leur état. L'avant-projet de loi suisse, qui prévoit de créer le mandat pour cause d'inaptitude, reprend cette caractéristique du modèle anglais.

b) La loi danoise ne prévoit pas cette possibilité

Cette impossibilité est considérée comme la conséquence du fait que la personne protégée ne choisit pas son tuteur.

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La réforme envisagée en France s'inscrit donc dans une tendance générale. Dans tous les pays européens, les dispositifs traditionnels de protection des majeurs sont peu à peu remplacés par des mesures personnalisées. Parallèlement, chacun acquiert la possibilité d'organiser par anticipation sa propre protection.