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Étude de législation comparée n° 174 - juillet 2007 - La programmation des dépenses militaires

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Juillet 2007)

NOTE DE SYNTHESE

Le principe d'annualité budgétaire constitue l'un des fondements du droit budgétaire français. Énoncé à l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, il a été repris à l'article premier de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Ce principe est incompatible avec la nécessaire programmation à long terme de certaines dépenses, en particulier des dépenses militaires. C'est pour cette raison que le Parlement français vote depuis 1960 des lois de programmation militaire, qui déterminent les ressources que notre pays entend consacrer à sa défense au cours des années suivantes. Les lois de programmation militaire successives ont eu des durées d'application de quatre, cinq ou six ans. Les plus récentes couvrent une période de six ans, en particulier la dernière, adoptée pour les années 2003 à 2008.

Compte tenu du principe d'annualité budgétaire et de la primauté des lois de finances sur les engagements pluriannuels de l'État, la mise en oeuvre des lois de programmation militaire est subordonnée à la transposition de celles-ci dans les lois de finances annuelles. Or, cette transposition est difficile, notamment pour des raisons techniques, liées à la durée de plus en plus longue des programmes d'armement. L'exécution des lois de programmation militaire apparaît donc d'autant plus imparfaite que le terme de celles-ci est proche. Un meilleur ajustement entre la programmation et la budgétisation des dépenses militaires, c'est-à-dire entre les lois de programmation militaire et les lois de finances, apparaît donc souhaitable et justifie l'étude de la programmation des dépenses militaires dans les pays étrangers.

À cet effet, on a retenu les quatre principaux pays européens, l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni, ainsi que les États-Unis.

L'examen des textes et de la pratique de ces cinq pays fait apparaître que la programmation des dépenses militaires :

- est inexistante en Italie ;

- obéit aux mêmes règles que celle des autres dépenses en Allemagne, en Espagne et au Royaume-Uni ;

- s'effectue selon des modalités spécifiques aux États-Unis.

1) La programmation des dépenses militaires est inexistante en Italie

Du reste, les propositions de loi déposées à ce sujet il y a quelques années évoquaient la pratique française des lois de programmation militaire.

2) La programmation des dépenses militaires obéit aux mêmes règles que la programmation des autres dépenses en Allemagne, en Espagne et au Royaume-Uni

Dans ces trois pays, les dépenses militaires font certes l'objet d'une programmation pluriannuelle, mais celle-ci est commune à toutes les dépenses publiques.

En Allemagne, la planification quinquennale glissante, au demeurant dépourvue de tout caractère impératif, concerne tous les départements ministériels, parmi lesquels le ministère de la défense.

En Espagne, la programmation pluriannuelle, qui concerne également toutes les dépenses publiques, inclut les trois exercices qui suivent celui sur lequel porte le budget. Entre 1965 et 1998, le Parlement espagnol a adopté des lois portant dotations pluriannuelles pour les forces armées, mais le principe a été abandonné, car les lois de programmation n'étaient pas respectées.

De même, au Royaume-Uni, les dépenses militaires sont inclues dans la programmation triennale glissante commune à toutes les dépenses publiques.

3) La programmation des dépenses militaires s'effectue selon des modalités spécifiques aux États-Unis

Depuis la fin des années 90, bien que l'ouverture des crédits militaires continue à faire l'objet d'une loi annuelle, la programmation budgétaire de ces dépenses s'effectue sur une période de deux ans, le véritable travail budgétaire n'étant réalisé que les années paires. Ces années-là, le projet de budget contient des éléments portant sur deux années, tandis que, les années impaires, le ministère de la défense utilise une procédure simplifiée pour rédiger un projet de budget amendé sur des points mineurs, afin d'obtenir l'ouverture des crédits figurant dans le projet de loi de budget de l'année précédente. L'élaboration du budget de la défense s'insère de surcroît dans un processus continu de quatre phases qui se chevauchent les unes les autres : planification, programmation, budgétisation et d'exécution du budget.

Encore convient-il de tempérer la spécificité de la programmation budgétaire des dépenses militaires en indiquant que, si le Congrès des États-Unis doit autoriser toutes les dépenses publiques, il ne le fait pas nécessairement dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle, puisque certaines dépenses résultent de l'application de lois de programme et ne requièrent pas le vote de dotations annuelles, tandis que, inversement, certains crédits annuels peuvent être consommés sur plusieurs années.